Swiss Issues Politique économique RPT Désenchevêtrement des tâches dans le domaine social: les cantons en quête de collaboration

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1 Swiss Issues Politique économique RPT Désenchevêtrement des tâches dans le domaine social: les cantons en quête de collaboration Mai 2008 Le désenchevêtrement des tâches entre la Confédération et les cantons constitue, au même titre que la péréquation des ressources et la compensation des charges, l une des pierres angulaires de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Le projet de délégation aux cantons des compétences dévolues jusqu ici à la Confédération en matière de prestations collectives de l AI a fait couler beaucoup d encre. Comment les cantons abordent-ils ces nouveaux défis? Economic Research a mené l enquête auprès de responsables cantonaux. Ce transfert de compétences soulève trois problèmes majeurs, qui marqueront de leur empreinte l évolution de la politique en faveur des personnes handicapées. Premièrement: une majorité des cantons souhaite supprimer le système de financement des déficits appliqué par la Confédération en instaurant un mode de financement axé sur les prestations fournies. Deuxièmement: le principal défi en termes de planification consiste à faire coïncider l offre avec les besoins. La plupart des cantons tentent de planifier leurs besoins en accord avec d autres Etats. Troisièmement: l instauration d une telle collaboration n est pas seulement pertinente, elle est indispensable. Plus un canton est petit, moins il dispose de ressources pour couvrir l ensemble de ses besoins. Aussi la planification des besoins et de l offre doit-elle intervenir à une échelle bien plus vaste que celle du seul canton. Tant les besoins spécifiques des personnes handicapées que les nombreux placements hors du canton de domicile plaident en faveur de nouvelles formes de collaboration. Pour la plupart des sondés, le principal danger réside dans la coordination accrue qui devra être mise en place entre les cantons ainsi que dans le risque de voir émerger 26 systèmes différents, incompatibles entre eux.

2 Impressum Editeur Credit Suisse Economic Research Uetlibergstrasse 231, CH-8070 Zurich Auteur Franziska Spörri, tél. +41 (0) Clôture de rédaction 29 mai 2008 Consultez notre site Internet: Clause de non-responsabilité Ce document a été établi par le service Economic Research du Credit Suisse et n est pas le résultat d une/de notre analyse financière. Il n est donc pas soumis aux «Directives visant à garantir l indépendance de l analyse financière» de l Association suisse des banquiers. La présente publication à un but purement informatif. Les opinions qu elle contient sont celles du service Economic Research du Credit Suisse au moment de la mise sous presse (modifications réservées). La publication peut être citée à condition que soit indiquée la source. Copyright 2008, Credit Suisse. Swiss Issues Politique économique

3 RPT Désenchevêtrement des tâches dans le domaine social: les cantons en quête de collaboration La nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons octroie à ceux-ci une plus grande marge de manœuvre. L exemple des prestations collectives de l AI illustre à lui seul les défis auxquels les cantons se trouvent confrontés. Le fait qu ils aient, seuls, compétence en matière de planification, de gestion et de financement allège le cadre de la collaboration entre les cantons et les institutions pour personnes invalides. Pourtant cette cantonalisation n est pas exempte de risques: le surcroît de coordination qui en découle est aussi synonyme de surcoût. Faute d un accord intercantonal sur l instauration de normes uniques de planification des besoins comme de l offre et de méthodes de financement analogues, on pourrait assister à l émergence de 26 systèmes incompatibles entre eux. Aussi les cantons n ont-ils d autre choix pour contourner cet écueil que de mettre en place de nouvelles formes de collaboration intercantonale. Les principaux axes de la RPT RPT: la plus grande réforme jamais engagée par le gouvernement fédéral La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), la plus grande jamais engagée par le gouvernement fédéral helvétique, est entrée en vigueur le 1 er janvier 2008, au terme d un chantier de quinze ans. LA RPT met en œuvre cinq instruments qui actionnent deux leviers: celui des finances (péréquation des ressources, compensation des charges) et celui des tâches publiques (désenchevêtrement des tâches, nouvelles formes de collaboration entre la Confédération et les cantons et collaboration intercantonale assortie d une compensation des charges). La Figure 1 résume les trois étapes de la mise en œuvre de la RPT. Figure 1 Les trois étapes de la RPT 1 ère étape C est en 2003 que les bases constitutionnelles ont été créées et que le projet de loi fédérale sur la RPT a été élaboré. Le 28 novembre 2004, le peuple a approuvé le projet de loi à une majorité de 64,4% des voix et de vingt cantons et demi. 2 e étape La législation d exécution a été adoptée en lois fédérales ont été révisées et trois autres ont été élaborées. 3 e étape La dotation des nouveaux instruments de péréquation (péréquation des ressources, compensation des charges excessives et compensation des cas de rigueur) a été effectuée en Sources: Administration fédérale des finances (AFF), Credit Suisse Economic Research Péréquation des ressources, compensation des charges et compensation des cas de rigueur Abandon des subventions affectées Nouvel indice des ressources sans prise en compte de la charge fiscale réelle La RPT s articule autour de deux grands axes la péréquation des ressources et la compensation des charges appelés à se substituer aux systèmes de compensation actuels et à englober la «péréquation financière au sens strict» (l encadré page 4). La péréquation des ressources vise à mettre à la disposition des cantons à faible potentiel de ressources des moyens financiers. La disparition des subventions à affectation déterminée doit inciter à faire un meilleur usage des ressources financières. L ancien système de transfert était conçu de telle sorte que le versement des deniers fédéraux était lié à certaines prestations financières des cantons. Or ces subventions affectées soulèvent un problème d ordre économique dans la mesure où elles réduisent indirectement le coût de la production des prestations. Il en résulte une production soit excessive soit en décalage avec les besoins des populations. La péréquation des ressources s effectue à partir d un nouvel indice qui vise à déterminer le potentiel d impôt des cantons et, partant, leur capacité contributive. Dans l ancien système, le montant des paiements péréquatifs était calculé à l aide de l indice de capacité financière. Or ce Swiss Issues Politique économique 3

