Journées de la Société Civile Forum Mondial sur la Migration et le Développement Mexique 2010

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1 Journées de la Société Civile Forum Mondial sur la Migration et le Développement Mexique 2010 Table Ronde 3: Cohérence politique et institutionnelle pour adresser la relation entre la migration et le développement Session 3.3: Comment les procès régionaux consultatifs et les forums interrégionaux peuvent-ils mieux inclure le lien de migration et développement? Kathleen Newland, Institut de Politiques de Migration

2 Les Processus Consultatifs Régionaux (PCR) ont émergés depuis la moitié des années 1980 comme des structures pour que les états partagent leur inquiétudes, de l information, des expériences, et des idées sur les questions liées à l immigration. Les Fora Interrégionales (FIR) sont arrivés un peu plus tard (la plupart après l an 2000), comme une réponse de sens commun, du fait que beaucoup de questions pressantes dans les politiques de migration ne pouvaient pas être résolues sans coopération entre les pays des régions d origine des migrants et ceux dans des régions de destination voulues. Les sujets adressés au PCR varient beaucoup mais tous les processus ont quelques caractéristiques en commun. Ils se rencontrent tous, au moins parfois, dans des séances à hui clos, où seulement les représentant des gouvernements participants et le secrétariat (s il y en a un) sont présentent; Ils sont tous informels, ce qui veut dire qu ils ne produisent par des déclarations négociées ou des accords formels, mais ils opèrent avec des consensus ou des accords s ils n arrivent pas à un consensus; Ils sont non-contraignant, ce qui veut dire que les état participants peuvent décider de ne suivre aucune décision de consensus qui émerge de la réunion sans sanction, et ils peuvent sortir du groupe sans passer à travers des processus formels de rappel; Ils sont conduits et possédés par les états participants plutôt que par un corps multilatéral ou non-gouvernemental. Pour cette raison, ils sont indépendants d autres corps comme les agences des Nations Unies ou des organisations régionales, bien qu ils coopèrent fréquemment aves ces corps. Plusieurs institutions multilatérales, incluant le Centre International pour le Développement des Politiques Migratoires (CIDPM), et l Office du Haut Commissariat des NU pour les Réfugiés (UNHCR) et surtout, l Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) fournit ou loge des secrétariats pour quelques-unes des PCR. Une autre caractéristique commune des PCR, qui coule de leur informalité, est une grande flexibilité pour arranger leurs agendas, établir des processus, et désigner les participants observateurs. Cette dernière caractéristique est centrale pour la question de la manière dont les PCR peuvent inclure le lien entre la migration et le développement dans leur travail, gardant à l esprit que quelques-uns le font déjà. Ce travaille examinera la manière dont les agendas de quelques PCR et FIR ont été désignées pour traiter les questions de migration et développement et dans d autres cas, comment ils ont évolués pour le faire. Une révision pénétrante et une évaluation de 14 PCR par le Professeur Randall Hansen (2010), a été préparée en avance du 3 ème Forum Mondial sur la Migration et le Développement (FMMD), et c est une référence essentielle pour une compréhension complète de ces procès. Comme Hansen le montre, les PCR vont d une portée très ample à une assez spécifique. La Conférence Régionale sur les Migrations (CRM), ou Processus 2

