PROJET D ARTICLE : LE COUT UNITAIRE EN EDUCATION,

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1 PROJET D ARTICLE : LE COUT UNITAIRE EN EDUCATION, UN INSTRUMENT DE CONNAISSANCE DES RESSOURCES Pierre-Alain Wassmer Introduction La connaissance du système scolaire, d un point de vue des ressources humaines et financières, demande une information diversifiée. La notion de coût ou de dépense unitaire, qui fait partie de cette large information, est utilisée dans le cadre de ce que l on appelle les systèmes d indicateurs. Pour le coût unitaire, on parle d un indicateur de type ratio parce que l information est construite à partir de données de base, des grandeurs simples, qui sont, dans notre cas, les coûts globaux et les effectifs d élèves ou d étudiants. Pour être tout à fait précis, il faudrait parler du coût moyen de formation, par élève ou étudiant, pendant une année. Cette mesure apporte une information supplémentaire par rapport aux coûts totaux par année, pour l ensemble du système scolaire et pour chaque école. Si l information sur les coûts totaux est particulièrement importante dans la logique budgétaire, le coût unitaire nous donne des éléments sur la manière dont les ressources sont utilisées. Les dépenses ne sont pas vues seulement par rapport à un objectif de budget, mais en fonction d une activité. Ici, cette activité est appréhendée au travers de l élève, qui devient ainsi une unité ou un étalon de l activité au cours d une année. Il existe d autres manières de mesurer l activité du système scolaire, notamment au travers des leçons données par les enseignants ou des heures de cours reçues par les élèves; le coût unitaire par élève est donc une approche parmi d autres. On peut aussi saisir le problème par les résultats, par exemple en utilisant non pas le coût par élève, mais le coût par diplômé. Mais là aussi il existe différentes manières de mesurer les résultats, les diplômés ne représentant pas toujours la mesure la plus adéquate du résultat. Une autre mesure du résultat est le niveau de formation atteint à la fin de la période considérée (indicateurs d impact). Le coût unitaire par élève a été retenu parce qu il permet le mieux des comparaisons entre différents pays dont on connaît le niveau des formations - au travers de la classification internationale type de l éducation (CITE) - ou le niveau des diplômes - au travers de la reconnaissance mutuelle de ceux-ci. Les unités d activité plus petites que l année de formation ou plus limitée qu un niveau CITE ne permettent généralement pas d obtenir une comparaison car les particularités locales interviennent trop fortement. Une autre raison de ce choix est qu il permet de calculer des coûts par formation, soit selon le cursus théorique, soit en fonction de la durée réelle de cette formation. Cet indicateur se place dans une perspective comparatiste, c est-à-dire qu il n a pas de sens en soi, mais seulement si l on examine une évolution temporelle ou si l on compare deux éléments de même nature. Il peut être utilisé à différents niveaux, du plus général à

