L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'EPARGNE D'ALSACE ET DE LA MOSELLE

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1 L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'EPARGNE D'ALSACE ET DE LA MOSELLE par Me Henri BENA, membre correspondant La faveur, que l'académie de Metz m'a faite en m'élisant le 5 avril 1979 au rang de ses membres correspondants, me faisait une obligation de vous faire une communication. Comme vous comptiez parmi vos membres plusieurs avocats, Monsieur le Bâtonnier Paul WILTZER, Maître Pierre MENDEL et Maître Armand KRAEMER, dont la disparition récente m'a bouleversé, je ne pouvais vous proposer comme sujets de ma communication, les grands thèmes classiques de notre profession, comme, par exemple, les cas de conscience de l'avocat, ou la liberté de l'avocat. J'avais pensé évoquer le peintre Jean LEPRINCE et le général Antoine RICHEPANSE, nés tous deux à Metz, respectivement en 1733 et en 1770, mais votre secrétaire a préféré que je vous parle du régime local des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle, puisque depuis trente ans je fais partie du Conseil d'administration de la Caisse d'epargne de Metz, et que depuis cinq ans je suis le président de la Caisse d'epargne Fédérée de la Moselle, qui a pris sa suite. Effectivement, malgré la tendance qui existe en France à l'unification du droit public et du droit privé, les Caisses d'epargne des départements du Rhin et de la Moselle continuent encore à bénéficier d'un régime particulier de droit local leur donnant des prérogatives plus étendues que celles qu'ont les Caisses d'epargne des autres départements. Avant de vous exposer le régime particulier actuel des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle, j'ai estimé devoir évoquer l'évolution de la législation qui a varié au fil des événements politiques et économiques de notre région et de notre pays. Origines et historique du droit local des Caisses d'epargne L'existence des Caisses d'epargne, ne remonte pas au-delà de la fin du 18ème siècle. Il manquait pourtant des caisses publiques sous la surveillance de 117

2 L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'ÉPARGNE l'etat, caisses ayant pour but d'attirer à elles l'épargne des classes modestes de la population qui était sollicitée par toutes sortes de jeux de hasard. Ces caisses qui devaient de plus éveiller et maintenir l'esprit de travail, d'économie et de prévoyance, devaient garantir en tout temps la restitution avec intérêts des sommes à elles confiées. Si on en trouve à Berne en 1777 et à Hambourg en 1778, MIRA BEAU ne parvint pas, malgré son apologie des Caisses d'epargne en 1791 devant l'assemblée Nationale, à convaincre le Gouvernement de l'époque d'introduire de telles institutions. A partir de 1810 l'angleterre a vu se créer des Caisses publiques. Constatant le succès des caisses anglaises, les administrateurs de la Compagnie Royale d'assurance Maritime eurent la pensée de doter Paris d'un établissement de ce genre. La première Caisse d'epargne française fut fondée à Paris sous la forme d'une société anonyme à l'initiative d'un banquier protestant, Benjamin DELESSERT et d'un grand seigneur libéral, le Duc de la Rochefoucauld-Liancourt, par l'ordonnance royale du 29 juillet 1818, laquelle décida que les petites sommes reçues en dépôt par la Caisse d'epargne et de Prévoyance seront employées à l'achat de rentes sur l'etat. Les principales villes des départements tinrent à l'honneur d'imiter Paris : certaines au lieu de prendre la forme d'une société anonyme comme celle de Paris, se sont rattachées à un Mont de Piété. L'initiative parisienne trouve un écho d'abord à Bordeaux, puis à Metz. La création de cette troisième Caisse d'epargne française fut provoquée par une lettre adressée le 14 juin 1819 par le Préfet de la Moselle, M. le Comte de Tocqueville, au Maire de Metz M. Joseph de TURMEL, et dans laquelle il préconise la création à Metz d'une Caisse d'epargne et de Prévoyance semblable à celle de Paris. Le Conseil Municipal ayant adopté le 23 août 1819 le projet de création, l'ordonnance royale du 17 novembre 1819 a autorisé la création d'un établissement de cet ordre, lequel devait être régi par le Mont de Piété de notre ville. Entre 1820 et 1840 plus de 150 Caisses d'epargne furent fondées en France. La Caisse d'epargne de Mulhouse a été instituée en 1832, avant celle de Strasbourg qui l'a été en Les Caisses de Thionville et de Sarreguemines datent de 1835 et celle de Colmar de

