Que connaît-on en France du lien entre risque inondation et foncier?

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1 [Tapez un texte] Que connaît-on en France du lien entre risque inondation et foncier? Mériem LABBAS Décembre 2010 AgroParisTech-ENGREF Centre de Montpellier 648 rue Jean-François Breton BP MONTPELLIER CEDEX 5 Tél : (33) Fax : (33) CEMAGREF Montpellier Domaine de Lavalette 361, rue J.-F. Breton -BP MONTPELLIER CEDEX 1 Tél : (33) Fax : (33)

2 Résumé Le risque inondation constitue le risque naturel dont la manifestation est la plus fréquente en France. Les dommages qu il engendre sont principalement dus à la présence de bâtis en zone inondable. L enjeu principal de cette synthèse a donc été de comprendre comment il a été possible de construire en zone inondable. Quels ont été les failles et les garde-fous qui ont permis ou empêché l étendue de l urbanisation dans ces zones? L étude historique et actuelle du point de vue réglementaire permet de donner des premiers éléments de réponse. La recherche s est ensuite ciblée sur les possibles différences du point de vue géographique entre les zones inondables rurales et les zones inondables urbaines. Enfin, l analyse s est focalisée sur l aspect financier du risque inondation : quels sont les impacts du système d indemnisation et du marché immobilier sur l urbanisation en zones inondables? Mots-clés : risque inondation, foncier, urbanisation, réglementation, marché immobilier, zones inondables, permis de construire Abstract Flood risk is the most common natural event risk in France. The damages it causes are mainly due to the presence of houses in flood zones. The main challenge of this synthesis was therefore to understand how it was possible to build in flood zones. What were the weaknesses and the safeguards that helped or hindered the extent of urbanization in these areas? The historical and current study of regulation can provide primary clues. Then, the search focused on possible geographical differences between rural and urban flood zones. Finally, the analysis examines the financial aspect of flood risk: what are the impacts of the flood compensation system and housing market on urbanization in floodplains? Key-words: flow risk, land use, urbanization, regulation, real estate market, flood zones, planning permission. 2

3 Sommaire ACRONYMES... 4 POURQUOI S'INTERESSER AU LIEN ENTRE LE RISQUE INONDATION ET LE FONCIER?... 5 CONTEXTE REGLEMENTAIRE DANS LE CAS DE L URBANISATION DES ZONES INONDABLES... 6 CHRONOLOGIE DE LA REGLEMENTATION A PARTIR DU XX EME SIECLE... 6 RISQUE INONDATION ET AMENAGEMENT URBAIN : LES FAILLES DE LA REGLEMENTATION ET LES GARDE- FOUS PEUT-ON CONSTRUIRE EN ZONE INONDABLE AUJOURD HUI? PROCEDURE DE CONSTRUCTION : DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE Procédure habituelle Procédures dans les zones dites «à risque» PARTAGE DES RESPONSABILITES LORS DU PROCESSUS DE DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE COMMENT PEUT-ON CONSTRUIRE EN ZONE INONDABLE? L EXEMPLE DE LA VENDEE Pourquoi? Qui? ZONES RURALES, ZONES URBAINES FACE AU RISQUE INONDATION ASPECT FINANCIER DU RISQUE INONDATION LE SYSTEME ASSURANTIEL LE MARCHE IMMOBILIER CONCLUSION GLOSSAIRE BIBLIOGRAPHIE

4 ACRONYMES CATNAT : catastrophes naturelles DDTM : direction départementale des territoires et maritimes IGE : inspection générale de l environnement PAPI : programme d action et de prévention des inondations PERI : plan d exposition aux risques inondations PLU : plan local d urbanisme POS : plan d occupation des sols PR : périmètre à risque PPRI : plan de prévention des risques inondation PSS : plan de surfaces submersibles PZS : plan de zones submersibles SAGE : schéma d aménagement et de gestion des eaux 4

5 POURQUOI S'INTERESSER AU LIEN ENTRE LE RISQUE INONDATION ET LE FONCIER? Le risque inondation résulte de la rencontre d un aléa hydrométéorologique à l origine d importantes crues et d une vulnérabilité, c est-à-dire «l existence de biens et d activités pouvant subir des dommages et de personnes pouvant subir des préjudices» (loi n du 2 février 1995 ou loi Barnier). En France métropolitaine, une commune sur trois est actuellement concernée par le risque inondation. Les inondations sont la première cause de mortalité due à une catastrophe naturelle et causent des dommages économiques importants. Selon une étude du Commissariat général au développement durable, cela s explique principalement par une urbanisation et une vulnérabilité croissantes dans les zones inondables du fait de la pression démographique (CGDD, 2009). Les cours d eau ont depuis toujours été aménagés et sont souvent réduits à circuler dans leur lit mineur, les lits majeurs ayant été souvent recouverts par l urbanisation ; ce qui a pour conséquence d augmenter la vulnérabilité des populations et des biens au risque inondation. La synthèse a pour objectif de clarifier le lien entre foncier et le risque inondation sur le plan de la réglementation (passée et actuelle), du point de vue rural/urbain et sur l aspect financier. La réglementation est l un des dispositifs de prévention du risque d inondation. Depuis 1995, il existe un outil réglementaire coercitif, le plan de prévention des risques inondations (PPRI), qui a été créé pour réguler l'urbanisation en zone inondable. En territoire métropolitain, sur les communes concernées par le risque inondation, communes sont dotées d un PPRI prescrit et communes ont un PPRI approuvé (source : DPPR/MEEDDAT, février 2008). Mais l'aménagement du territoire n a pas toujours tenu compte (et ne tient pas toujours compte encore aujourd hui) des risques naturels. Les récentes catastrophes (Xynthia et Draguignan en 2010) montrent la difficulté à prévenir et à protéger la population d'un risque dont la récurrence est inconnue. Etudier l évolution de la réglementation en matière d aménagement du territoire et d urbanisme pendant le XX ème siècle contribuera à comprendre la situation actuelle. Jusqu au milieu du XX ème siècle, les zones les plus vulnérables face au risque inondation concernaient les zones rurales puisqu elles concentraient la majorité de la population française. Les populations paysannes avaient mis en place des «stratégies» pour prendre en compte les risques naturels comme en témoignent les usages traditionnels du sol. Aujourd hui, les techniques et l organisation ont évolué ainsi que le contexte de développement économique et démographique. Après l urbanisation massive qui a suivi la deuxième guerre mondiale, les zones rurales redeviennent attractives pour la population, constituant ainsi des zones d intérêt économique important du fait de leur potentiel foncier (Laganier, 2006). Mais les zones inondables rurales sont-elles perçues de la même manière que les zones inondables urbaines? Entre 1999 et 2006, la croissance des logements en zone inondable a été de l'ordre de 6,9% contre 5,9% en zone non inondable 1. Comment expliquer cette forte attractivité pour les zones inondables? Historiquement, l urbanisation de ces zones pouvait se comprendre par les atouts qu elles apportaient du point de vue pratique et économique : apport d eau, transports et productions de marchandises (moulins, navigation, etc.). Aujourd hui, l utilisation des cours d eau a changé et le risque est connu plus largement. Néanmoins, les zones inondables sont toujours attractives et une analyse du marché immobilier aide à comprendre pourquoi. 11 Données MEDDAT, Cartorisque, juillet INSEE, RP 1999 et RIL, juillet Traitements INSEE et SOeS 5

