Evaluer des projets de territoire de développement durable : des fondements théoriques à une méthodologie pratique

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1 Evaluer des projets de territoire de développement durable : des fondements théoriques à une méthodologie pratique Mémoire Master 2 professionnel «Développement Durable, Management Environnemental et Géomatique» Université Paris I Panthéon-Sorbonne 2007/2008 Jeanne Chaboche Maître de stage : Catherine Carré Tuteur en entreprise : Pierre Joseph

2 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 2

3 Remerciements Je remercie tout d abord l équipe RCT de m avoir fait confiance sur des missions qui correspondaient parfaitement à mes attentes. C est avec plaisir que j aborde la poursuite de notre collaboration à l issue de mon stage. Je tiens tout particulièrement à remercier Pierre Joseph pour m avoir accompagnée avec patience et humour pendant la rédaction de ce mémoire. J ai également de nombreux remerciements à adresser à l équipe enseignante du Master 2 professionnel «Développement Durable, Management Environnemental et Géomatique» de l université Paris I. Fidèle coordinatrice de cette équipe, Catherine Carré s est investie aux côtés de ses étudiants avec une implication enthousiasmante, et c est en grande partie grâce à elle que cette année d étude a été à ce point enrichissante. Enfin, une pensée pour ma rivière. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 3

4 Résumé en français et en anglais Durant le stage que j ai effectué au sein du cabinet de conseil RCT, une vaste campagne de recherche / développement a été mise en place au sein de cette entreprise dans la perspective d améliorer son offre commerciale. J ai travaillé dans ce cadre sur la thématique de l évaluation des projets de territoire de développement durable, que j ai abordée par ailleurs dans le cadre de mes missions de conseil. Ce mémoire vise dans une première partie à faire un état des lieux théorique de la notion d évaluation au regard du développement durable afin de donner à l entreprise les bases nécessaires pour développer sa propre conception de cette pratique. Dans une seconde partie, l objectif est d identifier les enjeux de la mise en œuvre opérationnelle de cette pratique au niveau local à travers une analyse des expériences réalisées par les territoires. Face aux difficultés que ces derniers rencontrent, l Etat et les principales associations de collectivités ou en faveur du développement durable se mobilisent pour proposer un cadre de référence national commun. De leur côté, les cabinets de conseil comme RCT doivent innover pour satisfaire au mieux les attentes des territoires exprimées dans les appels d offre. Le sujet et ses enjeux, notamment commerciaux, étant identifiés plus clairement, la troisième partie est consacrée à des éléments méthodologiques à vocation opérationnelle, pouvant être utilisés dans une offre de services du cabinet. La présentation d éléments de discours, de schémas de démarches décomposées en étapes, ainsi que de zooms sur les deux outils les plus demandés (indicateurs et grille d analyse) permet de constituer une base solide pour améliorer l offre commerciale du cabinet. During my training period within the consulting firm RCT, a vast campaign of research and development has been implemented to enhance its commercial offer. In this framework, I worked on the topic "evaluation of territory projects of sustainable development "; a work I have done elsewhere in the framework of my consultancy missions. At first, this report is intended to make a theoretical inventory of the concept of assessment under sustainable development in order to give the company the necessary foundations to develop its own conception of this practice. In a second part, the aim is to identify issues of the operational implementation of this practice at local level through an analysis of experiments carried out by the territories. Faced with the difficulties they encounter the State and major associations of local authorities or for sustainable development joint forces in order to suggest a national frame of reference. On their side, consultancies as RCT have to innovate to meet at best the expectations expressed by the territories tenders. The subject and its issues, including trade, more clearly identified, the third part is devoted to methodological elements oriented operational, that can be used in a range of services offers of the firm. The presentation of speech elements, of patterns approaches broken into stages, as well as zooms on both most requested tools (indicators and analytical) can build a solid basis to improve the commercial offer of the consultancy. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 4

5 Mots clés d indexation développement durable suivi évaluation politiques publiques collectivités territoriales indicateurs Agenda 21 territoire sustainable development monitoring evaluation public policy local authorities indicators Agenda 21 territory Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 5

6 Sommaire Remerciements 3 Résumé en français et en anglais 4 Mots clés d indexation 5 Sommaire 6 Introduction 8 1. L «évaluation» de «projets de territoires» de «développement durable» : trois concepts complexes à définir pour comprendre une démarche qui ne l est pas moins Sans évaluation, point de durabilité 13 Mise en œuvre du développement durable : le niveau local, priorité internationale 13 Mise en œuvre du développement durable : l évaluation, priorité nationale Une évaluation de projets de territoire durables 18 Evaluation des politiques de développement durable ou évaluation du développement durable des politiques? 18 Trois types d interventions publiques à évaluer mais aussi une évaluation durable de projets de territoire 22 Les temps de l évaluation durable : une logique d amélioration continue 22 Les acteurs de l évaluation durable : une dimension participative Les enjeux de la mise en œuvre de l évaluation : les besoins d accompagnement issus de l expérimentation Un enjeu local : améliorer les résultats encore contrastés de la pratique de l évaluation 29 Ce que devrait apporter l évaluation Qu attendent les structures porteuses de projet de territoire de développement durable de leur évaluation? 29 Ce qu apporte en réalité l évaluation Démarches adoptées et difficultés rencontrées lors de l expérimentation de l évaluation au niveau territorial Un enjeu national : comprendre et accompagner au mieux les démarches évaluatives des territoires 36 L élaboration en cours d un référentiel commun pour l évaluation des projets de territoire de développement durable 36 Le rôle de l Observatoire des Territoires 38 L actualité de la recherche en matière d évaluation au regard du développement durable Un enjeu commercial à saisir : état des lieux du marché de l évaluation territoriale au regard du développement durable 41 Le chargé d évaluation est-il un prestataire externe? 41 Qu attendent les commanditaires de leur prestataire? 43 Sur quels critères les prestataires externes sont-ils choisis? Une thématique complexe, des enjeux commerciaux majeurs : comment le cabinet RCT peut-il relever le défi? Panorama général d une intervention type 46 Un discours qui témoigne d un fort investissement sur le sujet de l évaluation au regard du développement durable 46 Une démarche évaluative construite en étapes et en modules 48 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 6

7 3.2. Des indicateurs de qualité : la pierre angulaire d une offre de service réussie 51 Choisir de «bons» indicateurs 51 de développement durable 53 et facilement renseignables Les grilles de développement durable, des outils dont les potentialités restent à imaginer 56 Conclusion 59 Annexe 2 62 Bibliographie 65 Webographie 67 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 7

8 Introduction La présente étude, consacrée à l évaluation des projets de territoire au regard du développement durable, constitue à la fois un rapport de stage, un mémoire de recherche universitaire et un outil de recherche/développement à vocation professionnelle. Ses premières pages seront donc destinées à expliciter ce cadre particulier, et à justifier le choix du thème abordé. L angle problématique sous lequel ce dernier est abordé sera ensuite présenté, en préalable à son analyse détaillée. La formation dispensée dans le cadre du Master 2 professionnel «Développement Durable, Management Environnemental et Géomatique» de l université Paris I Panthéon-Sorbonne consiste en une approche pluridisciplinaire et territorialisée du développement durable. En cohérence avec ces enseignements, et l ensemble de mon parcours étudiant et professionnel, j ai réalisé mon stage de fin d études au sein de l entreprise RCT, durant 6 mois, de mars à septembre RCT - ou Réseau Conseil en développement des Territoires 1 - est un cabinet de conseil et une agence de communication en développement territorial fondé en Il constitue également la cellule nationale d animation du programme d initiative communautaire Leader +. RCT intervient à toutes les échelles territoriales, dans le contexte européen actuel, et autour de trois métiers : «Éclairer la décision publique» par la maîtrise de l analyse, de la prospective et de la promotion de projets de développement durable des territoires «Susciter et transmettre la parole publique» par une organisation d'évènements respectueuse de l environnement, l animation et la communication autour de démarches participatives et de débats publics «Faire vivre les synergies territoriales» par la mise en réseau des décideurs et des acteurs du territoire RCT réunit une quinzaine de personnes, aux compétences transversales ou de production, qui s organisent en groupes projets. Ceux-ci peuvent s appuyer sur un centre ressources, plate-forme de gestion de l information et des connaissances en appui aux missions du cabinet. L offre de services de RCT repose sur l association de ces ressources internes et de partenaires externes spécialisés regroupés sous la forme d une plate-forme d ingénierie privée : RCT est ainsi en capacité d allier une pluralité de compétences complémentaires. 1 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 8

9 Ses interventions concernent l ensemble du champ du développement stratégique des territoires, notamment les territoires périurbains et ruraux : diagnostics de territoires, chartes et projets de développement, évaluations de politiques publiques et de projets de développement, accompagnements et conseils pour les territoires et/ou les acteurs Le cabinet aborde aussi bien des démarches globales de développement (multithématiques et transversales) que des approches thématiques (développement économique, emploi, services, tourisme, environnement ). Approches décloisonnées croisant les dimensions économiques, environnementales et sociales, souci des démarches partenariales partagées, intégration de la vision prospective : le cabinet RCT s inscrit dans une logique forte de développement durable, tant par ses méthodes et recommandations que par ses pratiques internes. L ensemble des missions qu il conduit s appuie sur quatre principes d intervention : Une expertise privilégiant les approches transversales territoriales aux approches filières plus cloisonnées. Une expertise qui s enrichit de l animation de démarches partenariales, associant grand public, décideurs publics, acteurs socioprofessionnels, culturels et associatifs des territoires. La mise en perspective des territoires accompagnés, tant au regard de leur situation locale que de leurs pratiques de développement (comparaisons avec d autres territoires français ou européens), qui permet aux consultants de RCT d offrir à leurs clients une vision différente de leur territoire, plus ouverte sur le monde. L aide à la décision, facilitée par des supports de restitution pédagogiques et communicants, notamment grâce à la cartographie, et par un rôle de médiation fondé sur la connaissance des acteurs issue de l expérience du cabinet. Le stage que j ai effectué au sein de RCT a consisté à travailler dans les équipes de production, en appui direct des chefs de projets, principalement sur des missions d'études et de conseils, notamment d évaluation de projets et d accompagnement de territoires de projets dans leurs stratégies de développement. J ai travaillé également sur le contenu des offres de services proposées par le cabinet RCT à ses clients potentiels en réponse aux appels d offre parus, et sur des missions de capitalisation interne dans la perspective de fournir des outils opérationnels aux consultants. Ces différentes missions m ont conduite à effectuer des tâches variées et complémentaires : des entretiens, en français et en anglais, de la recherche documentaire d informations, des analyses de projets et de contextes de l action des territoires, ou encore des réflexions sur des méthodes innovantes pouvant rendre les démarches de RCT et de ses clients plus efficaces. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 9

10 Panorama de mes principales missions d avril à août 2008 Etude d opportunité et de faisabilité d un Parc naturel régional sur le territoire du Val de Loire Nivernais - Berry Offres de services Diagnostic de la révision des chartes des parcs naturels régionaux en vue de leur renouvellement de classement Analyse de l expérimentation du Référentiel de Développement Durable, premier bilan des actions et élaboration du système global d évaluation Etude pour un diagnostic prospectif de la plaine littorale Réalisation d un diagnostic d évolution du territoire et d une évaluation des actions mises en œuvre au titre de la Charte Missions Diagnostic de la révision des chartes des parcs naturels régionaux en vue de leur renouvellement de classement Expertise méthodologique et appui technique à la mise en place du centre de ressources du réseau Assistance méthodologique préalable à l élaboration d Agendas 21 pour les communes, les communautés de communes, pays et agglomérations Capitalisation Indicateurs utilisables dans le cadre d un Plan climat Pédagogie du développement durable à destination de différents types de public (élus, techniciens, grand public et entreprises) Actuellement, l entreprise RCT entreprend une vaste opération de réactualisation de ses savoirs et savoir-faire et d autoformation de son équipe sur des thématiques susceptibles de faire l objet d offres de la part de ses clients potentiels. Cette large campagne de recherche et développement a été lancée pour faire face aux évolutions récentes du marché et des attentes des structures publiques qui constituent la clientèle de RCT. Elle doit également contribuer à redynamiser les succès commerciaux de l entreprise sur des missions de conseil dans la perspective de l arrêt du programme Leader + à la fin de l année 2008, qui représente actuellement une part importante de son chiffre d affaires. Organisé dans la perspective d améliorer l offre commerciale du cabinet, ce chantier est décliné en une dizaine de thématiques dont sont en charge de petites équipes projets. Mes attributions dans ce contexte concernent : - le savoir-faire en matière de diagnostic des politiques et pratiques préalable à la définition d une stratégie et d un plan d actions au sein du groupe chargé de réactualiser l offre d accompagnement aux différentes étapes de l élaboration et de la mise en œuvre d un Agenda 21 : il s agit une des formes de l évaluation ex ante. - l évaluation au regard du développement durable, en appui au travail de Pierre Joseph, chef de projet, responsable de ce groupe Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 10

