LE JUGE ET L'URBANISME DANS LES PAYS DE L'EUROPE DE L'OUEST

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1 Belgique / 1 LE JUGE ET L'URBANISME DANS LES PAYS DE L'EUROPE DE L'OUEST Belgique Danielle SARLET, Directrice générale de la Direction générale de l'aménagement du Territoire, du Logement et du Patrimoine de la Région wallonne, Marc BOES, Professeur ordinaire à la Katholieke Universiteit Leuven, Avocat, Francis HAUMONT, Professeur à l'université Catholique de Louvain, Avocat, Christophe THIEBAUT, Assistant à l'université Catholique de Louvain, Avocat, Michel PÂQUES, Professeur ordinaire à l'université de Liège, président de l ABeFDATU. INTRODUCTION Traiter du droit belge de l'aménagement du territoire et d'urbanisme impose immédiatement la précaution de signaler que la Belgique est un Etat fédéral et que la matière en question figure au nombre de celles qui sont complètement attribuées aux trois régions : la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale. Le fédéralisme belge est tel que l'etat n'intervient plus dans ces matières à une exception près, limitée à la seule Région de Bruxelles-Capitale. Cette exception donne à l Etat un pouvoir de tutelle sur les actes et les abstentions de la Région de Bruxelles-Capitale dans le domaine de l urbanisme et des travaux publics «en vue de préserver le rôle international et la fonction de capitale de Bruxelles» 1. Telle est une des raisons pour lesquelles l acte législatif de la Région de Bruxelles-Capitale est désigné «ordonnance» alors que l acte législatif des deux autres régions est le «décret». Sur les décrets des régions wallonne et flamande l Etat n exerce donc aucune prérogative d autorité. S il voulait contester ces décrets, l Etat n aurait d autre moyen que d introduire un recours auprès de la Cour d arbitrage de la même façon qu une région qui critiquerait une loi. Hors l exception sectorielle relative aux ordonnances dont il vient d être question, il n y a pas, en droit belge, de principe Bundesrecht bricht Landesrecht. Les décrets et les ordonnances sont exécutés par les gouvernements régionaux. Il en résulte que le droit belge de l aménagement du territoire et de l urbanisme est établi par les régions dans l'autonomie tant en ce qui concerne les aspects législatifs et réglementaires que pour l application administrative. A l intérieur de chaque ordre juridique régional, il revient encore au législateur régional de choisir de recourir à la décentralisation. D importantes compétences vont aux communes. On notera toutefois que l'organisation des juridictions et des recours juridictionnels demeure de compétence fédérale. Un long passé législatif commun laisse encore aujourd'hui de substantielles traces même si les particularités de ces trois ordres juridiques belges s'accentuent chaque jour davantage. Les rapporteurs ont dû procéder à des choix. Trois premiers rapports établis par région ont été fondus dans un texte unique afin d éviter les redites et contenir le tout dans les limites fixées par les organisateurs. I. L'URBANISME, LE DROIT ET LE JUGE: DIVERSITES NATIONALES I-1. Cette réglementation constitue-t-elle un ensemble normatif spécifique distinct d'autres ensembles normatifs comme ceux relevant du droit de la construction, du droit de l'environnement, de l'aménagement du territoire, ou au contraire est-elle incluse dans un de ces ensembles ou dans un autre? Dans ce cas, forme-t-elle un sous-ensemble présentant une certaine spécificité? En ce qui concerne l'aménagement du territoire et l'urbanisme, il y a une législation particulière dans les trois régions. 1 Article 45 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