6 CONTEXTE REGLEMENTAIRE DANS LE CAS DE L URBANISATION DES ZONES INONDABLES CHRONOLOGIE DE LA REGLEMENTATION A PARTIR DU XX EME SIECLE A partir du milieu du XIXème siècle, une politique d'occupation des sols prenant en compte les risques naturels s'est progressivement établie. Dans cette partie, deux chronologies ont été croisées : celle des inondations reconnues comme importantes et celle de la réglementation sur le foncier mise en place pour prévenir les risques inondations. Nous verrons comment cette politique a été marquée par les nombreuses catastrophes causées par les inondations. La fin mai de 1856 est marquée par une brutale crue d'une ampleur exceptionnelle des grands fleuves français. Elle est encore aujourd'hui considérée comme une crue de référence. La première réglementation sur les inondations remonte au milieu du XIX ème siècle : la loi du 28 mai 1858 avait prévu des «plans de zones submersibles» (PZS) approuvés seulement sur le Rhône (décret en 1911) et basés sur la crue de Ils visaient à réglementer la construction de digues. Bien que ce décret ait été abrogé en 1935, c est le seul document réglementaire sur le Rhône auquel les services de l Etat se réfèrent encore (Ledoux, 2006). En janvier 1910, la crue centennale inonde immeubles à Paris. Suite à cette catastrophe, une «Commission inondation» est créée pour dresser une carte précise des zones inondées par la crue de 1910 à Paris (plan Boreux). C est le premier zonage de zones inondables. En 1930, la crue la plus dommageable du XX ème siècle (DPPR, 2004) se produit à Montauban et Moissac (Tarn-et-Garonne). Bilan : 200 morts, 3000 maisons et 11 ponts détruits. Cinq ans plus tard, le décret-loi de 1935 met en place les plans de surfaces submersibles (PSS). C est l outil réglementaire le plus ancien de gestion du risque inondation. Il instaure une servitude d utilité publique sur l utilisation du sol. Grâce aux PSS, l administration peut s opposer à toute action ou ouvrage nuisant au libre écoulement des eaux dans le lit majeur ou à la conservation des champs d inondation. Les PSS ont d abord été conçus pour limiter l urbanisme à travers le contrôle par l Etat des demandes d occupation des sols dans les zones submersibles (dans la limite des plus hautes eaux connues). Ceci, afin d empêcher les constructions de gêner les écoulements (Reliant, 2004). Mais leur mise en place a mis des décennies du fait de la lourdeur de la procédure nécessitant l approbation après avis du Conseil d Etat par décret interministériel, et de la pression des élus locaux (Pottier, 1998). Les limites des surfaces submersibles où devaient s appliquer les prescriptions étaient tellement incertaines, que l objectif premier des PSS d imposer des prescriptions aux constructions futures s est mué en objectif de constitution d une base de données hydrologiques nécessaires à la délimitation des surfaces submersibles (Pottier, 1998). De plus, ce n est que beaucoup plus tard que les prescriptions induites par ce nouveau zonage ne seront précisées. En fin de compte ils n ont pas servi à maîtriser l urbanisation. En décembre 1947, inondations du bassin lorrain. Suite à ces inondations, une commission d'étude technique des inondations est créée en Meurtheet-Moselle et son rapport avance, pour la première fois, la possibilité d'interdire de construire en zone inondable (Ledoux, 2006). Le PSS n avait pas encore abordé cette notion car aucune prescription n avait suivi le décret. Le 5 avril 1952, dix-huit ans après la mise en place des PSS, le ministère des travaux publics envoie une circulaire (n 34) pour établir les prescriptions induites par le zonage à l intérieur du lit majeur. Dans la zone A, dite de grand courant ou de grand débit, les submersions sont 6

7 fréquentes, durables, importantes en hauteur et aggravées par des courants destructeurs. Dans cette zone, aucune autorisation n est accordée pour les constructions d habitations, sauf si le projet se trouve dans un secteur inondable «en eau morte*», ou s il existe déjà des bâtiments de protection. «Le règlement particulier devra préciser qu aucune construction ne peut être entreprise sans autorisation et des autorisations ne seront accordées que si l écoulement des crues ne peut être rendu plus difficile». Ledoux (2006) souligne à quel point il est aisé d interpréter cette exception de façon à autoriser les constructions. La zone B, dite zone complémentaire, correspond aux submersions moins dangereuses. Toute construction de plus de 10 m² doit faire l objet d une autorisation à condition que la construction soit portée par des piliers isolés qui la placeront au dessus des niveaux atteints par les crues. L Etat peut désormais interdire la construction dans certaines zones inondables à fort risque. En 1955, la tentative de maîtrise de l occupation des sols est renouvelée avec la création des périmètres de risque (PR). En vertu de l article R111-2 du code de l'urbanisme 2, les constructions, soumises à un permis de construire et dont les travaux nuisent à l écoulement, se voient refuser le permis de construire ou doivent suivre des prescriptions pour sécurité : «Le permis de construire peut être refusé ou n être accordé que sous réserve de l observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.». L application de cette réglementation en matière d inondation, repose sur le même principe que celui établi pour les PSS. La délimitation des zones submersibles s appuie sur les caractéristiques hydrologiques des plus hautes eaux connues. Cette réglementation est inégalement appliquée et peu efficace car elle est délaissée par de nombreux services de l'etat (Cependant, aujourd hui, les services de l Etat y font souvent appel car c est le seul outil suffisamment coercitif qui existe lorsqu il n y a pas de PPRI approuvé sur une commune). Les collectivités locales, peu sensibilisées au risque, n y ont vu qu une entrave au développement local (Pottier, 1998). En 1967, la loi d'orientation foncière établit les principaux documents d'urbanisme comme les plans d occupation du sol (POS) et les schémas directeurs d aménagement et d urbanisme (SDAU) 3. Les POS sont élaborés et approuvés par les services de l'état. La loi du 7 janvier 1983 a transféré cette responsabilité aux services et aux élus des communes, qui doivent néanmoins recueillir les avis des services de l'état, des organismes publics et des collectivités intéressées avant de les approuver. Le POS constitue la référence pour l'instruction des permis de construire et des autres autorisations d'urbanisme. Pour permettre de déterminer les zones constructibles ou non, le POS découpe le territoire sur lequel il s'applique en deux principales zones 4 : les «zones d urbanisation» constructibles immédiatement et les «zones naturelles ou non équipées». Cellesci comprennent les secteurs qui pourront être urbanisés à l occasion d une modification du POS ou de la création d une zone d aménagement concertée (ZAC) et les secteurs faisant l objet d une protection particulière (qualité du site ou valeur agricole). Les annexes comprennent le rappel des servitudes d'utilité publique applicables sur le territoire du POS, dont les zones où il y a un risque naturel d inondation. La prise en compte des risques naturels (dont les inondations) dans les POS a donc entraîné la définition de zones inconstructibles. Il peut donc être un outil de maîtrise de l urbanisation en zone inondable. Le 3 janvier 1968, une circulaire sur le développement urbain en zone inondable déclare que, audelà des zones inondables par les crues les plus fréquentes, l'inondabilité ne doit pas constituer un obstacle au développement urbain : «L'Administration jouit donc, notamment en zone B (cf. paragraphe précédent sur la circulaire de 1952), d'une grande liberté d'appréciation.» Cette 2 Les dispositions du décret de 1955 (n ) ont été transférées à l article R du code de l urbanisme. 3 Ses dispositions ont été transformées par la "loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains" (loi SRU) du 13 décembre 2000, qui instaure notamment les plans locaux d urbanisme (PLU) et les schémas de cohérence territoriale (SCOT) à la place des POS et des schémas directeurs. 4 Décret n du 28 octobre 1970 relatif au plan d occupation des sols. Les autres zones sont les espaces boisés classés à conserver ou à créer, les zones d activités spécialisées. 7

