Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects Introduction

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1 TEXTS OF UNIFORM LAW INSTRUMENTS TEXTES DES INSTRUMENTS DE DROIT UNIFORME Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects Introduction Manlio Frigo 1. The Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects were drafted from September 2010 through July 2011 by an Expert Committee 1 established as a joint initiative by UNESCO and UNIDROIT and are intended to offer States which might be interested a model for their domestic legislation. It is a tool that may be used either as a model for drafting new provisions establishing a State s ownership of undiscovered cultural objects, or for replacing and/or adapting national statutes already in force. This is the main reason for which the Model Provisions were not submitted to States for approval. The Explanatory Report, which is published hereunder together with the text of the articles of the Model Provisions, provides a brief but complete guide of the history, status and rationale of each one of the six articles which form the text of the Model Provisions. As a consequence, the aim of this short introduction is not to add a redundant, supplementary double report, but rather to summarise the contents of the provisions and to (briefly) suggest some observations concerning the reasons that have led to the undertaking of this project and to express some considerations on its utility. 2. The first remark concerns the number of articles in the Model and the limited number of subjects they deal with. The task of the Expert Committee, in full compliance with both UNESCO and UNIDROIT goals, was to avoid the byzantine drafting of legal provisions which is frequent in the domestic, and sometimes also in international, legislative practice. In fact, not only are the provisions limited as to their number, the Committee s Professor of International and European Union Law, University of Milan (Italy). 1 The Expert Committee on State Ownership of Cultural Heritage Unif. L. Rev. 2011

2 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts Introduction Manlio Frigo 1. Les Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts ont été rédigées de septembre 2010 à juillet 2011 par un groupe d experts 1 établi à l initiative conjointe de l UNESCO et d UNIDROIT et visent à offrir aux États intéressés un modèle pour leur législation interne. Il s agit d un outil qui peut être utilisé comme modèle pour la rédaction de nouvelles dispositions établissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts, ou pour remplacer et/ou adapter des lois nationales déjà en vigueur. C est là la raison principale qui explique pourquoi les Dispositions modèles n ont pas été soumises aux États pour approbation. Le rapport explicatif qui est ici publié avec le texte de chaque disposition modèle constitue un guide bref mais complet de l historique, de l état et du raisonnement qui sous-tend chacun des six articles qui forment l ensemble du texte des Dispositions modèles. Le but de cette brève introduction n est par conséquent pas de faire un autre rapport redondant, mais davantage de résumer le contenu des Dispositions et de suggérer, brièvement, quelques observations sur les raisons qui ont conduit à entreprendre ce projet ainsi que d exprimer quelques considérations sur son utilité. 2. La première remarque concerne le nombre des articles, les Dispositions modèles et le choix limité de leur objet. La tâche du groupe d experts, dans la droite ligne des objectifs de l UNESCO et d UNIDROIT, a été d éviter la rédaction byzantine de dispositions législatives que l on trouve fréquemment dans la pratique législative nationale et parfois internationale. En effet, non seulement les Dispositions sont en nombre limité, mais les efforts Professeur de droit international et de l Union européenne, Université de Milan (Italie). 1 Groupe d experts sur la propriété des États sur les biens culturels. Rev. dr. unif

3 Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects efforts were also geared towards the goal of utmost simplicity, a simplicity that would be functional to the understanding of the Report, taking care to avoid oversimplification while safeguarding the clarity of the text. From the drafting point of view, the double outcome of these efforts has been the abolition of all subjects considered as not fundamental and razor-sharp technical drafting, resulting in a short text featuring short sentences and essential concepts. A second remark concerns the limited scope of application of the Model Provisions. In fact, rather than being devoted to the protection of cultural property as a whole, as is the case of a great many domestic and international law provisions, the text is exclusively aimed at providing a set of provisions for the protection of a limited category of objects, almost exclusively objects belonging to the archaeological heritage of a country and even more specifically, the protection of those of these objects that have not yet been discovered. In this respect, it should be noted that the Model Provisions commence (Provision 1) by stating a general duty of protection of undiscovered cultural objects, suggested as being a preliminary duty incumbent on each State. Even in a changing international arena, States still remain the main actors and it is important that the protection of the cultural heritage for the sake of the present and future generations 2 be construed and interpreted as a duty, in order to make it clear that the first responsibility in adopting appropriate measures of protection should lie with the State where the undiscovered objects are located. Conversely, no definition or description of the notion of protection is or may be given or even suggested by the Model Provisions, as this notion should be construed on a case-by-case basis by the relevant national legislation, in accordance with existing international tools. The same is true with regard to the definition suggested in Provision 3, which is actually a non-definition, as it leaves each State free to adopt what it considers an appropriate definition, it being clear that it should include the contents of Provision 3. 2 See Provision 1 of the Model (General Duty) Unif. L. Rev. 2011

