Rapport de synthèse. Diagnostic exhaustif de la situation d endettement des communes tunisiennes : Fin République Tunisienne D.G.C.

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1 République Tunisienne Ministère de l Intérieur Rapport de synthèse Diagnostic exhaustif de la situation d endettement des communes tunisiennes : Fin 2014 D.G.C.L Octobre 2015

2 I. Introduction : L endettement des communes, a leurs états actuels, peut être classé parmi les handicaps majeurs à leur mise à niveau conformément aux objectifs de la nouvelle constitution. En effet, un grand nombre de communes se trouvent à la limite de leur capacité d emprunt en raison des taux élevés de leur endettement par rapport à leurs ressources budgétaires, aussi bien envers la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales, au titre de l'effort d'investissement durant les plans d'investissements successifs, qu envers d autres créanciers tant publics que privés. Dans ce cadre, Une commission mixte composée de représentants du Ministère de l'intérieur (Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales et Direction Générale des Collectivités Locales) et du Ministère des Finances (Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Recouvrement et le Comité Général de la Gestion du Budget de l'etat) et de représentants de dix communes, a été créée et chargée de faire un diagnostic exhaustif de l'endettement des communes arrêté à la fin de l'année Les travaux de cette commission ont montré que 210 communes (79,5%), parmi les 264, enregistrent des dettes, d'importance variable selon les communes, soit envers le secteur public ou envers le secteur privé et souvent l'endettement touche les deux secteurs. La dette globale des communes, à la fin 2014, se chiffre à 136,7 MD, ce qui représente 18% des recettes ordinaires réalisées du titre I chiffrées à la même date à 740,1 MD. Bien que ce taux paraisse acceptable, il ne reflète cependant pas la situation de toutes les communes. 2

3 Une analyse exhaustive de la situation de toutes les communes est indispensable pour en dégager un classement typologique en première étape et proposer des mesures d apurement concordantes en deuxième étape. Pour ce faire, certains critères de classement ont été adoptés pour élaborer la meilleure typologie possible qui permettrait de concevoir les actions, adaptées à chaque catégorie de commune, à entreprendre pour l apurement des dettes y afférentes. L'analyse de la situation financière des communes endettées et particulièrement celles à endettement structurel a montré deux causes principales sont à l'origine de cet état: Le déséquilibre constaté entre les ressources financières effectives de ces communes, d'une part et les coûts sans cesse croissants en matière de fonctionnement et de fourniture de services indispensables aux habitants, d'autre part. A ce titre, on cite les coûts engendrés par les recrutements consécutifs de cadres diplômés, l'introduction de nouveaux outils de gestion administrative, les contributions à la réalisation de charges contrôlées et aux coûts de leur gestion, l'entretien des zones vertes et de parcs, l'entretien des établissements sportifs et de jeunesse, l'installation des bureaux de l'administration rapide et la réalisation des techniques de maitrise de l'énergie. Il est à remarquer dans ce cadre, qu'au cours de la dernière décennie, les recettes ordinaires des communes ont évolué à un taux de 6,1 % contre 6,8 % pour leurs dépenses. Les efforts d'investissement consentis par ces communes pour le financement des projets inscrits dans leurs programmes de développements (7 programmes consécutifs pour un coût global dépassant 4200 MD), ces efforts ont souvent dépassé leurs capacités réelles de financement ce 3

4 qui a été à l'origine d'un endettement considérable envers la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales. L histogramme suivant récapitule l évolution des couts des dettes globales des communes envers les deux types de créanciers (secteur public et privé) pour la période : 110,1 109,7 149, ,6 121, ,7 123,5 126,1 Evolution des dettes communales pour la periode (md) 85,1 89,1 92,9 Dettes globales 64,6 Envers le secteur public Envvers le secteur privé ,8 14,9 16,3 10,5 10, Figure 1 : Evolution des dettes communales I. Classement des communes par type de dettes : 1) Classement dettes par rapport aux recettes ordinaires. Le classement des communes sur la base de la comparaison de la dette globale de chacune d entre elles à ses recettes ordinaires réalisées (Titre I) montre les résultats suivants : 66 communes, représentant 31,5% des communes endettées, dont la dette globale représente 91% des recettes titre I réalisées. 39 communes, représentant 18,5% des communes endettées, dont la dette globale représente 33% des recettes titre I réalisées. 4