8 circulaire marque un recul dans le contrôle de l urbanisation des zones inondables. Le laisser-faire de l administration, est d autant plus important que l absence de crues fortes en France en pleine période d expansion économique, a contribué à accroître la pression urbaine (Ledoux, 2006). En 1981, des inondations surviennent dans les vallées de la Saône, du Rhône et de la Garonne. L évolution de la représentation du risque comme danger pour la société et ses activités conduit à l élaboration de la loi n du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles (Reliant, 2004). Désormais les assureurs doivent prendre à leur charge les dommages des assurés. L'objectif, principalement économique, est de mettre en place une réglementation visant à pallier l'incapacité du marché assurantiel à couvrir les risques naturels. Pour cela, l Etat s engage d abord à définir les secteurs à risques (inconstructibilité, constructibilité sous réserve de travaux d aménagement). Il doit ensuite déclarer les catastrophes naturelles par publication au journal officiel et arrêté de catastrophe naturelle. Celui-ci est pris par le Préfet avec l accord du gouvernement. En contrepartie, les dédommagements sont pris en charge par les assurances avec le régime spécifique CATNAT. Le régime assurantiel est donc un garde-fou pour empêcher la construction en terrains inondables mais ce n est que deux ans plus tard que l Etat mettra en place l outil qui servira à établir des prescriptions dans ces zones. La loi du 7 janvier 1983 de répartition des compétences (loi de décentralisation) introduit la notion de projet d'intérêt général (PIG) dont un des objectifs est la prise en compte des risques. Cette procédure permet à l'etat de demander voire d'imposer aux communes la mise en compatibilité de leur POS avec le projet de l'etat (Ledoux, 2006). Dès que l'etat a connaissance de risques naturels, il a le devoir d'en informer l'autorité responsable de l'élaboration de documents d'urbanisme ; ceci, afin que les dispositions nécessaires à leur prévention soient prises en compte, et les utilisations du sol autorisées soient compatibles avec l arrivée d une catastrophe naturelle Pour ces risques, des projets de prévention (diminution de densité, règle de recul, préservation de champ d'expansion des crues, etc.) ou de travaux de protection pourront faire l'objet d'un projet d'intérêt général. En 1983, inondations généralisées sur le territoire français. Un an après ces inondations et deux ans après la loi de 1982, la volonté politique de gérer l occupation des sols en zones inondables prend réellement forme. Par décret du 2 mai 1984, les plans d'exposition aux risques inondation (PERI), mentionnés dans la loi d indemnisation de 1982, sont créés pour maîtriser l'urbanisation dans les zones inondables afin de maintenir l'équilibre financier du système assurantiel. «Les PER doivent déterminer les zones exposées au risque et les techniques de prévention à mettre en œuvre tant par les propriétaires que par les collectivités ou les établissements publics» (art.5 loi 1982). Un des objectifs des PERI, établi à l initiative du Préfet, est de réduire le coût des catastrophes naturelles en interdisant de nouvelles constructions dans les zones à fort risque. Le dispositif était conçu dans le but de responsabiliser les populations situées en zone inondable. Mais la mise en œuvre des PERI est une procédure lourde (en moyenne 5 ans, dans certains cas plus de 9 ou 10 ans) et les études pour délimiter les zones en fonction de l'intensité du risque sont longues et coûteuses (Commissariat Général au Plan, 1997). Dans un contexte de décentralisation, il manque une concertation entre les services de l Etat et les collectivités locales. De plus, celles-ci rejettent cette politique car elle contraint l urbanisation et le développement économique futur des communes réglementées (Pottier, 1998). Les PERI n ont donc pas permis de contrôler l urbanisation dans les zones inondables autant que possible. Le 14 juillet 1987, une crue torrentielle dans le camping de Grand-Bornand en Haute-Savoie entraîne le décès de 23 personnes. 8

9 La loi du 22 juillet oblige à prendre en compte les risques naturels dans les documents d urbanisme et confère aux PERI la valeur de PSS. Mais le zonage ne repose plus uniquement sur l aléa et les conditions de submersion mais également sur l organisation spatiale de la population Les contours des zones à risque du PERI épousent désormais les limites des zones urbanisées et des habitations isolées au lieu de suivre une limite hydrologique comme avec le PSS. Le 20 juin 1988, le ministère de l'équipement et des risques majeurs déclare, dans la circulaire n relative aux risques naturels et au droit des sols, que «L'Etat doit afficher les risques en déterminant leurs localisations et leurs caractéristiques, et veillent à ce que les divers intervenants les prennent en compte dans leurs actions. Les communes ont le devoir de prendre en considération l'existence des risques naturels sur leur territoire, notamment lors de l'élaboration de documents d'urbanisme et de l'examen des demandes d'autorisation d'occupation ou d'utilisation des sols.» L Etat demande à ses services «de se montrer particulièrement vigilants dans la prise en compte des risques naturels.» La circulaire rappelle les instruments juridiques disponibles : les plans d'exposition aux risques (PER), les plans des surfaces submersibles (PSS), l'application de la procédure définie à l'article R du code de l'urbanisme, la procédure des projets d'intérêt général (PIG) qui permet d'inclure les dispositions souhaitées dans les schémas directeurs (SD), les plans d'occupation des sols (POS) ou les plans d'aménagement de zone (PAZ) élaborés sous la responsabilité des collectivités locales. Il commence à s opérer un durcissement de la règlementation de la part de l Etat pour améliorer la prévention du risque inondation (Reliant, 2004). La circulaire explique d ailleurs qu «en réponse à des catastrophes traumatisantes pour l'opinion publique, le législateur se saisit du problème» et fait ainsi un lien entre règlementation et catastrophes naturelles. En octobre 1988, l inondation de Nîmes cause le décès de 11 personnes et son coût estimé à 500 millions d euros (DPPR, 2004). Ce bilan met en exergue l insuffisance de la prévision et de prévention. En janvier 1992, la loi sur l eau créée deux nouveaux outils de planification pour gérer la ressource en eau et les milieux: les Schémas Directeurs d Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et les Schémas d'aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE). Un des objectifs du SDAGE est la lutte contre les inondations (circulaire du 24 janvier 1994, renforcée par la LEMA de 2006), Concernant les SAGE, la lutte contre les inondations est parfois la motivation principale (Entretien avec Séverine Durand). La passerelle entre gestion de la ressource et des milieux et la gestion du risque inondation se concrétise par des travaux sur les berges par exemple. Le SAGE est établi par la Commission Locale de l Eau (CLE), composée d élus, d usagers et des services de l Etat. Il est soumis à enquête publique et approuvé par le préfet. Il s agit d un outil doté de portées juridiques, élaboré par les acteurs locaux et approuvé par l Etat. Les documents d urbanisme tels que les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles ou rendus compatibles avec le SAGE. Depuis la loi LEMA de 2006, ces instruments ont une portée juridique plus importante car ils sont désormais opposables aux tiers. En septembre 1992, les crues torrentielles de Vaison-la-Romaine (Vaucluse), de la Drôme et de l Ardèche entraînent la mort de 54 personnes et leur coût est estimé à plus de 500 millions d euros (DPPR, 2004). Durant l automne et l hiver , après quatre années de sécheresse sévère, les crues généralisées dans le nord et l'est de la France provoquent 2 morts et leur coût est estimé à 450 millions d euros de dégâts. Ces inondations remettent en cause les périmètres des crues centennales de nombreux PERI. En janvier 1994, L Etat envoie une circulaire interministérielle 6 aux préfets pour exposer les grandes orientations politiques de l'etat dans la gestion des zones inondables. L Etat renouvelle l interdiction de construire à l'intérieur des zones inondables soumises aux aléas les plus 5 Loi n relative à l organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre les incendies et à la prévention des risques majeurs 6 Consultable sur 9