11 En plus de ces travaux de recherche et développement, la plupart des missions auxquelles j ai participé tout au long de ce stage concernaient, parfois indirectement, la pratique de l évaluation, notamment trois d entre elles. - La réflexion conduite sur les modalités de la révision de charte des parcs naturels régionaux en prévision de leur renouvellement de classement a fait apparaître que l évaluation des actions conduites dans le cadre de la précédente charte est une source importante de retard dans ces démarches. Notre équipe a cherché à analyser les raisons des difficultés rencontrées. - Mon rôle dans la mission d accompagnement du Parc naturel régional des Volcans d Auvergne dans sa démarche de révision de charte a été de réaliser certains aspects du diagnostic des patrimoines de ce territoire : énergie, biodiversité, paysages, patrimoine bâti et géologie. A l occasion des divers entretiens que j ai réalisés sur ces thématiques avec des acteurs majeurs du territoire, j ai entrepris d obtenir des informations sur le regard porté par ces derniers sur les politiques entreprises jusqu à présent par le Parc, de manière à enrichir d une approche participative le bilan des actions élaboré par des partenaires du cabinet RCT. - L offre de services produite par RCT en réponse à l appel de la région Auvergne pour l élaboration d un système global d évaluation de son Agenda 21 a été l occasion pour moi de réfléchir plus avant à la mise en œuvre concrète de l évaluation au regard du développement durable. La question de l évaluation a donc été l objet tout le long de mon stage de mes réflexions, dans un contexte d effervescence sur cette thématique. En effet, plusieurs offres émanant de structures publiques sont parues ces derniers mois sur cette thématique (voir 2.3. pour les offres sélectionnées par RCT) et des travaux très importants sont en cours au sein du Ministère de l Ecologie, de l Energie, du Développement Durable et de l Aménagement du Territoire (MEEDDAT) et d associations phares du développement durable sur ce sujet (voir 2.1.). La mission de recherche et développement à laquelle je participe sur l évaluation au regard du développement durable s inscrit donc dans la continuité de mes réflexions méthodologiques tout en répondant à de réels enjeux commerciaux pour le cabinet RCT. En conséquence, c est à l étude de cette question qu est consacré le présent mémoire. L enjeu est d étudier les modalités qui apparaissent comme les plus adaptées pour conduire avec efficacité et intérêt un travail d évaluation d un projet de territoire de développement durable en tenant compte tant des réflexions théoriques sur ce sujet que de ses enjeux opérationnels. Le traitement de ce sujet doit répondre à la double nécessité de produire une réflexion utile pour mon entreprise et un mémoire de recherche approfondi. Je m appuie donc dans cette étude tant sur des articles, rapports et ouvrages consacrés à la question d un point de vue théorique que sur une analyse des pratiques des territoires qui intéressent commercialement RCT (entretiens, analyses des appels d offres et offres de services). Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 11

12 Dans cette perspective, il m apparaît d abord nécessaire de réaliser un cadrage conceptuel du sujet, qui fait l objet de nombreuses publications sans pour autant être défini avec clarté dans une perspective opérationnelle (1.). Il s agit ensuite d identifier les enjeux liés à la mise en œuvre de l évaluation, à l échelle locale comme à l échelle nationale, et d en déduire les enjeux commerciaux qui peuvent exister pour un cabinet de conseil du type RCT (2.). Enfin, à l issue de ce positionnement de l évaluation dans le champ des démarches territoriales, les éléments opérationnels mobilisables feront l objet d une approche qui se veut critique et innovante, avec pour objectif d améliorer l offre de service de RCT (3.). Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 12

13 1. L «évaluation» de «projets de territoires» de «développement durable» : trois concepts complexes à définir pour comprendre une démarche qui ne l est pas moins Cette expression qu on retrouve souvent dans la littérature consacrée à l ingénierie du développement durable est suffisamment récente pour qu un cadrage théorique approfondi apparaisse indispensable à son approche pratique. Cet effort de définition est indispensable au cabinet RCT pour que l entreprise développe une conception de l évaluation qui lui soit propre, tout en témoignant de l ampleur de ses connaissances dans ce domaine. En mobilisant et en mettant en perspective les différents éléments de définition produits par les groupes de réflexions consacrés au sujet (associations, réunions de collectivités, chercheurs), il est possible d identifier certaines caractéristiques inhérentes à l évaluation de projets de territoire de développement durable. Tout d abord, il s agit de préciser ce que l on entend par «développement durable» pour expliquer en quoi l évaluation est appelée à jouer un rôle majeur dans sa traduction concrète à l échelle du territoire (1.1.). Il est ensuite nécessaire d expliciter ce qui fait l objet de l évaluation car un «projet de territoire» ce sont à la fois une stratégie, des politiques publiques et un territoire (1.2.). Enfin, il semble important de définir les caractéristiques de l «évaluation» au regard du développement durable pour comprendre ce que change ce concept à la pratique classique de l évaluation (1.3.) Sans évaluation, point de durabilité Quel est le lien entre les concepts de développement durable et d évaluation? La réponse à cette question réside dans les modalités de traduction concrète de la durabilité, qui s incarne dans des projets de territoire (1.1.1.) dont l une des principales caractéristiques est d inscrire l évaluation comme garant d une démarche d amélioration continue (1.1.2.) Mise en œuvre du développement durable : le niveau local, priorité internationale La Commission des Nations Unies sur l Environnement et le Développement a établi dès 1987 le constat que les problèmes de nature sociale, environnementale et économique, à toutes les échelles, sont inextricablement liés. Elle en a déduit le concept de développement durable, «un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs» (rapport Brundtland Notre avenir à tous). Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 13

14 Ce concept a été institutionnalisé lors de la Conférence des Nations Unies sur l Environnement et le Développement (CNUED) à Rio en A cette occasion, un Plan mondial d action pour le XXI ème siècle, l Agenda 21, a été adopté pour faciliter la traduction opérationnelle du concept. Son chapitre 28 mettait en évidence le rôle incontournable des collectivités locales dans la mise en œuvre du développement durable. En effet, en raison de l étendue et de la diversité de leurs compétences, mais aussi de leur proximité du terrain, des problématiques et des acteurs locaux, les collectivités semblaient à même de définir des stratégies de développement durable, répondant aux défis globaux du développement durable, en cohérence avec les spécificités de leurs territoires. La France, parmi les 178 Etats signataires de l Agenda 21, s est donc engagée à la diffusion de stratégies locales de développement durable. Aujourd hui, en France, le développement durable apparaît comme une aspiration de plus en plus profonde et largement partagée par les citoyens, ce qui donne effectivement une responsabilité particulière aux pouvoirs publics, notamment à l échelle locale, en raison : du poids des institutions publiques dans l économie nationale de leur capacité à entraîner dans cette démarche l ensemble des acteurs socioéconomiques Quoiqu elles restent numériquement minoritaires à faire explicitement écho aux injonctions de Rio, la prise en charge du développement durable par les collectivités françaises est de fait graduellement montée en puissance ces dernières années. Leur implication se traduit par l élaboration d un projet de territoire de développement durable, souvent un Agenda 21 local. Il s agit selon la définition française qui en est faite d «une démarche volontaire, portée par une collectivité, un groupement de collectivités ou un territoire de projet qui, s appuyant sur un projet d avenir partagé avec l ensemble des parties prenantes, se dote d une stratégie d action continue pour répondre aux finalités essentielles pour l avenir de la planète exprimées dans la déclaration de Rio 1.» L enjeu est d engager le territoire et chacun de ses usagers dans une démarche d amélioration continue guidée par les principes fondateurs du développement durable pour construire une vision commune et engageante de son avenir. Dans cette démarche, l attention doit être portée aussi bien aux méthodes employées (préparation, mise en œuvre et évaluation du projet) qu au contenu de la stratégie et du programme d actions. 1 Ministère de l Ecologie et du Développement Durable, Projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux. Cadre de référence, 2006 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 14

15 Les étapes principales qui paraissent devoir guider tout projet de territoire de type Agenda 21 local sont les suivantes : un diagnostic précis et stratégique du territoire, dans toutes ses dimensions, qui doit permettre d éclairer précisément les enjeux dont on souhaite se saisir et de les placer dans un contexte évolutif. une stratégie territoriale, définie à partir de ce travail prospectif pour poser les grandes orientations que l on souhaite donner à son projet de territoire, sur lesquelles reposeront les politiques et les actions menées. un plan d action, qui décline les axes stratégiques en indiquant les résultats attendus à échéance de deux, trois ans ou plus. Mise en œuvre du développement durable : l évaluation, priorité nationale L Etat français a adopté une Stratégie Nationale de Développement Durable (SNDD, 2003, actualisée en 2006) qui affiche dans son volet territorial un objectif de 500 Agendas 21 locaux en France en Pour y parvenir, le Ministère de l Ecologie, du Développement et de l Aménagement Durables 1 joue un rôle d accompagnement des collectivités dans leurs démarches de développement durable. Son ambition est de contribuer à la généralisation, au cadrage et à la valorisation des Agendas 21 locaux. C est dans cette optique qu a été élaboré sous son égide un Cadre de Référence pour les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux, suivi d une série d appels à reconnaissance 2. Ce Cadre de Référence capitalise les remontées d expériences de différents partenaires nationaux, régionaux et locaux, dont la plupart participent au Comité national Agendas 21 (ministères, institutions, associations, collectivités). Il représente un consensus largement établi sur un certain nombre de caractéristiques constitutives des Agendas 21 locaux, et peut servir tant de grille de lecture des projets que d aide ou de guide pour l action. Il est constitué de trois éléments : une liste de 16 domaines d actions susceptibles d être concernés par ces projets (assortis d exemples de bonnes pratiques) les 5 finalités du développement durable que doivent poursuivre les Agendas 21 locaux 3 les 5 éléments de démarche qui définissent le processus d élaboration et de suivi des projets locaux de développement durable 1 Aujourd hui cette fonction est assumée par le Ministère de l Ecologie, de l Energie, du Développement Durable et de l Aménagement du Territoire (MEEDDAT) 2 Par circulaire du 13 juillet 2006, le Ministère de l Ecologie et du Développement Durable a fait parvenir aux préfets le Cadre de référence ainsi qu un appel à reconnaissance des projets territoriaux de développement durable ou Agendas 21 locaux. Ce dernier est un dispositif de reconnaissance des projets auquel peuvent répondre tous les types de collectivités, sur la base du volontariat, à condition que leur projet territorial soit parvenu au stade du programme d actions. 3 Lutte contre le changement climatique et protection de l atmosphère, Préservation de la biodiversité, protection des milieux et des ressources, Épanouissement de tous les êtres humains, Cohésion sociale et solidarité entre territoires et entre générations, Dynamiques de développement suivant des modes de production et de consommation responsables Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 15

16 L expérience montre que ce sont ces 5 éléments de démarche qui conditionnent la réussite d un projet de développement durable territorial : - la participation des acteurs du territoire dès l amont du projet et tout au long de sa mise en œuvre - la transversalité des approches qui s exprime notamment dans le décloisonnement des cultures et des méthodes de travail - l organisation du pilotage, qui doit tenir compte de l articulation des niveaux de territoires et du principe de subsidiarité - l évaluation, qui doit être partagée et pensée dès l amont du projet - une stratégie d amélioration continue, qui se fixe des objectifs précis et mesurables pour atteindre les finalités du développement durable L évaluation est donc consacrée parmi les 5 éléments de démarche du Cadre de référence national. En cela, la France s inscrit dans la lignée des orientations internationales définies par l'agenda 21 de Rio : il y est précisé au chapitre 28 que «les programmes, les orientations, et les dispositions législatives et réglementaires pour réaliser les objectifs d Action 21 appliqués par les collectivités locales ser{ont} évalués». Un chapitre spécifique y est consacré à «L'information pour la prise de décisions» (ch. 40), et rassemble des préconisations sur la collecte de données, la construction d indicateurs de développement durable et l évaluation des actions collectives. De manière générale, «la plupart des textes relatifs aux Agendas 21 locaux, qu ils soient de portée générale ou à vocation méthodologique, abordent systématiquement la question de l évaluation pour en souligner l importance fondamentale.» 1 Par ailleurs, les principes d action associés fréquemment au développement durable comme la réversibilité des décisions, liée au principe de précaution, ou encore le droit à l initiative et à l expérimentation impliquent en théorie des temps d évaluation. Reste à savoir en quoi consiste cette évaluation Il s agit d un «processus par lequel on définit, obtient et fournit des informations utiles permettant de juger les décisions possibles.» 2 L évaluation peut concerner une large gamme d'objets : «politiques, programmes, actions, mesures, réglementations, projets, activité d'une administration ou d'un corps de fonctionnaires, service(s) produit(s) par un organisme ou un établissement public, etc. 3» Généralement, l évaluation des projets de territoire de développement durable s applique à des politiques publiques. Celles-ci se définissent comme un ensemble d'actions coordonnées mises en œuvre avec pour objectif d'obtenir une modification ou une évolution d'une situation donnée par les institutions et les administrations publiques. 1 BOUTAUD Aurélien, Le développement durable : penser le changement ou changer le pansement?, Thèse, Ecole Nationale Supérieure des Mines de Saint-Etienne Université Jean Monnet de Saint- Etiennne, 2004, 416 p. 2 STUFFLEBEAM Daniell, L'évaluation en éducation et la prise de décision, NHP, Ottawa, 1980, 464 p. 3 Conseil scientifique de l'évaluation, Petit guide de l'évaluation des politiques publiques, La Documentation française, Paris, 1996, 123 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 16

