Cahier technique REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

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1 Cahier technique REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES juin 2011

2 2 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

3 PREAMBULE... 7 PREMIERE PARTIE LA REMISE EN ETAT DES SOLS POLLUES I. LA JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE...11 A. LE DEBITEUR DE L OBLIGATION DE REMISE EN ETAT L exploitant ou le tiers substituant à l exploitant Procédure collective et débiteur de la remise en état Exclusion du propriétaire non exploitant Exclusion du détenteur du bien non exploitant...15 B. APPLICATION DE LA PRESCRIPTION TRENTENAIRE...16 C. LE CONCOURS DES POUVOIRS DE POLICE DU PREFET ET DU MAIRE...17 D. LA RESPONSABILITE DE L ETAT...18 E. LA RESPONSABILITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES...19 F. CESSATION D ACTIVITE ET USAGE FUTUR DU SITE POLLUE Principes Les limites en termes d usage futur...21 G. LIMITES A L OBLIGATION DE REMISE EN ETAT Limite aux pouvoirs du préfet La suffisance de la réhabilitation...23 H. REMISE EN ETAT CONFIEE A L ADEME...24 I. RÉFÉRENCE AUX GUIDES MÉTHODOLOGIQUES DES SITES ET SOLS POLLUÉS...24 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 3

4 J. INVESTIGATIONS HORS SITE DE L INSTALLATION:...25 SYNTHESE II. LA JURISPRUDENCE JUDICIAIRE A. POINT DE DEPART DU DELAI DE PRESCRIPTION...28 B. RESPONSABILITE DELICTUELLE DU DERNIER EXPLOITANT Responsabilité de l exploitant et de ses ayants droit Exclusion de la responsabilité du vendeur non exploitant Limite à la responsabilité de l exploitant...30 C. RELATION ENTRE LE PROPRIETAIRE ET LE LOCATAIRE EXPLOITANT...30 D. COUT FINANCIER DE LA REMISE EN ETAT...31 E. CARACTERE D ORDRE PUBLIC DE L OBLIGATION DE REMISE EN ETAT Inopposabilité à l Administration des clauses d exclusion de responsabilité Nullité de la clause mettant l obligation de dépollution à la charge de l acheteur...32 F. RECOURS DE L ADEME CONTRE LE PROPRIETAIRE...33 III. LA JURISPRUDENCE EUROPEENNE SYNTHESE DEUXIEME PARTIE LA DELIVRANCE DE PERMIS DE CONSTRUIRE SUR DES SITES POLLUES I. LE RESPECT DE PRECAUTIONS CONSTRUCTIVES II. LA RESPONSABILITE DU MAIRE III. L INSUFFISANCE DES MESURES DE DEPOLLUTION IV. LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE DE POLLUTION SYNTHESE TROISIEME PARTIE L INFORMATION ET L INDEMNISATION DES ACQUEREURS DE TERRAINS POLLUES I. L INFORMATION SUR LA POLLUTION D UN SITE REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

5 A. L OBLIGATION D INFORMATION A LA CHARGE DU VENDEUR...44 B. L ABSENCE D OBLIGATION D INFORMATION A LA CHARGE DE L ETAT...45 II. L INDEMNISATION DE L ACQUEREUR D UN TERRAIN POLLUE A. RECOURS CONTRE LE VENDEUR Indemnisation par le vendeur en raison de la pollution du terrain Absence d indemnisation en raison de la connaissance de la pollution par l acquéreur...46 B. RECOURS CONTRE LE DERNIER EXPLOITANT...47 C. RECOURS CONTRE L ETAT...48 SYNTHESE QUATRIEME PARTIE LA QUESTION DES SITES ET SOLS POLLUES DANS LES DECLARATIONS D UTILITE PUBLIQUE LIEES A DES PROCEDURES D EXPROPRIATION CINQUIEME PARTIE RESPONSABILITE PENALE ET SITES ET SOLS POLLUES I. LES CONSEQUENCES DU NON RESPECT DES PRESCRIPTIONS PREFECTORALES A. CONDAMNATION POUR MISE EN DANGER DE LA VIE D AUTRUI...53 B. DELIT CONSTITUE PAR LE NON RESPECT D UN ARRETE PREFECTORAL...54 II. L EXIGENCE D UN LIEN DE CAUSALITE ET D UN PREJUDICE III. CORRELATION AVEC LES AUTRES TYPES DE POLLUTION A. POLLUTION DE L AIR...56 B. POLLUTION DE L EAU...57 SYNTHESE CONCLUSION REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 5

