Recommandation de la Commission sur la limitation de la responsabilité civile des contrôleurs des comptes - Foire aux questions

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1 MEMO/08/366 Bruxelles, 6 juin 2008 Recommandation de la Commission sur la limitation de la responsabilité civile des contrôleurs des comptes - Foire aux questions Pourquoi la Commission a-t-elle publié cette recommandation? La réforme du régime de responsabilité est un problème international nécessitant l'intervention des États membres. L'intérêt public commande l'existence de capacités d'audit à long terme et d'un marché concurrentiel pour les cabinets d'audit à l'échelon international. Compte tenu de la structure actuelle du marché de l audit, le risque de responsabilité, qui tend à se renforcer avec l'augmentation du nombre de demandes d'indemnisation, conjugué à une couverture d assurance insuffisante, est de nature à dissuader les contrôleurs des comptes de proposer des services d audit aux sociétés cotées. Si ces obstacles structurels (risque de responsabilité et manque d assurances), persistent, il est peu probable que des cabinets d audit de taille moyenne puissent devenir des alternatives sérieuses aux réseaux d audit des «Big Four» 1 sur les marchés européens des capitaux. Mais on peut craindre également la disparition de certains des acteurs existants, notamment si des demandes d'indemnisation démesurées provoquent la chute de l un des grands réseaux d audit. Pour plus de détails on se reportera à l analyse d impact de la recommandation. 1 Deloitte, Ernst&Young, KPMG, PricewaterhouseCoopers.

2 Comment la Commission en est-elle arrivée à cette conclusion? Le débat sur la limitation de la responsabilité des contrôleurs légaux des comptes est né à l occasion des discussions relatives à l adoption de la directive sur les contrôles légaux des comptes. Le Parlement européen et le Conseil des ministres ont décidé que la Commission devait étudier le problème et émettre, le cas échéant, une recommandation. Dans le droit fil de cette décision, la Commission a chargé le bureau d'étude London Economics de réaliser une étude indépendante 2 sur l incidence économique des régimes de responsabilité des contrôleurs légaux des comptes. L étude portait également sur l assurabilité des grands cabinets d audit. Dans le même temps, la Commission a créé un forum d'experts du marché (le Forum européen sur la responsabilité des contrôleurs des comptes). L'étude révèle que des demandes d'indemnisation importantes peuvent mettre en danger tout un réseau d'audit. La défaillance d'un réseau pourrait avoir des conséquences graves pour l'économie au sens large, telles qu'une réduction significative des capacités disponibles pour l'audit des grandes entreprises, ce qui peut poser de sérieux problèmes aux entreprises dont les états financiers doivent être contrôlés. L étude fait le point sur les diverses possibilités de limitation de la responsabilité des contrôleurs légaux des comptes. En janvier 2007, sur la base des résultats de l'étude, les services de la Commission ont lancé une consultation publique sur la nécessité de réformer les régimes de responsabilité des contrôleurs des comptes dans les États membres, et présenté quatre options pour des mesures possibles. L une des grandes préoccupations exprimées par les parties intéressées lors de cette consultation concernait le manque de choix disponible pour sélectionner un cabinet. Cette inquiétude est particulièrement vive sur le marché de l audit des sociétés cotées. Selon l étude, les Big Four assurent 85 % des contrôles légaux des sociétés cotées dans l UE. Parallèlement à la consultation publique, la Commission a également commandé une nouvelle étude afin de déterminer si la suppression des règles actuelles en matière de propriété des cabinets d audit 3 pouvait avoir des effets positifs en permettant à davantage d acteurs d entrer sur le marché. Ce processus pourrait être accéléré en recourant à des capitaux extérieurs ou à des capitaux apportés par les associés des cabinets d audit. L'étude 4 a été publiée en octobre Elle a mis en lumière les aspects positifs et négatifs de ce modèle fondé sur l'apport de capitaux extérieurs. Elle a également souligné que le risque de responsabilité auquel sont exposés les cabinets d audit constitue un obstacle empêchant les cabinets de taille moyenne d entrer sur le marché de l audit des sociétés cotées à l échelon international. L incidence du risque de responsabilité sur le coût du capital peut être importante et entraîner un rationnement des capitaux, même dans le cas de cabinets d audit autorisés à lever des fonds à l extérieur. 2 London Economics en association avec le professeur Ralf Ewert, université Johann Wolfgang Goethe de Francfort sur le Main, Allemagne: Study on the Economic Impact of Auditors Liability Regimes («étude sur l incidence économique des régimes de responsabilité des contrôleurs légaux des comptes»): 3 L'article 3 de la directive sur les contrôles légaux des comptes prévoit qu'une majorité des droits de vote dans les cabinets d'audit doit être détenue par des contrôleurs légaux des comptes. 4 Réalisée par Oxera. 2