17 Le Conseil Scientifique de l Evaluation a établi la distinction entre un programme, qu il définit comme «une séquence d actions limitée dans le temps et, surtout, définie précisément dans ses moyens et ses objectifs opératoires» et une politique «ensemble complexe de programmes, de procédures et de régulations concourant à un même objectif général». Un troisième niveau est celui de l action, qui peut être incluse dans un programme. L évaluation peut également s appliquer à des projets, définis comme «des types particuliers de programmes» dont la particularité est de présenter un caractère irréversible, ce qui implique de les évaluer en amont. L évaluation d une politique publique consiste à «juger de sa valeur au regard de critères explicites et sur la base d informations spécialement rassemblées et analysées. 1» Dans cette perspective, l analyse d une intervention publique est réalisée à partir de plusieurs angles d approche qui sont : la pertinence, rapport entre les objectifs et les besoins sociaux. Les objectifs assignés répondent-ils bien aux besoins identifiés dans le diagnostic initial? La politique mise en œuvre est-elle adaptée aux objectifs fixés? Quelle adéquation entre les enjeux du projet, les objectifs fixés et les moyens mobilisés? la cohérence interne, rapport entre les objectifs et les moyens. Quel niveau d adéquation entre les différents objectifs du projet et l organisation, les moyens humains et financiers mis en œuvre? la cohérence externe, rapport aux autres programmes ou interventions. La politique évaluée est-elle en harmonie avec les autres politiques? l efficacité, rapport entre les objectifs et les résultats. Les résultats attendus sont-ils atteints? Les effets propres de la politique sont-ils en conformité avec ses objectifs? l efficience, rapport entre les résultats et les moyens mis en œuvre. Les résultats obtenus sont-ils à la hauteur des moyens alloués? Quels sont les résultats obtenus au vu de l importance des moyens financiers mobilisés? l utilité, rapport entre les impacts obtenus et les objectifs initiaux. Quels sont les effets à court, moyen et long terme de l action publique? Les impacts obtenus apportent-ils une réponse au regard des besoins identifiés initialement? Plus spécifiquement, l évaluation d une politique publique au regard du développement durable consiste à apprécier grâce à ces différentes approches «dans quelle mesure l'action publique considérée intègre des préoccupations de long terme, prend en compte et influence avec efficacité tout en optimisant les coûts les dimensions économique, sociale et environnementale ainsi que leurs interfaces sans omettre l aspect participatif.» 2 1 Définition donnée par la Société Française de l Evaluation 2 AUVERLOT Dominique (CAS), BRODHAG Christian (DIDD), BUREAU Dominique (DAEI), et alii, Préparation du Grenelle de l environnement. L'évaluation des politiques publiques au regard du développement durable, Centre d analyse stratégique, 2007, 30 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 17

18 1.2. Une évaluation de projets de territoire durables Après avoir précisé le caractère indissociable de l évaluation et d un projet de territoire de développement durable, et donné quelques éléments de définition du processus de l évaluation, il importe maintenant de définir plus précisément quels sont les objets sur lesquels porte l évaluation considérée. Le cabinet de conseil RCT doit en effet être en mesure d identifier la nature des attentes de ses clients potentiels sur la base d une analyse des objets qu ils souhaitent soumettre à l évaluation. La définition des politiques publiques donnée plus haut ne peut suffire à éclairer le champ Une typologie des objets évaluables comme présentée ci-dessous peut servir de grille de lecture. L évaluation des projets de territoire de développement durable peut donner lieu à trois niveaux d analyse : l évaluation des politiques sous l angle du développement durable l évaluation du projet stratégique de la collectivité. Elle est notamment effectuée lors de l examen par le MEEDDAT des projets proposés dans le cadre de l appel à reconnaissance des projets territoriaux de développement durable ou Agendas 21 locaux. Elle concerne particulièrement : - la pertinence de l identification et de la hiérarchisation des principaux enjeux du territoire - le partage et/ou la co-construction de la stratégie avec les acteurs pertinents qui sont concernés et avec ceux sans lesquels sa mise en œuvre n est pas possible - les approches et outils adéquats d identification des enjeux, de pilotage et de suivi des projets, d organisation et d animation de l action collective sur le territoire de la stratégie l évaluation du territoire considéré sous l angle du développement durable. Elle est réalisée par les structures porteuses d un projet de territoire de développement durable en parallèle, ou indépendamment, d une évaluation de leurs politiques publiques. Cette évaluation territoriale se révèle souvent indispensable pour mesurer l impact des projets de territoire de développement durable. Evaluation des politiques de développement durable ou évaluation du développement durable des politiques? Les évaluations des actions, projets et politiques sous l angle du développement durable et l évaluation des projets stratégiques correspondent à des évaluations de politiques publiques. Les projets de territoire de développement durable peuvent donc faire l objet : d une évaluation classique des politiques publiques d une évaluation des politiques publiques au regard du développement durable 1 1 Cette évaluation des politiques publiques à l'égard du développement durable ne doit pas être confondue pas avec l'évaluation environnementale. Celle-ci n'en constitue qu'un aspect permettant de Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 18

19 C est ce deuxième type d approche qui nous intéresse, car c est lui qui est choisi majoritairement par les structures qui portent des projets de territoire de développement durable pour les guider dans leur action. Cette évaluation des politiques publiques au regard du développement durable a vocation à s appliquer à tous type de politique. Un choix est alors à effectuer par la structure qui souhaite évaluer son projet de territoire de développement durable et qui peut : n examiner que les politiques de développement durable qu elle mène. Le champ de l évaluation est alors plus restreint, ce qui pose des problèmes vis-à-vis de la définition du développement durable. En effet, si l on fait appel à la notion de «politiques de développement durable», il ne peut s agir que : - soit des actions «ayant un impact positif sur le développement durable d un territoire», ce qui ne peut qu aboutir à une vision partielle et erronée de la réalité d un territoire, le chemin vers un développement durable devant tout autant tenir compte des avancées que des marges de progrès. Cette analyse ne peut être utilisée que pour communiquer sur les efforts réalisés par une structure. - soit des actions «relevant du domaine du développement durable» : dans ce cas, une interprétation thématique est faite du développement durable, qui se définit pourtant à l inverse comme un processus d amélioration transversale à l ensemble des politiques d une structure. Cependant, ce positionnement peut être choisi pour des raisons pratiques : une collectivité peut décider d agir en priorité et/ou dans un premier temps sur des enjeux identifiés comme prioritaires pour le territoire concerné, à défaut de pouvoir s investir pour l ensemble de ses politiques publiques. examiner l ensemble de ses politiques publiques au regard du développement durable. Cette option semble la plus cohérente car les projets de territoires de développement durable définissent une stratégie qui doit être transversale à l ensemble des politiques d une structure. De ce fait, peuvent être ainsi évaluées par exemple : - les actions spécifiquement identifiées dans un plan d action propre au projet de territoire évalué, actions allant nécessairement dans le sens du développement durable - et l ensemble des politiques qui débordent du cadre du plan d actions mais ont un impact sur le développement durable du territoire concerné, et de ce fait une incidence sur la mise en œuvre de la stratégie décidée. rendre compte de l'incidence sur l'environnement d'un projet ou d'un programme ou d'une politique d'aménagement ou de développement, mais passant sous silence les effets économiques et sociaux de la politique considérée. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 19

20 Quel que soit le champ évalué, il n est généralement pas envisageable - compte tenu de la complexité des programmes publics, mais aussi de l ampleur des questionnements qu implique le développement durable - de tout traiter. La Société Française de l Evaluation précise ainsi que «la capacité de «resserrer» l évaluation sur quelques questions clés apparaît souvent un moyen d obtenir des réponses précises et utiles dans la poursuite du programme. A cet égard, il est courageux de s intéresser aux zones les moins assurées (ou éclairées) et les plus critiques (ou critiquées) ; quand c est possible, cette démarche est la plus féconde.» Il ne s agit pas dans ce cas de choisir certaines politiques publiques comme relevant du développement durable, mais de n interroger qu une partie représentative de chacun des domaines d actions de la structure concernée. Trois types d interventions publiques à évaluer Différents aspects des interventions d une structure porteuse d un projet de territoire de développement durable peuvent être évalués : aspect «éco-socio-responsable» 1 : les actions d amélioration des pratiques en interne. C est la manière dont la structure en tant qu organisation agit sur ses propres fonctionnements qui est évaluée dans ce cas. Il s agit de l ensemble des mesures qui tendent à la rendre responsable en termes sociaux et environnementaux dans son fonctionnement quotidien interne. Ces actions sont souvent conduites dans une double perspective didactique et d exemplarité pour la collectivité et son personnel. aspect «institutionnel» : la mise en œuvre des compétences et des politiques propres à la structure Il s agit d évaluer la manière dont la structure porteuse du projet de territoire inscrit le développement durable comme préoccupation stratégique dans chacune de ses politiques et interventions (transport, éducation, environnement, développement économique, énergies, aides et financements publics ), «si possible de manière systémique et transversale (à travers l analyse des impacts sociaux, environnementaux, économiques, de chaque politique sectorielle sur le développement durable, revenant dans l absolu à porter un regard systématique sur les «externalités» de ses politiques les unes sur les autres).» 2 aspect «territorial» : le rôle de la structure dans la coordination stratégique territoriale L évaluation porte dans ce cas sur la faculté de la structure porteuse du projet d identifier ses parties intéressées et de dialoguer avec elles, afin de définir les modalités d une maîtrise commune (selon les formes les plus variables : partenariales, contractuelles, volontaires ) des enjeux de développement durable du territoire. 1 Classification issue de Adrien PONROUCH, Reconnaissance et suivi évaluation des démarches de développement durable des collectivités locales : contributions conceptuelles et méthodologiques adaptation de l approche SD21000 aux collectivités, rapport de thèse, Ecole des Mines de Saint Etienne (Centre SITE) / Financement ADEME, sous la Direction de Christian Brodhag, 2007, 28 p. 2 Idem Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 20

21 Cette action coordonnée à l échelle du territoire est stratégique «en ce sens qu elle implique une gestion de la relation aux parties intéressées», et «en ce sens que l organisation de la coordination exige pour le pilote du projet de déterminer et d afficher une stratégie de développement durable de son territoire, de manière notamment à négocier les termes de sa mise en œuvre conjointe (ou en tout cas convergente) avec les acteurs qui influent sur la maîtrise des enjeux» 1. Leurs spécialités de compétences font des autres collectivités (infra, supra) intervenant sur son territoire des parties intéressées incontournables du porteur de projet. S y ajoutent l Etat (surtout déconcentré dans le cadre de l action territoriale quotidienne) et ses agences, et les entreprises, associations, ONG, populations «Ce champ est fondamental en ce sens que la participation active des parties intéressées de la collectivité à la mise en œuvre territorialisée du projet de développement durable du territoire est incontournable pour que l on puisse parler de projet territorial (et non de projet institutionnel au sens de politiques mises en œuvre de manière essentiellement unilatérale par une institution publique même si ces politiques ont été définies de manière participative).» 2 Les objets évaluables au regard du développement durable Evaluation sous l angle du développement durable aspect écosocioresponsable et/ ou aspect territorial et/ ou aspect institutionnel Territoire et/ou Projet stratégique et/ou Interventions publiques (politiques / programmes / actions / projets) Ensemble des politiques publiques au regard du développement durable ou Politiques de développement durable ensembl e des politiques qui ont un impact sur l e développement durable et actions spécifiquement identifiées dans un plan d action = actions «ayant un impact positif sur le développement durable d un territoire» ou actions «relevant du domaine du développement durable» 1 Idem 2 Idem Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 21