6 6 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

7 PREAMBULE En raison de nombreuses cessations d exploitation et d une demande foncière importante, les préoccupations des collectivités territoriales sur l état des sols de leur territoire, et leur impact potentiel sur la santé, se sont accrues ces dernières années. Aussi la découverte de pollutions a nécessité de développer des réponses adaptées aux enjeux de santé publique, de protection de l environnement et d utilisation durable de l espace 1. Certes, la problématique des sites pollués est aussi ancienne que celle des installations polluantes, cependant, elle n en reste pas moins extrêmement contemporaine. L opinion publique et les décideurs ont pris toute la dimension de ces enjeux à la faveur notamment des affaires très médiatisées relatives à l ancien site d exploitation de METALEUROP NORD à Noyelles-Godault et à l école Franklin Roosevelt de Vincennes. En 2003, le marché de dépollution de l ancien site METALEUROP NORD a été attribué à la société SITA France, relançant le débat lié à la pollution des sols résultant de l exploitation de l usine. Ce n est qu à partir de 1996 que METALEUROP a commencé à maîtriser ses rejets de plomb. Néanmoins une pollution existait déjà et est demeurée persistante, ce qu illustre la condamnation par la Cour de cassation de la société METALEUROP NORD à réparer à un exploitant agricole voisin, le préjudice résultant de l impossibilité d exploiter ses parcelles en raison d un taux important de plomb constaté dans le sol 2. Le 11 mai 2006, la Commission d indemnisation des victimes d infraction du Tribunal de grande instance de Béthune a établi que la santé d enfants atteints de saturnisme avait été affectée par la proximité de METALEUROP NORD. En 2004, la réouverture de l école Franklin Roosevelt à Vincennes était décidée. L école avait été fermée suite à la découverte de sept cas de cancers infantiles parmi les élèves de l école. L établissement avait été construit sur l ancien site d une usine Kodak qui fabriquait des pellicules pour la photographie et le cinéma. Le débat relatif à la pollution de ce site a connu un nouveau rebondissement en 2008, lorsque le Tribunal correctionnel de Créteil a relaxé la présidente du Collectif Vigilance Franklin, mouvement citoyen d alerte, du chef de diffamation. Le maire de Vincennes avait porté plainte contre la présidente du collectif suite à un tract mettant en cause la préfecture et la mairie en raison de leurs refus de prendre leur responsabilité quant à la dépollution du site. 1 Bulletin épidémiologique hebdomadaire, «Numéro thématique Pollution des sols : de l exposition des populations à la santé publique», 9 décembre 2008, n Ccass civ. 2, 25 mai 1993, Société METALEUROP, n REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 7

8 Si la réglementation en matière de sites et sols pollués est intimement liée à celle relative aux installations classées, les sources de pollutions n en sont pas moins diverses. Aussi, toutes les situations n étant pas envisagées par les textes, un appel croissant au juge est indispensable. En effet, la législation des installations classées pour la défense de l environnement est autonome et spécifique. Elle s applique à des activités essentiellement industrielles et parfois agricoles de nature et de dimension très variables. Tant le Conseil d Etat que la Cour de cassation sont alors sollicités, afin d apporter des précisions à certaines incertitudes, notamment concernant la remise en état des sites pollués, la délivrance des permis de construire sur des sites pollués, l indemnisation d acquéreurs de terrains pollués ainsi que l éventuelle mise en danger de la vie des personnes vivant sur un sol pollué. Par ailleurs, la tâche incombant à ces juridictions est devenue encore plus complexe en raison de l influence du droit européen. La Cour de justice de l union européenne avait notamment jugé que des terres polluées du fait d une activité qui serait tenue comme classée en droit français, sont justiciables de la police des déchets (CJUE 7 septembre 2004, aff. C-103, Ministère public / Paul Van de Walle). Ainsi, selon cette jurisprudence, le sol contaminé, même non excavé était un déchet et, conformément au droit communautaire comme au droit national, l obligation d élimination ne pesait pas seulement sur l exploitant, mais sur le «détenteur» et sur le «producteur» des déchets (C. env., art. L ). Le producteur du produit générateur de déchets devrait donc contribuer financièrement s il a commis une faute à l origine de la pollution 3. Toutefois, est intervenue depuis la directive n 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets, qui exclut de son champ d application les sols in situ (comprenant également les sols pollués non excavés) et les sols non pollués excavés lors d activités de construction. La transposition de cette directive est intervenue le 17 décembre Le Conseil d Etat a récemment admis l opposabilité du principe de précaution aux autorisations d urbanisme 4. Ainsi, le principe de précaution énoncé à l article 5 de la Charte de l environnement, sans que soient nécessaires des «dispositions législatives ou règlementaires en précisant les modalités de mise en œuvre s impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives». Il faut cependant nuancer cette décision puisqu en l espèce, la juridiction statuait sur la mise en place d antennes téléphoniques et non sur une question relative aux sites et sols pollués. Les différentes juridictions qui ont à connaître de la problématique des sites et sols pollués doivent donc composer avec de multiples éléments distincts, afin de tenter de dégager des lignes directrices. Il convient de préciser que sont mentionnées dans ce rapport essentiellement les décisions les plus récentes connues sur chaque thème. 3 CJCE, 24 juin 2008, aff. C-188/07, Cne Mesquer c/ Total, question préjudicielle dans le volet civil de l affaire de l Erika. 4 CE 19 juillet 2010 Association du quartier Les Hauts de Choiseul / Société Orange France, n REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