10 forts. Dans les autres zones inondables d aléa plus faible, les constructions peuvent éventuellement être autorisées à condition de réduire leur vulnérabilité. Enfin, les préfets doivent contrôler strictement l'extension de l'urbanisation dans les zones d'expansion des crues, c'est-àdire les secteurs non urbanisés ou peu urbanisés et peu aménagés où la crue peut stocker un volume d'eau important. «La priorité de [leur] action sera d'établir une cartographie des zones inondables qui pourra prendre la forme d'un atlas. Doivent être identifiés et délimités, d'une part, les couloirs d'écoulement des eaux où devront être prohibés toutes les activités et aménagements susceptibles d'aggraver les conditions d'écoulement et d'autre part, les zones d'expansion des crues». Cette circulaire marque un réel «point de départ officiel d une nouvelle politique volontariste de prévention du risque inondation» (Ledoux, 2006). En février 1994, dans la circulaire n 3400/SG relative à la cartographie des zones inondables, le Premier Ministre engage les Préfets à utiliser, lorsque les permis sont délivrés au nom de l Etat 7, les dispositions de l article R du code de l urbanisme. Celles-ci permettent de «refuser ou d accompagner de prescriptions spéciales le permis de construire concernant des bâtiments qui, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la sécurité publique, qu il s agisse de celles des occupants de l immeuble ou de celle de tiers.» Pour les communes dotées d un POS, le Premier Ministre souhaite que les Préfets «invitent les collectivités à user des possibilités de l article R du Code de l urbanisme pour contrôler dans les zones concernées tout projet de construction; si nécessaire, [ils utiliseront], avec la même rigueur, le contrôle de légalité pour l application de ce principe.» La circulaire souligne que «cette mesure ne vise pas à interdire les constructions qui respecteraient les règles de sécurité dans les zones, mais à contrôler que ces règles sont bien observées. [ ] Pour déterminer les périmètres à l intérieur desquels la sécurité des personnes et des biens conduit à contrôler strictement les projets de nouvelles constructions ou de nouvelles installations, vous pourrez retenir comme critère une hauteur d eau observée supérieure à un mètre au-dessus du sol.» Il est donc toujours possible de construire en zone inondable, mais seulement dans celle où l aléa est faible et à conditions que les constructions prennent en compte la crue de référence. En février 1995, la loi Barnier permet d intégrer un nouvel outil réglementaire dans les documents d urbanisme : les plans de préventions des risques inondation (PPRI). Les PPRI deviennent l'unique instrument réglementaire en matière de maîtrise de l'occupation des sols dans les zones soumises aux inondations. Leur élaboration est de la compétence de l Etat qui soumet aux communes, par arrêté préfectoral, une note de présentation récapitulative des risques et des règlements applicables aux zones considérées. Les services déconcentrés de l Etat, en charge de mener l instruction du dossier, soumettent le projet à l avis des conseils municipaux. Ce n est qu après enquête publique que le PPRI est approuvé par le préfet, après d éventuelles modifications. Le PPRI créée des servitudes d utilité publique annexées au POS 8. Il s'impose donc aux documents d'urbanisme, dont les SCOT et conditionne la délivrance des permis de construire. Les règles d urbanisme préconisées reposent sur deux principes : - dans les zones rouges, qui correspondent à certaines zones urbanisées qui se trouvent classées en aléa fort et aux zones d expansion des crues 9, la réglementation prône l interdiction de toutes nouvelles constructions (habitations, bâtiments publics, etc.) dans ces secteurs, - dans les zones bleues, qui correspondent aux zones urbanisées se trouvant en aléa modéré, les constructions y sont autorisées sous certaines conditions d aménagement respectant les mesures de sécurité. Contrairement aux précédentes procédures PER, le PPRI est plus simple puisqu il tient en un 7 «Dans les communes où un plan d'occupation des sols n'a pas été approuvé, la décision est prise par le maire, au nom de l'etat» et donc sous l autorité du Préfet (article L du code de l'urbanisme). 8 Le POS deviendra, après la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) de 2000 le plan local d urbanisme (PLU). La loi SRU a supprimé la disposition imposant la mise en conformité du PLU avec la servitude. L un et l autre s appliquent séparément. 9 Si l on est dans une zone non bâtie qui constitue le champ d inondation naturel des crues exceptionnelles (et des autres, a fortiori), il va être pratiquement impossible d y construire, même dans ce qui était la zone B de l ancienne législation. 10

11 document unique, et plus fort au plan juridique (sanctions pénales possibles). En général, les négociations entre le service instructeur et les collectivités locales sont soumises à des enjeux forts autour des possibilités d aménagement des zones inondables compatibles avec les prescriptions du PPRI (Lefur, 2005). Le PPRI a néanmoins permis de renforcer le rôle de l Etat dans la procédure en imposant un aléa de référence non négociable avec les collectivités territoriales : l un des points essentiels consiste à prendre en compte, lors de la création des atlas des zones inondables, des critères de «hauteur de submersion et de vitesse du courant pour la plus forte crue connue et, dans le cas où celle-ci serait plus faible qu'une crue de fréquence centennale, à prendre en compte cette dernière» (circulaire 24 janvier 1994). Cependant, les PPRI sont un outil coercitif qui ne présente pas un caractère absolu (Viret, 1996) et la loi ouvre la possibilité d'y déroger, précisant que dans les cas où des «aménagements pourraient être autorisés», les PPR devront «prescrire des conditions dans lesquelles ils [pourront] être réalisés, utilisés ou exploités». Le guide méthodologique PPRI énonce également que la réglementation «ne doit pas empêcher une gestion raisonnable des zones rouges» et qu à ce titre, certaines installations d équipements (ex : terrain de sport, parking) sont autorisées même dans les zones de fort aléa (mais ce ne sont pas des installations type habitations). Tableau 1 L organisation politique de la maîtrise de l urbanisme en zones inondables en France (Reliant, 2004) Gouvernement central Législation Responsables opérationnels Activités Ministère de l Ecologie et du Développement Durable Plan de prévention des risques inondation (PPRI) (Outil réglementaire) Services Préfet déconcentrés Elus locaux de l Etat Elabore la cartographie réglementaire Prescrit la cartographie réglementaire Applique la réglementation Délivre les permis de construire Entre 1999 et 2002, de nombreuses catastrophes se produisent en France : dans l'aude en 1999 (36 morts et 533 millions d euros (DPPR, 2004), les inondations en Bretagne et dans la Somme en 2000, en 2002 les inondations dans le Gard (23 morts et 1,2 milliard d euros de dommages). En juillet 2003, grâce à une nouvelle loi dite loi Bachelot ou loi Risques, la mention du risque auquel est exposé un terrain bâti ou non lors d une transaction est obligatoire si le terrain est dans une zone couverte par un PPR (information acquéreur-locataire). Les principaux décrets relatifs à la mise en œuvre de cette loi ne seront publiés qu à partir de En 2005, une circulaire met en place les programmes d actions de prévention des inondations par bassins versants (PAPI) dont un des objectifs est le renforcement de la prise en compte du risque dans l urbanisme. Les PPRI, financés complètement par l Etat, sont une des actions des PAPI. En 2007, la directive inondation 2007/60/CE projette de créer des plans de gestion des risques d inondation qui devront prendre en compte l aménagement du territoire. En 2010, les inondations marines suite à la tempête Xynthia de février en Vendée (53 morts) suivies des crues torrentielles en juin à Draguignan dans le Var (25 morts) ont reposé le problème de la construction en zone inondable. Le 7 avril 2010, le ministre de l environnement et le ministre de l intérieur envoie une circulaire relative aux mesures à prendre suite à la tempête Xynthia aux préfets des départements littoraux. La circulaire rappelle les conditions de constructibilité dans les zones exposées aux risques littoraux (dont les zones situées derrière les digues) et «sans attendre l approbation ou la prescription de plans de prévention des risques naturels prévisibles, il est instamment demandé aux préfets de département de s opposer à la délivrance d autorisations d urbanisme dans les zones à risque fort (dont les zones d extrême danger), et notamment dans les bandes de 11