22 1.3. mais aussi une évaluation durable de projets de territoire Il est indiqué ci-dessus que c est majoritairement une évaluation au regard du développement durable qui est utilisée pour l évaluation des projets de territoire de développement durable. L exercice classique de l évaluation a été modifié principalement de deux façons pour donner naissance à cette pratique «durable» de l évaluation : par une prise en compte plus systématique de l évaluation tout le long d une politique, et non plus seulement pour tirer les leçons de sa mise en œuvre par une volonté plus affirmée de donner une dimension participative à toutes les étapes de la pratique évaluative Ces deux dimensions doivent faire l objet d une attention toute particulière du cabinet RCT dans la définition de ses méthodes d intervention. Les temps de l évaluation durable : une logique d amélioration continue Le Cadre de Référence pour les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux précise qu «il est indispensable de penser au processus d évaluation le plus en amont possible dans l élaboration de l Agenda 21 et de s assurer qu il s agit d une évaluation continue : dans chacune de ses phases, le projet est susceptible d évaluation.» Trois positions dans la démarche d évaluation ont été distinguées selon le moment où celle-ci se déroule et ont fait l objet d une terminologie introduite par la Commission européenne. L évaluation peut avoir lieu ex ante ou ex post, c'est-à-dire avant ou après la définition ou la mise en œuvre de la politique ou du processus concerné, ou encore in itinere, «chemin faisant». Quel que soit son objet, il est souhaité dans la logique d amélioration continue propre au développement durable que l évaluation intervienne à chacun des ces temps. Les temps de l évaluation l exemple des programmes de l UE SFE Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 22

23 Evaluation ex ante Cette évaluation intervient dès la phase de conception d'un dispositif public, au stade du projet, et à la mise en œuvre initiale du dispositif de suivi. Dès cette étape, sans qu'il soit besoin d'attendre des résultats, l analyse préalable à l adoption d une politique envisagée permet : - d évaluer sa faisabilité - d étudier prospectivement son impact - d en anticiper la pertinence au regard des besoins - d apprécier sa cohérence interne et externe - d établir l état initial (diagnostic de départ), les objectifs quantifiés et l argumentaire qui les supporte L évaluation ex ante permet ainsi d'anticiper les effets prévisibles de la politique et de la corriger par des dispositions organisationnelles voire par des compensations et donc de renforcer la qualité finale du projet. Evaluation in itinere L évaluation in itinere est également appelée concomitante ou «chemin faisant» («on going»). Elle se déroule en même temps que la mise en œuvre de la politique concernée, sur l ensemble de la période d actions. Elle est parfois assimilée à une évaluation intermédiaire, qui se situe à mi-parcours de la mise en œuvre d une intervention publique. Le but de ce type d analyse est de : - déterminer les premiers résultats obtenus et apporter sur eux des éléments critiques - formuler des conclusions et recommandations d adaptation afin de réorienter le programme et d en améliorer la mise en œuvre. - suivre la mise en œuvre des actions - examiner la cohérence du projet L évaluation in itinere apparaît la plus pertinente en ce qui concerne l évaluation des projets de développement durable des collectivités étant donné : la temporalité longue des projets et des enjeux la finalité d aide au pilotage de l action publique et collective de cette évaluation Evaluation ex post L'évaluation ex post est menée au terme de l'application d une politique : il s agit d une évaluation récapitulative ou finale, qui reprend l ensemble du programme de son lancement à son achèvement. Elle permet pour une intervention publique : - de mesurer et analyser ses impacts globaux à l issue de sa réalisation - de rendre compte de son efficacité, de son efficience et de son utilité - éventuellement de servir à en corriger les incidences négatives non prévues - d identifier les leçons tirées de l évaluation Ses objectifs sont variés, de la poursuite du projet à sa réorientation en passant par un questionnement sur la nécessité du maintien de la mobilisation. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 23

24 Les acteurs de l évaluation durable : une dimension participative Dans la perspective d analyser un projet de territoire de développement durable, le choix du type d évaluation peut être réalisé en faveur d une évaluation participative pour trois raisons majeures : La recherche de la coproduction constitue la spécificité majeure des démarches de développement durable par rapport aux démarches de projet classique. Dès l Agenda 21 adopté lors du sommet de Rio en 1992, le rôle essentiel de la prise de parole des habitants et de la construction d un dialogue est affirmé : «il faudrait que les collectivités locales instaurent le dialogue avec les habitants, les organisations locales et les entreprises privées afin d adopter un programme d action appelé agenda 21 à l échelon de la collectivité. La concertation et la recherche d un consensus permettraient aux collectivités locales de s instruire au contact des habitants et des associations civiques, communautaires, commerciales et industrielles, et d obtenir l information nécessaire à l élaboration des stratégies les plus appropriées» (ch. 28). Le Cadre de Référence pour les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux en fait ainsi un des deux piliers qui soutiennent l élaboration d un projet territorial durable qui «doit absolument reposer à la fois sur les perceptions et les attentes des acteurs du territoire, et sur la prise en compte du long terme». Il insiste sur la nécessité de faire participer les acteurs locaux au processus évaluatif : «on gagnera en efficacité si les acteurs et les habitants du territoire, associés à l ensemble de la démarche de projet, sont appelés également à participer à la définition et à la mise en œuvre de la méthode d évaluation choisie.» L évaluation en tant que démarche de progression continue des connaissances est nécessairement participative. Une logique d amélioration de la connaissance (sur un projet, un territoire, une politique) rend nécessaire une forte proximité entre le chargé d évaluation, les pouvoirs publics et les différents autres acteurs de la politique. La démarche participative des différents acteurs est ainsi particulièrement adaptée aux politiques nouvelles et à l évaluation de politiques très larges (notamment les plans et programmes), qui comportent des objectifs foisonnants, souvent flous et mal hiérarchisés (comme c est particulièrement le cas pour le développement durable), variables selon les contextes territoriaux. Au terme de cette logique, l évaluation apparaît comme un élément non pas disjoint mais intégré au processus politique dans une logique de changement. L évaluation peut prendre une dimension démocratique comme moyen de contrôle de la politique. Le thème de la gouvernance constitue une composante importante du développement durable. Dès lors il représente non seulement un thème à évaluer mais aussi une modalité d évaluation. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 24

25 Différentes générations d évaluation ont été définies par Gaëlle Baron et Eric Monnier en Les premières générations d'évaluation, dite managériales, ont été majoritaires en France jusqu'à la fin des années 80. Elles s'interdisaient, pour garantir l'indépendance de l'évaluateur et la qualité de son jugement, d'associer d'autres acteurs que l administration responsable du programme évalué. A partir des années 90, une génération plus récente 2 a, au contraire, mis l accent sur des processus d'évaluation qui associent les principales partie prenantes de la politique évaluée : décideurs, opérateurs et représentants de la société civile (évaluations de 4 ème génération). Certaines pratiques limitent la participation aux opérateurs externes à l administration responsable (évaluation coproduite) ; d autres visent un pluralisme des points de vue étendu aux bénéficiaires du programme évalué et aux citoyens (évaluation pluraliste). Ce modèle, dominant en France dans les années 1990, s est appliqué à tous les types de politiques. La 5ème et dernière génération d évaluation, dont la théorie s'est développée à la même époque en Amérique du Nord, sans que la pratique soit encore très répandue, va plus loin et propose que la société civile «prenne le pouvoir», autrement dit décide du contenu de l évaluation, pilote elle-même les travaux, et produise un jugement sur les actions publiques. Ce sont les évaluations «émancipatrices». Analyse des spécificités des différentes générations d évaluation en France G. BARON ET E. MONNIER 1 BARON Gaëlle et MONNIER Eric, «Une approche pluraliste et participative : Coproduire l évaluation avec la société civile», in Revue «Informations sociales» n 110, Septembre Les 4ème et 5ème générations sont fondées sur les principes du constructivisme, qui s oppose progressivement depuis l après-guerre au positivisme, datant du siècle des lumières, en prônant que : - il n existe pas une réalité objective, mais des vérités relatives. En conséquence, l évaluateur ne peut porter un jugement sur une action publique sans prendre en considération les différents points de vue que portent sur cette action les groupes qu'elle concerne ; - un programme public, dès lors qu'il intervient sur un système social, est un ensemble complexe d'interactions entre ses actions, les réactions des acteurs, et son contenu qui ne peut donc être étudié indépendamment de son contexte ni de façon partielle ; - un chercheur peut interagir avec les acteurs du phénomène étudié sans que la rigueur de son travail soit remise en cause. A ces principes s'ajoute la volonté de démocratiser et de rendre plus transparente la vie publique, ce qui implique de donner un accès plus libre aux dispositifs d'évaluation. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 25

26 Les deux dernières générations de l évaluation, coproduites par des tiers, peuvent donc être qualifiées de participatives. La participation est définie par l Observatoire de la participation comme l action d une personne qui joue un rôle actif dans/ se mêle à/ s associe à une action / une activité et en est le bénéficiaire. Ce terme général recouvre les différents moyens selon lesquels les citoyens peuvent participer aux décisions politiques : des méthodes, outils et objectifs divers, qui traduisent des niveaux d implication divers de la population. L évaluation participative est quant à elle définie par l OCDE comme «une méthode d évaluation selon laquelle les représentants des agences d aide et les autres parties prenantes (y compris les bénéficiaires) collaborent pour concevoir et conduire une évaluation et en tirer les conclusions.» L'intérêt d'une approche participative en évaluation est, en théorie, triple : - Elle donne une meilleure qualité au jugement de valeur qui sera porté sur l objet évalué, car l'évaluateur aura accès à davantage d'informations au travers de ses échanges avec les participants et le jugement sera construit à partir d'une multiplicité d'opinions informées. - Elle favorise l'apprentissage des acteurs sur l objet évalué et sur l'évaluation et donc la mise en place de changements opérationnels dans les actions évaluées. - Enfin, les évaluations émancipatrices ont pour effet additionnel la prise en main de leurs problèmes par les bénéficiaires eux-mêmes. L évaluation constitue un moment de dialogue et de co-construction avec les acteurs du territoire. Le choix de ces acteurs externes à mobiliser pour faire vivre la participation doit répondre à une exigence de pluralité. La diversité des points de vue et des expertises contribue en effet à la transversalité des objectifs et des outils de l évaluation. Il s agit donc de repérer puis de faire participer : - des acteurs organisés, porteurs d expertise technique, politique, associative (acteurs sociaux, entreprises, institutions, groupes d intérêts, élus locaux, professionnels, représentants associatifs, etc.) - des habitants, porteurs d une expertise du quotidien Le travail d évaluation réalisé grâce à la participation de l ensemble de ces acteurs est au service de la prise de décision : l enjeu n est pas de dresser un état des lieux mais davantage de «mettre en mouvement» les projets et les territoires. Les analyses et les propositions produites avec les habitants lors de l évaluation permettent aux décideurs et aux acteurs en charge de la mise en œuvre opérationnelle du projet de développement durable de (re-)définir un cadre stratégique, de confirmer ou de modifier des objectifs et d y affecter les moyens y afférents. L évaluation participative par les habitants ne doit pas donner l impression de constituer une sanction des projets de la collectivité, elle a surtout du sens pour réinterroger des orientations et améliorer un existant au regard de l analyse des résultats produits et des évolutions dans l environnement. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 26

27 Deux dimensions de la participation en évaluation permettent de la mesurer : sa largeur et sa profondeur. Il s agit de noter la diversité des groupes d'intérêt impliqués dans le processus. L'évaluation participative inclue a minima les décideurs et les opérateurs de mise en œuvre de cette politique. La seconde façon de différencier la participation est le degré d'implication des groupes d'intérêt dans les différentes phases du processus (profondeur). Une évaluation peut associer tous les participants à tout ou partie des 5 étapes principales d un processus évaluatif : 1. la définition en commun du contenu du projet d évaluation : les enjeux et questions prioritaires (le mandat d évaluation) 2. la validation de la méthode utilisée et du programme de travail (le cahier des charges) 3. le pilotage et la supervision des travaux, la collecte des données (participation à une instance d évaluation) 4. l analyse et l interprétation des données collectées (la production du jugement final) 5. la formulation de recommandations Les avantages et inconvénients pour chaque type d acteur ont été analysés par la SFE à différentes étapes de l'évaluation et sont présentés ci-contre. Les acteurs sont classés en trois types : Selon sa largeur et sa profondeur, la participation peut donner lieu à différents modes de relation entre la structure porteuse du projet de territoire et les différents acteurs concernés : informer / consulter / faire se concerter / faire participer / co-élaborer / co-construire Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 27

28 De manière générale, la participation du public peut prendre trois formes différentes : une confrontation sur les éléments d évaluation Cela consiste à porter à la connaissance du public les résultats d'une évaluation en cours à différentes étapes pour le tenir informer ou à présenter devant une instance de consultation les résultats d'une évaluation ex ante ou ex post d'un cas comparable afin d'objectiver les débats. une consultation sur le contenu de l'évaluation La consultation du public sur le contenu de l'évaluation peut servir à améliorer le cahier des charges par exemple en ajoutant des questions d'évaluation pertinentes supplémentaires, à compléter le diagnostic territorial, à mieux interpréter les objectifs de la politique et sa perception par les acteurs, à mieux comprendre comment est perçu le système d'incitations lié à la politique publique étudiée. Dans ce cas le public n'est pas placé en face d'une expertise présentée comme scientifique mais devient partie prenante de l'expertise sur des domaines où ses connaissances peuvent constituer de réels apports. la consultation comme modalité de l'évaluation. Enfin la consultation peut être utilisée comme une modalité de l'évaluation pour recueillir un avis sur les choix que propose la politique publique par le biais de l enquête publique ou du débat public, mais aussi par des discussions au sein d un conseil économique et social régional ou d un conseil de développement de pays ou d agglomération créé, à l'origine, pour débattre notamment des questions liées au développement durable. En fonction de la nature des liens dont la mise en place est souhaitée entre structure porteuse du projet et acteurs du territoire, différents outils peuvent être mobilisés pour servir de support à la participation : - des supports de communication autour des projets, des actions, des stratégies (sites, journaux, etc.) - des réunions d information - des réunions publiques - des ateliers de concertation ponctuels - des forums participatifs, ponctuels ou permanents - des observatoires des engagements Méthodes et outils de l évaluation participative sont évolutifs et propres à chaque territoire, à ses enjeux et à son état d avancement. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 28