4 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts du groupe d experts étaient également concentrés sur l objectif de la plus grande simplicité possible. Une simplicité fonctionnelle pour la compréhension du Rapport, qui tend à éviter tout risque de simplification excessive, sans toutefois ne rien ôter à la clarté du texte. Ces efforts produisent un double résultat quant à la rédaction, d une part l abolition de tous les sujets considérés comme n étant pas fondamentaux et d autre part une rédaction technique simple, consistant en un texte bref composé de phrases courtes et de concepts essentiels. La seconde remarque concerne la portée limitée de l application des Dispositions modèles. En effet, plutôt que d être consacré à la protection des biens culturels dans son ensemble, comme cela est le cas d une grande partie des dispositions législatives nationales et internationales, le texte vise exclusivement à fournir un ensemble de dispositions sur la protection d une catégorie limitée de biens, principalement ceux qui appartiennent au patrimoine archéologique d un pays et plus spécifiquement, la protection de ceux qui n ont pas encore été découverts. À cet égard, il convient de remarquer qu au début du texte des Dispositions modèles (Disposition 1), la question de l obligation générale de la protection des biens culturels non découverts est suggérée comme étant une obligation préliminaire incombant à chaque État. Même dans un contexte international changeant, les États restent les acteurs principaux et il est important que la protection du patrimoine culturel au bénéfice des générations présentes et futures 2 soit perçue et interprétée comme une obligation, de manière à souligner clairement que la première responsabilité liée à l adoption de mesures appropriées de protection est du ressort de l État où se trouvent les biens non découverts. Inversement, aucune définition ou description de la notion de protection n est ou ne doit être donnée ni même suggérée dans les Dispositions modèles car elle devrait être élaborée sur la base du cas par cas par chaque législation nationale, conformément aux outils internationaux existants. Il en va de même pour la définition suggérée à la Disposition 3, qui est en réalité une non définition, puisque chaque État est libre d adopter ce qu il est considère comme étant une définition appropriée, étant bien établi qu elle inclut le contenu de la Disposition 3. 2 Voir Disposition 1 des Dispositions modèles (Obligation générale). Rev. dr. unif

5 Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects 3. With reference to State Ownership as referred to by the Model Provisions to wit, Provision 3, it must be stressed that the Committee chose to avoid any references to a specific kind of ownership, particularly in view of the different ways in which the common law and the civil law systems approach the contents and character of this set of rights. This is why Provision 3 simply states that the undiscovered cultural objects are owned by the State or sont la propriété de l État in the French text with the aim of avoiding, once again, any ambiguities concerning the legal relation between the State and the object. Moreover, Provision 3 should not be interpreted as suggesting that States insert a provision imposing public ownership on certain (undiscovered) objects of cultural interest. In this respect, the provision only aims at providing those States wishing to insert this kind of State ownership into their legislation or to amend or adapt an already existing statute, with a text capable of being recognised and appropriately interpreted by the competent courts of another country. 4. This last statement brings us back to the main reasons underlying the drafting of these Model Provisions. A number of domestic legislations, particularly those enacted by countries with a considerable cultural heritage the so-called source Nations in actual fact prevent undiscovered objects located in the soil or underwater from being privately owned, and accordingly establish forms of public ownership and declare that any excavations or appropriations of such objects are illicit and equivalent to theft. If the goal of protecting certain categories of cultural object is the common aim of the domestic legislations referred to above, it is only fair to add that international judicial practice has shown how difficult it can be to obtain enforcement and even plain recognition of these provisions before a foreign court whenever the ownership of illicitly excavated and exported objects is at issue. This kind of problem is or may be claimed to be frequently determined by the ambiguity of the applicable legal provisions, as their lack of clarity or precision may prevent them from being clearly understood by professionals and by all those involved in the cultural property trade, and also from being appropriately interpreted and applied by foreign courts. This is particularly true in many cases of judicial claims concerning the return or restitution of objects illicitly excavated and/or illicitly exported from the 1028 Unif. L. Rev. 2011