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11 LA REMISE EN ETAT DES SOLS POLLUES De nombreuses activités industrielles contribuent à polluer et à contaminer le sol. Toutefois, il n existe pas en droit français ni en droit européen et ni même en droit international de droit des sols. Seule la législation sur les installations classées et le droit des déchets 4 encadrent ce risque en imposant la remise en état des sites pollués. Aussi, en l absence de réglementation spécifique et précise, la question de la remise en état des sols est l une des principales problématiques à l origine d un contentieux abondant. Elle sous-tend d autres problématiques telles que la responsabilité de l Etat (par le bais du préfet, autorité chargée de la police des installations classées), de l exploitant et du propriétaire (à défaut d exploitant présent et solvable) I. LA JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE Les juridictions administratives, particulièrement le Conseil d Etat, ont à connaître de l obligation de la remise en état des sites et sols pollués essentiellement au regard de la mise en œuvre des pouvoirs de police du préfet. En effet, ce dernier dispose de pouvoirs de police spécifiques dans le domaine des installations classées pour la protection de l environnement, principales sources de pollution des sols. Aussi, il appartient aux juges de répondre aux différentes questions qui ne sont pas spécialement envisagées par les textes : dans quels délais le préfet peut-il agir? Exerce-t-il seul le pouvoir de police en matière de remise en état des sols pollués? Quelles sont les limites à son pouvoir? 4 L article L du Code de l environnement issu de la loi sur l eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, prescrit également une remise en état des sites pollués afin qu aucune atteinte ne puisse être portée à l objectif de gestion équilibrée de la ressource en eau. REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 11

12 A. LE DEBITEUR DE L OBLIGATION DE REMISE EN ETAT 1. L exploitant ou le tiers substituant à l exploitant CE 10 janvier 2005, Société Sofiservice, n ; l obligation de remise en état pèse sur le dernier exploitant de l installation ou si celui-ci a disparu sur son ayant droit, à moins qu il ne l ait cédée et que le cessionnaire se soit régulièrement substitué à lui en qualité d exploitant. Par ailleurs cette obligation est applicable aux installations de la nature de celles soumise à autorisation, c est-à-dire ne relevant pas nécessairement de la nomenclature actuelle, alors même qu elles auraient cessé d être exploitées avant l entrée en vigueur de la loi du 19 juillet «Considérant en troisième lieu, qu il résulte de l ensemble des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 que celle-ci est applicable aux installations de la nature de celles soumises à autorisation sous l empire de cette loi, alors même qu elles auraient cessé d être exploitées antérieurement à son entrée en vigueur, dès lors que ces installations restent susceptibles, du fait de leur existence même, de présenter les dangers ou inconvénients mentionnés à l article 1er de ladite loi ; que, dans une telle hypothèse, l obligation de remise en état du site prévue par l article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 pèse sur l ancien exploitant ou, le cas échéant, si celui-ci a disparu, sur son ayant droit, y compris dans l hypothèse où la disparition de la société qui assurait l exploitation du site est antérieure à l entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976 ; que, par ailleurs, la circonstance que l ancien exploitant ou son ayant droit a cédé les installations à un tiers n est susceptible de l exonérer de l obligation de remise en état du site que si ce tiers s est substitué à lui en qualité d exploitant». CE 29 mars 2010, Communauté de communes de Fécamp, n ; l obligation de remettre en état le site d une installation classée qui a fait l objet d une autorisation pèse sur l exploitant, lequel doit s entendre comme le titulaire de cette autorisation. La procédure de changement d exploitant qui consistait, pour les installations d élimination de déchets, en une simple déclaration, a été remplacée, depuis l intervention du décret n du 9 juin 1994 modifiant le décret n du 21 septembre 1977, par une procédure d autorisation de changement d exploitant. La procédure d autorisation n a jamais été mise en œuvre par la communauté de communes de Fécamp. L existence d un contrat confiant à un tiers l exploitation d une installation classée étant, en l absence d une telle autorisation, sans influence sur la qualification d exploitant. La communauté de communes est restée l exploitant en titre de l usine d incinération des ordures ménagères qu elle avait été autorisée à créer avant d en confier l exploitation à une société. 5 Loi n du 19 juillet 1976 relatives aux installations classées pour la protection de l environnement. 12 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