29 2. Les enjeux de la mise en œuvre de l évaluation : les besoins d accompagnement issus de l expérimentation Ce sont les territoires qui mettent en œuvre au niveau local l évaluation de leurs projets de développement durable. Collectivités territoriales, parcs naturels régionaux, etc., innovent d un point de vue méthodologique, mais témoignent cependant de difficultés dans la mise en pratique de ce concept (2.1.). Face à ce constat, des réactions se structurent à l échelle nationale : associations et chercheurs se mobilisent sur cette thématique, tandis que l Etat cherche à faciliter et à encadrer les pratiques locales de l évaluation (2.2). C est en tenant compte de ces expériences et des attentes exprimées à l échelle locale, ainsi que des efforts entrepris au niveau national, que des structures privées comme le cabinet de conseil RCT peuvent proposer une offre commerciale d accompagnement des territoires de qualité (2.3.) Un enjeu local : améliorer les résultats encore contrastés de la pratique de l évaluation L analyse des expériences réalisées par les porteurs de projet de territoire de développement durable est indispensable pour comprendre les modalités de la mise en œuvre concrète de l évaluation. Cette analyse se fonde sur les retours d expériences capitalisés par Entreprises Territoires et Développement (ETD 1 ), et sur diverses observations de professionnels ou de chercheurs travaillant sur la traduction concrète du développement durable, afin d obtenir une vision élargie des pratiques évaluatives territoriales. Ce que devrait apporter l évaluation Qu attendent les structures porteuses de projet de territoire de développement durable de leur évaluation? L évaluation peut être abordée selon trois approches complémentaires, qui traitent respectivement des différents besoins (attentes) que peut susciter une évaluation, des différentes fonctions qu elle peut remplir (dimensions) et enfin des différents objectifs qu on peut lui attribuer (enjeux). L évaluation des politiques publiques peut répondre à trois attentes : La demande politique : des décideurs, des élus - connaître les résultats de la politique, vérifier la pertinence des choix opérés et permettre leur adaptation le cas échéant La demande technique : des opérateurs - comprendre les mécanismes de mise en œuvre, améliorer les conduites d action, se professionnaliser, redonner sens à l action quotidienne La demande sociale, citoyenne et civique : les bénéficiaires finaux - apprécier l utilité sociale et la pertinence des choix publics, être plus et mieux impliqué dans la vie publique 1 VINCENT Delphine, Les démarches d'évaluation dans les agendas 21 locaux : la mise en œuvre de l'évaluation, freins et limites, Intervention lors du colloque de la SFE " L'évaluation des politiques publiques à l'échelle des territoires " - 9 novembre 2007, ETD, 18/12/2007, 5 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 29

30 L évaluation comporte trois dimensions potentiellement exploitables : Dimension cognitive : mieux connaître une politique publique L évaluation est utilisée comme un outil de connaissance, notamment du fonctionnement et des effets de l action publique, utile notamment pour la décision et la mise en œuvre des politiques. Dimension normative et démocratique : rendre compte aux décideurs (élus), susciter un débat public et redéfinir la politique L évaluation est outil de débat, elle permet l expression des acteurs et conduit à rendre compte des actions menées à l ensemble des parties prenantes, dont les citoyens, en contribuant à en identifier les résultats, positifs ou négatifs, ainsi que leurs causes. Dimension instrumentale : améliorer la mise en œuvre de la politique publique L évaluation est un outil d aide à la décision : elle permet d éclairer les choix publics, d améliorer la conception et les conditions de mise en œuvre des politiques, en apportant des éléments de rationalité et en interrogeant l efficacité et la pertinence des choix. Enfin, l évaluation au regard du développement durable répond à 4 enjeux dont peuvent se saisir les porteurs de projets de territoire : L enjeu managérial L évaluation est alors employée comme une aide à la gestion et à la conduite de projet. Elle constitue une source d'informations pour les responsables, sur les effets et l'efficacité de l objet évalué, et permet de partager les projets en interne, avec l ensemble des services de la collectivité. En tant qu outil dynamique, connecté aux réalités de terrain, elle permet de mobiliser les acteurs, suite à la clarification des objectifs et/ou des facteurs possibles d'amélioration de l'organisation du travail et de l'efficacité de l'ensemble. Cette capacité de mobilisation fait de l évaluation un vecteur privilégié de sensibilisation aux enjeux du développement durable. Il est l un des outils d une traduction concrète dans le management de ses principes (mode projet, décloisonnement des services). Enfin, l évaluation constitue un appui à l analyse pour l élaboration de recommandations en permettant aux acteurs de modifier eux-mêmes leurs pratiques, en confrontant l action quotidienne aux besoins et résultats. L enjeu politique et démocratique Un Agenda 21 local est par définition un programme d action participatif. Les citoyens vivant au sein du territoire sont donc particulièrement à même de contribuer à son élaboration et d en évaluer la mise en œuvre. L évaluation peut dans ce cadre jouer le rôle d un outil de partage de la stratégie ou des projets, au service de la démocratie locale. En s appuyant sur la méthode participative, elle répond alors : - à la nécessité de rendre compte; - à l exigence de transparence; - au souci de l intérêt général; - aux attentes du public en matière d information et de participation. Elle doit donc être accessible et diffusée au plus grand nombre, lisible, compréhensible par les non initiés et comparative dans le temps. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 30

31 L enjeu pluraliste L évaluation peut également être employée comme une méthode d implication des partenaires, si son organisation et son déroulement respectent les principes d action du développement durable. Ce regard pluraliste contribue à : - assurer la prise en compte des différents points de vue - assurer des apports quantitatifs et qualitatifs - croiser les expertises du savoir et les expertises du vécu - bénéficier d un regard pluridisciplinaire L enjeu stratégique L évaluation contribue à la prise en compte des enjeux du territoire et des besoins de la population. Elle enracine la démarche dans le territoire et favorise l articulation de celle-ci avec les autres projets de la collectivité. Elle permet de mesurer la valeur ajoutée et l efficacité de la stratégie mise en œuvre, à la fois pour la collectivité et pour la société dans son ensemble. Elle constitue une aide à la réorientation du projet. En ce sens l évaluation constitue une aide à la prise de décision, à l adaptation ou à la réorientation de la stratégie. Les objectifs réellement attribués à l évaluation de projets de territoire de type Agenda 21 sont les suivants. Le plus souvent, le dispositif d évaluation est classiquement présenté comme un outil d aide à la décision. «La volonté est marquée dès l élaboration du projet de se doter d un outil permettant un ajustement, une réorientation de la stratégie ou des politiques au fur et à mesure de l avancement du projet, à certaines étapes, voire à un horizon de 3, 5 ou 7 ans. L évaluation peut être également présentée comme la traduction de la volonté de la collectivité de s inscrire dans la transparence, notamment vis-à-vis de la population. On trouve ce type d affichage principalement dans les agendas 21 de collectivités qui ont construit leur projet davantage à partir d une démarche concertée qu en déclinaison d une vision ou d un choix stratégique. Enfin, l évaluation dans les agendas 21, et c est sans doute assez original par rapport aux démarches généralement adoptées pour évaluer des projets de territoires, est très souvent présentée et utilisée comme un outil de mobilisation et surtout de management interne.» 1 De façon générale, les éléments relatifs à l évaluation sont assez peu précis quant à son objet, aux questions auxquelles veut répondre la collectivité et sur la manière dont ses résultats seront utilisés. 1 VINCENT Delphine, Les démarches d'évaluation dans les agendas 21 locaux : la mise en œuvre de l'évaluation, freins et limites, Intervention lors du colloque de la SFE " L'évaluation des politiques publiques à l'échelle des territoires " - 9 novembre 2007, ETD, 18/12/2007, 5 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 31

32 Ce qu apporte en réalité l évaluation Démarches adoptées et difficultés rencontrées lors de l expérimentation de l évaluation au niveau territorial Prise en compte de l évaluation dans le projet de territoire L étude des projets de territoire de développement durable montre que la question de l évaluation reste souvent en suspens lors de l élaboration de projets de type Agenda 21. Lorsque la question est abordée concrètement, les dispositifs d évaluation sont le plus souvent élaborés soit en même temps que le programme d actions (cas des dispositifs qui favorisent des indicateurs par action), soit a posteriori (pour ceux qui prévoient un dispositif spécifique dont la mise en œuvre est prévue à l horizon de plusieurs mois voire années). Dans quelques cas assez rares, l évaluation est pensée en amont de la construction du programme d actions de l agenda 21, concomitamment à la définition de la stratégie. Elle est alors un des éléments de démarche de la collectivité, intégrée au pilotage du projet. Il peut même arriver, que le dispositif dépasse le cadre de l Agenda 21 et interroge l ensemble des politiques mises en œuvre par la collectivité. Définition du dispositif évaluatif Le principe de l évaluation est généralement intégré au préambule de l Agenda 21, ou dans une introduction au programme d actions qui détaille l ensemble des éléments de démarche et d organisation prévus pour la mise en œuvre de l Agenda 21. On y trouve également le dispositif de pilotage, l organisation technique, les outils de suivi qui sont généralement succinctement présentés. Il arrive par ailleurs que le dispositif d évaluation fasse l objet d une fiche projet intégrée au programme d actions au même titre que d autres opérations participant de la mise en œuvre de la stratégie de développement durable de la collectivité. Dans ce cas, le dispositif est généralement davantage détaillé et propose déjà des partis pris méthodologiques. Il est assez souvent prévu que le dispositif final soit conçu avec le soutien d un bureau d études spécialisé. Comme pour les autres actions du programme, la mise en œuvre de l évaluation est prévue à terme, selon un calendrier généralement assez précis. Méthode d évaluation choisie L évaluation est souvent présentée comme portant sur la stratégie (ou sur les objectifs ou encore sur les politiques). Mais de manière générale, les Agendas 21 détaillent assez peu la stratégie de la collectivité et la méthode d évaluation proposée ne peut que rarement être suffisamment précise pour qu on puisse juger de sa qualité. Il s agit la plupart du temps de dispositifs dont la mise en œuvre est prévue «à terme». Dans tous les cas, une évaluation par action est prévue et dans la majorité, les fiches actions comprennent des indicateurs qui soit contribuent à l évaluation, soit en constituent le seul outil. Ces indicateurs sont de natures diverses : on trouve des indicateurs de réalisation ou de suivi et des indicateurs de résultat, voire d impact. Une même action peut être assortie de plusieurs types d indicateurs, un même programme peut contenir des actions comportant des indicateurs de suivi, d autres, des indicateurs d impact etc. Dans le même ordre d idée, les actions du programme sont généralement peu hiérarchisées. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 32

33 Le constat est le même en ce qui concerne la définition des indicateurs d évaluation qui sont souvent tous de même niveau, laissant penser que toutes les actions du programme, que tous les objectifs de la collectivité sont d égale importance. Dans la plupart des cas, il s agit d indicateurs quantifiés, choisis pour la disponibilité des données. Ce sont rarement des critères construits pour répondre à une question évaluative. L évaluation des processus, qu il s agisse de l élaboration du projet ou de sa mise en œuvre, est rarement envisagée. Tout au plus les questions de la concertation et du partenariat peuvent faire l objet d approfondissements. En revanche, le pilotage et surtout la transversalité ne sont que très peu abordés. L évaluation des comportements (des agents et/ou individus) et leur évolution est, elle aussi, assez rare. Une réussite : la dimension managériale Lorsqu elle est mise en œuvre, l évaluation joue un rôle majeur dans l appropriation du concept de développement durable par les acteurs qui en ont la charge. Aurélien Boutaud en témoigne ainsi au terme de son analyse des outils de questionnements utilisés par les collectivités en indiquant que «la capacité de l évaluation à rendre extrêmement rigide et concret un concept souvent qualifié de mou et théorique, joue ici un rôle fondamental en termes d appropriation (traduction) du développement durable.» 1 Cette capacité de l évaluation à permettre une bonne appropriation du concept ne lui permet cependant pas d atteindre tous les objectifs qui lui sont fixés par les territoires : seule sa fonction d outil de management est ainsi correctement remplie. Mais des difficultés à atteindre les autres objectifs de l évaluation En effet, le développement durable apparaît être «à la fois un concept qui génère une forte demande d évaluation, mais qui, dans le même temps, s avère un terrible facteur de complexification, du fait notamment de sa nature systémique et pluridisciplinaire.» Jacques Theys regrette ainsi, que «sauf exception ( ), nous ne construis{i}ons que des évaluations ponctuelles, qui recyclent d autres informations, qui sont assez peu intégrées à la décision, mais aussi peu débattues et diffusées dans le public et finalement, peu partagées entre les différentes collectivités territoriales. Il y a une grande difficulté, en particulier, à stabiliser les observatoires, les systèmes d observation ; l énergie dépensée à construire le système, les indicateurs qui le constituent, etc. n est généralement pas réinvestie dans l utilisation du système.» 2 1 BOUTAUD Aurélien, Le développement durable : penser le changement ou changer le pansement? Bilan et analyse des outils d évaluation des politiques publiques locales en matière de développement durable en France : de l émergence d un changement dans les modes de faire au défi d un changement dans les modes de penser, Thèse, Ecole Nationale Supérieure des Mines de Saint- Etienne Université Jean Monnet de Saint-Etiennne, 2004, 416 p. 2 Intervention de Jacques Theys citée dans GOXE Antoine, HOLEC Nathalie et ROUSSEAU Sandrine, «Editorial dossier 8 : Méthodologies et pratiques territoriales de l'évaluation en matière de développement durable.», Développement durable et territoire, Dossier 8 : Méthodologies et pratiques territoriales de l évaluation en matière de développement durable Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 33