4 système comporte des incitations inopportunes, dont la plus grave résulte de l inclusion de la charge fiscale réelle: les cantons ayant une charge fiscale assez lourde reçoivent des paiements péréquatifs généralement plus élevés que ceux des cantons ayant une fiscalité plus légère. Aussi les cantons à faible potentiel de ressources sont-ils tentés d améliorer leur situation économique et financière en obtenant le plus gros montant de subventions fédérales possibles. Péréquation des ressources, compensation des charges et compensation des cas de rigueur La péréquation des ressources consiste en une reventilation des ressources financières. Chaque canton doit disposer de moyens financiers suffisants afin de pouvoir remplir les tâches qui lui sont dévolues. La question de la péréquation des ressources se pose dès le potentiel fiscal. Les modules de calcul du potentiel de ressources sont le revenu imposable, l augmentation de la valeur du patrimoine ainsi que les revenus des entreprises. Les cantons à fort potentiel de ressources (péréquation horizontale des ressources) et la Confédération (péréquation verticale des ressources) financent les transferts vers les cantons à faible potentiel de ressources. La compensation des charges vise à soulager les cantons confrontés à des charges excessives. La compensation des charges dues à des facteurs socio-démographiques porte sur des coûts qui résultent d une faible densité de population et de facteurs géo-topographiques désavantageux. Elle prend en compte les charges excessives qui sont liées aux charges structurelles des villes-centres. La compensation des charges est financée par la seule Confédération. La compensation des cas de rigueur vise à s assurer qu aucun canton à faible potentiel de ressources ne sera encore plus mal loti du fait du passage au nouveau système de RPT. Elle est limitée dans le temps à 28 ans et diminuée au bout des huit premières années de 5% par an. 1 L'Assemblée fédérale fixe tous les quatre ans le montant des instruments péréquatifs. Les conditions d éligibilité sont les suivantes: chaque canton doit disposer de moyens propres équivalant à 85% de la moyenne suisse (potentiel de ressources). La péréquation horizontale des ressources s élève au minimum aux deux tiers et au maximum à 80% de la péréquation verticale des ressources. Le désenchevêtrement des tâches au cœur de la RPT La subsidiarité comme axe majeur du désenchevêtrement des tâches Nouvelle répartition des tâches Le désenchevêtrement des tâches est l un des principaux outils de mise en œuvre de la RPT: éviter les doublons, renforcer l autonomie financière et fiscale des cantons, accroître la transparence, délimiter clairement les compétences, augmenter le degré d efficacité du système et créer une réelle proximité vis-à-vis du citoyen. Pilier du désenchevêtrement, le principe de subsidiarité vise à circonscrire la responsabilité de la Confédération à son propre champ de compétences et à réglementer clairement la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. L indépendance des cantons vis-à-vis de la Confédération et leur marge de manœuvre doivent être accrues de façon qu ils ne soient pas relégués au simple rang d organes d exécution de la Confédération. Tant les compétences décisionnelles que le financement doivent être attribués pour chaque tâche publique à une seule et même autorité, dans le droit fil du principe de l équivalence fiscale: «Qui décide, paie et qui paie, décide». Plus les bénéficiaires, les décideurs et les bailleurs de fonds se superposeront, plus les prestations fournies seront en phase avec les attentes des citoyens. Depuis le 1er janvier 2008, sept tâches relèvent de la seule compétence de la Confédération et 11 domaines de celle des cantons. La RPT définit en outre 17 tâches communes pour lesquelles la Confédération et les cantons continueront d assumer solidairement la responsabilité et le financement (Figure 2). Ce financement est régi dans le cadre de programmes pluriannuels où la Confédération et les cantons s accordent sur les objectifs des prestations et le montant des 1 L un des principes premiers de la RPT est la neutralité budgétaire. Les charges et allègements financiers entre la Confédération et les cantons qui résulteront du passage à la RPT devront se correspondre. Les transferts entre cantons et la compensation des cas de rigueur ne sont pas pris en compte. Swiss Issues Politique économique 4