13 «Considérant que la procédure de changement d exploitant qui consistait, pour les installations d élimination de déchets, en une simple déclaration, a été remplacée, depuis l intervention du décret du 9 juin 1994 modifiant le décret du 21 septembre 1977, par une procédure d autorisation de changement d exploitant prévue à l article 23-2 de ce décret ; qu ainsi que l a relevé la cour, il est constant que la procédure d autorisation n a jamais été mise en œuvre par la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE FECAMP ; qu après avoir exactement jugé que l existence d un contrat confiant à un tiers l exploitation d une installation classée est, en l absence d une telle autorisation, sans influence sur la qualification d exploitant, au sens des dispositions citées plus haut, la cour a pu en déduire, sans commettre d erreur de droit ni dénaturer les pièces du dossier, que la communauté de communes était restée l exploitant en titre de l usine d incinération des ordures ménagères implantée à Senneville-sur-Fécamp». 2. Procédure collective et débiteur de la remise en état CAA Bordeaux 11 février 2008, SELARL FRANCOIS LEGRAND, n 05BX02465 ; l ouverture d une procédure collective n a pas pour effet de faire obstacle à la mise en œuvre des pouvoirs dont le préfet dispose en application de la législation sur les installations classées. Ainsi, le mandataire judiciaire devra assumer toute les formalités afférentes à la procédure de cessation d activité, de mise en sécurité et de réhabilitation de l installation classée. «que si, à la suite du jugement du 4 octobre 2004 prononçant l ouverture de la procédure de liquidation judiciaire, M. X s est trouvé dessaisi de l administration et de la disposition de ses biens, ses droits et actions concernant son patrimoine sont exercés depuis lors par la SELARL FRANCOIS LEGRAND ; que l ouverture de cette procédure de liquidation judiciaire est sans incidence sur la validité de l obligation de remise en état mise à la charge de M. X par l article 3 de l arrêté contesté dès lors qu il est constant qu aucun exploitant ne lui a succédé ; que, par suite, si la SELARL FRANCOIS LEGRAND fait valoir à juste titre que, contrairement à ce qu a relevé le tribunal administratif dans les motifs de son jugement, l obligation de remise en état ne s impose pas à elle en qualité de détenteur de l installation classée, elle n en est pas moins tenue, dès lors qu elle ne conteste pas le bien-fondé des prescriptions imposées à M. X, aux obligations découlant de sa qualité de mandataire liquidateur du dernier exploitant ; qu elle ne saurait utilement, pour demander l annulation de l article 3 de l arrêté litigieux, faire valoir que l actif de la liquidation est dérisoire et que seul le propriétaire du site peut être recherché en vue de sa remise en état». REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 13