34 Plusieurs obstacles peuvent être identifiés à l atteinte des objectifs assignés à l évaluation, à commencer par un obstacle culturel au niveau national : la France souffre d un retard majeur dans la pratique de l évaluation par rapport notamment à la majorité de ses voisins européens. L écueil majeur au niveau local est un défaut d'engagement politique : o Il apparaît difficile de faire du développement durable un véritable enjeu territorial local. Cette approche est le plus souvent considérée comme «une approche technique déléguée par le politique aux services opérationnels, qui sont alors chargés a posteriori de rendre durable les décisions prises.» 1 o Les acteurs publics ont tendance à se servir du développement durable «comme élément de conciliation interne entre des intérêts parfois divergents. La question de la prise en compte des intérêts des générations futures et des autres territoires semble par contre plus difficile à appréhender.» 2 o Le commanditaire de l'évaluation n'est par ailleurs pas toujours prêt à partager son contrôle sur le processus avec des tiers et donc à perdre une partie de ses prérogatives dans le cadre d une évaluation participative. «De ce fait notamment, le pluralisme de points de vue peut résulter en un exercice de fausse démocratie si la possibilité d'expression des différents groupes d'intérêts n'est pas assurée.» 3 o Enfin, les projets de territoire sont en général assez peu précis sur les moments où les instances associant les partenaires de la collectivité interviennent et leur rôle précis dans le projet. Le dispositif d évaluation ne fait pas exception. Ces obstacles politiques se doublent de considérations budgétaires : le financement et le calendrier nécessaires à la conduite de processus participatifs sont généralement plus élevés que pour des évaluations classiques du fait du nombre de rencontres nécessaires entre les participants pour s'accorder sur le référentiel de l'évaluation et pour conduire eux-mêmes les travaux. Au-delà de ces obstacles contextuels, un problème majeur de méthode semble freiner les démarches des territoires. o Le dispositif d évaluation et les critères utilisés font souvent l objet d un manque de précision dans leur présentation qui peut s expliquer par : - une méconnaissance des méthodes d évaluation et notamment une confusion fréquente entre suivi et évaluation ; - une difficulté à énoncer clairement, à hiérarchiser et à chiffrer les objectifs du projet stratégique et par conséquent à les interroger ; - la nécessaire mobilisation, et son maintien, des agents et autres acteurs concernés dans le cadre d une évaluation en continu ; - la difficulté que peuvent avoir les élus à s approprier des dispositifs complexes et donc à les porter. 1 BOUTAUD Aurélien, op cit 2 BOUTAUD Aurélien, op cit 3 Société Française de l Evaluation Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 34

35 o Il manque aux méthodologies d évaluation la capacité à porter un regard sur la pertinence de l identification et de la hiérarchisation des principaux enjeux par les collectivités. «Ce déficit méthodologique est ( ) rencontré sur le terrain, par les collectivités, qui parmi les innombrables champs d action possibles, ont des difficultés à identifier de manière rationnelle des priorités ce qui pose la question du spontanéisme, de l opportunisme, des effets de mode éventuels, des logiques organisationnelles contingentes, qui peuvent présider à cet exercice aux dépends d une rationalité qui corresponde davantage aux finalités intrinsèques des Agendas 21 locaux.» 1 La question du ciblage de l évaluation pose la question de son dimensionnement : l absence de hiérarchisation des objectifs et surtout des actions, conduit souvent à une évaluation exhaustive du projet. Les difficultés de mise en place de dispositifs d'évaluation par les territoires de projet de développement durable sont liées au caractère récent de leur engagement dans ce type de démarche. Mais ces territoires sont néanmoins à l'origine d'innovations en matière d'évaluation des politiques publiques, qui traduisent une progression dans la conduite même de ces politiques, notamment en matière de transparence, de participation, et de responsabilisation des parties prenantes. Des facteurs clés de réussite se dessinent au regard de ces expériences : - l initiative et le soutien de la démarche par les élus - une implication de l ensemble des services concernés dans un effort constant de dialogue et de pédagogie afin de diminuer les risques d inertie et de réticence aux changements - une méthodologie précise avec un effort de définition des termes utilisés et des procédures mises en œuvre 1 PONROUCH Adrien, Reconnaissance et sui évaluation des démarches de développement durable des collectivités locales : contributions conceptuelles et méthodologiques adaptation de l approche SD21000 aux collectivités, rapport de thèse, Ecole des Mines de Saint Etienne (Centre SITE) / Financement ADEME, sous la direction de Christian Brodhag, 2007, 28 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 35

36 2.2. Un enjeu national : comprendre et accompagner au mieux les démarches évaluatives des territoires Au vu de l importance donnée à l évaluation dans les projets de territoire de développement durable par les textes de référence internationaux et le Cadre de référence national, de multiples structures cherchent à prendre en compte les remontées d expériences du niveau local sur cette thématique. Cela se traduit par une actualité riche des réflexions menées tant dans le cadre des groupes de chercheurs et des associations œuvrant en faveur du développement durable, que de l Etat français. Le cabiner RCT doit nécessairement se tenir au courant de ces réflexions, afin de proposer des services en constante amélioration, et en accord avec les orientations prises au niveau national qui ont vocation à s imposer à l échelle locale. L élaboration en cours d un référentiel commun pour l évaluation des projets de territoire de développement durable La demande convergente de collectivités de toutes échelles a suscité des travaux au niveau national ayant pour but de créer un référentiel pour évaluer les projets territoriaux de développement durable et Agendas 21 locaux. Ce référentiel en cours d élaboration est envisagé comme un troisième outil dans la continuité : du Cadre de référence national pour les projets territoriaux de développement durable et les agendas 21 locaux de la grille de lecture pour évaluer l adéquation d un projet au Cadre de référence dans le cadre de la procédure de reconnaissance des projets de développement durable des territoires mise en place en Cette grille permet sur la base du dossier présenté par une collectivité d explorer le projet (sa genèse, son ampleur, son articulation avec ceux des autres acteurs) et d apprécier son adéquation aux 5 finalités et aux 5 éléments de démarche. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 36

37 L élaboration de ce référentiel d évaluation commun a été engagée début Il est construit avec 17 collectivités et un pilotage du MEEDDAT en partenariat avec les principales associations d élus (Association des Régions de France, Assemblée des Départements de France). Sur la base d un cahier des charges élaboré en fonction des attentes des collectivités, une première ébauche a été produite à partir des expériences et besoins de terrain. Progressivement validé par le comité de pilotage, le référentiel va encore faire l objet d un travail complémentaire sur son adaptation aux différentes échelles territoriales à l automne Il devrait faire l objet d un débat pour son adoption par le Comité national Agendas 21 à la fin de l année, et être expérimenté dès Ce référentiel a été défini comme devant être : - adossé au cadre de référence - centré sur les résultats du projet lui-même - commun aux différentes échelles - d un usage évident pour les collectivités La fonction de cet outil doit pouvoir être double : interroger le projet de la collectivité, de manière exigeante avoir une base pour construire le système d évaluation original de la collectivité Il est divisé en deux parties : une partie consacrée à la méthode (mode d emploi) Pourquoi et comment s y prendre pour évaluer l agenda 21? Comment se servir du référentiel? Lien avec les compétences (échelles) de collectivités Lien avec les objectifs européens et du Grenelle un tableau par finalité (5) et par éléments de démarche (5), en trois colonnes : Des questions évaluatives clefs 3 ou 4 questions simples et larges - dont une sur l exemplarité Des sous-questions évaluatives 4 ou 5 questions qui développent la question évaluative Avec des réponses proposées graduées Des Indicateurs stratégiques Des Indicateurs secondaires Max. 5 indicateurs par Variés et de nature finalité et 2 ou 3 par différente, balayent les éléments de démarche thématiques chiffrés si possible concernées (réalisation, résultats, impacts ) Chaque indicateur fait l objet d une fiche stratégique qui comprend les informations suivantes : - Définition - Principes de calcul - Pertinence - Engagements - Transversalité - Limites d utilisation Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 37

38 Le rôle de l Observatoire des Territoires Le référentiel a vocation à être complété par les travaux lancés en 2008 par la Délégation interministérielle à l aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) et portés par l Observatoire des Territoires sur la territorialisation des indicateurs de développement durable. L Observatoire des territoires a pour fonction de traiter une sélection d indicateurs cartographiés, régulièrement actualisés, caractérisant les dynamiques et les disparités territoriales en France et en Europe. L un de ses axes de travail principaux est de poursuivre la construction du socle de référence d indicateurs territorialisés associés aux stratégies de développement durable et d aménagement du territoire. Ce travail est réalisé dans un cadre interministériel, en particulier avec le commissariat général du MEEDDAT et l Insee. Il propose déjà une première série d indicateurs conçus pour prendre la mesure des différentes dimensions qu englobe la notion de développement durable (développement économique, progrès social, protection de l environnement) à l échelon territorial. Développement économique Le Produit Intérieur Brut (PIB) (échelle : régions) est un des indicateurs les plus communément utilisés pour mesurer l'activité économique d'un pays. Le PIB régional quant à lui permet d'analyser la répartition de la création de richesse sur le territoire. Dans le contexte du développement durable, la croissance future doit être préservée. L'évolution du PIB régional par habitant permet de mesurer si la croissance affecte les disparités entre régions dans un objectif de cohésion territoriale. Changement climatique et énergie propre Le pouvoir de réchauffement global (PRG) (échelle : régions) exprime l'effet cumulé des substances émises dans l'air qui contribuent à l'accroissement de l'effet de serre. Il est calculé sur la base du pouvoir de réchauffement de chaque gaz à l'horizon de 100 ans comparé à celui du CO2. Le pouvoir de réchauffement global (PRG) est l'un des indicateurs phares de développement durable. Il permet de suivre la responsabilité de la France dans les émissions de gaz à effet de serre et les progrès accomplis pour limiter les émissions dans le cadre du protocole de Kyoto, du plan Climat, de la loi d'orientation sur l'énergie et pour l'après Kyoto. Transport et mobilité Est présentée ici la part du chemin de fer dans le transport intérieur de marchandises dans l'ensemble (fer, routes, voies navigables) en tonnes-kilomètre, (échelle : régions). Cet indicateur concerne uniquement les flux internes à la région, ainsi que les flux entrants et sortants résultant des échanges avec les autres régions françaises, en tonnes-kilomètres Le transport de marchandises, en fonction du mode de transport utilisé, est plus ou moins facteur de nuisances environnementales. Dans le contexte du développement durable, la part du chemin de fer donne un aperçu de la répartition actuelle entre les modes de transport les plus respectueux de l'environnement et ceux qui le sont moins. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 38