3 de Puebla, par exemple, traite le renforcement de la migration et le retour, les droits de l homme des migrants, la protection pour les réfugiés, la migration et le développement et d autres différentes questions. Par contraste, le Procès de Coopération Transfrontalière, ou le Processus Söderköping, traite seulement l alignement des standards et les pratiques de l UE avec la législation d asile et de migration des trois États bordant l Union Européenne; le Processus de Bali se concentre sur combattre la traite humaine et le trafique illicite des personnes. Les FIR partagent beaucoup de caractéristiques des PCR, mais elles sont un peu plus formelles, par exemple, elles émettent souvent des déclarations à la fin d une réunion. Mais en réalité les FIR et les PCR opèrent dans un éventail de formalité, bien qu aucune n emploie des sanctions par le défaut de respecter les accords. Les caractéristiques des PCR et des FIR -informelles, no-contraignantes, indépendantes des institutions formelles, dirigés par les états, flexibles et confidentielles- sont des caractéristiques très similaires du FMMD. Ce cadre commun rend le travail ensembles plus facile que dans d autres corps avec des cultures organisationnelles différentes, et travailler avec le FMMD est une manière pour les PCR et les FIR d inclure le lien entre la migration et le développement dans leur agenda. Plusieurs PCR, incluant SACM et IGAD-RCP, ont tenu des réunions en 2010 sur les sujets de la migration et du développement, qui sont prévus de les préparés pour les FMMD 2010 à Puerto Vallarta. Beaucoup de PCR et FIR incluent le lien entre la migration et le développement Entre les PCR et les FIR qui adressent les questions de la migration et le développement sont, en ordre chronologique de leur fondation: Conférence Régionale sur les Migrations/Processus de Puebla (CRM):1996 Conférence Sud-américaine sur les Migrations (SACM): 1999 Dialogue sur la Migration pour l Afrique Australe (MIDSA): 2000 Dialogue sur la Migration pour l Afrique de l Ouest (MIDWA): 2000 Conférence Ministérielle Régionale sur la Migration en Europe Occidentale/ Dialogue 5+5: 2002 Consultation Ministérielle sur l Emploi Outremer et la Main-d œuvre Contractuelle pour les Pays d Origine en Asie/Processus de Colombo: 2003 Dialogue sur la Migration de Transit en Méditerranée (MTM): 2003 Conférence Euro-Africaine sur la Migration et le Développement/Processus de Rabat: 2006 Processus Consultatif Régional de l Autorité Intergouvernementale pour le Développement pour la Migration (IGAD-RCP): 2008 Forum Ibéro-Américain sur la Migration et le Développement (FIBEMYD): 2008 Les sujets liés au développement que ce group d états discutent incluent le rôle des diasporas en développement, augmenter l impacte des rapatriements des fonds sur le développement, formaliser et réduire les coûts de transferts d argent, le brain drain, la migration circulaire, l implication des banques de développement régional dans des 3

4 questions de développement, et l impacte des crises économiques sur la migration et le développement dans les pays d origine. L expérience de ces processus incluant les sujets de migration et développement dans leurs agendas et programmes d activités peut offrir des leçons pour les PCR et les FIR qui n ont pas abordé ces sujets mais veulent le faire dans le futur. Une description d un des premiers PCR qui a inclut la migration et le développement dans son agenda, et un FIR qui adresse le même lien, est présentée cidessous. Le Processus de Puebla Le Processus de Puebla qui implique les pays d Amérique Centrale et du Nord, adresse les liens entre la migration et le développement depuis sa fondation. Dans sa première réunion, en mars de 1996, les officiels participants ont faite emphase sur la gestion et le développement de la migration. Le Joint Communiqué émit après cette réunion a déclaré Dans l ensemble, la migration est un phénomène bénéfique avec des avantages potentiels pour le pays d origine et de destination; cependant pour que ces bénéfices aient lieu, la migration doit être ordonnée et donc les gouvernements ont attiré l attention au besoin de coopération mutuelle pour promouvoir la croissance économique et l emploi pour réduire la pauvreté. (Conférence Régionale sur les Migrations, 1996) À la deuxième conférence régionale du Processus de Puebla, le leader de la Délégation des EU (Secrétaire d État adjoint Phyllis Oakley, Bureau de la Population, Réfugiés et Migration) a parlé du besoin de voir les motivations des migrants. Un important aspect c est le lien entre migration et développement. Certains pensent que le développement dans un pays crée des opportunités pour les citoyens de rester chez-eux, et il réduit la migration. Il y a aussi des preuves du fait que le développement, en augmentant la richesse, augmente aussi la mobilité entre une population et donc peut servir comme un stimule de la migration. Clairement, cette relation complexe entre la migration et le développement requiert plus d étude. (Département d État des EU, 1997: 3) Cette deuxième réunion de la conférence régionale a produit un Plan d Action dans lequel un des six domaines prioritaires pour a coopération était le lien entre le développement et la migration. Les activités liées à chaque priorité ont été planifiées; pour la migration et le développement, la conférence demande que l Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), et la Commission Économique pour l Amérique Latine (CEPAL) effectuent une étude des liens. La relation entre la migration et le développement a été présente dans l agenda de Puebla de manière consistante depuis ces deux premières conférences, et aux réunions techniques, aux ateliers, et aux séminaires à travers lesquels la CRM fait son travail entre les conférences. Le sujet est une des trois priorités identifiées dans son Plan d Action actuel. Un séminaire du Processus de Puebla en septembre 2010 a été dévoué à la migration et au développement. 4