2 Belgique / 2 En Flandre, il s'agit du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire (désigné par la suite DRO) 2. En Région wallonne, dès 1984, le Gouvernement a fait procéder à une coordination de la législation wallonne et des dispositions réglementaires qui étaient applicables en vue de présenter l'ensemble dans un texte intitulé "Code wallon de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme". Par la suite, l'attribution à la Région wallonne de la matière du patrimoine, a conduit à ajouter celleci à l'œuvre de codification déjà entreprise et à en modifier le titre devenu, alors, "Code wallon du l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine" (CWATUP). Ce texte contient donc la législation et un nombre impressionnant de dispositions à portée réglementaire. L'article 1 er en trace les objectifs: "Le territoire de la Région wallonne est un patrimoine commun de ses habitants. La Région et les autres autorités publiques, chacune dans le cadre de ses compétences et en coordination avec la Région, sont gestionnaires et garantes de l'aménagement du territoire. Elles rencontrent de manière durable les besoins sociaux, économiques, patrimoniaux et environnementaux de la collectivité par la gestion qualitative du cadre de vie, par l'utilisation parcimonieuse du sol et de ses ressources et par la conservation et le développement du patrimoine culturel, naturel et paysager" 3. Ce code wallon a été modifié à plusieurs reprises, une modification de grande ampleur a eu lieu en 1997, une autre modification importante vient d'avoir lieu le 18 juillet En Région de Bruxelles-Capitale, l'urbanisme et l'aménagement du territoire sont régis par l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme. En un peu plus de 10 ans d'application, le texte a subi pas moins de 14 modifications. Une coordination officielle a d ailleurs été envisagée. I-2. Quelles sont les sources écrites de cette réglementation: constitutionnelles, législatives (loi organique, loi ordinaire), règlements émanant de l'exécutif ou d'autorités administratives inférieures? - Ces sources écrites ont-elles donné lieu à une codification? Si oui: dénomination et contenu du code (donnez également le libellé dans votre langue nationale de la loi ou du code); regroupe-t-il toutes les sources écrites (à l'exception naturellement des règlements locaux établis par les plans d'urbanisme) ou seulement les sources législatives? - En l'absence de codification, existe-t-il une ou plusieurs lois spécialement consacrées à l'urbanisme? Comment sont-elles intitulées? (traduction littérale en français). Il n'y a pas de disposition constitutionnelle qui soit proprement relative à l'aménagement du territoire et de l'urbanisme. L article 23 garantit «le droit à la protection d un environnement sain». Les sources essentielles du droit de l'aménagement du territoire sont des sources législatives dont il est question à l'alinéa précédent. Elles sont complétées par un nombre important de règlements intégrés, pour l'essentiel, dans le CWATUP, en Wallonie. A Bruxelles la réglementation n'est pas formellement incluse dans l'ordonnance. Il en est de même en droit flamand. Voir I-1. 2 Decreet houdende organisatie van de ruimtelijke ordening Dans les régions belges, malgré certaines nuances, on peut dire qu'il n'y a pas de distinction nette entre l'aménagement du territoire et l'urbanisme. L'urbanisme est une partie de l'aménagement du territoire. Voy. en particulier J. DE STAERCKE "Inleiding", in J. DE STAERCKE (ed.), Ruimtelijk ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest. IV, Commentaar, Heule, UGA, 2003, feuill. mob., n 4 ; F. HAUMONT, Urbanisme, Région wallonne, Bruxelles, 1996, Extrait du Répertoire notarial ; Michel PÂQUES, Une synthèse des réformes du droit wallon de l aménagement du territoire, Tijdschrift voor Ruimtelijke ordening en stedenbouw, 1999, pp. 175 à 203 ; B. LOUVEAUX, Le droit de l urbanisme, Bruxelles, De Boeck, 1999 ; M. DELNOY, Le CWATUP expliqué, Liège, Chambre de commerce et d industrie, Décret du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'aménagement du Territoire, de l'urbanisme et du Patrimoine, art. Ier, Moniteur belge, 12 février 1998, p Une coordination officieuse peut être consultée «en ligne» ou téléchargée à plusieurs adresses, notamment à l adresse du site créé par le Ministre FORET à l occasion de la réforme ou à l adresse de WALLEX