14 CAA Lyon 6 juillet 1999, Ministre de l Aménagement du territoire, n 98LY01609 ; pour que le préfet puisse imposer au mandataire judiciaire la remise en état du site, encore faut-il qu à la date où sont notifiées les prescriptions, la société exploitante n ait pas juridiquement disparue, c est-à-dire que les opérations de liquidation judiciaire par exemple ne sont pas closes 6. «Considérant, d une part, qu à la date de l arrêté litigieux en date du 25 février 1998, par lequel le préfet du Rhône a, sur le fondement de l article 6, 2ème alinéa de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées et à la protection de l environnement, enjoint à M. et Mme X... d éliminer les déchets résultant de l activité de la SOCIETE TECHNICOR CARREL sur le site dont ils étaient propriétaires, les opérations de la liquidation judiciaire de cette dernière, ordonnée par jugement du tribunal de commerce de Lyon du 29 juillet 1997, n étaient pas closes ; que le liquidateur conservait par suite la garde de l installation, circonstance qui s opposait, en tout état de cause, à ce que lui soit substitués M. et Mme X... comme destinataires des mesures prévues à l article 6, 2ème alinéa de la loi susmentionnée». 3. Exclusion du propriétaire non exploitant CE 16 juin 2008, Bruna, n ; le préfet ne peut mettre en cause le propriétaire de terrain non exploitant, en lieu et place de l ancien exploitant défaillant. «Considérant qu il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que M. Hubert et Mme Yvette, propriétaires en indivision d un terrain situé sur le territoire de la commune de Grans ont donné à bail celuici à compter de 1988 ; que de nombreux déchets, comprenant en particulier des carcasses de véhicules industriels et des pneumatiques usagés, ont été abandonnés sur les lieux jusqu en 1997 par les entreprises locataires du site, auxquels sont venus ensuite s ajouter des dépôts sauvages, ainsi qu il a été constaté par deux procès-verbaux dressés en mars et août 2001 par la direction régionale de l industrie de la recherche et de l environnement de Provence-Alpes-Côte d Azur ; que les requérants n ont jamais exploité ou manifesté l intention d exploiter une installation classée sur cette parcelle, au demeurant classée en zone ND par le plan d occupation des sols de la commune depuis 1993; que leur seule qualité de propriétaire du terrain ne pouvait les faire regarder comme exploitants ; qu en jugeant le contraire, la cour administrative d appel de Marseille a entaché son arrêt d une erreur de droit». CE 21 février 1997, SCI Les Peupliers, n ; Les pouvoirs que le préfet tient de l article 23 de la loi du 19 juillet 1976 ne peuvent être exercés à l encontre du propriétaire d un immeuble donné en location à l exploitant d une installation classée. Est illégal l arrêté mettant le propriétaire de l immeuble en demeure de supprimer un dépôt de produits dangereux résultant de l activité de l exploitant. 6 Exemple : TA Bordeaux 4 avril 1995, Destang, n , le tribunal a annulé les prescriptions imposées à un liquidateur à une date où la clôture de liquidation avait été enregistrée au greffe du tribunal de commerce. 14 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

15 propriétaire d un immeuble situé à Roissy-en-Brie, loué à la société Récupération de matériaux utilisables (RECUTIL), laquelle y exerçait une activité de récupération et transformation de matériaux ; que la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE «LES PEUPLIERS» ne pouvait, en sa seule qualité de propriétaire de cet immeuble, faire l objet de mesures prévues à l article 23 de la loi du 19 juillet 1976 ; que dès lors, le préfet de Seine-et-Marne ne pouvait légalement par arrêté du 8 septembre 1987, mettre en demeure la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE «LES PEUPLIERS» de supprimer le dépôt de produits dangereux résultant de l activité de la société RECUTIL». 4. Exclusion du détenteur du bien non exploitant CE 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza France, n ; exclusion de toute mise en cause du détenteur non exploitant (fin de la jurisprudence dite Zoegger de la CAA de Lyon du 10 juin 1997 n 95LY01435). «Considérant, en outre, que cette même charge financière ne peut être légalement imposée au détenteur d un bien qui n a pas la qualité d exploitant, d ayant-droit de l exploitant ou qui ne s est pas substitué à lui en qualité d exploitant ; que lorsque l autorité administrative entend exercer les pouvoirs qu elle tient de l article L du code de l environnement et de l article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 vis à vis du détenteur actuel du bien, elle doit suivre la procédure prévue à l article 18 du décret et prendre une décision motivée». CE 23 mars 2011, SA Progalva / MEDDTL, n : L exclusion du détenteur non exploitant n est pas contraire aux principes énoncés dans la Charte de l environnement. «Considérant, en troisième lieu, qu il résulte des dispositions du code de l environnement citées ci-dessus que la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d un site ne peut être légalement imposée au détenteur d un bien qui n a pas la qualité d exploitant, d ayant droit de l exploitant ou qui ne s est pas substitué à lui en qualité d exploitant ; que ces dispositions ne sont en tout état de cause contraires, ni à celles de l article 2 de la Charte de l environnement, suivant lesquelles toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l amélioration de l environnement, ni à celles de l article 4 de la même Charte, selon lesquelles toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu elle cause à l environnement, dans les conditions définies par la loi ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu en jugeant que ni M. A, propriétaire des terrains du site de l exploitation jusqu au 10 août 1992, date à laquelle il les a vendus à la SCI La Chapelle, ni cette dernière ne peuvent, en leur seule qualité de propriétaire des terrains, faire l objet de mesures prévues par l article L du code l environnement, la cour administrative d appel aurait commis une erreur de droit doit être écarté» REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 15