5 23 communes représentant 11% des communes endettées, dont la dette globale représente 16% des recettes titre I réalisées. 82 communes représentant 39% des communes endettées, dont la dette globale représente 4% des recettes titre I réalisées. Classement des dettes 4% 16% 33% 91% 66 Communes 39 Communes 23 Communes 82 Communes Figure 2 : Classement des dettes 2) Classement par type de créancier. L analyse des dettes sur base de ce critère montre que la dette globale se subdivise comme suit : Dette envers le secteur public : 126,1 MD soit 92,2% de la dette globale. Dette envers le secteur privé : 10,6 MD soit 7,8% de la dette globale. Dettes envers le secteur public et privé Le secteur public 126,1MD Le secteur privé 10,6MD 8% 92% Figure 3 : Dettes envers le secteur public et privé 5

6 2.1 Dettes envers le secteur public : Représentant la majeure partie de la dette globale, les dettes envers le secteur public se répartissent comme suit : Dettes auprès de la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales : 75,5 MD soit 60% de la dette du secteur public. Dettes auprès de Société Tunisienne de l'electricité et du Gaz : 24,7 MD soit 19,6% de la dette du secteur public. Dettes auprès de la Société Nationales de l'exploitation et de la Distribution de l'eau : 10,2 MD soit 8% de la dette du secteur public. Autres dettes publiques : 15,7 MD soit 12,4 % de la dette du secteur public A ce titre il est à signaler que 56 communes n ont pas de dettes envers le secteur public. La ventilation des dettes envers le secteur public montre que 60 % de la dette globale revient à la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales, ce qui traduit un effort d investissement antérieur consenti par les communes durant les plans successifs d'investissement. Il est remarquable également que la dette envers la Société Tunisienne de l'electricité et du Gaz, représentant près de 25%, est importante et pouvant être expliquée, en partie par l extension des réseaux d éclairage public, nécessitant des investissements, et en partie par l accroissement du coût de l énergie. Sachant, à ce propos, que l'amélioration des mécanismes de transferts des crédits du fonds de coopération des collectivités locales peut contribuer à la maitrise des dettes envers cette société. Globalement et sur la base de la liste des créanciers, la dette envers le secteur public peut être strictement imputée comme des coûts des services essentiels que les communes sont tenues à assurer de par leurs compétences. 6

7 Il est important de remarquer que l endettement envers le secteur public, et à moindre degré au secteur privé, s est d avantage accentué après la révolution suite à la forte régression des recettes propres des communes estimée à la seule année 2011 à environ 40% à la quelle s ajoutaient les dépenses imprévues engendrées par la titularisation massive du personnel occasionnel en 2011 et 2012, ainsi que les actions de réhabilitation des équipements et immobiliers des communes endommagés aux événements de la révolution. Répartition des dettes envers le secteur public Autres 26,253MD 19% SONEDE 10,2MD 7% STEG 24,7MD 18% CPSCL 75,5MD 56% Figure 5 : Répartition des dettes envers le secteur public 2.2 Dettes envers le secteur privé : Les dettes des communes envers le secteur privé se chiffrent à 10,6 MD soit 7,8% de la dette globale et se répartissent sur 171 communes dont 164 ayant un montant de dettes de moins de 10% de leurs recettes ordinaires réalisées: Une seule commune a une dette de plus de 1MD ; 3 communes ont une dette entre 0,5 et 1 MD ; 2 communes ont une dette qui pose problème par rapport à leurs budgets de gestion. 7