2 celui de l établissement, en passant par les unité administratives ou les écoles. Cela signifie que, si le principe de calcul est simple, les éléments à définir et à contrôler pour la mise en oeuvre d un tel indicateur sont nombreux et complexes, comme est complexe la structure scolaire. De plus, le système d enseignement évolue constamment et il est nécessaire d adapter les catégories et les mesures. Il est impératif aussi d améliorer le modèle de calcul au fur et à mesure que de meilleures données sont accessibles. Vu sous l angle des charges, cet indicateur nous montre la structure des dépenses pour un certain enseignement (la proportion de salaire, le niveau des investissements, des dépenses en biens et services, etc.). Cette structure de la charge financière peut ainsi être suivie dans son évolution. Le coût par élève est aussi un voyant en cas de dysfonctionnement, les écarts par rapport à la moyenne, pour un type d enseignement, amenant à poser d autres questions (par exemple sur l évolution des effectifs et sur l adaptation des moyens attribués). Vu sous l angle du financement, on pourra voir l évolution de la structure de financement c est-à-dire le déplacement de la charge financière d un agent économique vers un autre. Cette question est particulièrement d actualité pour l apprentissage, avec la diminution des apprentissages en système dual et l augmentation des apprentissages à plein-temps en école. Ceci correspond à un déplacement de la charge depuis les entreprises vers l Etat. Le calcul des coûts unitaires est d ailleurs utilisé pour facturer au canton de domicile la formation des élèves provenant de l extérieur de Genève. Coût et dépense Bien que souvent utilisés indifféremment l'un pour l'autre, les termes de coût et de dépense n'ont pas exactement le même sens. La dépense représente la valeur de l'ensemble des débours réalisés pendant un certain laps de temps, tandis que le coût est un concept plus large, incluant la notion de durée de vie d'un bien - qui peut dépasser la période considérée - et celle de choix entre différentes options, de rendement différent, pouvant induire un manque à gagner. Dans ce dernier cas, on parlera alors de coût d'opportunité. Toutefois, dans le domaine du service public, l'idée d'option alternative reste assez limitée dans la mesure où les activité sont définies dans le cadre de la politique de l'etat, qui se développe à travers le tissu des obligations légales. Les objectifs de l'administration ne sont par ailleurs pas du même ordre que ceux des entreprises commerciales ou financières qui visent à rémunérer un capital investi. On n'utilisera donc pas la notion de coût d'opportunité, bien qu'il puisse exister une déperdition des moyens engagés, en quelque sorte un «manque à réaliser». Une autre difficulté réside dans la nature monétaire ou non des coûts, mais aussi des avantages rattachés à l'éducation. Il est certain que s'il on peut aisément consulter les compte de l'etat, il est difficile de mesurer l'investissement personnel des enseignants, le «coeur à l'ouvrage» des élèves, tout comme il apparaît impossible de quantifier le bien-être ou la position sociale des individus. Et pourtant, si on veut évaluer le rendement d'une certaine activité, il faut mettre en regard l'ensemble des coûts avec l'ensemble des avantages qu'on en retire. On voit ici les limites de l'analyse strictement économique et il faudra garder à l'esprit les éléments qualitatifs liés à l'enseignement pour mesurer les implications des différentes évolutions d'ordre financier.

3 Ainsi, à l'approche problématique par les coûts d'éducation il sera préféré de manière pragmatique celle par les dépenses d'enseignement, même s'il nous arrive d'utiliser indifféremment, selon l'usage courant, les expressions «coût d'éducation» et «dépenses d'enseignement». Matériel et méthodes Le principe de calcul est simple : il s agit de diviser le total des coûts d un enseignement par le total des effectifs d élèves/étudiants à qui cet enseignement est destiné. La mise en œuvre demande néanmoins de résoudre toute une série de problèmes techniques passablement complexes : Inclure tous les coûts de formation, quelles que soient les sources de financement Exclure les coûts non liés à la formation Faire correspondre les périodes de relevés, l année civile étant la référence conventionnelle Faire correspondre les catégories de relevés (les écoles ou niveaux d enseignement pour lesquelles le coût unitaire est calculé) entre les données financières et les données d effectifs Répartir les dépenses centrales d enseignement non directement affectées aux écoles ou niveaux considérés Respecter l unité de base : l élève qui fréquente l école à temps partiel doit être ramené à un équivalent plein-temps ; le franc qui mesure la dépense doit être exprimé en valeur constante dans le cas d une série chronologique. A Genève, il y a une grande difficulté à calculer séparément les coûts unitaires pour les apprentis en système dual et les apprentis à plein-temps en école parce que les charges des uns et des autres sont confondues au sein de la comptabilité du CEPTA. Auparavant, on pouvait utiliser la séparation CEPIA-ETM pour distinguer les deux formes d apprentissages et, même si les deux institutions ne recouvraient pas exactement cette différence, nous disposions d une bonne approximation des coûts respectifs des uns et des autres. Maintenant, un calcul est produit à partir des effectifs des apprentis en système dual, qui sont ramenés à des équivalents plein-temps pour les dépenses de formation, mais qui sont considérés à part entière pour ce qui touche à l encadrement et aux charges centrales. La mise en place des formations dépendant de la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) amène des transformations considérables pour un certain nombre d écoles. La période actuelle est marquée par la coexistence des anciennes filières avec les nouvelles et par la définition de nouveaux centres de frais. La détermination des effectifs et l identification des dépenses qui sont rattachées à ces formations ne sont pas toujours des plus évidentes.