5 Le Processus de Rabat L agenda du Processus de Rabat reflète la l Approche Mondiale de l Union Européenne sur la Migration, avec ses domaines prioritaires de migration légale, migration irrégulière, et migration et développement. Les pays d origine, de destination, et de transit avec le couloir de migration Afrique de l Ouest-Europe participe à la deuxième conférence ministérielle dans ce processus, qui a eu lieu à Paris en 2008, 32 État Africains, et 27 États de l UE en audience (plus la Commission Européenne) ont été d accord sur un Plan Triennal de Coopération Le Plan inclue plus de 100 recommandations dans tous les trois domaines, avec de l emphase sur la migration et le développement. Les recommandations mettent en œuvre le Partenariat Afrique-UE sur les Migrations, la Mobilité et l Emploi, (FMMD, 2009). Le Processus de Rabat illustre la différence d opération des FIR en comparaison aux PCR, dans certains aspects. Le Processus de Rabat se rencontre au niveau ministériel et émet de déclarations formelles avec des recommandations spécifiques et des calendriers pour les atteindre. Il est étroitement lié aux réunions intergouvernementales comme le Sommet UE-Afrique 2007 à Lisbonne. Cependant, comme les PCR, le Processus de Rabat se réunit dans des séminaires d intersessions; plusieurs d entre eux ont traité des questions de migration et développement comme des rapatriements de fonds (2009) et les diasporas en développement (2010). Comment peuvent les PCR et les FIR incorporer la migration et le développement? La flexibilité mentionné préalablement du fait que les États participants au PCR doivent organiser leurs agendas paraitrait répondre à la question comment très simplement: Juste fais-le! Mais la question de comment mieux inclure le lien entre migration et développement demande plus d élaboration. Certaines recommandations ont à voir avec la manière dont les PCR et les FIR sont organisées et dirigées, certaines traitent les aspects de réseau de ces réunions, et un troisième ensemble concerne l inclusivité et les représentants des PCR. L organisation des PCR Beaucoup de PCR sont handicapés car ils ont très peu de personnel et infrastructures de long terme. Par conséquent, la capacité institutionnelle et la mémoire institutionnelle sont affectées. Comme on l a noté, beaucoup de PCR ont impartit leur gestion à une institution multilatérale comme l OIM, CIDPM et UNHCR. Pendant que cela est efficace, ça dilue le leadership et la propriété des PCR par les états. (La pratique commune d avoir des institutions multilatérales qui fournissent de l assistance logistique et technique à un PCR n as pas nécessairement cet effet.) Les PCR plus efficaces entendent à être ceux du personnel du secrétariat appuyé ou embauché par les États participants, comme Consultations Intergouvernementales sur les Politiques de la Migration, l Asile et les Réfugiés (IGC) et le Processus de Puebla. En faite, les IGC ont établit leur propre secrétariat ( une fonction coordonnante) en 1991 six ans après leur naissance, car 5

6 plusieurs état participants ont senti que le secrétariat existant attaché au UNHCR ne satisfaisait pas les besoins des états. Cinq des états participants ont atteint un "consensus général du fait que la fonction du secrétariat des consultations devrait être renforcé par une façon de le séparer du UNHCR et rendant possible que les états utilisent directement cette fonction comme une chambre de compensation sous leur surveillance..." (Suisse, 1991: 1) Un secrétariat capable, hier comme aujourd hui, renforce les capacités des états participants. La perte d élan est un danger pour les PCR qui se réunissent seulement une fois par an ou une fois chaque deux années. L usage des groupes de travail, ateliers, et séminaires peuvent rendre possible pour les PCR d examiner profondément des questions très spécifiques et parfois assez techniques. Décomposer les sujets dans leurs parties composantes et les approchant au niveau technique pour résoudre des problèmes peut aussi clarifier des questions controversés. Ceci est spécifiquement utile aux premières étapes d un PCR, quand la confiance entre les participants est pas encore bien établie. Établir des points de référence, bien qu elles ne soient pas contraignantes, est utile pour soutenir l élan de coopération entre les PCR et les FIR participantes. Un plan d action ou un équivalent permet aux processus d avoir un registre du progrès vers leur but. Ils devraient certainement surveiller la livraison des états sur les engagements qu ils ont fait durant le processus des PCR/FIR et évaluer l impacte de leurs actions, mais au même temps, il est important de se souvenir du fait que les produits plus précieux d un procès de consultation sont souvent intangibles. Construire la confiance et développer des habitudes de coopération entre les gouvernements peut être la contribution plus précieuse au développement au moyen et long termes. Construire des réseaux de politiques Peut-être le plus sérieux obstacle du vrai progrès sur les questions de la migration et du développement dans le contexte des PCR c est la faible représentation de beaucoup d elles ou la plupart d entre elles, des agences de développement. Peut-être il n est pas surprenant, étant donné que la plupart des PCR ont commencé comme des structures pour appuyer la gestion de la migration. Même au FMMD avec sa concentration explicite sur le développement, les officiels de développement sont sous-représentés comparés avec les officiels des politiques étrangères, de la migration, travail et justice/affaires intérieures dans la plupart des délégations des états. Il sera très difficile d inclure le lien entre la migration et le développement dans les délibérations des PCR si la gamme complète d expertise et engagement des politiques dont ils ont besoin n est pas représenté. On peut argumenter que la plus grande valeur des PCR et des FIR c est qu ils encouragent la création et la consolidation des réseaux de politiques pas seulement à travers des frontières mais aussi à travers des lignes bureaucratiques dans un état. Les Officiels que se rencontrent souvent à des réunions des PCR, les Comités des NU, les conférences régionales d organisation, l assistance bilatérale, et ainsi de suite, deviennent accoutumés à interagir dans plusieurs cadres. Ils savent à qui appeler quand ils ont besoin 6