16 B. APPLICATION DE LA PRESCRIPTION TRENTENAIRE 7 CE 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza France, n ; le préfet ne peut imposer à l exploitant la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis la date à laquelle la cessation d activité a été portée à la connaissance de l Administration, sauf dans les cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés. «Considérant qu incombe ainsi à l exploitant d une installation classée, à son ayant droit ou à celui qui s est substitué à lui, la mise en œuvre des mesures permettant de remettre en état le site qui a été le siège de l exploitation dans l intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l environnement ; que l administration peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d office et à leurs frais ; Considérant que les pouvoirs de police spéciale conférés par la loi à l autorité administrative peuvent, par leur objet et leur nature mêmes, être exercés par celle-ci à toute époque et vis à vis de tout détenteur d un bien qui a été le siège de l exploitation d une installation classée, dès lors que s y manifestent des dangers ou inconvénients de la nature de ceux auxquels la législation des installations classées a pour objet de parer ; Considérant, toutefois, que les principes dont s inspire l article 2262 du code civil font obstacle à ce que le préfet impose à l exploitant, à son ayant-droit ou à la personne qui s est substituée à lui la charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d un site lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis la date à laquelle la cessation d activité a été portée à la connaissance de l administration, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés ; 7 REMARQUE : l attention est portée sur la modification de l article 2262 du Code civil. La loi n du 17 juin 2008 relative à la réforme de la prescription a rapporté le délai de prescription de droit commun à 5 ans, disposition figurant désormais à l article 2224 du Code civil. Pour maintenir la prescription de 30 ans, il a été créé un article L au code de l environnement (loi n du 17 juin art. 14) qui dispose «Les obligations financières liées à la réparation des dommages causés à l environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le présent code se prescrivent par trente ans à compter du fait générateur du dommage.» 16 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

17 C. LE CONCOURS DES POUVOIRS DE POLICE DU PREFET ET DU MAIRE CE 11 janvier 2007, Ministre de l écologie et du développement durable / Société Barbazangues, n ; l article L du Code de l environnement confère à l autorité investie des pouvoirs de police municipale la compétence pour prendre les mesures nécessaires pour assurer l élimination des déchets dont l abandon, le dépôt ou le traitement présentent des dangers pour la santé et l environnement, sans que ces dispositions fassent obstacle à ce que le préfet, en cas de carence de l autorité municipale à ce titre, prenne sur le fondement de celle-ci les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l homme et à l environnement, ni, lorsque les déchets sont issus de l activité d une ICPE, à ce qu il exerce à l encontre de l exploitant ou du détenteur de celle-ci, pour assurer le respect de l obligation de remise en état prévue par l article 34-1 du décret du 21 septembre 1977, les compétences qu il tire de l article L du Code de l environnement. «Considérant qu il résulte du rapprochement de ces dispositions que les articles L et suivants du Code de l environnement ont créé un régime juridique destiné à prévenir ou à remédier à toute atteinte à la santé de l homme et à l environnement causée par des déchets, distinct de celui des installations classées pour la protection de l environnement, ; qu à ce titre, l article L confère à l autorité investie des pouvoirs de police municipale la compétence pour prendre les mesures nécessaires pour assurer l élimination des déchets dont l abandon, le dépôt ou le traitement présentent de tels dangers ; que ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que le préfet, d une part, en cas de carence de l autorité municipale dans l exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, prenne sur le fondement de celle-ci, à l égard du producteur ou du détenteur des déchets, les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l homme et à l environnement, d autre part, lorsque les déchets sont issus de l activité d une installation classée pour la protection de l environnement, exerce à l encontre de l exploitant ou du détenteur de celle-ci, pour assurer le respect de l obligation de remise en état prévue par l article 34-1 précité du décret du 21 septembre 1977, les compétences qu il tire de l article L du Code de l environnement». CAA Lyon, 6 juillet 2004, SARL Etablissement Lucien Rey, n 03LY00674 ; en cas de péril imminent pour la santé humaine, le maire peut s immiscer dans l exercice des pouvoirs de police spéciale relevant des attributions de l Etat. REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 17