4 Résultats Les coûts présentés dans ce texte ont été publiés dans le détail par ailleurs [SRED et SAFs, 1999 ; Wassmer P.-A., 1999]. Nous présentons ici les éléments saillants sous forme graphique. Les séries présentées ci-après correspondent à quatre ans de relevés et permettent une comparaison à dix ans d écart ( ) ainsi qu un regard sur l évolution lors des trois dernières années (1996, 1997 et 1998). Les signes marquent l absence des données entre 1988 et 1996 et les signes attirent l attention sur une rupture dans la série. Nous avons regroupé les courbes selon les niveaux et les types d enseignement. Pour ce qui concerne l enseignement obligatoire (enseignements enfantin et primaire, et secondaire inférieur) les évolutions sont assez lentes car elles concernent des effectifs d élèves très conséquents. On remarque toutefois, tant pour le primaire que pour le cycle d orientation, une diminution du coût unitaire qui est a mettre en relation directe avec une augmentation du nombre d élèves. Cela signifie que cette hausse des effectifs a été mise à profit pour réaliser des économies d échelle. Enseignement enfantin et primaire 2' 16' 12' Ecole primaire 8' 4' Enseignement secondaire inférieur 3' 24' 18' Cycle d'orientation 12' 6'

5 Les formations générales du secondaire supérieur, à l exception de l Ecole d enseignement technique, connaissent des évolutions très proches. Ecole de culture générale et Collège sont pratiquement à un même niveau de coût unitaire, tandis que l Ecole de commerce (anciennement Ecole supérieure de commerce) progresse un peu plus bas avec une évolution similaire, mais atténuée. L Ecole d enseignement technique (anciennement Ecole d ingénieurs de Genève) se situe à part puisque on observe une évolution positive entre 1988 et Celle-ci est due à une importante diminution du nombre des élèves sur cette même période. Mais surtout, la mise en place des Hautes écoles spécialisées prive cette école d une bonne partie des effectifs parmi les dernières années de formation. C est ce qui explique la rupture de la série entre 1997 et Enseignement secondaire supérieur formations générales 45' 36' 27' Ecole d'ens. technique Ecole de culture gén. & Collège de Genève 18' Ecole de commerce 9' Les formations professionnelles à plein temps du secondaire supérieur suivent une évolution parallèle, malgré des ruptures tant pour le CEPTA que pour l EAD. Les séries qui concernent le CEPTA représentent les continuations d une part du CEPIA pour les apprentissages en système dual et de l autre de l ETM (Ecole technique et des métiers) pour ceux à plein temps. Dans la réalité des changements dans l organisation des filières font que les données ne recouvrent pas exactement les même formations dans le temps. Ces séries sont données à titre indicatif. Comme pour l Ecole d enseignement technique, la série de l Ecole d art décoratif (qui englobait auparavant l Ecole supérieure d art appliqué) montre une rupture entre 1997 et 1998, due la mise en place des Hautes écoles spécialisées.

6 Enseignement secondaire supérieur formations professionnelles plein-temps 5' CEPTA plein-temps 4' 3' Ecole d'arts décoratifs 2' 1' Les formations professionnelles en emploi (système dual) du secondaire supérieur sont regroupées dans le même graphique. La rupture de la série du CEPTA est expliquée plus haut. Bien que celle-ci ne recouvre pas les mêmes formations dans le temps, on constate une évolution très constante. La progression des Cours professionnels commerciaux n est pas aussi régulière, elle suit, de manière inversée, l évolution des effectifs d élèves qui chutent entre 1988 et 1996, pour remonter légèrement en 1997 et Enseignement secondaire supérieur formations professionnelles duales 2' 16' CEPTA dual 12' 8' Cours prof. commerciaux 4' Le graphique suivant présente l évolution des coûts unitaires pour l Université et pour l ESAV. Il est toutefois difficile de mettre sur un même pied ces institutions, même si celles-ci se situent toutes deux au niveau tertiaire. Nous avons à la fois des effectifs d étudiants plus nombreux et une diversité de filières (et de coûts unitaires) beaucoup plus grande pour l Université. Il n est pas possible de comparer le coût unitaire global de l Université avec le coût équivalent d une autre institution universitaire qui n aurait pas la même composition de formations, en particulier si cette dernière n a pas de formation scientifique ou médicale qui représente des filières spécialement chères.