6 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts 3. Concernant le droit de propriété de l État visé par les Dispositions modèles en particulier la Disposition 3, il faut souligner que le choix du Comité a été d éviter toute référence à un type spécifique de propriété, compte tenu en particulier des différences entre les systèmes juridiques de common law et de droit civil quant au contenu et à la nature. C est la raison pour laquelle la Disposition 3 indique simplement que les biens culturels non découverts sont de la propriété de l État ou are owned by the State dans le texte anglais de manière à éviter, à nouveau, toute ambigüité concernant la relation juridique entre l État et le bien. Par ailleurs, la Disposition 3 ne doit pas être interprétée comme suggérant aux États d insérer une disposition qui imposerait une propriété publique sur certains biens d intérêt culturel (non découverts). À cet égard, la Disposition ne vise qu à fournir aux États souhaitant insérer dans leur législation ce type de propriété de l État, ou à amender ou bien adapter une loi déjà existante, un texte à même d être reconnu et interprété correctement par un tribunal compétent d un autre pays. 4. La déclaration susmentionnée nous ramène aux raisons majeures qui sous-tendent la rédaction de ces Dispositions modèles. En effet, un certain nombre de législations nationales, en vigueur en particulier dans les pays ayant un patrimoine culturel important lesdits pays sources -, interdisent la propriété privée des biens non découverts qui se trouvent sous le sol ou sous l eau ne soient de propriété privée, mettent en place des formes de propriété publique et déclarent toute fouille ou appropriation de ces biens comme étant illicite et équivalente au vol. Si protéger certaines catégories de biens culturels est l objectif commun des législations nationales précédemment mentionnées, il convient d ajouter que la pratique judiciaire internationale a montré combien il pourrait être difficile d obtenir la mise en œuvre voire même la reconnaissance de ces dispositions devant un tribunal étranger lorsque se pose la question de la propriété de biens exportés et issus de fouilles illicites. Ces problèmes sont ou le prétend-on fréquemment déterminés par l ambigüité des dispositions juridiques applicables: en effet, leur manque de clarté ou de précision peut empêcher qu elles ne soient bien comprises des professionnels et de toutes les personnes impliquées dans le commerce des biens culturels ou encore qu elles ne soient correctement interprétées et appliquées par les tribunaux étrangers. Cette situation se présente en particulier dans de nombreux cas de demandes de retour ou de restitution de biens issus Rev. dr. unif