3 Belgique / 3 I-3. Existe-il un ou plusieurs droits de l'urbanisme dans le pays selon les Etats (Etats fédéraux) ou les régions? Voir l introduction. I-4. Champ du droit de l'urbanisme et frontière avec les branches du droit voisines. Enumérer les grandes questions qui relèvent dans votre pays du droit de l'urbanisme au sens formel du terme (exemple: planification urbaine, permis de construire, expropriation?). Dans les trois régions, les deux volets principaux du droit de l'aménagement du territoire, sont relatifs à la planification au sens large, d'une part, et aux autorisations d'urbanisme et aux permis de lotir, d'autre part. L'expropriation est bien prévue dans les trois Régions comme instrument de mise en œuvre des plans d'aménagement du territoire mais elle est fondamentalement réglée en dehors de cette législation et relève pour une large part de la compétence de l'etat fédéral. En effet, les procédures d'expropriation sont fixées par le législateur fédéral. Le principe de la juste et préalable indemnité s'impose en vertu de la Constitution et de l'article 79 de la loi spéciale de réformes institutionnelles. Toutefois, des cas d'utilité publique peuvent être fixés par les Régions. Le permis d'environnement n'est pas réglé dans la législation d'aménagement du territoire, même si, en droit flamand et en droit bruxellois, ce permis entretient certains liens avec la matière de l'urbanisme. En droit wallon, on signalera que les fondements légaux de l'urbanisme ne tiennent plus exclusivement dans la codification précitée. Ainsi tout projet pour lequel il apparaît au moment de l'introduction de la demande qu'il requiert à la fois un permis d'environnement et un permis d'urbanisme sera soumis à un régime de «permis unique» réglé dans le chapitre 11 du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d'environnement. D'autres aspects du droit de l'aménagement du territoire en relation avec l'environnement sont réglés en dehors du CWATUP. Tel est le cas par exemple de la législation de conservation de la nature et de la législation qui met en œuvre la directive "Natura 2000", ou de la lutte contre le bruit des avions et des aéroports. On notera encore que l'urbanisme commercial est quant à lui demeuré de compétence fédérale et réglé par une loi du 29 juin 1975 qui a fait l'objet d'un commentaire approfondi lors du dernier colloque de l'association internationale de droit de l'urbanisme sur "Le commerce et la ville en Europe" 5. I-5. Décrivez les grandes lignes de la structure du système juridictionnel dans votre pays (tableau général des différentes juridictions). On a déjà dit que l organisation juridictionnelle relevait de l Etat. La Belgique connaît une distinction entre les cours et tribunaux ordinaires (Juge de paix, Tribunal de police, Tribunal du travail, Tribunal de commerce, Tribunal de première instance, Cour du travail, Cour d'appel, Cour d'assises et Cour de cassation) et les juridictions administratives, en particulier le Conseil d'etat (section d'administration). Enfin, une cour constitutionnelle, la Cour d arbitrage, connaît de recours contre les actes législatifs (lois, décrets, ordonnances) pour violation des règles répartitrices de compétence ou pour violation des droits fondamentaux. Les juridictions ordinaires sont en principes toujours compétentes pour des litiges relatifs aux droits subjectifs (le contentieux subjectif), tandis que l'on soutient traditionnellement que le Conseil d'etat connaît d un contentieux objectif 6. Selon l'avocat général Velu, suivi en cela par la Cour de cassation 7, un droit subjectif existe à deux conditions: quand une obligation juridique déterminée est directement mise à charge d'un tiers par une règle du droit objectif que celui qui demande l'exécution de l'obligation a un intérêt propre. Quand l'objet véritable et direct du litige est un droit subjectif, on parlera d'un recours subjectif. Les litiges qui n'ont pas pour objet réel et direct des droits subjectifs qu'ils soient de nature civile ou 5 Voir les cahiers du GRIDAUH, 2002, n 6, en particulier le rapport de synthèse de Michel PÂQUES, "La cohabitation de l'urbanisme commercial et de l'urbanisme général", p. 120 et s. et le rapport belge de F. BOON et B. PAQUES, p. 169 et s. Cette loi est en cours de modification. 6 A. ALEN, Handboek van het Belgisch staatrecht, Deurne, Kluwer Rechtswetenschappen, n 265, J. VELU, Concl. précédant Cass., 10 avril 1987, Arr. Cass., , 1043 ; A.P.T., 1987, p. 298.