7 Enseignement tertiaire 4' Université 32' 24' Ecole sup. d'audiovisuel 16' 8' L Université a profité d une augmentation globale des effectifs sur l ensemble de la période considérée. Mais la diminution du coût unitaire est plus forte que cette augmentation ce qui signifie que d autres facteurs sont intervenus. Néanmoins, une explication convaincante ne peut être formulée sans connaître les situations spécifiques des différentes facultés. Coût unitaire par source de financement et par niveau d enseignement et type d écoles (1998) en % et en Francs chiffres provisoires au Nombre d élèves ou étudiants Confédération Source de financement Canton de Genève Autres cantons Communes Privé Coût par élève ou étudiant Enseignement primaire % 72 % % 26 % 1 % Cycle d Orientation % 98 % % % 1 % Enseignement postobligatoire Collège de Genève % 99 % % - 1 % Ecole de Culture Générale % 99 % % - % Ecole de Commerce % 92 % % - 1 % 2 33 Ecole d Ens. Technique % 82 % % - 1 % CEPTA dual % 88 % % % 2 % CEPTA plein-temps % 88 % % % 2 % Ecole des Arts Décoratifs 49 9 % 88 % % % 3 % Cours Prof. Commerciaux % 91 % % % 1 % 9 82 ESAV 27 5 % 93 % % - 2 % Centre de Lullier % 73 % 6 % - 11 % CEPSPE % 74 % 18 % - 5 % HES % 79 % 2 % - 2 % Université % 7 % 6 % - 4 % Service de la recherche en éducation, Genève Le tableau ci-dessus donne le coût unitaire par élève ou étudiant (colonne de droite) ainsi que la répartition du financement final des enseignements. On voit de la sorte que l effort de la Confédération se porte sur les apprentissages, les formations techniques et l Université. Les communes supporte plus du quart de la charge pour l enseignement

8 primaire au travers des frais de bâtiments tandis que le CEPSPE et, dans une moindre mesure, le Centre de Lullier et l Université dépendent des autres cantons en accueillant des élèves habitant hors de Genève. Discussion Le coût unitaire est un instrument pour évaluer le coût des différentes formations, soit selon un parcours théorique, soit selon la durée réelle moyenne que mettent les élèves pour obtenir un diplôme. Ainsi, malgré la diminution généralisée des coûts unitaires dans pratiquement toutes les filières obtenue entre autre par l augmentation démographique et par l élévation des taux de scolarisation certaines formations occasionnent davantage de dépenses parce qu elles interviennent plus tard dans les cursus des élèves ou des apprentis. En pratique, un apprentissage commencé à 15 ans ou à 19 ans ne pèse pas le même poids dans les comptes de la collectivité et des ménages. Les évolutions que l on constate doivent aussi être étudiées sous l angle financier car les restrictions budgétaires vont à l encontre de la demande observée. En complément aux études sur les cursus, le coût unitaire permet d évaluer le coût de l augmentation progressive des conditions implicites ou explicites d accès à ces formations. D autres développements sont attendus à partir du coût unitaire. La gestion des établissements peut profiter des études sur l évolution des coûts en fonction des effectifs d élèves. La courbe du coût total montre un tassement au milieu du aux économies d échelle puis un regain avec des effectifs élevés que l on peut attribuer aux «avantages négatifs» ou coût d échelle. Evolution du coût tota l en fonction de l'effectif Coût Coût total Effectif Coût unitaire moyen (ce que l on appelle généralement coût unitaire) et coût unitaire marginal ne suivent pas la même courbe (voir graphique). Un établissement avec un coût moyen plus bas peut avoir un coût marginal plus élevé. Des études plus fines peuvent mettre en évidence une taille optimum d établissement et ainsi orienter l attribution des élèves supplémentaires.