12 sécurité situées derrière les ouvrages de protection, sur la base des dispositions de l article R du code de l urbanisme». Le 12 juillet 2010, la directive européenne inondations est transposée dans la loi n portant engagement national pour l environnement (LENE). Cette directive obligeait les Etats à une transposition au plus tard le 26 novembre 2009 mais la gestion opérationnelle des risques inondation sera réellement harmonisée dans ses divers aspects au 22 décembre 2015 avec la publication des plans de gestion des risques d inondation (PRGI). Ces plans reposent sur un état des lieux et une cartographie dans chaque bassin ou district hydrographique. Ces plans de gestion des inondations incluront le volet inondation du SDAGE, le plan ORSEC et des mesures de gestion prévues au regard de l objectif du risque d inondation. Les documents d urbanisme devront être compatibles ou rendus compatibles avec les objectifs de gestion des risques d inondation définis dans le PRGI. Le cadre géographique d intervention de la directive «Inondations» correspond aux districts et bassins hydrographiques de la directive cadre sur l eau (les bassins des Agences de l eau en France). Les SCOT, les PLU, les plans de prévention des risques d inondation (PPRI) devront être compatibles avec ces plans de gestion. En conclusion de cette approche chronologique, il apparaît que pendant la première moitié du XX ème siècle, c'est la fin de la culture fataliste du risque et, avec l'ère industrielle, la représentation hydrologique du risque entraîne la recherche du risque zéro (Reliant, 2004). En cherchant à contrôler l'aléa, la politique de gestion des risques s'est basée sur un contrôle de l'écoulement des eaux. A partir des années , aux mesures structurelles de construction d'ouvrages de protection s'ajoutent des mesures non structurelles d aménagement du territoire avec la limitation des constructions dans les zones à risque en modifiant la structure spatiale des sociétés (Pottier, 1998). Cependant, avant le contrôle de l'urbanisme en zone inondable, se pose le problème de la délimitation des territoires inondables. Dans les années 1980, la gestion des risques s'axe principalement sur la maîtrise de l'urbanisme en zone inondable en parallèle de mesures techniques (constructions d ouvrage, aménagement de champs d expansion des crues). D'un mode de gestion purement technique, on passe à une conception plus territoriale du problème des inondations. Cette approche historique met en exergue plusieurs points : - Un impact plus ou moins perceptible des catastrophes sur la réglementation, - Le passage d une politique de protection définie par la volonté de réduire les dommages engendrés par les inondations tout en continuant à utiliser de façon intensive les plaines inondables à une politique de prévention axée sur le contrôle de l occupation des sols en zones inondables, - Le passage du rôle d expertise technique et de maîtrise d œuvre de l Etat à des rôles partagés entre l Etat, les collectivités locales mais également les citoyens, ce qui «tend à diluer les responsabilités» (Aziani, 2010), - Le durcissement (que l on peut nuancer par endroit) de la possibilité de construire en zone inondable, - Deux principaux outils réglementaires : le PPRI et l article R du code de l urbanisme. RISQUE INONDATION ET AMENAGEMENT URBAIN : LES FAILLES DE LA REGLEMENTATION ET LES GARDE-FOUS Le développement de zones urbaines en zones inondables, au regard de l'histoire, a été rendu possible en France maintes fois. Les analystes en partagent la responsabilité entre l'etat et les collectivités mais également les citoyens et énoncent des causes multiples : - la méconnaissance de l'aléa lors du zonage des secteurs pourrait participer à expliquer que certaines zones inondables ont été ouvertes à l'urbanisation. Souvent, ce n'est qu'a posteriori que l'on réalise, en toute bonne foi, que l'emprise des zones inondables était largement supérieure à ce que l'on croyait (Ledoux, 2006 ; entretien avec un agent de la DDTM), - la perte de mémoire des évènements passés peut participer à expliquer le développement des zones inondables même si la mémoire du risque est qualifiée d essentielle par les gestionnaires du risque dans les stratégies de prévention. Cela peut 12

13 provenir d un manque de recours aux archives et cartes de zonage du risque existantes sur certaines communes du, entre autre, à la dissémination des informations entre les différentes entités (Lefur, 2005), - la pression foncière peut parfois être suffisamment forte pour accélérer l'oubli, faciliter la croyance en une meilleure protection ou/et balayer les scrupules des propriétairesélecteurs (Ledoux, 2006), - la pression des habitants lors de la création d un PPRI nuit à sa mise en place. En effet, d après Daniel Canepa, préfet de la région Ile-de-France, «les règles d'urbanisme, qui limitent le droit de propriété, mènent à la constitution d'associations et au déclenchement de contentieux lors de l'élaboration des PPRI». Cette pression peut porter préjudice à la volonté des maires de prendre l'initiative de mettre en place un PPRI ou d'y donner suite (Anziani, 2010). Les documents d'urbanisme (POS ou PLU) peuvent ainsi ne pas suffisamment prendre en compte les zones à risque du fait de la pression foncière et du développement économique, - la grande marge donnée au champ d'interprétation des textes réglementaires permet une politique plus ou moins préventive (Lefur, 2005), - un système d indemnisation mal utilisé. 13

14 PEUT-ON CONSTRUIRE EN ZONE INONDABLE AUJOURD HUI? Procédure habituelle PROCEDURE DE CONSTRUCTION : DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE Deux documents permettent de donner les moyens à l'administration de vérifier qu'un projet de construction respecte bien les règles d'urbanisme en vigueur : la déclaration préalable, obligatoire pour les travaux de faible importance 10 et le permis de construire, qui ne porte que sur les biens immobiliers et pour les travaux de grande importance. La demande de permis de construire doit être faite à la mairie selon la procédure suivante : après dépôt et affichage du dossier, la mairie dispose de 2 mois pour instruire la demande. La mairie autorise ensuite, par un arrêté, la réalisation du projet de construction. L'arrêté peut également imposer des prescriptions ou adaptations mineures. En l'absence de réponse de l'administration à l'issue du délai d'instruction de 2 mois, l'intéressé bénéficie en principe d'un permis de construire tacite 11. L'administration a alors 2 mois à compter de l'obtention du permis tacite, pour faire savoir à l'intéressé les éventuelles contributions financières qu'il aura éventuellement à supporter. Lorsqu'un permis de construire a été refusé, le demandeur a la possibilité de demander à l'autorité qui a pris l'acte de revoir sa position dans un délai de 2 mois. Si la tentative amiable échoue, le demandeur peut s'adresser au président du tribunal administratif du lieu où se situe le terrain pour solliciter l'annulation du refus de permis de construire. «Si l'intéressé obtient gain de cause, l'administration doit alors à nouveau se prononcer sur la demande de permis de construire» (Service public, 2007). Procédures dans les zones dites «à risque» L obtention d un permis de construire dans une zone inondable est soumise à la réglementation du PLU (ou POS) et, le cas échéant, à celle du PPRI en vigueur dans la commune. L'interdiction ou la construction est donc une décision en amont des demandes de permis de construire et dépend de la zone où est située le terrain. S il n existe pas de PPRI et que le PLU ne recouvre pas toutes les zones à risque, les services instructeurs du permis de construire demande aux services de l Etat (en général le service risques de la DDTM) de ne pas construire sur la base de l article R du code de l urbanisme en s appuyant sur des données techniques. Cet article peut également être appliqué dans le cas où le PPRI est soumis à révision. Dans ce cas, les services de l Etat utilisent l aléa défini dans le PPRI pour appliquer le code de l urbanisme (entretien avec un agent de la DDTM de l Hérault). En général, si le PLU prend bien en compte les risques, aucune procédure de PPRI n est engagée car le PLU est plus facilement révisable (entretien agent DDTM). Souvent, «la production par l Etat d une information sur les risques naturels suffit à le dispenser d élaborer un PPR. A charge pour les communes d en tirer les conséquences pour la délivrance des autorisations d urbanisme et la conception de leurs documents d urbanisme.» (Noury, 2010). S il existe un PPRI, la réglementation applicable pour la délivrance des permis de construire est fonction du niveau de risques. Le PPRI peut faire la distinction entre trois zones : 10 Construction ou agrandissement de 2m 2 à 20m 2 11 Le permis de construire tacite est une autorisation d occupation des sols dont peut, en principe, se prévaloir un pétitionnaire qui n a pas reçu de réponse de l autorité administrative compétente à une demande régulière d occupation ou d utilisation du sol, au-delà d un délai réglementaire fixé généralement à deux mois. Le silence de l administration concernée est alors considéré comme un accord. 14