4 Belgique / 4 politique mais qui sont relatifs à la légalité de normes sont considérés comme des recours objectifs. La distinction entre contentieux subjectif et objectif est née pour rencontrer le problème de la constitutionnalité du Conseil d'etat. L'article 146 de la Constitution établit que nul tribunal, nul juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu de la loi. En application des articles 144 et 145 de la Constitution, seuls les litiges relatifs à des droits politiques peuvent être attribués à des juridictions non judiciaires. Or, il était problématique de considérer que des contentieux soumis au Conseil d'etat en tant que juge d'annulation étaient seulement relatifs à des droits politiques. Mais en considérant que le Conseil d'etat ne connaissait que de recours objectifs, le problème pouvait être résolu: le recours en annulation échappait au champ d'application des articles 144 et 145 et le problème de la constitutionnalité du recours en annulation ne se posait plus 8. C'est la Cour de cassation qui tranche les conflits d'attribution 9. I-6. Indiquez quelles juridictions interviennent en matière d'urbanisme et pour quel(s) contentieux? Le Conseil d'etat est compétent pour suspendre et annuler les actes des "autorités administratives". En droit de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, les actes susceptibles d'être soumis à la censure du Conseil d'etat sont des plans d'aménagement, des règlements d'urbanisme, des permis d'urbanisme et de lotir. La question de la recevabilité des recours dirigés contre les plans à portée purement indicative a été posée. Le Conseil d'etat répond généralement négativement sauf s'il peut être établi que certains effets impératifs sont nécessairement liés 10. Quant au certificat d'urbanisme, il ne peut être soumis à la censure du Conseil d'etat. Le certificat est document informatif qui peut être demandé préalablement à l'introduction du permis d'urbanisme ou de lotir qui ne dispense pas de l'obtention de l'un ou l'autre de ces permis. Au terme de la procédure d'instruction, l'autorité indique la mesure dans laquelle les actes et travaux prévus sont susceptibles d'être autorisés. Le Conseil d'etat rappelle qu'un certificat "a pour objet de fournir des renseignements sur la situation d'un bien immobilier au regard des prescriptions urbanistiques; que ces résultats sont donnés sous réserve des résultats de l'instruction définitive à laquelle il serait procédé au cas où une demande de permis serait déposée; qu'il n'a pas d'effet sur le fond du droit et ne constitue pas un acte dont l'annulation puisse être ordonnée" 11. S'il s'agit au contraire d'un droit subjectif, c'est le juge judiciaire ou ordinaire qui est compétent. I-7. Quelle part le contentieux de l'urbanisme représente-t-il dans le travail des différentes catégories de juridictions (approximativement)? Quelle a été l'évolution de ce contentieux au cours des dix dernières années (augmentation, diminution, stabilité)? Dans la pratique, est-il fait un recours fréquent ou exceptionnel au juge? Les litiges sont-ils réglés par d'autres voies? Pas réglés? Le nombre de procédures relatives à l'aménagement du territoire et de l'urbanisme est difficile à estimer en Belgique ; elles ne sont nullement exceptionnelles. Devant le Conseil d'etat, le nombre a incontestablement augmenté en raison de la multiplication des autorités et de l'introduction du référé administratif par la loi du 19 juillet Devant ces juridictions les questions d'urbanisme entraînent-elles l'application de règles ou de procédures particulières différentes de celles appliquées dans le contentieux des autres matières? En ce qui concerne l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, il n'y a pas de juridiction particulière qui ait été organisée. On notera toutefois, dans le droit de la Région de Bruxelles- Capitale, la création d'un organe créé spécifiquement pour accueillir un recours administratif organisé: le collège d'urbanisme. Il connaît de recours contre les décisions prises en première instance par le collège des bourgmestres et échevins dans la matière des permis. Les décisions qu'il prend peuvent elles-mêmes faire l'objet d'un recours administratif porté devant le Gouvernement de 8 J. DE STAERCKE, Algemene Beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap. Beginselen van de openbare dienst, Collectie Publierecht, Brugge, Vanden Broele, 2003, n 211, Art. 158 de la Constitution. 10 C.E., 6 mai 1998, ASBL ASSOCIATION DES COMITES DE QUARTIER UCCLOIS, n C.E., 17 avril 2002, FANIEL, n