9 Evolution des coûts unitaires moyen et marginal en fonction de l'effectif Coût Coût marginal Coût moyen Effec tif Dans le cadre d un système complet d indicateurs, le coût unitaire est à mettre en relation avec d autres mesures qui concernent soit le fonctionnement, soit les résultats. Cet instrument doit pouvoir aider à trouver les meilleures voies pour atteindre les objectifs que la politique de l éducation se fixe et donc de faire mieux avec moins de moyens. Sigles CEPIA CEPSPE CEPTA CITE EAD ESAV ETM HES-SO SAFs Centre d enseignement professionnel de l industrie et de l artisanat Centre d enseignement de professions de la santé et de la petite enfance Centre d enseignement professionnel technique et artisanal classification internationale type de l éducation Ecole des arts décoratifs Ecole supérieure d audiovisuel Ecole technique et des métiers Haute école spécialisée de Suisse occidentale Services administratifs et financiers Pour 1998, le calcul des coûts unitaires a été réalisé par Claude-Alain Baertschi (SAFs).

10 Bibliographie Baertschi Claude-Alain (dir. P.-A. Wassmer), Les coûts unitaires en éducation Aspects méthodologiques, SRED, Genève 1998 Barro Stephen M., Indicateurs des finances et des ressources de l éducation à Genève Un évaluation préliminaire, SRED, Genève 1999 (disponible sur Internet) Département de l instruction publique du canton du Valais, Module 4 «Coûts et financement», Education 2, Sion 1996 Dumont Patricia, Dépenses en éducation dans le canton de Genève Dépenses globales et dépenses unitaires, Service de la recherche sociologique et Services administratifs et financiers, Genève 199 Gravot Pierre, Economie de l éducation, Economica, Paris 1993 Grin François, L'économie de l'éducation et l'évaluation des systèmes de formation Rapport de tendance, pp. 83 et suiv.. PNR 33, Genève 1994 Hanhart Siegfried et Schultz Hans-Rudolf, La formation des apprentis en Suisse Coûts et financements, Delachaux et Niestlé Lausanne, Paris 1998 Hutmacher Walo et Dumont Patricia, Clefs de lecture des dépenses d'enseignement à Genève, Service de la recherche sociologique, Genève 1991 Hutmacher Walo et Dumont Patricia, Que coûte la scolarité d'un élève? Evolution des dépenses unitaires de 1986 à 1989, Service de la recherche sociologique, Genève 1991 Office Fédéral de la Statistique, Dépenses publiques d'éducation Manuel technique 1998, CDIP, CDF, Neuchâtel 1999 Office Fédéral de la Statistique, Les indicateurs de l'enseignement en Suisse L'enseignement en mutation dans notre pays, OFS, Berne 1995 Organisation de coopération et de développement économiques, Regards sur l éducation Les indicateurs de l OCDE, 1998, OCDE, Paris 1998 Orivel François, L allocation des ressources par élève dans le système éducatif français : point de vue d un économiste, Revue Française de Pédagogie n 15, 1993 Page André, L économie de l éducation, PUF, Paris 1971 Service de la recherche en éducation et Services administratifs et techniques (Major M., Wassmer P.-A.), Ressources humaines et financières du DIP Repères et tendances, SRED et SAFs, Genève 1998 Service de la recherche en éducation et Services administratifs et techniques (Wassmer P.- A.), Ressources humaines et financières du DIP Données générales et approche par l activité, SRED et SAFs, Genève 1999 Ufficio studi e ricerche, Costi e finanzamento della scuola ticinese, USR, Bellinzona 1997 Wassmer Pierre-Alain, Dépenses publiques d éducation Evolution en 1997, SRED, Genève 1998 Wassmer Pierre-Alain, Dépenses publiques d éducation Vue générale et données par école en 1998, SRED, Genève 1999 (disponible sur Internet)