5 ressources financières. C est à la Confédération qu il appartient de contrôler si les objectifs ont été réalisés. Renforcement de la collaboration entre les cantons Les frontières des cantons concordent de moins en moins avec les espaces socioéconomiques. Aussi la RPT a-t-elle à cœur de renforcer la collaboration entre les cantons. Afin que les prestations fournies par les cantons répondent davantage au souci de fonctionnalité de ces espaces, il est indispensable que cette collaboration intercantonale soit facilité, améliorée voire institutionnalisée. Figure 2 Nouvelle répartition des tâches Tâches dévolues à la Confédération Tâches dévolues aux cantons Tâches communes AVS: prestations individuelles Homes, ateliers, centres de jour: subventions pour la cons- Assurance-maladie; prestations complémentaires Routes nationales truction et l exploitation Mensuration officielle AI: prestations individuelles Formation spéciale Bourses (secteur tertiaire) Organismes d aide aux personnes âgées et aux handi- Organismes d aide aux personnes âgées et aux handicapés Conservation des monuments historiques et protection capés (organismes faîtiers implantés dans toute la (activités à l échelon cantonal et communal) du patrimoine culturel (national) Suisse) Aérodromes Trafic d agglomération, trafic régional Défense nationale Courants de trafic/passages à niveau Routes principales, protection contre le bruit Instituts de recherche agricole Organismes de formation du domaine social, bourses Exécution des peines et des mesures de sûreté Elevage Source: Administration fédérale des finances (AFF) Education physique / sport (sport à l école/ouvrages didac- Entretien des forêts, surveillance de la chasse et de la tiques) Conservation des monuments historiques et protection du patrimoine culturel (local, cantonal) Zones de montagne (conditions d habitat) Services de vulgarisation agricole pêche Protection de la nature et du paysage Protection des eaux, protection contre les crues Améliorations structurelles de l agriculture Absence de concordance entre les frontières cantonales et les espaces fonctionnels L échange de prestations entre cantons comme adjuvant Les espaces fonctionnels requièrent ce qu il convient d appeler une concordance institutionnelle: dans chaque entité territoriale Confédération, cantons et communes le cercle des bénéficiaires doit coïncider avec celui des décideurs et celui des contribuables. C est l organisation des ces entités territoriales qui détermine dans quelle proportion la concordance institutionnelle et l équivalence fiscale sont garanties. La RPT fournit les instruments nécessaires pour remettre cette concordance institutionnelle sur les rails. Mais la réussite de cette tentative dépend essentiellement des cantons. Car ils sont depuis peu seuls décideurs dans certains domaines de compétences. Il leur appartient donc d opérer au mieux cette refonte des tâches. Avant la mise en oeuvre de la RPT, la collaboration entre cantons s exerçait sur la base du volontariat. Certains cantons pouvaient profiter des prestations mises à disposition par d autres sans être contraints à verser une contrepartie financière. Or la RPT introduit une nouvelle réglementation pour l échange de prestations entre cantons dans neuf domaines. Il s agit, d une part, de tâches communes et, de l autre, de tâches cantonales. La collaboration peut être institutionnalisée dans le cadre d un accord-cadre intercantonal ou de conventions particulières. L Assemblée fédérale peut, à la demande d une majorité de cantons, donner force de loi à de telles conventions. Désenchevêtrement des subventions destinées à la construction et à l exploitation de homes, d ateliers et de centres de jour pour personnes handicapées Loi fédérale sur les institutions destinées à promouvoir l'intégration des personnes invalides (LIPPI) Les cantons seront désormais seuls compétents en matière de subventions destinées à la construction et à l exploitation de homes, d ateliers et de centres de jour pour personnes handicapées, autrement dit les prestations collectives de l AI. Chaque canton doit veiller à ce que les personnes handicapées domiciliées sur son territoire se voit proposer une offre adéquate en institutions, qu il s agisse d un home, d un atelier ou d un centre de jour. Les cantons deviennent par conséquent l instance chargée de la planification des besoins et de l offre, de la méthode de financement et de la collaboration avec d autres cantons et sont tenus de créer le cadre juridique requis pour pouvoir assumer ces tâches. Les cantons ont pour Swiss Issues Politique économique 5

6 principale mission de favoriser l intégration des adultes invalides, le rôle de la Confédération consistant à élaborer des normes minimales, fixées dans la loi fédérale sur les institutions destinées à promouvoir l intégration des personnes invalides (LIPPI). La LIPPI détermine à la fois les objectifs, les principes et les critères d intégration. Subventions collectives de l AI La Figure 3 illustre l ampleur du désenchevêtrement des tâches en général, dans le domaine social et dans celui des subventions collectives de l AI. Le solde qui résulte de ce désenchevêtrement est de 730 millions de CHF au profit des cantons. Seuls quelques cantons (Thurgovie, Fribourg et Glaris) font face à un surcroît de charges net. Les cantons voient en moyenne leurs charges allégées de 98 CHF par habitant. Par contre, le désenchevêtrement des tâches dans le domaine social se solde par des charges supplémentaires, de quelque 167 CHF par habitant, ce qu illustre l important poste budgétaire accordé à ce domaine. Les subventions collectives de l AI grèvent différemment le budget des cantons. Dans les cantons d Argovie, de Nidwald, de Schwytz, de Genève, du Tessin et d Obwald, les coûts générés sont inférieurs à 160 CHF par habitant. Par contre, ils s élèvent à plus du double, par habitant, dans le canton de Bâle-Ville. Le montant moyen des subventions collectives de l AI par habitant est de 182 CHF. Figure 3 Desenchevêtrement total, domaine social, prestations collectives de l AI par habitant en CHF Moyenne suisse des prestations collectives de l'ai Surcroît de charge financière Allègement de charge financière OW TI GE SZ NW AG BE ZG VS GR VD AI SG NE UR ZH AR JU LU BL SO TG FR GL SH BS Solde total du désenchevêtrement par habitant en CHF Solde du désenchevêtrement dans le domaine social par habitant en CHF Subventions pour la construction et l'exploitation de homes, d'ateliers et de centres de jour par habitant en CHF Sources: Administration fédérale des finances (AFF), Credit Suisse Economic Research Absence de concordance institutionnelle de l ancien système Les organisations d'handicapés redoutent une hétérogénéité des normes L ancien système souffrait d une absence de concordance institutionnelle, non sans rapport avec le découplage qui existait entre la planification de l offre et l autorité décisionnaire. Or le financement a de nouveau été pris en charge par la Confédération, qui se trouve être l organe le plus éloigné du groupe cible et ne manquera donc pas d éprouver quelques difficultés à évaluer correctement les attentes. Certains groupes (au premier rang desquels les organisations d'handicapés) ont émis des doutes sur les avantages d un désenchevêtrement des tâches. Ils redoutent en effet d assister, d une part, au recul des prestations collectives destinées aux handicapées et, de l autre, à l émergence tous cantons confondus d un foisonnement normatif. Cette préoccupation a été prise en compte puisqu a été instaurée une période de transition de trois ans, durant laquelle les prestations actuelles de l Office fédéral des assurances sociales (OFAS) doivent être garanties. En outre, les cantons doivent, durant cette période, faire approuver par la Confédération leur plan pour handicapés. Swiss Issues Politique économique 6