3 D'ALSACE ET DE LA MOSELLE Ce n'est qu'en 1835 qu'a été promulguée la première loi organique réglementant le fonctionnement des Caisses d'epargne. La loi du 5 juin 1835, qui était la charte des Caisses d'epargne, a été modifiée par la loi du 31 mars 1837 qui instituait l'obligation de verser les fonds collectés à la Caisse des Dépôts et Consignations. C'est sous ce régime que les Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle fonctionnèrent jusqu'à l'annexion par le traité de Francfort du 10 mai 1871 de ces provinces à l'empire Allemand. La réglementation française restera en vigueur jusqu'au 14 juillet 1895 date à laquelle une loi d'empire fut promulguée. Cette loi a créé en Alsace-Lorraine deux catégories de Caisses : - les Caisses ordinaires qui devaient obligatoirement verser leurs fonds à la Caisse des Dépôts d'etat, créée en 1886; - Les Caisses à garantie communale qui ne pouvaient être établies que dans des communes d'une certaine importance, et qui étaient autorisées à employer leurs dépôts sous forme de placements en titres, prêts communaux, hypothécaires et sur reconnaissance de dettes. La même année les Caisses d'epargne de France ont été dotées d'une nouvelle charte par la loi du 20 juillet 1895, laquelle réorganisait leurs structures et leur fonctionnement, tout en maintenant l'obligation de placer l'intégralité des fonds reçus du public à la Caisse des Dépôts et Consignations qui était chargée de gérer les fonds. Tout emploi direct de ces fonds était interdit aux Caisses d'epargne. La loi allemande d'empire de 1895 a été modifiée par une loi votée le 23 août 1912 par le Parlement d'alsace-lorraine. Cette loi améliorait la situation des Caisses d'epargne locales qui se voyaient conférer la qualité d'établissements publics, et dont les Conseils d'administration étaient nommés par les Conseils Municipaux, auxquels il appartenait en outre d'approuver les statuts et règlements intérieurs des Caisses. Mais surtout, les Caisses à garantie communale bénéficiaient d'une réelle autonomie et de pouvoirs très étendus pour leur administration, et le placement des dépôts de leur clientèle. C'est ainsi que les Caisses pouvaient disposer entièrement des fonds des déposants dans les limites fixées par la loi, devant toutefois investir 50 % des dépôts en emprunts de l'etat et des villes. Pour les autres 50 7o elles pouvaient consentir des prêts aux départements, communes, établissements publics, des prêts hypothécaires et des prêts aux particuliers. Elles étaient admises à placer leurs liquidités dans les 119