15 - zone rouge (risque élevé) : permis de construire interdit, - zone bleue (risque moyen) : permis de construire assorti de conditions, - zone blanche (présumée sans risque) : permis de construire soumis aux règles du PLU. Lorsque le PPR fait état de risques élevés, le maire ne peut pas délivrer, même par dérogation, un permis de construire pour des habitations. Concernant les zones de risques moyens, le PPR permet la délivrance du permis de construire, mais le constructeur s engage à respecter les obligations inscrites au PPR. Enfin, lorsque le PPR reste silencieux sur les permis de construire (dans les zones à faible aléa), le maire doit se fonder sur le PLU ou POS en vigueur sur le territoire de sa commune pour accorder ou non le permis de construire. L entrée en vigueur d un PPR peut remettre en cause la délivrance des permis de construire en cours d instruction. Par exemple si la demande qui a été accordée concerne une parcelle qui désormais appartient à une zone classée inconstructible par le PPR, l autorisation de construire est retirée (Sénat, 2007). Des extensions modérées, destinées à maintenir la vie sociale ou une activité existante, peuvent être tolérées selon certaines conditions pour qu elles n accroissent pas la vulnérabilité de la zone (Sénat, 2007). Ces conditions sont définies dans les prescriptions du PPRI. Concernant les permis tacites : en cas de silence de l administration, ceux-ci ne peuvent être considérés comme une autorisation lorsque les travaux envisagés sont à réaliser dans une zone où un PPRI a été mis en place (Sénat, 2009). Aujourd hui, les outils réglementaires permettent de contrôler les constructions dans les zones inondables. La méconnaissance des risques, la marge d interprétation laissée à ces outils et le laps de temps plus ou moins long entre prescription et approbation du PPRI peuvent cependant contribuer à permettre l urbanisation des zones inondables. PARTAGE DES RESPONSABILITES LORS DU PROCESSUS DE DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE Le Préfet doit porter à connaissance des communes toutes les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme (Circulaire n du 27 juillet 1983 concernant la mise en œuvre de l'article 74 de la loi du 7 janvier 1983). A la suite de ça, le conseil municipal ou l Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) fixe les règles de construction dans un document d urbanisme. La demande de permis de construire est instruite par la commune, qui peut déléguer cette mission soit à une autre collectivité territoriale, soit aux services de l'état (ce service est gratuit pour les petites communes). Dans la plupart des cas, les communes font appel aux services préfectoraux pour instruire les demandes d'autorisation d'urbanisme. Les services instructeurs, quels qu'ils soient, doivent recueillir certains avis limitativement énumérés par le code de l'urbanisme : les personnes publiques, services ou commissions intéressés par un projet doivent être consultés préalablement à la délivrance d'une autorisation. S il n y a pas de PPRI sur la commune, le maire n est pas obligé de demander l avis des services instructeurs (Montel, 2010). Le permis de construire est délivré par le maire. Dans les faits, celui-ci suit d'autant plus les conclusions de l'instruction conduite par les services de l'état qu'il sait que, à défaut, la préfecture est susceptible de déférer l'acte devant la juridiction administrative. Le contrôle de la légalité du permis de construire se fait ensuite par le préfet qui peut déléguer cette procédure aux services de l Etat. Les communes auto-instructrices, qui possèdent un PLU sont en général systématiquement contrôlées (Montel, 2010). L'État ou toute personne ayant qualité pour agir, riverains ou associations, peuvent saisir le tribunal administratif pour demander l'annulation de l'autorisation. En cas de contentieux, la responsabilité du maire est prépondérante : le maire compétent en matière d'urbanisme est en principe responsable des permis qu'il a délivrés, même lorsqu'il a sollicité des services extérieurs pour instruire les demandes (Anziani, 2010). Néanmoins, la responsabilité des personnes ayant demandé le permis peut être prise en compte pour atténuer la responsabilité de la puissance publique s'ils ont commis une imprudence en ne vérifiant pas si leur parcelle était exposée à des risques (Conseil d Etat, 2 octobre 2002, Ministère de l'équipement, du transport et du logement c/ 15