7 Les placements en dehors du canton, une pierre d achoppement Multiplicité des groupes d handicapés et hétérogénéité des besoins Il importe que les cantons, les institutions pour personnes invalides et les organisations d'handicapés renforcent la collaboration intercantonale, notamment dans les cas où des personnes domiciliées dans un canton bénéficient de prestations dans un autre canton (placement en dehors du canton). La plupart des cantons ne sont en effet pas en mesure de couvrir, avec leurs seules institutions, les demandes émanant de l ensemble du canton. A fortiori, lorsque ces dernières portent sur des handicaps rares ou particuliers pour lesquels il n existe pas d offre dans le canton concerné. C est par exemple le cas du canton d Appenzell Rhodes-Extérieures où la prise en charge d un handicapé sourd et aveugle se heurte aux frontières du canton. Les cantons sont confrontés à la nécessité de couvrir pour un petit groupe de personnes concernées une vaste palette de besoins. Environ 0,6% de la population suisse a besoin d une place dans une institution pour personnes invalides. Moins d une centaine dans certains cantons, les handicapés n en affichent pas moins des besoins fort hétérogènes. Il ressort du recensement des entreprises que 993 institutions sont enregistrées en Suisse. Un bon tiers d entre elles sont des homes. Près des deux tiers offrent des places dans des ateliers et des centres de jour. C est dans le canton de Zurich que se trouve le plus grand nombre d établissements (147). A l opposé, de petits cantons comme celui d Uri ou d Appenzell Rhodes-Intérieures disposent chacun d une seule institution seulement. C est dire si, en fonction du nombre d institutions disponibles, de la densité de population et de la nature des handicaps et, partant, de la diversité des demandes de prise en charge, les cantons se trouvent confrontés à des défis bien différents (Figure 4). Figure 4 Nombre d institutions (homes, ateliers, centres de jour) UR AI NW ZG OW SH JU SZ AR GL NE GR FR BL TG BS TI SG VS SO LU AG GE VD BE ZH Nombre d'institutions (homes) Nombre d'institutions (ateliers et centres de jour) Nombre total d'institutions Sources: Office fédéral de la statistique (OFS), Credit Suisse Economic Research Hétérogénéité de la taille des institutions Le nombre d employés dans les institutions pour personnes invalides par canton fournit des indications précieuses sur la taille même de ces institutions (Figure 5). La moyenne cantonale est de 4,04 employés en équivalent plein temps pour 1000 habitants. Il est surprenant de constater que certains cantons de taille relativement modeste enregistrent dans ce domaine un nombre d employés supérieur à la moyenne. Swiss Issues Politique économique 7

8 Figure 5 Nombre d employés dans les institutions pour personnes invalides (équivalent plein temps) pour 1000 habitants Moyenne suisse NW SZ TI JU GL AG FR VS ZH OW GR ZG GE SG NE AI VD BE BL LU BS AR UR TG SH SO Employés en équivalent temps plein (homes) pour 1000 habitants Employés en équivalent temps plein (ateliers et centres de jour) pour 1000 habitants Employés en équivalent temps plein (total) pour 1000 habitants Sources: Office fédéral de la statistique (OFS), Credit Suisse Economic Research Le canton de Soleure a par exemple plus de 7 employés en équivalent plein temps pour 1000 habitants dans ses institutions pour personnes invalides. Un phénomène qui tient à ce que ce canton abrite l une des plus grandes associations pour l intégration des handicapés (la VEBO), qui offre plus de 1350 places. Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS) en vue de la prise en charge des placements hors du canton de domicile Les placements hors du canton de domicile entravent la planification des besoins et de l offre Les cantons sont désormais contraints de collaborer en matière de prestations collectives de l AI puisque c est l un des domaines dans lesquels a été récemment instauré l échange de prestations entre cantons. Les coûts afférents à la construction, l exploitation et l entretien font l objet d une prise en charge commune. Cette convention s applique dès lors qu une personne invalide occupe une place hors de son canton de domiciliation (placement en dehors du canton). Les cantons ont donc déjà élaboré avec la Convention intercantonale relative aux institutions sociales (CIIS) un instrument de prise en charge des frais liés aux placements extra-cantonaux. Mais cette mobilité intercantonale n est pas sans poser de sérieux problèmes aux cantons. Une donne encore aggravée par le fait que chaque canton est tenu de ne prendre en compte dans la planification de ses besoins et de son offre que les handicapés inscrits sur son sol. Environ 20% des personnes invalides sont placées en dehors de leur canton (Figure 6). Dans les petits cantons comme ceux d Appenzell Rhodes-Intérieures et d Appenzell Rhodes- Extérieures, près des deux tiers des personnes concernées sont accueillies dans d autres cantons. Parallèlement, plus de 85% des places disponibles dans le canton d Appenzell Rhodes-Intérieures et 50% de celles occupées dans celui de d Appenzell Rhodes-Extérieures le sont par des handicapés venus d autres cantons (taux d occupation par des personnes invalides venues d autres cantons). A ces problèmes de planification s ajoute un surcoût administratif. Le canton de Zurich se trouve par exemple confronté, dans le cadre de la CIIS, à 1000 examens de demandes et environ 900 garanties de prise en charge des frais pour des placements en dehors du canton. Ce qui représente dans ce cas quelque paiements pour un montant total de 36,3 millions de CHF par an. Swiss Issues Politique économique 8

9 Figure 6 Placements hors du canton de domicile 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Moyenne suisse des placements extra-cantonaux 10% 0% TI BE VS FR VD GE ZH NE AG GR UR OW TG SG ZG LU JU BS GL BL NW SO SH SZ AR AI Nombre de placements extra-cantonaux d'handicapés par canton de résidence Taux d occupation par des handicapés venus d autres cantons Sources: Office fédéral de la statistique (OFS), Credit Suisse Economic Research Enquête auprès des responsables cantonaux à propos de la mise en oeuvre des prestations collectives de l AI Comment les cantons font-ils face à ces nouveaux défis? A quelles limites se heurtent-ils? Comment utilisent-ils la marge de manœuvre qui leur a été conférée? Telles sont les questions que l équipe d'editorial Research a posées, sous la forme d un questionnaire, à quelque 25 responsables cantonaux chargés de la mise en oeuvre des prestations collectives de l AI. 2 L objectif de la RPT a-t-il été atteint en ce qui concerne les prestations collectives de l AI? Problèmes de mise en œuvre La plupart des responsables cantonaux s accordent à penser que le désenchevêtrement des tâches est à présent achevé en ce qui concerne les prestations collectives de l AI et qu il s est traduit par un élargissement de la marge de manœuvre accordée aux cantons (Figure 7). Leur avis est en revanche plus partagé quant à savoir si la collaboration et partant la coordination avec la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) s en est trouvée renforcée. Seul un canton sur cinq estime en effet que l objectif a été atteint en la matière. Le consensus est tout aussi faible en ce qui concerne l utilisation à meilleur escient des moyens financiers: 10 cantons qualifient l objectif d «atteint», huit de «plutôt atteint», deux de «non-atteint» et six ne se prononcent pas. Certains représentants cantonaux font valoir que la question ne pourra être évaluée que d ici quelques années. Interrogés sur les éventuels problèmes rencontrés lors de la mise en œuvre, les cantons tiennent quasiment tous le même discours: la mise en œuvre des prestations collectives de l AI n a pas soulevé de difficulté majeure. Bien que largement plébiscité, le changement de mode de financement est toutefois ressenti comme un défi, dans la mesure où il engendre un certain nombre de problèmes nouveaux. Le canton du Valais estime ainsi que le passage de la méthode de financement de l OFAS (financement des déficits) à celle d un financement adossé à un mandat de prestations (depuis l entrée en vigueur de la RPT) a occasionné des difficultés budgétaires aux institutions. Même réaction de la part du canton de Thurgovie, qui voit dans la redistribution des charges financières induite par l abandon du financement des déficits au profit d un financement lié aux prestations le principal défi à relever. 2 Tous les cantons ont participé à l enquête à l exception d Appenzell Rhodes-Extérieures. Swiss Issues Politique économique 9