5 Belgique / 5 la Région de Bruxelles-Capitale dont la décision peut à son tour être entreprise devant le Conseil d Etat. II. LE JUGE ET L'APPLICATION DU DROIT DE L'URBANISME II-1. Qui peut saisir les différents juges (autorités publiques, victimes de préjudices, personnes simplement intéressées, associations, etc), pour quel objet (recours direct contre les plans, contre les refus d'autorisations, contre la délivrance d'autorisation, etc.) et sur quelles bases (peut-on par exemple invoquer l'illégalité d'un plan à l'encontre d'une décision qui fait application de ce plan)? Indiquer précisément la situation devant chaque juge (administratif, pénal, civil, etc). Ceux qui veulent exercer un recours devant le Conseil d'etat en annulation d'un acte d'une autorité administrative doivent faire montre d'un intérêt. En simplifiant, on peut dire que le requérant a un intérêt à l'annulation d'un acte quand il montre qu'à la suite de l'annulation se créera une situation meilleure que celle qui résulte de l'acte annulé. L'éventualité de cette amélioration suffit. Ainsi un demandeur a intérêt à l'annulation d'un refus de permis car, après l'annulation, l'autorité devra à nouveau prendre une décision sur la demande, et elle délivrera peut-être l'autorisation; toutefois, en règle, elle n'y est pas obligée et peut prendre une nouvelle décision de refus, à condition bien entendu de ne pas violer l'autorité de chose jugée de l'arrêt du Conseil d'etat. L'intérêt doit être personnel, il peut aussi être fonctionnel ou collectif. On notera à ce propos que les personnes morales et en particulier les associations qui se donnent pour objet de protéger le cadre de vie peuvent agir en annulation des actes qui sont en rapport avec leur objet social 12. En outre, l'intérêt doit être certain, direct, légitime et actuel. Il est généralement jugé par le Conseil d'etat que l'intérêt ne doit pas seulement exister lors de l'introduction de la requête mais doit également se maintenir jusqu'au prononcé de l'arrêt 13. L'action populaire est donc exclue. Il ressort des statistiques internes de l'administration régionale wallonne que le nombre des recours introduits était de 28 en 1986, 64 en 1990, 76 en 1994, 145 en 1998, pour culminer à 189 en Ainsi cette administration considère que plus de 60% des dossiers déférés au Conseil d'etat sont le produit du phénomène NIMBY. Les cours et tribunaux du pouvoir judiciaire sont compétents, comme on l'a déjà signalé, pour connaître des droits subjectifs. Le demandeur doit montrer qu'un droit subjectif a été méconnu par le défendeur ou à tout le moins qu'il est gravement menacé. Ici aussi l'intérêt procédural doit être direct et personnel 14. Dans les litiges avec les pouvoirs publics, le pouvoir judiciaire fait traditionnellement application des articles 1382 et 1383 du Code civil relatifs à la responsabilité pour les actes irréguliers. En outre, l'article 159 de la Constitution habilite et même oblige le juge à refuser d'appliquer les actes administratifs irréguliers. Dans la matière de l'aménagement du territoire, un grand nombre de comportements sont pénalement incriminés. Il en est ainsi dans les trois régions. Par exemple en droit flamand, le DRO établit une liste de sept groupes de comportements sanctionnés: violation de la réglementation relative aux permis, violation des plans d'exécution ou des permis d'urbanisme et de lotir, faits punissables ou commis par le propriétaire, violation du devoir d'information, violation de l'ordre d'interrompre des travaux et actes, violation des règlements d'urbanisme et de lotir, violation de la réglementation relative aux permis attribués selon la législation antérieure. On notera qu'il y a dans cette matière des infractions continues. Celles-ci continuent à se commettre dans le chef des acquéreurs successifs des biens. Outre la sanction pénale, le droit d'aménagement du territoire connaît dans les trois régions des mesures de réparations d'urbanisme qui sont destinées à faire cesser les conséquences de l'infraction. Ces mesures sont prononcées par le juge à la demande d'un fonctionnaire de l'administration régionale de l'urbanisme ou à la demande du Collège des bourgmestres et échevins. 12 Sur cette question, voy. J.-Fr. NEURAY, L amélioration de l accès à la justice dans une perspective de défense de l environnement, in La protection de l environnement au cœur du système juridique international et du droit interne, Acteurs, valeurs, efficacité, sous la dir. de M. PÂQUES et M. FAURE, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp.407 et s. 13 C. E., 10 mai 1968, MAUROIT, n B. MAES, Overzicht van het gerechtelijk privaatrecht, Bruges, La Charte, 1998,