39 Production et consommation Part des déchets triés, incinérés avec récupération d'énergie, utilisés pour la production de méthane et pour la fabrication de compost dans la quantité totale de déchets reçus dans les installations de traitement des ordures ménagères (échelle : départements). Dans le contexte du développement durable, la valorisation des déchets permet de limiter l'impact des décharges sur l'environnement et d'améliorer l'éco-efficacité de l'économie. Conservation et gestion des ressources naturelles Superficie en zone Natura 2000 (échelles : régions) : réseau écologique européen de sites naturels, ayant pour objectif de favoriser le maintien de la biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales, dans une logique de développement durable. La gestion des ressources naturelles de façon raisonnée est un enjeu clé pour le développement durable. Il s'agit de protéger et de valoriser les patrimoines, notamment la biodiversité, afin de les transmettre aux générations futures. Santé publique, prévention et gestion des risques L'espérance de vie à la naissance (échelle : départements) représente la durée de vie moyenne - autrement dit l'âge moyen au décès - d'une génération fictive soumise aux conditions de mortalité de l'année. Elle caractérise la mortalité indépendamment de la structure par âge. Dans le contexte du développement durable, l'amélioration globale des conditions socio-économiques s'accompagne de l'allongement de l'espérance de vie. Cohésion sociale et territoriale Le rapport inter-déciles du revenu fiscal par Unité de Consommation (UC) mesure la disparité relative entre les plus hauts et les plus bas revenus fiscaux, sans être déformé par les revenus les plus extrêmes (échelle : zones d emploi). Le développement durable suppose que l'inégalité dans la distribution des revenus soit diminuée, non pas par souci d'égalitarisme, mais pour promouvoir l'adhésion des citoyens à un même projet de société. Le rapport inter-déciles du revenu fiscal par Unité de Consommation, bien qu'il se base sur un revenu avant redistribution, est un indicateur qui permet d'évaluer dans quelle mesure le développement économique des territoires s'accompagne d'inégalités de revenu. Le taux de dépendance économique des personnes âgées (échelle : régions) rapporte la population des plus de 65 ans à la population en âge de travailler, définie comme celle âgée entre 15 et 64 ans. C'est donc le rapport du nombre d'individus âgés supposés «dépendre» des autres pour leur vie quotidienne et du nombre d'individus supposés capables d'assumer cette charge. Dans le contexte du développement durable, le taux de dépendance économique des personnes âgées permet d'appréhender l'impact du vieillissement de la population sur les territoires. Gouvernance : Le taux de participation aux élections (échelle : départements) rapporte le nombre de personnes ayant voté au nombre de personnes inscrites sur les listes électorales au 31 décembre de l'année précédant la date des élections concernées. Dans le contexte du développement durable, le taux de participation aux élections est une mesure de la légitimité des institutions, ou tout du moins de l'intérêt que les citoyens leur prêtent, dans un objectif de bonne gouvernance. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 39

40 L actualité de la recherche en matière d évaluation au regard du développement durable L évaluation fait l objet d une actualité forte, tant du point de vue de la recherche académique que de celui des réflexions et expérimentations des praticiens. En témoignent les récents programmes de recherches finalisées, colloques, journées d'études ou d'échanges et rencontres diverses organisés autour de cette thématique. Les trois associations présentées ci-dessous participent aux réflexions sur la création d un référentiel commun, et jouent un rôle de structures ressources majeur pour les territoires. Il est utile pour RCT de savoir auprès de qui se renseigner en matière d évaluation au regard du développement durable, pour proposer des offres nourris des expériences capitalisées par ces structures. La Société Française de l Evaluation (SFE), a été fondée en 1999 pour contribuer au développement de l évaluation et promouvoir son utilisation dans les organisations publiques et privées, et au sein des collectivités en charge de l élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques. Elle est à l origine de la publication de la Charte de l évaluation qui pose les principes fondamentaux de l évaluation des politiques publiques. Deux de ses démarches illustrent l aspect incontournable du développement durable dans les réflexions touchant à l évaluation : - son choix d organiser à Limoges en 2003 son colloque annuel sur le thème «Evaluation et développement durable» - l existence en son sein d un groupe de travail «Evaluation et développement durable» qui a pour fonction de relancer et pérenniser au sein de la SFE la dynamique d'échanges initiée en L Observatoire national des Agendas 21 locaux et pratiques territoriales de développement durable a été créé par l Association 4D, l Association des Maires de France, le Comité 21 et le Ministère de l écologie du développement et de l aménagement durables. Il joue le rôle d une plateforme d information et d échanges sur les pratiques territoriales de développement durable, en particulier sur l action des collectivités. Il organise des ateliers de travail sur les thématiques les plus porteuses d enjeux pour les projets de territoire de développement durable. Après un premier travail de cadrage, la première problématique dont il se saisit est significativement celle de l évaluation. Les deuxième et troisième ateliers de travail de l Observatoire (28 juin 2007 à la Communauté d agglomération de Plaine Commune et 20 décembre 2007 à la Ville de paris) y ont donc été consacrés. Le résultat de ces travaux, intitulé Cahier n 2, est en cours de rédaction et devrait être disp onible à l automne Entreprises Territoires et Développement (ETD) Centre de ressources national pour la promotion du développement territorial, ETD propose un ensemble de publications et de services à destination des élus et des techniciens des collectivités et de leurs groupements. Ils visent à accompagner les territoires de projet dans leur démarche de développement et les Régions et les Départements dans leurs politiques de soutien aux territoires. Il a publié récemment des analyses des pratiques en matière d évaluation des Agendas 21 locaux. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 40

41 2.3. Un enjeu commercial à saisir : état des lieux du marché de l évaluation territoriale au regard du développement durable Si les pratiques des territoires en matière d évaluation de leur développement durable suscitent des réactions de l Etat et des réflexions d une multitude d associations et de chercheurs, elles représentent aussi des opportunités commerciales majeures pour des cabinets de conseil souhaitant intervenir dans ce domaine. Il est donc important d identifier les attentes de ces clients potentiels sur ce sujet afin de produire des offres adaptées, qui tiendront compte également des retours d expériences territoriales et des avancées au niveau national. Sur la base d une analyse de la position du chargé d études et des différents cahiers des charges repérés par RCT portant sur ce sujet en 2008, l enjeu est donc ici d établir un état des lieux des opportunités commerciales que l entreprise pourrait saisir. Tous le champ de l évaluation n est donc pas couvert, car il s agit de centrer la réflexion sur des territoires qui par leur nature et leur échelle correspondent aux compétences du cabinet RCT. Le chargé d évaluation est-il un prestataire externe? Le schéma ci-contre décompose en 9 étapes le processus évaluatif. L étape n 4 qui correspond au choix des chargés d évaluation est déterminante pour un cabinet de conseil comme RCT, et il importe de bien comprendre les critères de choix des porteurs de projets de territoires. Leur premier choix consiste à déterminer si leur évaluation doit être confiée ou non à un prestataire externe. De nombreuses collectivités préfèrent en effet confier cette démarche à des agents de la structure porteuse du projet elle-même. L analyse de 28 Agendas 21 menée par ETD en 2008 fait apparaître ainsi que la «majorité des dispositifs étudiés sont internalisés. Il n est fait appel à un bureau d étude pour réaliser l évaluation que dans 6 cas sur 28 et parfois en parallèle à un dispositif interne.» 1 1 VINCENT Delphine, Les démarches d'évaluation dans les agendas 21 locaux : la mise en œuvre de l'évaluation, freins et limites, Intervention lors du colloque de la SFE " L'évaluation des politiques publiques à l'échelle des territoires " - 9 novembre 2007, ETD, 18/12/2007, 5 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 41

42 Chacune des deux options présente pour les territoires des avantages et des inconvénients, présentés ci-contre. Bien qu ils aient été conçus par la SFE pour tous types d évaluation, ces schémas sont parfaitement valables pour l évaluation au regard du développement durable. Pour Delphine Vincent, le choix de faire appel à un prestataire externe «présente des inconvénients, notamment en termes d appropriation et d utilisation des résultats. {mais} présente l avantage de bénéficier d un regard objectif, distancié sur le projet» 1 Ce choix apparaît dans ce sens une manière de répondre à la double exigence identifiée par la SFE «d expertise indépendante, de regard extérieur porté sur la politique évaluée, et de prise en compte privilégiée du point de vue des acteurs, des décideurs et des bénéficiaires.» 2 1 VINCENT Delphine, Les démarches d'évaluation dans les agendas 21 locaux : la mise en œuvre de l'évaluation, freins et limites, Intervention lors du colloque de la SFE " L'évaluation des politiques publiques à l'échelle des territoires " - 9 novembre 2007, ETD, 18/12/2007, 5 p. 2 Société Française de l Evaluation Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 42

43 Qu attendent les commanditaires de leur prestataire? Lorsqu il est fait appel à prestataire externe, ce peut être pour remplir différents types de missions. Sont explicités ici les contenus des cahiers des charges 2008 retenus par RCT 1. Réaliser une évaluation Les offres retenues par RCT concernent majoritairement dans ce cas des évaluations in itinere dont l enjeu peut être de : - d améliorer les modalités de mise en œuvre des actions et de maintenir la mobilisation des personnels - d améliorer et renforcer les politiques conduites - de définir une stratégie pour l élaboration du renouvellement d un Agenda 21 Lorsque l évaluation porte sur les actions de l Agenda 21, il est fait appel à une évaluation qualitative, basée sur des entretiens. Lorsque l évaluation porte sur l ensemble des politiques d une structure, dans les offres étudiés, il est expressément demandé de recourir à une notation, avec la caractéristique de permettre des comparaisons à l échelle européenne au moins. Les destinataires de ces évaluations sont les services techniques et les élus des territoires concernés a priori ; les résultats peuvent faire l objet d une communication grand public mais dans un deuxième temps. Il s agit de missions relativement courtes (3/4 mois) Définir une méthode d évaluation et le dispositif qui permettra sa mise en œuvre «Nombre d entre elles {es collectivités} utilisent les compétences de consultants spécialisés pour définir la méthode d évaluation et le dispositif qui permettra sa mise en œuvre.» 2 En effet la conception d un système d évaluation vise à analyser l ensemble des politiques d une collectivité, ou son Agenda 21 (stratégie, actions et effets) au regard du développement durable, et s intéresse parfois même à des objets plus vastes (réalisations de l Etat, contexte du développement durable ). Les enjeux de ces missions sont variés : - anticiper sur la réactualisation d un Agenda 21 dans un délai de quelques années pour la faciliter - permettre de généraliser des bonnes pratiques à d autres échelles territoriales 1 Se reporter à l Annexe 2 pour le détail de l analyse des cahiers des charges 2 VINCENT Delphine, Les démarches d'évaluation dans les agendas 21 locaux : la mise en œuvre de l'évaluation, freins et limites, Intervention lors du colloque de la SFE " L'évaluation des politiques publiques à l'échelle des territoires " - 9 novembre 2007, ETD, 18/12/2007, 5 p. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 43

44 Les demandes des territoires concernent tout autant un accompagnement : - pour la définition des objectifs de l évaluation, d une «stratégie évaluative» - pour la définition d outils. Ces outils demandés doivent nécessairement inclure des indicateurs, qui peuvent s accompagner d analyses plus qualitatives. Les systèmes attendus doivent avant tout se caractériser par leur simplicité, mais aussi leur pérennité et leur capacité à articuler différents dispositifs d évaluation (évaluation par actions, grille d analyse des projets, évaluation de la stratégie globale ). Il peut être demandé au prestataire externe de remplir lui-même la première fois les outils élaborés. Les territoires ont des degrés variés d exigence en ce qui concerne leur participation à l évaluation : ils peuvent attendre des outils quasiment clés en main ou seulement être accompagnés dans l élaboration de ces outils. La durée des missions varie de ca fait beaucoup, de 3 mois à plusieurs années. analyser les méthodes d évaluation choisies. C est le cas rare de l offre de la région Auvergne parue à l été 2008 qui demande entre autres que soit étudiée l utilisation de sa grille développement durable, utilisée pour examiner les projets portés par la Région Et la participation? Dans l ensemble, la dimension participative est peu présente, et les évaluations semblent majoritairement construites pour les agents et élus des territoires. Lorsqu elle est mentionnée, la participation concerne le grand public. Elle peut être en revanche d une profondeur très variable : - information/communication (élaboration d un rapport grand public) - temps de concertation et de consultation - panels citoyens Sur quels critères les prestataires externes sont-ils choisis? La connaissance des attentes des territoires en matière d évaluation au regard du développement durable doit aller de pair avec une identification des éléments sur lesquels est basé le choix d un prestataire. Sont donc présentés ci-dessous les critères de choix d un chargé d évaluation, spécifiquement en matière de développement durable, et les critères de qualité de la démarche attendue. Quelques critères généraux de choix d un prestataire extérieur : o La qualité méthodologique de l offre o La compétence en matière d évaluation o La connaissance du domaine à évaluer o Les références de missions similaires o Le rapport qualité / prix Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 44

45 Et quelques attendus spécifiques à la prise en compte du développement durable : une excellente connaissance des enjeux du développement durable une bonne connaissance des expériences opérationnelles menées dans ce domaine une réelle compétence dans la construction d indicateurs de développement durable une bonne capacité à comprendre les préoccupations et les contraintes des services opérationnels d une collectivité et à s y adapter dans la durée une bonne connaissance de la direction de projets du pragmatisme et des qualités pédagogiques, pour les outils écrits et à l oral : des compétences en matière de communication et d animation (utile pour la dimension participative et les réunions techniques d une démarche d évaluation) Les critères de qualité d'une évaluation : - Utilité et pertinence : l évaluation doit répondre aux questions initialement posées, et produire de l information compréhensible et facilement utilisable par l ensemble des personnes concernées par la politique publique. Le rapport d évaluation doit répondre de manière directe et compréhensible aux questions posées dans le cahier des charges. Les résultats de l évaluation doit déboucher sur des recommandations pratiques pour la politique évaluée. - Impartialité : l'impartialité des résultats de l évaluation est garantie par la pluralité des acteurs mobilisés dans le projet d'évaluation. - Fiabilité : validité et exactitude des informations collectées. - Possibilité de généralisation à d autres situations. - Transparence de la démarche : l évaluation doit expliciter son positionnement, les méthodes qu elle a mises en œuvre, et ses propres limites. - Validation des résultats et des informations collectées par l ensemble des personnes concernées par ces informations. - Représentation correcte des opinions de chacune des personnes interrogées. Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 45