7 Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects country where they were located.3 In this respect, the Explanatory Report explicitly recalls as an example a well-known leading case in the United States in 1979, where the court held that the ownership claim by the Mexican State in respect of some pre-columbian artefacts illicitly excavated and exported from Mexico to the United States had not been expressed with sufficient clarity to survive translation into terms understandable and binding upon American citizens. 4 One might object that this decision was the obvious result of a lack of international co-operation tools and that such difficulties in recognising the effects of a foreign provision protecting cultural objects should be easier to overcome once the main multilateral agreements on co-operation in the struggle against the illicit traffic of cultural property come into force. This is only partly true. 5. As a matter of fact, it should be noted that the 1970 UNESCO Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property i.e., the most important international co-operation tool in terms of the number of States Parties is considered by legal doctrine as not immediately applicable.5 On the other hand, the 1995 UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects, i.e., the other side of the same coin,6 even though it contains more appropriate provisions to secure the successful outcome of legal claims for restitution or return before a foreign jurisdiction, has unfortunately not yet achieved the same degree of international acceptance. In fact, only as recently as December 2007, a British jurisdiction overturned a first instance judgment recognising the relevance and content of a foreign law declaring that archaeological items were State property and that, pursuant to the applicable domestic legislation, the appropriation of items 3 It is to be noted that the Model Provisions, with the aim of avoiding any ambiguities, never make reference to the expression Country of origin rather referring to the national law of the place where the objects are located; see Provision 2. 4 See U.S. v. Mc Clain, 593 F2d 658 (1979), at 670, quoted in the Explanatory Report. 5 The same approach was taken by some national Courts, namely by the Italian Corte di Cassazione, 23 Nov. 1995, n , Ministero francese dei beni culturali v. Ministero dei beni culturali e ambientali e De Contessini, in Foro italiano, 1996, I, (p.) 907 ff. and by the French Cour d Appel de Paris, 5 Apr. 2004, and the Cour de Cassation, 20 Sept. 2006, Federal Republic of Nigeria v. de Montbrison. 6 According to the definition provided for by Professor J. Sanchez Cordero and also reported in the Explanatory Report Unif. L. Rev. 2011

8 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts de fouilles illicites et/ou illicitement exportés du pays où ils se trouvaient 3. À cet égard, le Rapport explicatif rappelle l exemple d un célèbre cas aux États-Unis d Amérique de 1979 où la Cour a soutenu que la revendication du droit de propriété avancée par l État mexicain sur certains biens précolombiens issus de fouilles illicites et exportés du Mexique vers les États- Unis n était pas exprimée avec une clarté suffisante pour survivre à la traduction dans des termes compréhensibles et impératifs pour des citoyens américains 4. On pourrait objecter que cette décision fut le résultat évident d un manque d outils de coopération internationale et que les difficultés à reconnaître les effets d une disposition étrangère protégeant les biens culturels devraient être aisément surmontées avec l entrée en vigueur des principaux accords multilatéraux de coopération dans la lutte contre le trafic illicite de biens culturels. Cela n est vrai qu en partie. 5. Il convient, en effet, de remarquer que la Convention de l UNESCO concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l importation, l exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels de 1970 c est-à-dire l outil de coopération internationale majeur en termes de participation des États est considérée par la doctrine juridique comme non applicable sans législation nationale de mise en œuvre 5. De son côté, la Convention d UNIDROIT sur les biens culturels volés ou illicitement exportés de 1995, l autre face d une même pièce 6, bien que contenant des dispositions plus appropriées pour obtenir des résultats positifs à la suite de requêtes en justice visant à la restitution ou au retour devant une juridiction étrangère n a malheureusement pas encore atteint la même reconnaissance internationale. Dans les faits, ce n est qu en décembre 2007 qu un tribunal britannique a annulé le jugement de première instance et reconnu la pertinence et la teneur d une législation étrangère déclarant que les biens archéologiques étaient propriété de l État et que, en vertu de la législation nationale applicable, 3 Il convient de souligner que les Dispositions modèles, pour éviter toute ambigüité, n emploient jamais l expression pays d origine qui se réfère plutôt à la législation nationale du lieu de situation des biens; voir Disposition 2. 4 Voir U.S. v. Mc Clain, 593 F2d 658 (1979) à 670, cité dans le Rapport explicatif, p Ce même point a été également souligné par différents tribunaux nationaux, comme la Cour de Cassation italienne, 23 novembre 1995, n , par le Ministère français de la culture contre le Ministère italien des biens culturels et De Contessini, dans Foro italiano, 1996, I, p. 907 ff et par la Cour d appel de Paris, 5 avril 2004 et la Cour de Cassation, 20 septembre 2006, République fédérale du Nigéria contre Alain de Montbrison. 6 Selon la définition fournie par M. J. Sánchez Cordero et également rapportée à la page 2 du Rapport explicatif. Rev. dr. unif