8 En comparaison avec les réalisations du budget de l année 2014, les dettes des communes concernées envers le secteur privé ne représentent pas de difficultés particulières pour être apurées par leurs ressources propres. 3) Classement par nomenclature budgétaire. Le classement des dettes par nomenclature budgétaire montre deux catégories de dettes, celles relatives aux dépenses de gestion (titre I) et celles relatives aux dépenses d investissement (titre II). 3.1 Dettes du budget de gestion. Le montant total de ces dettes a atteint 61,1 MD à la fin 2014 représentant 47,7% du montant total des dettes. La majeure partie de ces dettes, 50,6MD soit 82,2%, revient au secteur public dont 41,7MD soit 71,5% envers la STEG, la SONEDE, Tunisie télécom et l ONAS. L analyse des données sur la base de ce critère montre que globalement l endettement à ce titre ne représente que 8,2% des recettes du budget de gestion. Cependant et bien que ce taux soit tolérable, il convient de préciser que ces dettes représentent un vrai handicap pour certaines communes. En effet nous avons remarqué que ces dettes représentent plus de 100% des recettes du titre I pour 32 communes (15,2% des communes endettées), plus de 50% pour 65 communes (soit 30,9%). En revanche ces dettes représentent moins de 10% des recettes dans 85 communes (40,5%). 3.2 Dettes du budget d investissement (titre II). Ces dettes, exigibles envers la Caisse des Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales, ont atteint 75,6 MD à la fin

9 représentant 53,3% du montant total des dettes et 10,3% des recettes du titre I. Comme il est le cas pour les dettes du budget de gestion, le taux global de ces dettes comparées aux recettes ordinaires est tolérable. Cependant la situation des communes à ce titre est assez diversifiée. En effet, nous avons remarqué que dans 22 communes ce taux ne dépasse pas 10%, et qu il est en deçà de 50% dans 73 communes. Par contre, ce taux dépasse 50% dans 49 communes parmi lesquelles 10 communes ont un taux dépassant 100%. II. Typologie des communes : L une des principales conséquences négatives de l endettement des communes est la limitation de leurs capacités d emprunt, qui reste toujours la principale ressource de financement de l investissement communal. En parallèle les communes seront contraintes à se mettre à niveau pour être capables d assurer d avantages de compétences requises par la nouvelle constitution, et notamment au vu du nouveau système d'investissement, adopté dans le du Programme de Développement Urbain et de Gouvernance Locale, dont l'octroi des subventions de l'état est tributaire du respect des conditions minimales de leur octroi et ultérieurement sur la base de l'évaluation des performances des communes. Dans le but de faciliter la tâche aux prochains conseils municipaux élus, il se trouve impératif d élaborer un plan d apurement des dettes communales sur la base l analyse financière réalisée pour toutes les communes et qui a permis de dégager la typologie suivante des communes : 9

10 Typologie des communes (206) 6,8% 11,30% 15,10% 66,8% 76 communes ( endettement structurel total ) 91,3MD 22 communes (endettement structurel partiel ) 9,2MD 14 communes (endettement conjonturel) 15,5MD 94 communes (endettement faible) 20,7MD Figure 6 : Typologie des communes par type de dette Communes à endettement structurel total (ou permanent): 76 communes Incapables d apurer leurs dettes par leurs ressources propres, leurs dettes cumulées totalisent 91,3 MD, soit 66,8% de la dette communale totale. L indice moyen d endettement par habitant se chiffre à 76 D / Hab et l indice moyen de la masse salariale se chiffre à 58%. Communes à endettement structurel partiel : 22 communes Leurs dettes cumulées totalisent 9,2 MD, soit 6,8% de la dette communale totale, ces communes peuvent apurer une partie des dettes par leurs ressources propres, mais pour certaines d entre elles aux dépens des efforts d investissement. L indice moyen d endettement par habitant varie de 50 à 150 D / Hab et l indice moyen de la masse salariale se chiffre à 47%. Communes à endettement conjoncturel : 14 communes Leurs dettes cumulées totalisent 15,5 MD, soit 11,3% de la dette communale totale, ces communes peuvent apurer leurs dettes par leurs ressources propres moyennant un plan étalé sur plusieurs exercices budgétaires. L indice moyen d endettement par habitant 10

11 varie de 20 à 40 D / Hab et l indice moyen de la masse salariale se chiffre à 43%. Communes à endettement faible : 94 communes Leurs dettes cumulées totalisent 20,7 MD, soit 15,1% de la dette communale totale, ces communes peuvent apurer leurs dettes par leurs ressources propres sur une seule année budgétaire. 11