16 M. et Mme G.). VENDEE COMMENT PEUT-ON CONSTRUIRE EN ZONE INONDABLE? L EXEMPLE DE LA Un exemple récent des conséquences possibles de la construction en zone inondable est le cas très médiatisé de la tempête Xynthia en mars D après le rapport d enquête réalisé suite à la catastrophe, les dégâts auraient été aggravés par la présence de bâti dans une zone à risque. Cela a été rendu possible par des autorisations d urbanisme délivrées en négligeant les risques et par une confusion des responsabilités (Anziani, 2010). Pourquoi? En ce qui concerne les autorisations d urbanisme, plusieurs problèmes ont été relevés dans la procédure. Tout d abord, les documents d urbanisme ne tenaient pas compte du risque inondation du fait de leur ancienneté : les communes les plus touchées par Xynthia étaient, le plus souvent, couvertes par un POS et celui-ci n'avait généralement pas été actualisé pour tenir compte du risque de submersion marine. Par exemple, le POS de La Faute-sur-Mer classait en zone NA (c'est-à-dire urbanisable à court terme) le secteur dans lequel ont été construits des lotissements rasés par Xynthia. Ce risque était connu de tous les acteurs chargés de délivrer le permis de construire (existence d un atlas des zones inondables) mais la pression immobilière a conduit à la construction d habitations dans des zones inadaptées. Outre la prise en compte défaillante des risques naturels par les documents d'urbanisme, de nombreuses maisons ont été édifiées sans permis. C est ce qui s appelle le phénomène de «cabanisation». «Ces maisons, qui n'étaient initialement que des cabanes, ont été progressivement consolidées par leurs propriétaires, parfois ignorants du caractère illicite de leur présence : simples bicoques dans les années 1940, elles sont ainsi devenues des habitations pérennes» (Anziani, 2010). L'occupation illégale des fronts de mer est ancienne et récurrente. En 2004, le sénateur Patrice Gélard expliquait dans un rapport d'information sur l'application de la loi «Littoral» que «les maires n'[avaient] bien souvent pas les moyens de surveiller [le domaine public maritime] ni d'imposer la destruction des constructions illégales», ce dont témoignait le faible nombre de contraventions de grande voirie dressées pour ce motif (seulement 400 par an) (Anziani, 2010). Une absence de permis de construire ou un permis de construire illégal ajouté un contrôle de légalité défaillant peut, par exemple, conduire à la présence d habitations dans des zones à risque. Qui? La mission d information sur les conséquences de la tempête Xynthia a essayé de déterminer comment des permis de construire ont pu être délivrés dans les zones dangereuses. Les maires se sont vus critiqués et parfois accusés d'avoir délivré des permis de construire dont ils auraient eu conscience de l'illégalité. Or, le processus de délivrance du permis de construire fait intervenir de nombreux acteurs, divers, dont les missions peuvent se chevaucher. Bien que ces communes soient compétentes en matière d'urbanisme, elles ont généralement confié l'instruction des demandes de permis de construire aux services préfectoraux, comme le code de l'urbanisme le leur permet. Par ailleurs, la compétence d'une commune en matière d'urbanisme n'écarte pas la responsabilité régalienne de l'état, qui reste chargé de vérifier la légalité des actes des collectivités territoriales. Or le contrôle de la légalité a été faible dans certaines périodes : les préfectures ont peu fait usage de l'article R du code de l'urbanisme 12 afin d'empêcher l'implantation d'habitations dans les zones exposées à un risque naturel fort. Les représentants de l'état n'ont que rarement déféré les autorisations d'urbanisme au juge (ce qui aurait permis, sous certaines conditions, d'entraîner la suspension immédiate des actes litigieux jusqu'à ce que le juge administratif ait statué). D autres acteurs impliqués dans l'urbanisation du littoral comme la commission départementale des sites ont également contribué à aggraver la situation en approuvant la construction de lotissements dans des zones exposées à des risques extrêmes 12 «Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales [par le préfet] s'il est de nature à porter atteinte [...] à la sécurité publique» (article R CU) 16

17 (Anziani, 2010). Cet exemple montre qu il a été possible de construire dans une zone inondable alors que le risque été connu et que la réglementation existait. Même si le maire dispose de compétences propres pour faire face au risque d inondation (pouvoirs de police générale, obligation d informer les citoyens, attributions), il est peu associé à la définition des politiques de lutte contre le risque naturel (le maire est cité comme «simple autorité publique consultative» dans la loi Barnier de 1995). Quand ces politiques échouent dans leur fonction préventive, les victimes de la catastrophe se tournent en général vers l autorité publique qui leur semble la plus proche, autrement dit le maire, pour trouver une explication. Le juge est ainsi souvent amené à se prononcer sur la part de responsabilité de la commune dans la réalisation du dommage. En réalité, «il existe une pluralité de responsable(s) et de responsabilité(s)» (Denolle et Douvinet, 2010). La complexité de la procédure et la dilution des responsabilités sont également des sources d étalement urbain en secteur inondable. ZONES RURALES, ZONES URBAINES FACE AU RISQUE INONDATION La réglementation ne différencie pas la maîtrise de l occupation des sols en zones inondables selon qu elles soient rurales ou urbaines. On peut se demander quelles sont les différences de gestion des zones inondables entre zone urbaine et zone rurale ou ce qui les relie comme la notion de solidarité urbain-rural. En effet, les inondations sont la plupart du temps appréhendées à l échelle du bassin versant. A ce titre, les solutions aux problèmes qui se posent en un certain point d un bassin versant, sont souvent cherchées en amont. Dans les zones urbaines à forts enjeux socio-économiques, les choix des politiques publiques a conduit à résoudre le problème d inondation en mobilisant d autres zones (en général rurales), situées en amont (rétention) ou en aval (augmentation des débits). Cette situation génère classiquement des conflits «amont-aval», doublés ou non de conflits «urbainrural» (DIPCN, 1998). Le rapport des Inspecteurs Généraux de l Environnement (IGE) de 2002 met en exergue les avantages d un système qui vise à rendre solidaire les zones urbaines (qui profitent des aménagements de protection) et les zones rurales (qui doivent accepter l'inondabilité des terres). Et plus que «la simple solidarité en terme de ressources financières il faudrait raisonner en terme d'aménités ce que les communes d'aval ne semblent pas prêtes à faire valoir» (rapport IGE, 2002). Le projet SURGE (Solidarité Urbain-Rural en Gestion de l'eau) 13 a été lancé en 2006 par le Ministère en charge de l Ecologie dans son programme «Eaux & Territoires». Ce projet vise, à travers des études de cas contrastés, à analyser des interdépendances physiques et sociales liées à la gestion de la ressource en eau. Il peut s agir de situations urbain-rural relativement simples où existe un enjeu lié à l eau qui est assez important. Un des cas est celui du département de Seine- Maritime où le SAGE (Schéma d Aménagement et des Gestion des Eaux) a été mis en place en vu de remédier aux importants problèmes d inondation. L'enjeu de la gestion préventive de ce risque repose sur la construction d'une solidarité entre l'amont plutôt agricole et l'aval plutôt urbain des bassins versants en révélant l'évolution de la vulnérabilité et de la dangerosité de certaines pratiques (agricoles mais aussi urbaines). La pression foncière des zones rurales peut conduire à une urbanisation dans les zones rurales inondables. Lors d'interviews réalisés par Brun, 2010 avec différents praticiens, a été abordée la question des zones rurales. Selon une architecte urbaniste interrogée par Brun (2010), «les collectivités rurales sont démunies et donc à la merci des promoteurs face aux pressions foncières. L'absence totale de professionnels de l'urbanisme auprès des élus ruraux est préoccupante car 70% du territoire français sont concernés.» Selon les architectes, les élus sont 13 Une description plus précise du sujet est disponible sur 17