9 Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects belonging to the above category had to be deemed as amounting to theft.7 It should be pointed out that this decision is not a completely isolated case, but a look at the practice soon makes it clear how unpredictable the result of such claims can be. Sometimes, State ownership declared by a foreign statute has been recognised as in the 1982 Republic of Ecuador v. Danusso case,8 or in the 2003 U.S. v. Schultz case 9 ; at other times, the claim for restitution has been rejected, as in Peru v. Johnson (1989) or in Peru v. Wendt (1991).10 These are just some (contradictory) judgments and of course, one might reasonably object that a single judicial decision cannot provide a general solution to a problem that depends upon so many different factors. But if a general remark may be raised in this respect, it is that the outcome of a claim for restitution based on the recognition of State ownership of undiscovered objects is too often unpredictable and work needs to be done to provide a reasonable solution founded on solid legal grounds. The Committee s common feeling was that such solid ground might be afforded by domestic law provisions of the country where the objects are located prior to the illicit excavation, drafted in a sufficiently simple, transparent and clear-cut form. This is why it is clearly stated that these objects are deemed to be stolen objects not only under Provision 4 concerning illicit excavation or retention. Furthermore, Provision 5, concerning inalienability, posits the general principle that any transfers of ownership of an object deemed to be stolen under Provision 4 are null and void. What is quite clear is that such an undiscovered item cannot be the object of private rights, i.e., it cannot be validly transferred or validly acquired by any means.11 7 See CA, 21 December 2007, Islamic Republic of Iran v. Barakat [2007] EWCA Civ The Court noted that it is important to bear in mind that it is not the label which foreign law gives to the legal relationship, but its substance, which is relevant. If the right given by Iranian law are equivalent to ownership in English law, then English law would treat that as ownership for the purposes of the conflict of laws. 8 See Tribunale di Torino, 22 Feb. 1982, Republic of Ecuador v. Danusso, in Rivista di Diritto internazionale privato e processuale, 1982, 625 ff. 9 See United States v. F. Schultz, 333 F. 3d 393 (2d Cir. 2003). 10 See Peru v. Johnson, 720 F. Supp. 810 (1989) and Peru v. Wendt, 933 F 2d 1013 (9 cir. 1991). 11 It is to be added that Provision 5 admits an exception if it can be established that the transferor had a valid title to the object at the time of the transfer Unif. L. Rev. 2011

10 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts l appropriation de biens appartenant à la catégorie mentionnée ci-dessus devait être considérée comme un vol 7. Il faut ajouter que la décision ci-dessus mentionnée n est pas totalement isolée mais si l on se tourne par exemple vers la pratique, on constate aisément combien le résultat de ces revendications est imprévisible. Parfois la propriété de l État déclarée par une loi étrangère a été reconnue, comme dans le cas République de l Equateur contre Danusso 8 en 1982 ou bien dans le cas U.S. v. Schultz 9 en 2003, dans d autres cas la demande de restitution a été rejetée, comme dans le cas Peru v. Johnson (1989) ou Peru v. Wendt (1991) 10. Il s agit de quelques décisions (contradictoires) et, bien évidemment, on pourrait opiner avec raison qu une simple décision de justice ne peut pas représenter une solution générale à un problème qui dépend de nombreux facteurs si différents. Toutefois, la remarque d ordre général qui peut être soulevée à ce propos est que l issue d une demande de restitution basée sur la reconnaissance de la propriété de l État sur des biens non découverts est trop souvent incertaine et la procédure requiert des efforts pour parvenir à une solution fondée sur de solides bases juridiques. Selon le sentiment général des membres du Comité, cette base solide pourrait être représentée par les dispositions de droit national du pays où les biens se trouvaient avant la fouille illicite, rédigées de façon nette, claire et simple. Pour cette raison, non seulement à la Disposition 4 concernant les fouilles ou la soustraction illicites, il est clairement indiqué que ces biens doivent être considérés comme des biens volés. En outre, la Disposition 5, concernant l inaliénabilité, énonce clairement le principe général selon lequel tout transfert de propriété d un bien considéré comme un bien volé, au sens de la Disposition 4, est nul et sans effet. Il en ressort qu un tel bien non découvert ne peut être l objet de droits privés, c est-à-dire qu il ne peut être valablement transféré ou acquis de quelque façon que ce soit Voir CA, 21 décembre 2007, Islamic Republic of Iran v. Barakat [2007]. Le Tribunal a souligné que il est important de se souvenir que ce n est pas la qualification que le droit étranger donne à la relation juridique, mais sa teneur, qui est pertinente. Si le droit qui découle de la législation iranienne correspond au droit de propriété en droit anglais, alors celui-ci le traitera comme droit de propriété aux fins du conflit de lois. 8 Voir Tribunal de Turin, 22 février 1982, République de l Equateur contre Danusso, in Riv. Int. Priv. Proc., 1982, p. 625 ff. 9 Voir United States v. Schultz, 333 F. 3d 393 (2d Cir. 2003). 10 Voir Peru v. Johnson 720 F Supp. 810 (1989) ou Peru v. Wendt, 933 F 2d 1013 (9 cir. 1991). 11 Il faut ajouter que la Disposition 5 admet une exception dans le cas où l on peut établir que le cédant avait un titre de propriété valable sur le bien au moment du transfert. Rev. dr. unif