10 Figure 7 La RPT a-t-elle atteint ses objectifs concernant les prestations collectives de l AI? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Autonomie renforcée pour les cantons Enchevêtrement des tâches entre Confédération et cantons Meilleure transparence Proximité avec les groupes cibles Diminution des doublons administratifs Collaboration renforcée entre les cantons Meilleure utilisation des moyens financiers Collaboration améliorée via la CDAS Source: Credit Suisse Economic Research Atteint Plutôt atteint Plutôt pas atteint Pas atteint Pas de réponse A la recherche de nouvelles méthodes de financement Gros plan sur le financement lié aux prestations Les cantons prônent à une écrasante majorité (21 pour) une modification de la méthode de financement de l OFAS. Partisans d un abandon de la couverture des déficits, ils voient également de nombreux inconvénients dans le financement par établissement. Selon eux, il convient d éviter les financements a posteriori et de prendre en compte par exemple les notions d enveloppe budgétaire, de facturation aux coûts globaux ou de conventions de prestations avec les institutions. La plupart des cantons souhaitent voir envisager, comme méthodes de financement possibles, une indemnisation axée sur les prestations ainsi qu un financement lié aux personnes (l encadré). Les méthodes de financement Jusqu à présent, la Confédération appliquait une méthode fondée sur le sur le financement de l'objet a posteriori, consistant à accorder rétroactivement des forfaits sur la base des places disponibles et du taux de remplissage des institutions. Lorsqu une institution affichait un taux de remplissage moyen de 80% par an, elle avait la certitude de se voir attribuer un forfait journalier pour chaque place. Cette méthode équivalait à garantir les déficits des institutions et faisait obstacle à une exploitation plus économique des établissements. Parce que centré sur les besoins individuels des handicapés, le financement axé sur les prestations implique une prise en compte objective des prestations fournies et une indemnisation en conséquence. Dans le cas du financement du sujet «imparfait», les moyens sont alloués par les organes de financement aux institutions, alors que dans le cas du financement du sujet «parfait», ils sont alloués directement aux handicapés. 3 Nombre d entre eux reprochent à la méthode actuelle le subventionnement croisé qui s étend des personnes légèrement handicapées aux personnes lourdement handicapées. Ils travaillent actuellement à la création d incitations qui permettraient de financer la prise en charge des personnes lourdement handicapées en fonction de l étendue des prestations, à défaut de quoi les institutions seraient économiquement dans l incapacité de se spécialiser dans certains types de 3 Concernant le relevé des prestations liées à la personne, voir Sutter et Schneider (2007). Pour une étude comparée des avantages et des inconvénients du financement de l'objet ou du financement du sujet, voir Jaggi (2007). Swiss Issues Politique économique 10