4 L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'ÉPARGNE banques régionales, et n'étaient pas astreintes à la tenue de compte à la Caisse des Dépôts d'etat. Au moment du retour de PAlsace-Lorraine à la France en 1918 s'est posée, comme dans d'autres domaines, la mise en application de la législation française aux Caisses d'epargne des départements du Rhin et de la Moselle. Réunies en assemblée générale le 17 mai 1919 à Strasbourg, les Caisses d'epargne des départements du Rhin et de la Moselle ont demandé le maintien de la législation locale pendant 10 ans pour permettre la fusion des deux régimes. Une commission a été, le 7 novembre 1919, constituée à la Conférence Régionale qui avait été fondée le 10 mai 1905, pour mettre au point un projet de révision générale de la loi française de Les Caisses obtinrent satisfaction, puisque la loi du 1er juin 1924, mettant en vigueur dans les départements recouvrés la législation civile française, maintint en application les éléments essentiels des lois locales du 14 juillet 1895, et du 23 août 1912; en effet, la loi du 1er juin 1924, ne prévoyait, dans son article 1, alinéa 2b, que l'introduction des dispositions relatives à la forme des livrets, au paiement des intérêts, à la propriété des fonds déposés et au régime spécial des enfants mineurs et des femmes mariées (loi du 20 juillet 1895, article 16, alinéa 2, 3 et 4 et article 17). Un décret du 25 novembre 1925 a prévu que pour les Caisses d'epargne à garantie communale les limites maxima et minima de l'intérêt étaient fixées chaque année avant le 1er novembre. Du fait de la deuxième guerre mondiale, la législation des Caisses d'epargne a subi après l'armistice signé entre le Ille Reich allemand et la France le 22 juin 1940 un véritable bouleversement. L'occupant a procédé à des modifications radicales. Afin d'aligner le régime des Caisses d'alsace et de Moselle sur celui des Caisses d'epargne allemandes, une série d'ordonnances ont décidé la dissolution de toutes les caisses et ont créé, en dehors des Caisses d'epargne des villes de Colmar, Metz, Mulhouse et Strasbourg, des Caisses d'epargne d'arrondissement (Kreissparkassen). Pour le département de la Moselle l'ordonnance est du 8 août Les Caisses de Moselle et d'alsace ont été annexées au Sparkassen und Giroverband Westmark et au Badischer Sparkassen und Giroverband. 120

5 D'ALSACE ET DE LA MOSELLE Mais le champ d'activité de ces nouvelles Caisses d'epargne a été élargi : introduction de comptes chèques, de comptes à terme fixe et préavis, d'un service de crédits (crédit personnel et crédit en comptes courants). Il y a eu introduction d'intérêts variables selon la durée des placements, des dépôts, et le maximum des placements a été supprimé. Après la libération de 1944 le régime juridique de 1939 a d'abord été rétabli par des ordonnances du Commissaire Régional de la République, à savoir la loi locale du 23 août 1912, mais celle-ci a été abrogée par une ordonnance du Gouvernement provisoire en date du 2 novembre 1945 qui a introduit la loi française du 20 juillet Ainsi la liberté de placement illimité était supprimée; un plafond était institué. Les taux d'intérêts échelonnés selon la durée disparaissaient, ainsi que le crédit personnel. Relevons le maintien provisoire par décision gouvernementale spéciale des Caisses d'epargne d'arrondissement et de comptes chèques dans les Caisses, ce dernier point étant particulièrement important pour l'évolution future des Caisses. La garantie communale supprimée, les Caisses françaises sont désormais sous la garantie de l'etat. Cette suppression du régime local qui avait donné satisfaction à la clientèle et aux collectivités locales, a provoqué des réactions très vives de la part des responsables des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle, ainsi que de la Conférence Régionale des Caisses d'epargne. Les parlementaires des trois départements ont soutenu avec vigueur les revendications des responsables des Caisses d'epargne et des élus locaux. Un accord est intervenu entre les parlementaires et la Direction du Trésor sur un maintien provisoire du régime particulier des Caisses d'alsace et de Moselle. Mais lors des discussions budgétaires annuelles du Parlement, les élus alsaciens et mosellans ont déposé chaque année des propositions de loi, afin d'obtenir une survie du régime particulier, maintenu seulement de fait. C'est sous le Gouvernement de Pierre MENDES FRANCE, investi comme président au Conseil des Ministres le 18 juin 1954 qu'intervint, après neuf années de discussions, la reconnaissance d'un statut particulier des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle. Le gouvernement ayant été autorisé, par la loi du 14 août 1954, à mettre en œuvre un programme d'équilibre financier, d'expansion écono- 121