3 Une limitation de la responsabilité n aura-t-elle pas d'incidences négatives sur la qualité du contrôle des comptes? La qualité de l audit est un aspect fondamental. Les investisseurs doivent avoir une confiance totale dans le contrôleur des comptes. Par conséquent, la limitation ne doit pas s appliquer en cas de violation intentionnelle par contrôleur des comptes des obligations qui lui incombent, notamment en cas de comportement collusoire avec la direction pour des actes de fraude. Elle ne doit s appliquer qu en cas de négligence du contrôleur légal des comptes. Lors de la consultation publique qui a eu lieu au début de 2007, une majorité de parties intéressées (notamment les investisseurs) provenant de pays appliquant un plafond de responsabilité (comme l Allemagne, l Autriche ou la Belgique) se sont déclarées favorables à une initiative de la Commission et ont estimé que l'existence de ce plafond n avait pas eu d effets négatifs sur la qualité de l audit. De leur côté, les investisseurs britanniques sont favorables à la possibilité de fixer une responsabilité proportionnée par contrat, à condition les parties concernées soient consultées et donnent leur accord. Voilà pourquoi la Commission ne s'est pas bornée à proposer une seule méthode de limitation de la responsabilité des contrôleurs légaux des comptes (par exemple, un plafond) à l échelon de l UE. Par ailleurs, ce sont les autorités réglementaires en matière d audit, et non les juges et les tribunaux, qui seront désormais aux avant-postes pour préserver la grande qualité de l audit que les entreprises et les investisseurs sont en droit d attendre. Sur ce point, en plus des exigences de la récente directive sur les contrôles légaux des comptes, la Commission a adopté le 6 mai 2008 une recommandation renforçant la rigueur et l indépendance de l inspection des cabinets d audit chargés de contrôler les comptes de sociétés cotées. Ces inspections régulières offrent de meilleures garanties pour la qualité des contrôles légaux des comptes que des règles prévoyant une responsabilité civile illimitée, qui restreignent l accès à ce marché fortement concentré. La qualité du contrôle légal des comptes doit être soutenue au premier chef par des inspections régulières strictes, complétées par un régime de responsabilité non dissuasif pour l activité d audit. Quels seront les droits à indemnisation des parties lésées? Pour déterminer la limitation, les États membres doivent prendre en compte les droits des parties lésées à une indemnisation suffisante, c'est-à-dire leur droit à une juste réparation dans les limites de la méthode choisie par l État membre dont ils relèvent. Même en l absence de méthode de limitation de la responsabilité, les possibilités pour les tiers d obtenir réparation sont limitées, dans la pratique, par la capacité financière des cabinets d audit. De ce point de vue, la limitation de la responsabilité du contrôleur des comptes présente l'avantage que les règles sont fixées à l avance et que, de ce fait, les demandeurs éventuels ne peuvent pas s attendre à ce que les cabinets d'audit les indemnisent à concurrence de montants illimités. 3