11 handicaps nécessitant un encadrement lourd. Certains cantons (Argovie, Tessin, Uri, Valais, Lucerne, Soleure, Neuchâtel) ont d ailleurs d ores et déjà commencé à ajuster leur système de financement en ce sens. Ainsi le canton d Uri a-t-il choisi de conclure des conventions sur des enveloppes budgétaires et celui de Soleure d appliquer la facturation aux coûts globaux dans le domaine des taxes journalières. Les subventions destinées à la construction et à l agrandissement d établissements pour personnes invalides sont elles aussi à l origine de difficultés supplémentaires. Car l adéquation des investissements avec la demande future de prise en charge nécessite une planification des besoins sur le long terme. La planification des besoins, un défi majeur La planification des besoins représente pour tous les cantons le plus grand défi. En effet, comment garantir une adéquation parfaite entre l offre et la demande? Du reste, qu entend-on par offre et par demande? Il est extrêmement difficile, pour ne pas dire impossible, d estimer l évolution des besoins dans le futur. Pourtant, il est indispensable d effectuer une évaluation prospective des besoins afin de proposer une offre adaptée à la demande. Les cantons doivent commencer par apprécier les besoins présents et recenser l offre actuelle de places pour les personnes invalides. Les listes d attente, premier indice Planification des besoins à l échelle régionale La plupart des cantons ont recours à divers indicateurs pour tenter de déterminer la demande en places pour personnes invalides sur leur territoire. Les listes d attente des institutions constituent à cet égard le tout premier indice d une demande non satisfaite. Pour autant, il n est pas rare que des personnes handicapées soient inscrites sur plusieurs listes en même temps, ce qui gonfle indûment la demande. Les listes d attente se prêtent par ailleurs difficilement à une planification des besoins à long terme. En procédant à un inventaire, les cantons s efforcent de saisir la situation actuelle. Ce faisant, ils ne tiennent pas compte des places occupées par des personnes handicapées originaires d autres cantons, ces dernières devant être recensées par le canton où elles résident. En revanche, ils doivent tenir compte de tous les invalides domiciliés dans le canton mais placés hors de celui-ci. Certains cantons travaillent également à partir de scénarios sur la croissance démographique, le nombre d élèves en formation spéciale ou l évolution des rentes/pensionnés AI. Il est également très difficile d effectuer une planification différenciée en fonction du degré d invalidité ou de prise en charge nécessaire. Contrairement au domaine des soins de santé où des modèles de notation (BESA, etc.) permettent de calculer les besoins individuels en prestations, il n existe pas de système de calcul approprié du volume de soins nécessaire dans le domaine des personnes handicapées. La majorité des cantons s emploient à planifier leurs besoins à l échelle régionale. Ainsi a-t-on vu se former des groupements régionaux rassemblant les cantons de Suisse orientale (GL, SH, AI, AR, SG, GR, TG, ZH), ceux de Suisse centrale (LU, UR, SZ, OW, NW, ZG), ceux de Suisse latine (JU, NE, FR, VD, VS, GE, TI) ou encore les deux demi-cantons bâlois. Les cantons latins par exemple procèdent à une analyse statistique de l évolution des bénéficiaires de rente AI d après les différents types de handicap, en appliquant la méthode mise au point par le professeur B. Wernli de la Fondation suisse pour la recherche en sciences sociales (FORS). Ils répertorient ensuite toutes les listes d attente des institutions puis tentent d analyser la trajectoire individuelle et l évolution des besoins de prise en charge des personnes concernées pour réaliser ensuite une étude des besoins et la confronter à celle des autres cantons latins, afin d éviter les doublons ou la fermeture d'institutions susceptibles de répondre à la demande régionale. De son côté, le canton de Thurgovie a trouvé un moyen original de recenser les personnes en attente d une place: il a créé sur Internet une liste d attente cantonale gérée directement par les organisations pour personnes handicapées. Une idée qui pourrait fort bien trouver son application au niveau national. Concilier la planification des besoins et la planification de l offre En résumé, le principal défi réside dans la difficulté de concilier planification des besoins et planification de l offre. Notamment lorsque l offre proposée au sein d un canton regroupe un vaste éventail d institutions. Autre gageure: la coordination de l offre et de la demande entre cantons. Swiss Issues Politique économique 11

12 La Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales: obstacle ou soutien? La CDAS a-t-elle facilité la mise en œuvre? Le fédéralisme complique la prise de décisions communes La moitié des cantons environ juge précieuse l aide apportée par la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) dans la mise en œuvre des prestations collectives de l AI. Ils ont tout particulièrement apprécié les divers rapports rédigés par la Conférence (plans stratégiques modèles, dispositions transitoires, plans en faveur des personnes handicapées, documents de base, recommandations, etc.), les groupes de travail qu elle a mis en place ainsi que les séminaires qu elle a organisés. La CDAS s est employée à favoriser le dialogue entre les cantons. Interlocutrice privilégiée de l OFAS pour toutes les questions supracantonales, elle assume, de par sa qualité de pilier de la Convention intercantonale relative aux institutions sociales, un rôle décisif dans l intégration, au sein de la CIIS, des changements induits par la RPT. Les cantons de Glaris et de Zoug regrettent toutefois que l aide de la CDAS arrive parfois trop tardivement. Le fédéralisme qui caractérise la Suisse complique le processus décisionnel, car si la CDAS met bien en place les structures nécessaires à l examen des différents sujets et autres aspects prêtant à controverse, les décisions n en sont pas moins prises individuellement par chaque canton. Mais cette absence de mécanisme de cohésion n est pas seule en cause. Certains cantons comme Zoug et la Thurgovie redoutent l émergence de structures incompatibles sur le plan intercantonal. Ils auraient souhaité que la CDAS œuvre davantage en faveur d une solution d envergure nationale qui aurait contenu, du moins en matière de planification, une orientation unique. Ils déplorent que rien n ait été fait pour imposer un mode de recensement uniforme des données, notamment en ce qui concerne la planification des besoins. La plupart des cantons collaborent de manière relativement étroite avec la CDAS (Figure 8), à l exception des Grisons et de Lucerne, qui indiquent ne pas travailler avec elle. Quasiment tous les cantons se concertent avec les organismes de soutien aux handicapés et plusieurs d entre eux sont également en contact avec les institutions pour personnes handicapées. 4 La coopération avec la Confédération et les communes est en revanche quasi inexistante, à la différence de la collaboration entre cantons, qui s avère soutenue puisque plus de la moitié des sondés font état en la matière d intenses consultations. Figure 8 Collaboration des cantons avec 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Collaboration avec les autres cantons Collaboration avec la CDAS Collaboration avec les organismes de soutien aux handicapés Collaboration avec l'ofas Collaboration avec les communes Source: Credit Suisse Economic Research Intensive Partielle Absente Pas de réponse 4 La question de la collaboration des cantons avec les institutions pour personnes handicapées n était pas directement posée dans le questionnaire mais de nombreux cantons en ont tout de même fait état. Swiss Issues Politique économique 12