18 D. LA RESPONSABILITE DE L ETAT CE 22 février 2008, Société générale d archives, n ; en enjoignant à l exploitant d une installation classée de procéder à des travaux de remise en état du site qui ne lui incombaient pas, l État commet une faute de nature à engager sa responsabilité. L Etat a commis une erreur sur la base légale à appliquer. «Considérant qu il résulte de l instruction que les déchets découverts, en 1994, sur le site exploité par la SOCIETE GENERALE D ARCHIVES provenaient de l activité de la société «Manufactures du Soissonais» qui fabriquait des réfrigérateurs ; que l activité de cette société a cessé au plus tard en 1987, antérieurement à l installation en 1992 de la SOCIETE GENERALE D ARCHIVES, exerçant une activité de stockage d archives ; que cette première société a été placée en liquidation judiciaire puis radiée du registre du commerce et des sociétés ; qu il est constant que la SOCIETE GENERALE D ARCHIVES ne s est pas substituée à la société «Manufactures du Soissonais» en qualité d exploitant et n a pas repris ses droits et obligations ; que, par suite, le préfet de l Aisne ne pouvait légalement, sur le fondement de l article 23 de la loi du 19 juillet 1976, lui imposer de procéder à la remise en état du site, au seul motif qu elle était installée dans les mêmes locaux ; Considérant, il est vrai, que le ministre de l écologie et du développement durable soutient que le préfet pouvait imposer à la société requérante d assurer l élimination des déchets en cause sur le fondement des dispositions de l article 3 de la loi du 15 juillet 1975, désormais codifiées à l article L du code de l environnement ; Mais considérant que ces dispositions ont créé un régime juridique distinct de celui des installations classées pour la protection de l environnement, n ont pas le même champ d application et ne donnent pas compétence aux mêmes autorités ; que, dès lors, elles ne peuvent constituer la base légale de la décision par laquelle la remise en état du site à été mise à la charge de la SOCIETE GENERALE D ARCHIVES ; Considérant qu il résulte de ce qui précède que la SOCIETE GENERALE D ARCHIVES est fondée à soutenir que l Etat, en lui enjoignant de procéder aux travaux de remise en état du site, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité et que c est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d Amiens a rejeté sa demande». 8 Il est à noter que cet arrêt est postérieur à l arrêt Paul Van de Walle (CJUE, 7 septembre 2004, aff. C-103, Ministère public / Paul Van de Walle) cf. page 6 et est antérieur à la directive n 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets, qui exclut de son champ d application les sols in situ (comprenant également les sols pollués non excavés). On peut se poser la question de savoir si cette décision aurait connu la même issue, si l arrêt était intervenu postérieurement à la directive. 18 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES

19 E. LA RESPONSABILITE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES CE 13 juillet 2007, Commune de Taverny, n ; La mise en cause de la responsabilité de l État du fait des conditions dans lesquelles le préfet exerce ses pouvoirs de police des installations classées n exclut pas que la faute de la victime l en exonère partiellement. Il y a faute du maire pour avoir omis de porter à la connaissance du préfet des manquements graves et répétés de l exploitant à ses obligations et pour s être abstenu de faire usage des pouvoirs qu il tient des articles L et L du Code de l environnement alors qu ils lui auraient permis de prévenir la survenance du dommage ou d en limiter les effets. «Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, la mise en cause, par le juge administratif, de la responsabilité de l État à raison des conditions dans lesquelles le préfet exerce ses pouvoirs de police des installations classées n exclut pas que la faute de la victime puisse, le cas échéant, présenter un caractère exonératoire ; que la cour a estimé, au terme d une appréciation souveraine des faits de l espèce, que le maire de Taverny avait, d une part, omis de porter à la connaissance des services préfectoraux des manquements graves et répétés de la société à ses obligations, avec les conséquences qui en résultaient pour l environnement, et s était, d autre part, abstenu de faire usage des pouvoirs qu il tient des articles 3 et 4 de la loi du 15 juillet 1975 relative à l élimination des déchets, alors que ceux-ci lui auraient permis, en tant qu autorité investie des pouvoirs de police municipale, de prévenir la survenance du dommage ou d en limiter les effets ; qu en en déduisant qu une faute pouvait être imputée à la Commune de Taverny, la cour n a pas entaché son arrêt, qui est suffisamment motivé, d erreur de droit». CAA Versailles 10 mai 2007, Commune de Saint Chéron, n 05VE01492 ; au cas où les sols pollués du lotissement présentent des risques pour la santé, principalement en cas d ingestion accidentelle de terre ou d ingestion des végétaux cultivés sur le site, le maire ne peut légalement, en l absence d urgence, faire usage de ses pouvoirs de police générale. Mais, il doit se conformer aux procédures prévues par le Code de l environnement et mettre en demeure les propriétaires de procéder à la dépollution de leurs terrains avant, le cas échéant, d assurer d office l élimination des déchets aux frais des responsables 8. «Considérant qu en l espèce, s il ressort des pièces du dossier que les sols pollués du lotissement de la Basinière présentaient des risques pour la santé, principalement en cas d ingestion accidentelle de terre ou d ingestion des végétaux cultivés sur le site, le maire de la COMMUNE DE SAINT-CHÉRON ne pouvait légalement, en l absence d urgence, faire usage de ses pouvoirs de police générale mais devait se conformer aux procédures prévues par le code de l environnement et mettre en demeure les propriétaires de procéder à la dépollution de leurs terrains avant, le cas échéant, d assurer d office l élimination des déchets aux frais des responsables ; qu il suit de là que l arrêté du 28 juillet 2001 du maire de la COMMUNE DE SAINT-CHÉRON est entaché d excès de pouvoir». CAA Nantes 1er juin 2010, Commune de Céton, n 08DA00298 : Le fait pour le maire d engager les études et investigations devant permettre d établir un plan de gestion du site constitue des diligences suffisantes pour ne pas voir sa responsabilité engagée. Il s agit ici de déchets découverts sur un chemin rural. Des riverains du chemin interpellent le maire au titre de ses pouvoirs de police. «Considérant toutefois qu il résulte de l instruction que le maire de Ceton a saisi les services de la préfecture et de la direction régionale de l industrie, de la recherche et de l environnement (DRIRE) de Basse- Normandie pour déterminer avec eux les modalités de gestion du dépôt de déchets en cause, et à cet effet s est rendu sur place le 2 février 2007 avec le sous-préfet et un représentant de la subdivision de la DRIRE ; que le 21 mars 2007, il a fait réaliser par le Laboratoire départemental de l Orne, agréé à cet effet, un prélèvement d eau dans le remblai à des fins d analyses, dont les résultats ont été connus à la mi-avril et ont révélé la présence de trois métaux (cuivre, chrome et nickel) en très faible densité ; que durant l été 2007, il a saisi l APAVE, bureau de contrôle agréé spécialisé dans la maîtrise des risques, d une demande d analyse REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES 19