7 d information ou d assistance. Par exemple, un auteur argumente que le contacte préalable entre les états... facilite le moment de traiter des situations d émergence... À la suite de l ouragan Mitch en 1998 en Amérique Centrale, la région s est ressaisit d une manière admirable. Les questions migratoires de long terme relatives à la suite de l ouragan Mitch ont donc été spécifiquement adressées dans la suivante réunion du Processus de Puebla, plutôt qu avoir lieu à une réunion ad hoc sans histoire de coopération. (Klekowski von Koppenfels, 2001: 31) Les gouvernements peuvent encourager l inclusion de la migration et du développement dans des délibérations des PCR en incorporant des officiels de développement dans leurs délégations et en assurant la cohérence de la composition des délégations à toute la gamme des réunions dans laquelle les questions de la migration et le développement sont susceptibles d être, ou de devoir être discutés. Cela signifierait inclure des officiels du migration aux réunions sur le développement aussi bien que des officiels de développement aux réunions sur la migration. Comme une pratique de routine, la politique un ensemble de gouvernement est la route plus directe vers la cohérence politique. Impliquer les parties prenantes clés dans la discussion sur la migration et le développement L effort pour encourager les réseaux politiques autour des questions de migration et de développement dans le gouvernement doivent s étendre à encourager une communauté de politiques qui incluent aussi des parties prenantes en dehors du gouvernement. Ceci peut inclure les business du secteur privé qui emploient des migrants, des syndicats de travail qui représentent les migrants, les autorités locales dans les communautés de migrants, les institutions basées sur la foi, et ainsi de suite, mais surtout ça inclut les migrants et leurs familles. Ceci n est pas seulement une question de justice, c est aussi une question de sens commun. Les officiels du gouvernement souvent trouvent difficile de savoir si leurs politiques fonctionnent comme elles étaient sensées de fonctionner, ou si leurs programmes ont l impacte désiré. Ils ont besoin de feedback des migrants, des groupes de la diaspora et des organisations de migrants, aussi bien que des organisations de la société civile qui promeuvent les droits et le bien-être des migrants. À la deuxième conférence du Processus de Puebla, Secrétaire Adjoint Oakley a dit ça dépend de nous d adopter un plan pour prendre des mesures concrètes pour faire avancer pas seulement le dialogue, mais progresser vers la résolution de certains problèmes que la migration pose pour chacun de nos pays. Comme nous envisageons les actions, j aimerais suggérer de discuter aussi notre interaction avec les organisations non-gouvernementales qui s intéressent à la migration en Amérique Centrale et du Nord. Les ONG sont des acteurs importants dans chacun de nos pays, et ils peuvent offrir des perceptions profondes pour les gouvernements. (Département d État des EU, 1997: 3) 7