13 Gros plan sur la collaboration au niveau régional Comment les cantons peuvent-ils s organiser sur le plan régional? Ainsi que nous l avons indiqué précédemment, il existe d ores et déjà des pistes visant à favoriser la collaboration intercantonale en matière d encadrement des personnes handicapées. En dépit du caractère plus ou moins intense de cette collaboration, les réponses au questionnaire permettent d identifier quatre régions: la Suisse latine, les cantons de Suisse centrale, les cantons de Suisse orientale et les deux demi-cantons de Bâle (Bâle-Ville et Bâle-Campagne). Ces groupements informels semblent coïncider à peu de choses près avec les préférences des citoyens en matière de politique des handicapés. Les résultats de la votation du 18 mai 2003 sur l initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» sont de ce point de vue très éloquents, puisque les préférences manifestées par les populations cantonales dessinent une carte des régions qui se superpose globalement avec la carte des régions s efforçant de mettre en place une planification commune des besoins (Figure 9). Quelle est la taille critique? En quoi la mise en œuvre d une collaboration régionale pourrait-elle se révéler avantageuse pour la politique menée en faveur des personnes handicapées? Les considérations qui suivent apportent quelques éléments de réponse. La fourniture des infrastructures pouvant être assimilée à un bien public, il est un principe économique qui veut que les coûts moyens engendrés par une telle fourniture décroissent jusqu à un certain volume de biens fournis, puis augmentent à nouveau une fois dépassé ce volume. En conséquence, selon le bien produit ou la prestation publique fournie, les collectivités locales sont plus ou moins en mesure, en fonction de leur taille, de produire ce bien ou de fournir cette prestation à moindre coût. Les collectivités de petite taille sont moins à même de réaliser des économies d échelle et peuvent parfois être débordées par l ampleur de certaines tâches. Des difficultés que la mise en commun des ressources contribue à résoudre. Quoi qu il en soit, les avantages tirés de ces économies d échelle doivent être mis en balance avec la nécessité de satisfaire les préférences des populations locales. Ainsi peut-il arriver que de petites collectivités soient finalement retenues, non pas pour des considérations financières, mais en raison d une meilleure adéquation avec les attentes de la population. De manière générale, on observe que lorsque les préférences sont très hétérogènes, les collectivités de petite taille sont les mieux placées pour y répondre. A l inverse, lorsque les préférences manifestées sont relativement homogènes, les collectivités de grande taille s avèrent plus efficaces. Figure 9 Collaboration régionale et préférences cantonales en matière de politique pour les handicapés Collaboration régionale Cantons latins Bâle-Ville et Bâle-Campagne Cantons de Suisse centrale Cantons de Suisse orientale Part de oui à l initiative populaire «Droits égaux pour les personnes handicapées» par canton 20% - 30% 30% - 40% 40% - 50% 50% - 60% 0 50 km 0 50 km Source: Credit Suisse Economic Research, Geostat Swiss Issues Politique économique 13

14 Quels enseignements tirer de ces réflexions en ce qui concerne la mise en oeuvre des prestations collectives de l AI au sein des cantons? Economies d échelle et adéquation avec les préférences de la population sont les deux bénéfices d une collaboration régionale Une collaboration obligatoire et institutionnalisée Si l on compare les deux cartes reproduites à la Figure 9, on constate que la Suisse latine affiche des préoccupations relativement homogènes en matière de politique des handicapés et qu elle s est également exprimée de manière relativement uniforme lors de la votation. Même chose pour les cantons de Suisse centrale et de Suisse orientale, qui manifestent des attentes globalement identiques. En pareil cas, les cantons ont doublement intérêt à instaurer une collaboration au niveau régional: d abord parce qu ils réalisent ainsi des économies d échelle, par exemple dans la mise en place de centres de traitement hautement spécialisés. Ensuite parce qu ils ont les mêmes préoccupations en matière de politique en faveur des handicapés, ce qui facilite d autant leur coopération au sein de la région. L opposition théorique entre satisfaction des préférences et économies d échelle ne joue donc pas ici, pour le plus grand bénéfice des cantons. Les cantons doivent également se poser la question de l efficacité d une collaboration basée uniquement sur le volontariat, car l offre et les besoins doivent impérativement faire l objet d une planification uniforme. Or, tant que la prise de décision demeurera du ressort des cantons, il existera un risque même infime que chacun d entre eux opte au final pour une solution individuelle. De plus, l organisation d une coordination et d une collaboration en continu engendre des coûts importants. Autant d obstacles que la création d une communauté d intérêts serait susceptible de lever. Quelle forme cette dernière pourrait-elle revêtir? 5 Celle d un groupement s étendant à tous les cantons désireux d unir leurs efforts afin de donner corps, ensemble, aux prestations collectives de l AI. La communauté d intérêts assumerait alors les compétences dévolues auparavant individuellement à chaque canton. Ce qui signifie qu elle se verrait attribuer, dans le cas des prestations collectives de l AI, toutes les compétences organisationnelles, législatives et financières nécessaires. Les cantons de Suisse romande se sont d ores et déjà engagés sur cette voie puisque le 11 septembre 2006, la Conférence romande des affaires sanitaires et sociales (CRASS) a posé les bases d une coopération à l échelle de la Romandie. Les cantons romands jugent indispensable d instaurer une coordination obligatoire en ce qui concerne le choix des objectifs communs assignés aux plans en faveur des handicapés, le mode d échange d informations, les procédures comptables ou encore l ajustement coordonné des capacités d accueil cantonales. Ils souhaitent en revanche conserver leur autonomie pour ce qui est de la planification des besoins et du mode de financement. Risques et opportunités du désenchevêtrement De l avis des cantons, le désenchevêtrement des tâches en matière de prestations collectives de l AI recèle de multiples risques et opportunités. Côté opportunités: moins d interfaces et une répartition plus claire des attributions Dans l ensemble, la tendance est largement positive parmi les cantons, qui voient une solution se profiler à l horizon pour les groupes concernés. Les sondés saluent également de manière quasi unanime le rapprochement avec les institutions qu a induit la RPT et qui s est traduit par un meilleur controlling financier, des possibilités d évaluation comparative (benchmarking) et des capacités renforcées de pilotage. L attribution exclusive aux cantons des compétences en matière de planification, de gestion et de financement a considérablement simplifié la collaboration entre les cantons et les établissements. La collaboration intercantonale est elle aussi jugée meilleure. Les cantons ont gagné en autonomie et le financement en transparence. Le transfert de responsabilités aux cantons permet également de mieux coordonner l offre et la demande (locale). Le canton du Valais salue quant à lui une meilleure articulation des possibilités de soins ambulatoires et à domicile avec l offre existante. La réduction du nombre d interlocuteurs pour les questions de financement constitue une amélioration évidente pour les institutions. Les attributions sont désormais plus clairement 5 Le concept de communauté d intérêts repose sur l idée d une «Functional, Overlapping and Competing Jurisdiction» (FOCJ) proposée par Bruno S. Frey et René Eichenberger en 1995 et approfondie par Jürg de Spindler en Swiss Issues Politique économique 14