20 en vue de l établissement d un éventuel constat de pollution ; que cet organisme a réalisé le 10 septembre 2007 sept sondages dans le remblai où se trouvait le dépôt de déchets, a procédé à leur analyse en vue de rechercher leur teneur en métaux lourds, hydrocarbures, et autres produits chimiques polluants ; que son rapport, établi le 26 octobre 2007 et reçu par la commune le 9 novembre suivant, conclut à l absence de risque de pollution, par contamination de la nappe phréatique, contamination latérale ou ruissellement des eaux de surface issues du chemin, compte tenu de la faiblesse des teneurs en métaux, hydrocarbures et produits chimiques analysés, et de la nature géologique du terrain comportant en particulier des formations argileuses pluri métriques ; que la commune a enfin commandé en octobre 2009 d autres investigations devant permettre d établir un plan de gestion du site de ces déchets ; que ces investigations constituent des diligences suffisantes, qui s opposent, sans qu il soit nécessaire d ordonner l expertise sollicitée, à ce que soit reconnue une faute du maire dans l usage de ses pouvoirs de police de nature à engager la responsabilité de la commune ;» F. CESSATION D ACTIVITE ET USAGE FUTUR DU SITE POLLUE 1. Principes CE 12 janvier 2009, France Nature Environnement / MEEDDAT, n ; l article L du Code de l environnement n est pas incompatible avec le principe pollueur-payeur au sens de la directive 2004/35/ CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Il ne méconnaît pas les objectifs de la directive 75/442/CE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, ni ceux de l article 3 de la directive 96/61/CE du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. Il résulte des termes de l article L du Code de l environnement, éclairés par les travaux parlementaires, que le législateur a entendu créer une obligation nouvelle à la charge de l exploitant d une installation classée pour l environnement, lorsque celle-ci est mise définitivement à l arrêt, afin que ce dernier assure la réhabilitation du site en vue de protéger les intérêts mentionnés à l article L du Code de l environnement et, au surplus, de prendre en compte l usage ultérieur du site. Le décret n du 13 septembre 2005, pris pour l application de l article L du Code de l environnement, fixe à la remise en état un seuil minimal correspondant à la protection des intérêts définis par l article L du Code de l environnement. Un seuil plus élevé peut être retenu pour le site et les terrains qu il libère à l issue d une négociation associant l exploitant, le maire ou le président de l établissement public de coopération intercommunale et le propriétaire du ou des terrains concernés, le préfet étant informé. À défaut d accord, le site doit permettre un usage comparable à celui qui en était fait précédemment. En tout état de cause, et à tout moment, le préfet peut imposer des prescriptions plus contraignantes. Ces dispositions ont pour but de permettre la prise en compte de situations distinctes tenant compte à la fois de la nature des usages antérieurs du site comme des perspectives futures d aménagement de celui-ci, sous réserve du respect d un seuil minimal de prescriptions. Elles ne portent pas atteinte au principe d égalité devant les charges publiques. S agissant de la prise en considération des intérêts généraux en cause, notamment en matière de protection de l environnement et de santé publique, les auteurs du décret attaqué n ont pas commis d erreur manifeste d appréciation. 20 REPERTOIRE DES JURISPRUDENCES ADMINISTRATIVES, CIVILES ET PENALES RELATIVES AUX SITES ET SOLS POLLUES