8 Le rôle de la Société Civile dans les PCR et les FIR La participation des organisations de la société civile ou les représentants des migrants aux délibérations des PCR et FIR est controversée. Beaucoup de gouvernements craignent que la présence des acteurs non-gouvernementaux aille contraindre la franchise des discussions entre les officiels, ou que les officiels "essaient de gagner l approbation" au lieu de se concentrer sur la communication avec leurs contreparties du gouvernement. La confidentialité est clé pour le succès des discussions des PCR, et la confiance sur le fait que les idées exprimées aux réunions des PCR resteront à la réunion est assez difficile d atteindre avec les officiels camarades, sans inclure des acteurs qui jouent selon d autres règles. Donc le rôle de la société civile dans les PRC et les FIR reste inégal. Beaucoup permettent que les états participants invitent des experts ou des ONG à faire partie de leurs discussions, mais ils séparent tous une partie pour que les gouvernements et les secrétariats. Le Processus de Puebla a reçu un communiqué des ONG à la première et deuxième conférence; puis le Réseau Régional pour les Organisations Civiles sur la Migration (RNCOM) a été institutionnalisé comme une coalition d organisations de la société civile de tous les états participants. Comme Hansen (2010: 69) signale, ce n est ni un membre ni un observateur du CRM mais il participe dans beaucoup d aspects du CRM incluant des séminaires, des ateliers, et des conférences. Les PCR qui couvrent l Afrique du Sud, et l Amérique du Sud ont aussi un engagement solide avec la société civile. Le MIDSA a un partenariat avec une organisation de recherche non-gouvernementale, le Projet sur les Migrations d Afrique Australe (SAMP), pour aider à organiser ses discussions, et il permet que plusieurs ONG participent occasionnellement à ses ateliers. La SACM permet les groupes pour les droits de l homme et des groupes affiliés aux églises comme des observateurs. Il est intéressant de noter que ces trois leader de participation des ONG sont aussi entre les PCR qui ont eu la migration et le développement dans leurs agendas depuis le début. D autres PCR excluent les acteurs non-gouvernementaux ou les admettent ad hoc, normalement dépendant du sujet à considérer. La participation directe dans les processus des PCR et FIR n est pas la seule manière de faire des acteurs de la société civile sentir leur influence. Les ONG peuvent présenter des critiques des plans d actions des PCR, les encouragent à prendre certains sujets, ou présenter des conclusions de recherches ou des analyses d experts sur un sujet avant le PCR. Ils peuvent aussi faire partie d une communauté de politiques dans leur pays de résidence qui interagit régulièrement avec des officiels et les aide à former les positions qu ils prennent dans le PCR. Les coalitions transfrontalières des ONG avec des arguments aiguisés et des importantes circonscriptions peuvent être difficiles d ignorer par les PCR. 8

9 Conclusion Les PCR ont été critiqués pour leur manque de transparence, et pour leur rôle établissant positions controversées comme le dernier mot. (Cassarino, 2009) Quelques observateurs perçoivent la participation des acteurs de la société civile comme une manière d élever la légitimité des PCR en ajoutant aussi de nouvelles idées et perspectives. Le rôle des PCR c est promouvoir la coopération entre les états, et éviter les critiques des politiques intérieures de leurs états participants. Ce cadre peut parfois être une camisole de force pour traiter les problèmes de la relation entre la migration et le développement. Néanmoins, les PCR et les FIR peuvent, avec le temps, encourager différentes manières de penser sur la migration qui inclinent les gouvernements vers des politiques plus amicales avec les migrants. Mais les PCR et les FIR ne sont pas susceptibles d apporter des changements importants aux politiques de migration et de développement. Ils peuvent inclure au mieux le lien entre la migration et le développement en construisant des réseaux de politiques inclusives qui seront capables de se communiquer à travers des frontières, des bureaucraties, et des barrières sociales. 9

10 Travaux Cités Cassarino, J.-P. (2009)Thinking Differently: CSOS Alternative Contribution to Global Processes, Background paper for Civil Society Days, Roundtable 3, Session 3.2, 3 rd GFMD, Athens, Greece, November, GFMD (2009) Regional and Inter-regional Processes and Fora, Background paper for Roundtable 3, Session 3.2, 3 rd GFMD, Athens, Greece, November, Hansen, R. (2010) An Assessment of Principal Regional Consultative Processes on Migration, IOM Migration Research Series No. 38. International Organization for Migration: Klekowki von Koppenfels, A. (2001) The Role of Regional Consultative Processes in Managing International Migration, IOM Migration Research Series No. 3. International Organization for Migration: 2001 Regional Conference on Migration (1996) Annex: Regional Conference on Migration Joint Communiqué issued in Puebla on March 14, 1996, Doc. A/51/90. Switzerland, Government of (1991) The Creation of a Co-ordination Function for Regional Co-operation on the Movements of People, Based on the Positive Experience of the Informal Consultations. Discussion paper drafted by Switzerland for the Third Meeting of the Working Group on Long-Term perspectives and Policies, Informal Consultations on Asylum, Refugees and Migration policies in Europe, North America and Australia, Dresden, April 7-9, U. S. Department of State (1997) Statement of United States Delegation, 2 nd meeting, Regional Consultations (sic) on Migration, Panama City, Panama, March 13,