46 3. Une thématique complexe, des enjeux commerciaux majeurs : comment le cabinet RCT peut-il relever le défi? La finalité de ce mémoire, conformément aux attentes de mon entreprise d accueil, est de proposer des éléments méthodologiques qui pourraient être profitablement insérés dans les offres de service de RCT. Le cadrage conceptuel effectué en première partie, et l identification des enjeux actuels de l évaluation des projets de territoire de développement durable, qui a fait l objet de la seconde partie, permettent de mieux identifier le champ du sujet, les sources des blocages et les attentes des territoires. C est en m appuyant sur cet état des lieux que j ai entrepris de proposer des éléments de discours et d intervention pour RCT. Je me suis également fortement appuyée sur les prestations déjà réalisées sur le sujet par le cabinet et sur les recommandations disponibles dans les guides de bonnes pratiques. Le produit de cette recherche appliquée est constitué d une part des éléments qui constituent le cœur d une offre de service et la forme globale d une intervention principes et démarche mis en œuvre (3.1.) et d autre part de zooms sur les deux outils clés en matière d évaluation du développement durable : les indicateurs (3.2.) et les grilles d analyse (3.3.) Panorama général d une intervention type Les éléments présentés ci-dessous doivent bien évidemment faire l objet d un aménagement en profondeur pour s adapter aux spécificités des différents territoires auxquels RCT pourrait proposer ses services. Le caractère général est la contrepartie inévitable d un travail de recherche et développement. Deux points complémentaires sont abordés ici : le discours tenu par RCT sur ses principes d intervention, et les démarches qu il propose, dans lesquelles son discours doit s incarner. En effet, selon Laurent Djezzar et Céline Gateau-Leblanc, la «mise en œuvre d une évaluation ne s improvise pas. Sa réussite dépend tout autant du respect d une démarche méthodologique rigoureuse que de principes essentiels.» 1 Un discours qui témoigne d un fort investissement sur le sujet de l évaluation au regard du développement durable La tenue d un discours clair et personnalisé sur la pratique de l évaluation au regard du développement durable est un atout majeur pour distinguer une offre de services des autres, et au-delà, pour positionner une entreprise de conseil sur un marché fortement concurrentiel. 1 DJEZZAR Laurent et GATEAU-LEBLANC Céline, «Evaluation des politiques publiques. Contribution à l élaboration d un guide», in Revue La Gazette des communes, des départements, des régions, coll. «Documents», 30 juin 2008 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 46

47 En ce qui concerne les principes essentiels qu il entend respecter, le cabinet RCT pourrait ainsi revendiquer : - qu il se réfère à la Charte de l évaluation de la Société française de l Evaluation des politiques et programmes publics 1, adoptée en Assemblée générale le 28 octobre 2003 et remaniée en 2006 afin de régir l évaluation par quelques principes de référence spécifiques (pluralité, distanciation, compétence, respect des personnes, transparence, responsabilité) - qu il a développé ses propres principes d intervention, sur la base de ses expériences passées et de sa veille documentaire permanente. Ces principes doivent aller de pair avec les compétences du cabinet. Cela pourrait être par exemple : o un engagement à intégrer la participation de façon transversale dans ses démarches d évaluation, sans en faire une étape distincte de l ensemble du processus, tout en respectant le degré de participation souhaité pour une participation vécue comme un mode d action, et pas comme une action à la mode o une assurance de proposer des méthodes d évaluation appropriables par les services techniques, grâce à une transmission des savoir-faire nécessaires, de manière à ce que les systèmes d évaluation ne restent pas lettre morte après la fin de sa mission d expertise en raison d une trop grande complexité pour une évaluation au regard du développement durable qui dure o un souci permanent de communiquer sur les évaluations réalisées, de manière pédagogique et dynamique, afin de renforcer l adhésion du plus grand nombre aux démarches de développement durable pour une évaluation experte dans l art de mobiliser les non experts o une volonté de privilégier la faisabilité et la pertinence au détriment d une exhaustivité illusoire, de manière à éviter l abandon d un dispositif jugé trop lourd et trop peu lisible pour un dispositif réellement disponible et à disposition o une ambition de concevoir des outils pérennes et évolutifs, du diagnostic ex ante à l évaluation ex post en passant par l évaluation in itinere, sans rendre nécessaire la création de nouveaux outils à chaque étape du projet pour une évaluation qui évolue avec l évolution du territoire o une attention permanente à mettre en cohérence les dispositifs élaborés à l échelle locale avec les cadres de référence nationaux pour une évaluation territoriale qui permettent la comparaison avec d autres territoires 1 Se reporter à l Annexe n 1 Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 47

48 Le cabinet RCT peut également mettre en évidence sa double compétence : - de spécialiste des démarches territoriales de développement durable, de l état des lieux d un territoire à la mise en œuvre de sa stratégie. RCT peut faire état de son excellente connaissance et de son expérience dans l accompagnement des territoires dans les domaines qu il évalue, qu il s agisse des objectifs de traduction opérationnelle du développement durable ou des contenus thématiques des objets évalués. - d expert de l évaluation au regard du développement durable RCT peut prétendre à une connaissance fine de méthodes spécifiques à la pratique de l évaluation au regard du développement durable, innovante et adaptée aux enjeux de la soutenabilité, par rapport aux démarches classiques d évaluation. Une démarche évaluative construite en étapes et en modules Le cabinet de conseil RCT pourrait proposer en accord avec ces principes d intervention des démarches d évaluation prenant en compte de façon transversale et continue les enjeux du développement durable, et notamment la nécessité de mettre en œuvre la participation des acteurs, à différents degrés selon les attentes de ses clients. Les principales étapes de la conduite d une évaluation du regard du développement durable Phase 1 Structuration de l évaluation 25% du temps Phase 2 Construction des outils, collecte et analyse des données 50% du temps Phase 3 Jugement et communication 25% du temps Comité de pilotage 1: définition du cahier des charges Définition des contours précis de la politique à évaluer Identification de la finalité et du type d évaluation à mener Sélection des question auxquelles l évaluation devra répondre Détermination des hypothèses de départ de l évaluation Choix des normes et critères de l évaluation Choix des modes de communication autour de l évaluation Comité de pilotage 2 Construction d indicateurs et de questions qualitatives permettant de répondre aux questionnements de l évaluation Construction des outils et protocoles de collecte des données Collecte de données quantitatives et qualitatives Traitement des informations, renseignement des indicateurs Comité de pilotage 3 Elaboration du jugement sur la valeur de l action au regard des critères définis en phase 1 Formulation de recommandations Diffusion des conclusions et des recommandations Développement durable Participation Comité de pilotage 4: transmission du rapport final aux élus Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 48

49 Pour répondre aux différentes attentes des territoires identifiées plus haut, l offre de RCT pourrait se décliner principalement sous la forme : - de propositions de conception du cadre et des outils d évaluation dans le cadre d une assistance à maîtrise d ouvrage - de propositions de conduite d évaluations dans leur intégralité (évaluation complètement externalisée) Objectifs par étape en fonction de la nature de la commande Phase 1 Structuration de l évaluation C onstruction d un système d évaluation Définir une stratégie de l évaluation Evaluation externalisée Calibrer l évaluation attendue Phase 2 Construction des outils, collecte et analyse des données Phase 3 Jugement et communication Construire un système d évaluation répondant à des contraintes en matière de résultats attendus mais aussi en matière d utilisation du système Former les futurs utilisateurs du dispositif d évaluation Mettre en œuvre un système d expertise du développement durable dans le but d obtenir les résultats souhaités Communiquer les résultats de l évaluation Pour affiner, adapter aux enjeux du développement durable, et personnaliser cette démarche, le cabinet RCT pourrait développer les modules présentés ci-dessous. Un module est un procédé méthodologique type, pouvant s intégrer dans une démarche d ensemble proposée dans une offre de services. Dans le cadre de son chantier de recherche et développement, RCT cherche à approfondir certains de ces modules. Est présenté ci-dessous le module «Définir une stratégie évaluative», que Pierre Joseph et moi-même avons élaboré. Les modules à développer pour enrichir l offre méthodologique de RCT Phase 1 Structuration de l évaluation Mo dule Définir un e stratég ie évaluative Phase 2 Construction des outils, collecte et analyse des données Mod ule Elabo rer un référentiel local de développement durable Mod ule Renseigner le référentiel de développement durable Mod ule Choisir d es indicateurs de développement durable Mod ule Articuler les différents niveaux d évaluation Phase 3 Jugement et communication Mod ule F ormer les acteurs locaux à l utilisation du système d évaluation Mod ule Diffuser les résultats de l évaluation en interne Mod ule Diffuser les résultats de l évaluation en externe Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 49

50 Module La définition d une stratégie évaluative Les territoires qui souhaitent mettent en œuvre leur évaluation au regard du développement durable rencontrent souvent la difficulté de préciser leurs attentes. En effet, le flou qui entoure l es notions de «développement durable» et d «évaluation», ainsi que le caractère récent de ces pratiques, rend difficile un cadrage fin du projet d évaluation. Les cahiers des charges sont de ce fait rarement précis. Cette étape de définition s tratégique du projet est cependant indispensable pour affiner les modalités de l étude à c onduire et identifier les moyens à mobiliser. Le cabinet RCT propose donc aux territoires de les acc ompagner dans cet effort de définition. La première phase des démarches évaluativ es qu il propose est consacrée à l identification d une stratégie évaluative traduite en questions évaluativ es. La définition de la stratégie évaluative peut être réalisée en fonction des attentes du maître d ouvrage dans une logique participative plus ou moins large. Composition du gro upe de travail Les thèmes abordés au sein du groupe de travail visent à bien préciser les différents paramèt res déterminants pour la définition des m éthodes à utiliser pour la réalisation de l évaluation. Ces réflexions préalables sont également l occasion de créer une culture commune de l évaluation. RCT a réalisé ce schéma, qui permet de visualiser les différent s éléments constitutifs d une démarche d évaluation, sur lesquels doit s interroger le groupe de travail. Enjeux Diffusion Elus Objectifs Directeurs Techniciens So ciété civile Acteurs organisés Habitants Opérateurs Méthode de l évaluation Outils : système global et indicateurs Résultats Objet évalué Rétroaction Module La définition d une stratégie évaluative RCT a réalisé un tableau qui recense l ensemble des questions auxquels doit répondre un groupe de travail en charge de la définition de la stratégie évaluative de son territoire. Ce t ableau est adaptable aux spécificités du territoire concerné. Il est prérempli par les consultants sur la base du cahier des charges élaboré par le maître d ouvrage, et du contenu de son offre de services. Enjeux Objectifs Méthode Outils En vue de quoi l évaluation est-elle conduite? Qu est-il attendu de l évaluation? Quels choix méthodologiques? Quel niveau de participation est attendu? Quel pérennisation de la participation est-elle souhaité? Quels instruments de mesure? Quels outils mobilisés? La révision d un Agenda 21, d une charte de Parc? Une candidature à une labellisation? Une évaluation au regard du développement durable? Au regard du Cadre de référence national? Au regard d une stratégie de développement durable locale? Approche quantitative ou qualitative? Quelle largeur? Quelle profondeur? Quel rôle pour les inst ances participatives impliquées? Des indicateurs de résult ats? De contexte? D effets? Des indicateurs? Une grille d analyse au regard du développement durable? Opérateurs Objet évalué Résultats Qui valide les conclusions? Qui réalise? Quel est l objet, le champ de l évaluation? Quelle période doit couvrir l évaluation? A quel moment est réalisée l évaluation au regard du déroulement de la politique? Quel espace couvre l évaluation? Quels résultats sont attendus de l évaluation? Qui prends en charge la collecte des données? Le renseignement des outils de l évaluation? Pour combien de temps? Ces opérateurs sont-ils formés? Action, projet, programme, politique? Eléments issus d un Agenda 21ou l ensemble des polit iques? La politique évaluée a-telle commencée depuis longtemps? L évaluat ion est-elle ex ante, in itinere, ex post? Quel espace géographique? Quel partie de l organisation? Quels sont les hypothèses initiales? Diffusion Qui sont les destinataires de l évaluation? Un module est un procédé méthodologique type, pouvant s intégrer dans Elus? Services techniques? Grand public? Rétroaction Est-il prévu d améliorer les politiques évaluées? L évaluation doit-elle contenir des élém ents propres à permettre une éventuelle réorientation? Jeanne Chaboche Mémoire Master 2 DDMEG 50

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