6 L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'ÉPARGNE mique et de progrès social, était en droit de légiférer par décret. C'est sur le rapport de son ministre des Finances, des Affaires économiques et du Plan, qui était Edgar FAURE, et grâce à l'appui conjugué des parlementaires régionaux et de Monsieur SCHWEITZER, alors directeur du Trésor, que le président MENDES FRANCE a promulgué le décret n du 6 novembre 1954 qui instituait le régime particulier des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle. Si le Président MENDES FRANCE a ainsi donné satisfaction aux revendications des parlementaires alsaciens et lorrains c'est qu'il en avait reconnu le bien-fondé. Il était particulièrement compétent puisqu'il avait été-nommé, par le Général de Gaulle, Commissaire aux Finances du Gouvernement Provisoire à Alger, membre de la Commission Française à la Conférence financière de Bretton Woods, avant d'être ministre de l'economie Nationale de septembre 1944 à avril 1945, puis Gouverneur adjoint de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement. Nous n'avons pas l'intention, après avoir rappelé ces points d'histoire, d'analyser en détail les dispositions du décret du 6 novembre 1954 qui traite en de nombreux articles des rapports des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle avec le Trésor Public et la Caisse des Dépôts et Consignations. Nous nous bornerons à vous indiquer les caractéristiques du régime local. Caractéristiques du régime local Ainsi que l'a déclaré l'article 1er du décret de 1954, les Caisses d'epargne des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, sont soumises aux dispositions du Code des Caisses d'epargne, code qui a été introduit en Alsace et en Moselle par l'article 74 du décret n du 27 juin 1952, sous réserves des mesures particulières exposées dans les articles du décret qui suivent : Alors que la loi du 24 juin 1950 dite «LOI MINJOZ» incorporée dans les articles 45 à 49 du Code des Caisses d'epargne, autorise les Caisses d'epargne des autres départements à proposer des emplois de leurs dépôts en prêts aux collectivités locales par l'intermédiaire de la Caisse des Dépôts et Consignations et après décision d'une Commission Départementale, composée de fonctionnaires de l'etat et de représentants des Caisses 122

7 D'ALSACE ET DE LA MOSELLE d'epargne, les établissements d'alsace et de Moselle se voient consacrer quant à eux le libre emploi de 50 % des fonds reçus au titre des comptes d'épargne. Les Caisses sont souveraines, sans aucun intermédiaire et sous leur seule responsabilité pour attribuer : - des prêts à des collectivités locales et des établissements publics des trois départements, ou à des organismes bénéficiant de la garantie de ces collectivités ou établissements publics. - des prêts hypothécaires aux particuliers, étant entendu que l'encours total de ces prêts ne doit pas excéder 10 % des fonds collectés au titre du livret «A» auxquels peuvent s'ajouter 25 % des dépôts enregistrés sur les livrets supplémentaires. En ce qui concerne la gestion des fonds, les Caisses d'alsace et de Moselle versent à la Caisse des Dépôts et Consignations d'alsace et de Lorraine les fonds d'épargne qu'elles ne sont pas autorisées à placer directement ainsi que la totalité des fonds reçus sur comptes de dépôts. Les opérations d'épargne-logement figurent également dans les écritures de la Caisse des Dépôts et Consignations d'alsace et de Lorraine car le régime d'épargne-logement est susceptible de mettre en jeu, pour le financement des prêts, le Fonds de Réserve et de Garantie des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle qui est géré par la Caisse des Dépôts et Consignations d'alsace et de Lorraine. Les comptes de dépôts, qui sont en fait des comptes chèques, ont été maintenus sous un certain nombre de conditions restrictives : - interdiction d'ouverture de comptes aux commerçants, - situation des comptes créditrice uniquement, - maximum de dépôts égal à celui du premier livret. Le maintien de ce compte chèques a été particulièrement apprécié par la clientèle des Caisses, laquelle avait la possibilité de disposer d'un moyen de paiement pratique des dépenses courantes. C'est le maintien définitif des comptes chèques qui a permis aux Caisses d'epargne de notre région de tenir un rang honorable parmi les établissements bancaires, et à servir d'exemple aux autres Caisses d'epargne de France. C'est ainsi que les comptes de dépôts introduits pendant l'annexion de fait de 1940 à 1944 furent appelés à s'assimiler progressivement à un régime national créé par le décret n du 12 janvier 1978 pour les Caisses d'epargne de Vieille France qui, après des années de démarches, ont été autorisées à ouvrir des comptes de dépôts, notamment grâce à un avocat alsacien, devenu Président National des Caisses d'epargne de France, Me Edouard BISCHOFF, dont l'action fut déterminante pour provoquer, avec quelques nuances, l'extension des comptes-chèques des Caisses d'epargne 123