15 réparties, le canton devenant le seul et unique organe de financement et de décision. La suppression d un échelon d intervention (la Confédération), et donc d une interface, simplifie la mise en œuvre de tous les changements et élargit la marge de manœuvre des cantons. Du côté des risques: nécessité d une coordination renforcée, incompatibilité des solutions, augmentation des charges administratives Un désenchevêtrement incomplet Au nombre des principaux inconvénients cités par la majorité des cantons figurent le surcroît de coordination nécessaire entre les cantons et le danger de voir émerger 26 systèmes différents, incompatibles entre eux. Une situation qui, d après le canton de Neuchâtel, risquerait d aboutir à une multiplicité d accords bilatéraux intercantonaux extrêmement hétérogènes. C est pourquoi plusieurs sondés appellent de leurs vœux une certaine concertation entre les cantons, concertation qui pourrait néanmoins être mise à mal par leurs divergences. Les cantons s attendent également à voir leurs charges administratives jusqu ici supportées par l OFAS augmenter (saisie des données, planification des besoins, conventions de prestations, controlling, élaboration de bases juridiques et de modèles de financement, etc.). Le canton de Zurich fait état d un chantier inachevé. Selon lui, le désenchevêtrement n a pas été mené complètement à bien, de sorte qu un nouveau clivage s est fait jour entre les mesures professionnelles relevant de l AI (compétence attribuée à la Confédération) et les postes permanents (compétence attribuée aux cantons). De nombreuses institutions proposent les deux types de postes et doivent donc faire face à deux interlocuteurs et, le cas échéant, à deux modèles de financement différents. Récapitulatif et perspectives La RPT est la plus ambitieuse réforme du système fédéral jamais entreprise en Suisse. A lui seul, le volet relatif au désenchevêtrement des tâches dans le domaine des prestations collectives de l AI donne la mesure de la complexité et de l ampleur des travaux de mise en œuvre nécessaires. La présente étude se conçoit comme un point de départ, un tremplin vers un accompagnement optimisé des cantons tout au long du processus d application de la réforme. L enquête menée auprès des cantons met en lumière trois grands défis: En premier lieu, elle fait apparaître que les cantons sont à la recherche d une méthode de financement appropriée. Selon eux en effet, le mode de financement de l'objet a posteriori tel qu appliqué par la Confédération se révèle peu rentable et génère des incitations malencontreuses. En lieu et place, les cantons plaident pour des méthodes de financement axées sur les prestations, gages à leurs yeux d une rentabilisation accrue des institutions pour handicapés et seules méthodes propres à encourager la création d établissements spéciaux pour les personnes lourdement handicapées. Ils déplorent néanmoins l absence d un système de calcul des besoins d encadrement individuels des handicapés, ce qui rend plus difficile la mise en œuvre d un tel mode de financement. Deuxième point, l enquête met en évidence la nécessité, pour les cantons, d opérer une meilleure adéquation entre les besoins des handicapés et l offre des institutions. Pour ce faire, ils doivent tout d abord dresser un état des lieux afin de se faire une idée plus précise des nouvelles tâches qui les attendent, avant de se concentrer sur l élaboration de plans destinés à une planification à long terme des besoins. Seule cette démarche leur permettra de cibler au plus juste les investissements consacrés à la construction de nouveaux établissements ou à l agrandissement des institutions existantes. L enquête montre enfin pourquoi il est indispensable de mettre en place une collaboration étroite entre les cantons. Plus un canton est petit, moins il est en mesure de couvrir l ensemble de ses besoins. La planification de l offre et des besoins doit par conséquent être organisée à plus grande échelle, seule condition pour parvenir à répondre correctement à certains besoins particuliers. L enchevêtrement des cantons fait par ailleurs obstacle à une planification proprement cantonale dans la mesure où de nombreux handicapés sont placés en dehors de leur canton de domicile. Aussi les cantons ont-ils entamé des concertations au niveau régional et entrepris d élaborer des plans communs de planification des besoins. Mais une telle démarche ne se justifie que si les cantons se donnent parallèlement pour objectif d instaurer une planification commune de l offre, en appliquant les mêmes méthodes. Swiss Issues Politique économique 15

16 Le désenchevêtrement accompli jusqu à présent représente un pas dans la bonne direction. Pour poursuivre sur cette lancée, diverses voies sont envisageables dont l une consisterait à créer des communautés régionales d intérêts au sein desquelles les décisions prises seraient contraignantes pour l ensemble de la région. Autre alternative possible, la création d institutions supracantonales spécialisées dans le traitement de certains handicaps. Une solution qui, compte tenu de la limitation des ressources disponibles, aurait par ailleurs pour mérite de conjuguer économies d échelle, amélioration de la qualité et traitements adaptés aux besoins les plus divers. Autant dire que la suite promet d être captivante car c est dans les prochaines années que se révèleront les bénéfices concrets de la réforme du système fédéral. Bibliographie de Spindler, Jürg (1998). FOCJ. Ein Konzept zur Neuordnung der Zusammenarbeit öffentlichrechtlicher Gebietskörperschaften. Bern: Verlag Paul Haupt. Frey, Bruno S. et René Eichenberger (1995). Competition among Jurisdictions: The Idea of FOCJ. In: Gerken, Lüder (éditeur). Competition among Institutions. Basingstoke UK: Maxmillan Press LTD/New York US: ST. Martin's Press, INC.: Jaggi, Kurt (2007). Rapport d'expertise sur le financement du sujet et de l'objet des institutions dans le domaine du handicap. Analyse des avantages et des inconvénients. Rapport effectué sur mandat de la CDAS et de l'administration fédérale des finances. Link Sutter, Stefan et Bernhard Schneider (2007). Übersicht über die subjektbezogene Leistungserfassung sozialer Einrichtungen gemäss IFEG. Im Auftrag der SODK. (en allemand avec résumé en français) Link Wernli, Boris (2007). Planifications cantonales des structures pour personnes handicapées adultes. Mandat de la Conférence romande des affaires sanitaires et sociales. Swiss Issues Politique économique 16

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