6 Belgique / 6 Les tribunaux civils connaissent également des demandes d'indemnité pour servitudes d'urbanisme établies par des plans d'aménagement lorsque ceux-ci empêchent de construire ou de lotir. Les conditions de naissance du droit à l'indemnité sont établies de manière sévère mais différente dans les trois régions. II-2. La saisine du juge est-elle subordonnée à des recours préalables devant l'administration? Le recours au Conseil d'etat n'est recevable que lorsque le demandeur a épuisé des recours administratifs organisés par le législateur compétent. Le Conseil d'etat pourra connaître de la décision prononcée par l'organe de l'administration active statuant sur le recours organisé. Ces recours administratifs organisés sont divers. On souligne par exemple en droit wallon, le recours administratif que le «fonctionnaire délégué» de l'administration régionale de l'urbanisme peut exercer contre les décisions prises par le collège des bourgmestres et échevins. Ce recours est porté devant le Gouvernement. En droit wallon, le demandeur de permis peut également introduire un recours administratif organisé contre les décisions prises en première instance. Ce recours est porté devant le Gouvernement wallon. En Wallonie, comme à Bruxelles, l'exercice des recours administratifs organisés n'est ouvert qu'aux seuls demandeurs de permis 15 et aux autorités expressément désignées. En d'autres termes, le tiers à la procédure de demande de permis d'urbanisme ou de lotir, à l'instar d'un riverain par exemple, ne dispose d'aucun recours administratif et ne peut poursuivre l annulation du permis que devant le Conseil d'etat, pour des motifs de légalité. Au regard de la juxtaposition possible entre un recours administratif exercé par une autorité et un recours en annulation introduit par un tiers devant le Conseil d'etat, ce dernier considère que "dans l'intérêt d'une bonne justice, en particulier en vue d'éviter que le Conseil d'etat ne rende un arrêt relatif à un permis qui aurait entre-temps été refusé ou modifié, il importe de surseoir à statuer en attendant l'accomplissement des procédures de recours prévues par l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme" 16. Cette exclusion des tiers du recours organisé contre le permis d'urbanisme constitue une différence traditionnelle avec la situation du tiers par rapport au recours organisé dans la matière du permis d'environnement. Récemment, la question de savoir si cette distinction n'est pas constitutive d'une discrimination prohibée par des articles 10 et 11 de la Constitution a été posée par la section de législation Conseil d'etat 17. Il reviendrait à la Cour d'arbitrage de trancher la question si elle en était saisie. On notera encore que dans l'organisation du permis unique (c'est à dire le permis qui vaut à la fois permis de l'urbanisme et permis de l'environnement dans le cas de projet mixte), le législateur wallon a organisé un recours de tiers. II-3. Quels arguments les requérants invoquent-ils plus volontiers? De fond, de procédure? Quels sont ceux qui sont le plus volontiers accueillis par le juge? Devant le juge les moyens peuvent être pris de la procédure comme du fond. L'on ne dispose pas de chiffres qui permettent d'établir à coup sûr ceux qui sont le plus volontiers accueillis par le juge. II-4. Quels sont les pouvoirs de contrôle du juge (judiciaire, administratif, pénal) en particulier face aux règlements/plans d'urbanisme d'un coté, décisions d'aménagement et autorisations de l'autre? Quelle est la dimension de contrôle du juge? Se contente-t-il d'un contrôle formel? Exercet-il un contrôle plus ou moins approfondi de la décision? Le reproche a-t-il été adressé au juge d'exercer un contrôle de l'opportunité de la décision? Souvent l'autorité dispose d'une certaine marge d'appréciation, d'un pouvoir discrétionnaire, de la possibilité de choisir entre plusieurs décisions possibles. Dans ces cas de pouvoir discrétionnaire, le contrôle du juge se limite toujours à une appréciation marginale. Telle est du moins l'antienne de service. A l'intérieur de l'espace discrétionnaire l'autorité peut agir. Si elle excède les limites de son pouvoir et agit de manière "manifestement déraisonnable" là, le juge peut intervenir. On trouve de nombreux exemples dans le droit de l'urbanisme. 15 Le recours est également ouvert contre les certificats. 16 C.E., 28 février 1997, Buelens, n Dans son avis, lors des travaux préparatoires du décret du 18 juillet 2002 modifiant le CWATUP.

7 Belgique / 7 II-5. Dans quelle mesure la réglementation écrite de l'urbanisme utilise-t-elle des concepts indéfinis ou des notions générales, laissant à l'administration un grand pouvoir d'appréciation? (par exemple: espaces proches du rivage, material considerations, öffentliche und private Belange, etc.). Quels sont les plus importants dans votre réglementation nationale? Dans le droit de l'aménagement du territoire, il est fréquemment recouru à des expressions vagues qui permettent à l'autorité administrative de mener une politique. Le plus connu des exemples est celui de la notion de "bon aménagement des lieux". L'autorité chargée de délivrer un permis doit apprécier si les actes et travaux qui font l'objet de la demande ne sont pas en contradiction avec le "bon aménagement des lieux". C'est donc l'autorité administrative qui est la première appréciatrice du concept et de son