18 peu informés des risques encourus par les futurs résidents en cas d'inondation. Pour les fonctionnaires de l'etat interrogés en DDE, l'etat a des «difficultés à tenir un discours ferme et clair, même face à des élus ruraux du fin fond de l'ile de France». Selon certains fonctionnaires territoriaux interrogés, il faut du «concret pour convaincre les élus». Une solution est de présenter les problèmes aux maires concernés en leur faisant visiter d'autres territoires déjà touchés : démonstration par l'exemple pour visualiser et matérialiser le risque. Certaines contradictions de l'etat apparaissent dans un double discours. Celui-ci prône, d une part l'accès des ménages à la propriété entrainant la périurbanisation ou la «rurbanisation» et d autre part, la volonté de densifier les villes (Brun, 2010). ASPECT FINANCIER DU RISQUE INONDATION LE SYSTEME ASSURANTIEL Nous allons voir que l'indemnisation peut apparaître soit comme un garde-fou soit comme une faille de la réglementation. Le champ d application du système CATNAT est défini aux articles L125-1 et suivants du code des assurances. Tout d abord, tout contrat d assurance de dommages aux biens comporte obligatoirement la garantie contre les catastrophes naturelles et la prime associée à cette garantie correspond à un pourcentage fixe de la prime du contrat de dommages aux biens. Chaque assuré paie ainsi proportionnellement à son contrat de base : 12 % pour les contrats Multirisques Habitation et 6 % pour les contrats automobile (CGDD, 2010). Cependant, «dans les terrains classés inconstructibles par un plan de prévention des risques naturels prévisibles l'obligation d assurer les dommages ne s'impose pas aux entreprises d'assurance à l'égard des biens à l'exception, toutefois, des biens existant antérieurement à la publication de ce plan. Cette obligation ne s'impose pas non plus aux entreprises d'assurance à l'égard des biens immobiliers construits en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle» (article L du code des assurances). De plus, dans les communes non dotées d un plan de prévention approuvé pour le risque concerné, la franchise sur les biens est modulée à la hausse en fonction du nombre d arrêtés pris pour le même risque dans les cinq ans qui précèdent le dernier arrêté de catastrophe naturelle (1 er et 2nd arrêté : application de la franchise, 3 ème arrêté : doublement de la franchise, 4ème arrêté : triplement de la franchise, 5 ème arrêté et arrêtés suivants : quadruplement de la franchise). Ces dispositions cessent de s appliquer dans les communes où un P.P.R. a été prescrit, mais reprennent leurs effets en l absence d approbation de ce plan dans le délai de quatre ans à compter de la date de prescription du plan (Code des assurances, annexes I et II de l article A ). Cependant, le régime CATNAT indemnise toutes les personnes, qu'elles soient en zone couverte par un P.P.R. ou non. La loi d'indemnisation aurait donc entraîné la déresponsabilisation des acteurs concernés car il n'y a pas de modulation de la franchise d'assurance en fonction des efforts de prévention réalisés par les assurés (Lefur, 2005). Le dispositif CATNAT est donc controversé dans le sens où il peut inciter les élus locaux et les résidents à ne pas prendre la mesure du risque puisqu'ils se savent couverts. LE MARCHE IMMOBILIER Un argument récurrent des élus et des populations contre la réglementation des PPRI est la perte de valeur du foncier du fait de la mise en place d une règlementation coercitive. Pour certains sinistrés, être intégré dans un PPRI signifierait une dévaluation de leurs biens et la solution pour ces personnes ne se trouverait pas dans la définition de nouvelles règles d urbanisme mais dans un aménagement hydraulique plus efficace (Ledoux, 2006 ; Montel, 2010). 18

19 Cependant, des études faites dans différentes villes et analysée par des chercheurs montrent que le zonage en PPR est rarement source de dépréciation foncière ou immobilière. Des travaux menés par J. Longuepée et B. Zuindeau, à partir de l'analyse du bassin versant de la Canche (in Laganier (2001)), ont permis de réaliser une évaluation économique des incidences des inondations en appliquant la méthode des prix hédoniques 14 aux valeurs immobilières des habitations exposées. Au premier abord, on pourrait penser que la récurrence et la gravité des épisodes d'inondation engendrent une diminution de l'attractivité des territoires exposés. Devant une offre grandissante (due à la volonté des habitants de quitter les zones à risque après une inondation) et une demande affaiblie, on pourrait penser que le prix du marché baisse. Cependant, les chercheurs montrent que les biens immobiliers sont très hétérogènes et que le prix ne dépend pas uniquement de leur exposition aux risques mais également des caractéristiques de taille et de confort. Par ailleurs, la localisation en zone inondable est très souvent corrélée avec la proximité d'aménités environnementales positives (esthétiques, récréatives, ) qui influe sur les prix également. La variation de la formation des prix de biens immobiliers situés en zone inondable dépend essentiellement de trois critères : - le risque est spatialement variable (selon que l'on soit en périphérie de la zone ou à la proximité du cours d'eau), - la proximité de l'eau est ambivalente : à la fois source de risques et sources d'aménités positives, - le risque possède également une dimension temporelle : l'impact des inondations sur les valeurs immobilières évoluent avec le temps. Hubert et al, (2003) ont tenté de comprendre l'influence des inondations mais également des documents réglementaires (notamment la cartographie des aléas) sur les prix des biens en zone inondable. Ils ont montré une grande variabilité du marché foncier du fait des nombreux critères d'évolution de la formation des prix localement et de leur évolution dans le temps : aspects conjoncturels : stabilité politique, dynamique économique, activité générale du marché foncier : rythme de vente élevé, prix en hausse, aspect risque : cartographie réglementaire (contraintes d'occupation des sols) par affichage officiel en mairie, le risque en lui-même et ses manifestations, contextes locaux : attractivité économique, taux de taxe d'habitation et de taxe foncière, qualité de l'environnement et des infrastructures de transport, qualité de la construction, etc. La démarche de ces chercheurs a consisté en une analyse qualitative (entretiens avec agents immobiliers et notaires) et quantitative (recueil et traitement de données sur le prix de vente) de l évaluation des prix du foncier en lien avec l inondabilité de la zone dans trois communes : Champs-sur-Marne, Orléans et Montauban. Ils ont montré qu'il y avait une forte dévaluation sur le marché foncier local si la présence du risque était importante, les crues régulières et si la réglementation était très contraignante. Par ailleurs, l'impact de la fréquence des inondations et du caractère récent des évènements est beaucoup plus important que la réglementation sur le prix des biens en zone inondable. En absence d'inondation, la perception du risque par les acteurs locaux (agents immobiliers, propriétaires, élus) diminue et le cours d'eau influe positivement sur l'aménagement urbain d'où une hausse des prix (aménités positives également décrites par Longuepée et Zuindeau (in Laganier, 2001). L'influence de la réglementation sur le marché immobilier est à court ou moyen terme du fait du contexte et de la publicité faite. Mais à plus long terme, en l'absence de nouvelles inondations, il se produit des phénomènes spéculatifs pour les constructions existantes, de bonne 14 La méthode des prix hédoniques permet de mesurer la valeur d'aménités ou de dommages environnementaux en utilisant des données de marché, en l'occurrence des transactions immobilières (préférences révélées), et non des intentions déclarées par des personnes interrogées lors d'une enquête (méthode d'évaluation contingente). 19

20 qualité et/ou adaptées au risque et la société perd la mémoire des inondations passées. CONCLUSION Depuis le milieu du XIXème siècle, l évolution permanente des outils juridiques (nombre, champ d action) et des responsabilités des acteurs (accentuée par la décentralisation) a plus ou moins permis le développement de l urbanisation en zones inondables au cours du temps. Une analyse historique montre néanmoins que, à partir du milieu du XXème siècle, des outils ont toujours été disponibles pour prévenir l urbanisation des zones inondables mais que ceux-ci n ont pas toujours été réellement appliqués. L Etat a créé de nombreux instruments mais ces services n ont pas toujours su ou pu les appliquer correctement. Outre les instruments juridiques, des notions comme la perception ou la mémoire du risque auraient pu être des garde-fous utiles pour prévenir l inondation de zones à risque. Mais la pression économique (qui conduit par exemple à un faible impact de l inondabilité d une zone sur le marché foncier) a souvent empêché d avoir une gestion intégrée de l urbanisme. La réglementation mise à part, il est légitime de se demander s il est concevable, au vue des pressions démographique et économiques, de construire en zone inondable. Selon, Barrocca et Hubert, 2008 «s'il est possible de réduire l'aléa et de maîtriser ou de diminuer la vulnérabilité sociale et biophysique, alors l'urbanisation des zones inondables est en accord avec un aménagement compact et durable». Du fait des politiques publiques de gestion des risques, les zones inondables réglementées par un PPRI sont non aménageables sauf dans les zones bleues où l'aménagement est possible en respectant des prescriptions. Or les mesures de maîtrise de l'occupation des sols en zones inondables se heurtent à de nombreux conflits d'usages territoriaux. Aujourd'hui, le degré de risque acceptable est défini par une crue de référence et la réglementation (cartographie des aléas) et non en fonction de l organisation spatiale de la société On pourrait imaginer de définir un niveau de risque acceptable pour permettre un développement local durable en accord avec les logiques urbaines. 20

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