4 Pourquoi la recommandation a-t-elle une portée si réduite? Pourquoi la limitation ne s'applique-t-elle qu'au contrôle des comptes des sociétés cotées? La Commission recommande la limitation de la responsabilité lorsqu'un contrôleur des comptes ou un cabinet d audit effectue le contrôle légal des comptes d une société cotée dans l UE, y compris dans le cas de contrôles réalisés par le contrôleur légal des comptes d'un groupe. La portée de la recommandation est déterminée par l article 31 de la directive sur les contrôles légaux des comptes, c'est-à-dire par le mandat conféré par le Parlement européen et le Conseil des ministres en Rien n empêche toutefois les États membres de prendre eux-mêmes des mesures s'appliquant au contrôle légal des comptes d autres sociétés. Dans les États membres qui ont instauré un plafond de responsabilité, comme l Allemagne ou la Belgique, ce plafond est plus faible pour les sociétés non cotées que pour les sociétés cotées. Les États membres qui, comme le Royaume-Uni, autorisent les solutions contractuelles, ne sont pas opposés à l'instauration d'un plafond pour le contrôle des comptes de sociétés non cotées. Les États membres devraient-ils imposer une limitation ou devraientils s'en remettre à un accord entre sociétés, actionnaires et contrôleurs des comptes? Il faut trancher entre ces deux possibilités en fonction de l environnement juridique. Avant de choisir une méthode de limitation, les États membres devraient examiner avec les parties concernées son incidence sur les marchés financiers et les investisseurs, sur les conditions d accès au marché du contrôle légal des comptes des sociétés cotées, ainsi que sur la qualité de l audit, l assurabilité des risques et les sociétés soumises au contrôle. Pourquoi la Commission n a-t-elle pas recommandé une méthode en particulier, par exemple, le plafond? L étude de London Economics a établi qu'une approche unique à l échelon de l UE ne serait sans doute pas la solution la plus efficace. Il existe des différences considérables entre les régimes de responsabilité civile des États membres. De plus, les participants à la consultation ont estimé dans l'ensemble que la Commission devait laisser aux États membres la possibilité de mettre au point leur propre méthode de limitation de la responsabilité. Les États membres ont donc toute latitude pour choisir la méthode de limitation le mieux adaptée à leur environnement juridique, en se conformant toutefois aux principes de la recommandation. Trois méthodes effectivement utilisées par les États membres (plafond, responsabilité proportionnelle ou limitation contractuelle) sont citées à titre d exemple, mais d autres méthodes équivalentes sont possibles. Les États membres qui possèdent déjà un régime de limitation de la responsabilité peuvent le conserver, mais ils doivent l adapter aux principes de la recommandation, en ce qui concerne notamment l application de la limitation aux tiers ou la juste indemnisation des parties lésées. 4

5 Ne faut-il pas craindre que la recommandation favorise uniquement les Big Four? Les grands réseaux ne bénéficieront pas d une «immunité» en cas de défaillance de l audit. Ils devront malgré tout payer aux parties lésées une indemnisation qui, dans de nombreux cas, peut être très importante. En revanche, la limitation de la responsabilité bénéficiera aux nouveaux acteurs du marché, notamment les cabinets d audit de taille moyenne, ces entreprises n ayant pas a priori la capacité de créer des systèmes d auto-assurance du type de ceux mis en place par les Big Four voici plus de dix ans. En outre, un risque de responsabilité plus faible inciterait à investir davantage dans les cabinets d audit de taille moyenne, ce qui leur permettrait de concurrencer les grands réseaux d audit. Si la recommandation ne produit pas de résultats concrets, faudra-t-il adopter une directive pour faire progresser l'harmonisation? La Commission surveillera étroitement et évaluera les incidences de la recommandation sur le marché de l'audit et la manière dont la recommandation a été mise en œuvre par les États membres, ainsi que les effets de la mise en œuvre. 5