application. Le juge n'intervient qu'à la marge, lorsque le bon aménagement des lieux est violé de manière manifeste. D'autres concepts encore donnent une marge d'appréciation à l'autorité sans que la frontière soit toujours parfaitement claire. On cite, en Flandre, dans cette catégorie la notion de bâtiment "en ruine". On s'est toutefois demandé si un concept comme celui "d'entreprise para-agricole" en zone agricole ouvrait un pouvoir discrétionnaire se prêtant seulement à un contrôle marginal du juge ou au contraire se prêtait à un contrôle plein et entier de qualification. S'il apparaît à certains auteurs que «la distance entre une légalité objective et une opportunité circonstancielle demeure suffisamment nette et rationnellement étayée pour servir à délimiter les compétences administratives et juridictionnelles» 18, l administration wallonne estime que la ligne de partage reste parfois difficile à tracer. II-6. Dans quelle mesure s'agit-il de notions et de concepts à caractère scientifique et technique? Bien qu'un certain nombre de notions aient un contenu technique (par exemple, le concept de ruine renvoie à la stabilité de la construction), il n'y a pas de véritable obligation d'utiliser ces concepts d'une manière scientifiquement et techniquement justifiée. En fait, dans la pratique cela arrive rarement sinon jamais. II-7. De quels moyens dispose le juge pour analyser les questions d'urbanisme, surtout là où elles entraînent l'application de notions scientifiques et techniques? Devant le juge judiciaire, une partie ou le juge peut demander une expertise. Le juge apprécie de manière souveraine la nécessité d'une mesure d'instruction 19. Dans les matières pénales, le juge d'instruction peut ordonner une mesure d'expertise. Devant le Conseil d'etat, il en est de même. II-8. Existe-t-il de grandes différences entre l'interprétation que les différents ordres juridictionnels donnent de la réglementation de l'urbanisme? Ces divergences d'interprétation peuvent-elles être surmontées? Comment? Par qui? Il est inévitable qu'il y ait entre les juridictions des différences d'interprétation de la réglementation. La fonction de la Cour de cassation est précisément d'assurer l'unité de la jurisprudence. On ne peut déférer à cette juridiction que les décisions rendues en dernier ressort par les cours et tribunaux, pour violation de la loi ou violation de formes substantielles ou prescrites à peine de nullité (art. 608 du Code judiciaire). Ceci ne vaut pas, en ce qui concerne les arrêt du Conseil d'etat. En effet ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation que les arrêts du Conseil d'etat dans lesquels cette juridiction rejette une requête parce que la compétence d'en connaître ressortit aux cours et tribunaux ainsi que les arrêts dans lesquels le Conseil d'etat s'estime compétent et rejette une exception fondée précisément sur la compétence du pouvoir judiciaire. Voici un exemple de divergence. L'article 121 du CWATUP permet au demandeur de permis d'introduire un recours au Gouvernement wallon. Celui-ci dispose d'un délai d ordre de 75 jours pour prendre sa décision. A l'expiration de ce délai, le demandeur peut reprendre l'initiative en adressant au Gouvernement une lettre de rappel. Celle-ci a pour effet d'enfermer la compétence du Gouvernement dans un délai de rigueur de 30 jours dans lequel la décision doit non seulement être prise mais encore être envoyée à l'auteur du recours. A défaut la décision entreprise est confirmée. 18 P. LEWALLE, Contentieux administratif, coll. Sc. De la Faculté de Droit de l'université de Liège, 1997, n B. MAES, o.c.,

8 Belgique / 8 Le Conseil d'etat a récemment décidé que la pratique antérieurement admise qui consistait à introduire la lettre de rappel puis à la retirer in extremis pour permettre au Gouvernement de statuer au-delà du délai de 30 jours devait désormais être considérée comme irrégulière. Au contraire, la Cour d'appel de Liège a décidé que cette pratique connue et encouragée par l'administration ne pouvait être condamnée du jour au lendemain 20. Un autre exemple est relatif à l effet d un recours de tiers au Conseil d Etat sur le délai de péremption du permis d urbanisme. Alors que le Conseil d Etat admet la suspension quand le bénéficiaire s est abstenu de manière clairement circonstanciée, la Cour de cassation ne l exclut 21. II-9. Les recours ont-ils un caractère suspensif? Dans la négative, existe-il des procédures d'urgences (référé, sursis à exécution) permettant au juge de suspendre l'application des décisions en matière d'urbanisme? Comment sont organisées ces procédures et comment fonctionnent-elles dans le domaine de l'urbanisme devant les différentes catégories de juridictions (administratives, pénales, de droit commun)? Un recours au Conseil d'etat n'a pas d'effet suspensif. Pour obtenir le sursis à l exécution d'un acte