11 Model Provisions on State Ownership of Undiscovered Cultural Objects We shall see whether such a statement is precise and clear enough to be interpreted and implemented in good faith by a foreign court required to adjudicate a claim for restitution based on a declaration of State ownership. Of course, we know only too well that the successful outcome of such a claim would also depend on other factors, such as evidence that the object was effectively excavated in the country claiming ownership and requesting restitution. These are purely matters of fact that frequently occur in international practice, but that cannot be solved by a model set of provisions and that depend on each single, different situation. 6. In this respect, there is one further aspect that should be highlighted and that concerns what may be defined as the Committee s philosophical approach in drafting this Model set of provisions. It should be noted that the text under discussion leaves no room either for what is frequently defined as cultural retention, or for a purely trade-oriented policy. The expression State of origin, that all too often is questioned and which can be very difficult if not impossible to define, has been avoided altogether and never appears in the Model Provisions. From this point of view, the aim of the Model Provisions is not to encourage the partisans of one or another approach, but rather to suggest a set of legal provisions in a specific domain, with a view to obtaining recognition of ownership of illicitly excavated and exported objects before a foreign jurisdiction. This is a goal which hopefully, should the Model Provisions be adopted, with all the amendments and modifications that States wishing to insert them in their domestic legislation deem appropriate, will be more easily reached Unif. L. Rev. 2011

12 Dispositions modèles définissant la propriété de l État sur les biens culturels non découverts Nous verrons si cette déclaration est suffisamment précise et claire pour être interprétée et mise en application de bonne foi par un tribunal étranger appelé à examiner une demande de restitution basée sur une déclaration de propriété de l État. Évidemment, nous savons que l issue positive de la démarche dépend aussi d autres facteurs, comme, par exemple, la preuve que les biens ont été effectivement trouvés en fouillant dans le pays qui en revendique la propriété et en demande la restitution. Ce sont des situations qui arrivent fréquemment dans la pratique internationale mais qui ne peuvent être résolues par un ensemble de Dispositions modèles et varient d un cas à l autre. 6. Il convient enfin de souligner un autre aspect de la question que l on pourrait définir l approche philosophique du Comité lors de la rédaction de ces Dispositions. Dans le texte en objet, aucune place n a été faite à ce que l on définit fréquemment du terme de rétention culturelle ou bien à une politique exclusivement orientée vers l activité commerciale. L expression pays d origine, trop souvent mise en discussion et très difficile pour ne pas dire impossible à définir, a été simplement évitée, elle n apparaît donc jamais dans les Dispositions modèles. L objectif des Dispositions modèles n est pas d encourager les partisans d une approche spécifique mais plutôt de suggérer des dispositions juridiques dans un domaine particulier, pour obtenir la reconnaissance du droit de propriété, devant un tribunal étranger, sur les biens issus de fouilles illicites et exportés. En cas d adoption des Dispositions modèles, avec tous les amendements et modifications nécessaires pour les États qui souhaiteraient les insérer dans leur droit national, cet objectif pourra, on l espère, être plus facilement atteint. Rev. dr. unif

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