8 L'ORIGINALITÉ DES CAISSES D'ÉPARGNE d'alsace-moselle à toutes les Caisses d'epargne de France. L'intégration de ces comptes de dépôts du système régional dans le système national du chèque garanti régi par le décret du 12 janvier 1978 a reçu le 28 juin 1980 l'agrément de la Direction du Trésor au Ministère de l'economie sous deux conditions : - le maintien des dispositions en faveur des comptes de dépôts existants, uniquement tant que les 3/4 au moins des comptes actuels n'auraient pas basculé dans le nouveau système, - le maintien du régime transitoire pour les clients n'acceptant pas le nouveau régime jusqu'en En application d'une convention signée par les Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle avec la Caisse des Dépôts et Consignations tous les comptes de chèques ouverts depuis le 1er avril 1981 le sont sous le régime du chèque garanti national régi par le décret du Mais, actuellement c'est dans le libre emploi d'une partie des fonds collectés que réside la principale différence avec le régime général des Caisses d'epargne. L'importance de cette disposition ressort de quelques chiffres à la date du 31 décembre 1982 : prêts aux collectivités et établissements publics pour un montant de millions de F, prêts aux collectivités et établissements publics d'un montant de 784 millions de F réalisés en 1982, prêts au logement d'un montant de millions de F (libre emloi, avances régionales, prêts conventionnés et épargne-logement), prêts familiaux d'un montant de 123 millions de F existant en 1982 (prêts pour l'équipement ménager et familial). Les Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle estiment que la pleine liberté laissée à leurs établissements pour leurs placements en prêts devrait être étendue à toutes les Caisses de France en raison de l'efficacité et de la rapidité de leurs interventions. Cette faculté, pour nos établissements régionaux, d'établir librement les conditions et modalités de leurs prêts - notamment pour les collectivités locales, les établissements publics, les hôpitaux etc., cette liberté de discussion entre partenaires régionaux, cette absence d'écran et d'intermédiaire centralisés font de nos Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle un instrument privilégié de la démocratie financière et du développement régional. 124

9 D'ALSACE ET DE LA MOSELLE A l'heure où l'on instaure et où l'on organise la décentralisation, les Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle en proposent un exemple concret, qui a donc le mérite d'exister et qui a fait la preuve de son efficacité. Il faut savoir, en effet, qu'en Moselle, les Caisses d'epargne financent l'essentiel des emprunts pour les équipements collectifs et près d'un quart des prêts d'accession à la propriété. C'est pour cette raison que nos Caisses occupent un rang privilégié au plan national. Je termine cet exposé à la fois trop long et trop concis en vous disant que les responsables des Caisses d'epargne d'alsace et de Moselle estiment que bien que nous soyons en pleine mutation au point de vue législatif, le régime local ne devrait pas être supprimé, même s'il ne devait pas être étendu aux autres Caisses en France. Ce régime particulier durant 35 années d'application, a donné satisfaction aux collectivités locales et à la clientèle des Caisses d'epargne. Et malgré la concurrence des autres groupes bancaires, et notamment le Crédit Mutuel, dont l'implantation est très ancienne dans nos provinces, le régime particulier a fait preuve de son efficacité puisque sur 479 Caisses d'epargne locales dites de l'ecureuil, la Caisse d'epargne Fédérée du Bas- Rhin de Strasbourg occupe la llème place et la Caisse d'epargne Fédérée de la Moselle la 15ème place, faisant ainsi de nos établissements de l'est des institutions exemplaires pour l'ensemble de la France. 125