administratif, il existe une procédure de suspension distincte. L'article 17, 1 er des lois coordonnées sur le Conseil d'etat établit que lorsqu'un acte ou un règlement d'une autorité administrative peut faire l'objet d'un recours en annulation, le Conseil d'etat est seul compétent pour ordonner la suspension de son exécution. Cette compétence exclusive du Conseil d'etat se greffe sur un recours en annulation. En revanche, cette attribution de compétence au Conseil d'etat ne porte pas préjudice à la compétence des juges ordinaires d'ordonner la suspension d'actes qui pourraient méconnaître des droits subjectifs. En droit belge, le demandeur peut donc, dans une certaine mesure, choisir son juge par la manière selon laquelle il présente sa demande. Pour prononcer la suspension d'un acte administratif entrepris devant lui, le Conseil d'etat doit constater la réunion de deux conditions cumulatives: "la suspension de l'exécution ne peut être ordonnée que si des moyens sérieux susceptibles de justifier l'annulation de l'acte ou du règlement attaqué sont invoqués et à condition que l'exécution immédiate de l'acte ou du règlement risque de causer un préjudice grave difficilement réparable". En outre, les recours au Conseil d'etat doivent être introduits dans un certain délai. La loi organise également une procédure de suspension d'extrême urgence devant le Conseil d'etat. Ceci permet d'obtenir une décision presque immédiate. Toutefois, le Conseil d'etat administre sévèrement la condition d'extrême urgence: "dans les cas d'extrême urgence, la suspension peut être ordonnée à titre provisoire sans que les parties ou certaines d'entre elles aient été entendues. Dans ce cas, l'arrêt qui ordonne la suspension provisoire convoque les parties dans les trois jours devant la Chambre qui statue sur la confirmation de la suspension". Ainsi le recours à la procédure de suspension ordinaire ou d'extrême urgence permet d'accélérer le cours de la justice administrative. Au regard de l'arriéré judiciaire et des délais d'obtention d'une décision sur recours en annulation, d'aucuns pourraient être tentés d'introduire une demande de suspension, en invoquant, outre un ou plusieurs moyens sérieux, un préjudice grave difficilement réparable, en fait, inexistant. Ce faisant, le requérant bénéficie d'un examen plus rapide de son recours et attire immédiatement l'attention du membre de l'auditorat sur le caractère manifestement fondé des moyens invoqués. Celui-ci déposera un rapport en annulation selon une procédure abrégée visée à l'article 94 du règlement de procédure. Ce procédé doit désormais être utilisé avec circonspection. La loi du 17 février habilite en effet le Conseil d'etat à sanctionner financièrement les recours manifestement abusifs. La première mise en œuvre de cette sanction d avoir lieu dans le cadre d'une demande de suspension introduite à l'encontre d'un permis d'urbanisme. Le Conseil d'etat constate le 20 Liège, 7 janvier 2002, Jurisprudence Liège, Mons et Bruxelles, 2002, p. 360, note A. VAN DER HEYDEN. 21 Pour un exposé fort complet des règles de la péremption, tout particulièrement dans la cas du permis d urbanisme en droit wallon, D. LAGASSE, Commentaire de l article 88, in Commentaire systématique du nouveau CWATUP, Diegem, Kluwer, suppl. juin Loi du 17 février 2002 sanctionnant le recours manifestement abusif à la section d'administration du Conseil d'etat, M.B., 16 mars 2002.

9 Belgique / 9 détournement de procédure de la demande de suspension, mis en exergue ci-avant, et condamne, en conséquence, chaque requérant au paiement d'une amende de 2000 euros 23. En vue de garantir une certaine efficacité des décisions juridictionnelles, les trois régions connaissent également une procédure d'interruption des travaux et actes exécutés sans permis. L'administration prononce cet ordre d'interruption et l'intéressé peut, par la voie du référé judiciaire, demander la suppression de la mesure à l'encontre de la région ou de la commune, selon que la décision de confirmation de l'ordre d'interrompre a été notifiée par le fonctionnaire délégué ou par le bourgmestre. La demande est portée devant le président du tribunal de première instance dans le ressort duquel les travaux et actes ont été accomplis. Les officiers, fonctionnaires et agents chargés d'administrer l'ordre d'interrompre sont habilités à prendre toute mesure en ce compris la mise sous scellés pour assurer l'application immédiate de l'ordre d'interrompre et de la décision de confirmation ou le cas échéant de l'ordonnance du président. La violation de l'ordre d'interrompre est, en soi, pénalement sanctionnée. II-10. Quel est le délai d'intervention des jugements? Donner un ordre d'idée pour chaque juridiction. Relativement au Conseil d'etat, il n'existe pas de données officielles, ni relativement à la jurisprudence en général, ni a fortiori, relativement aux affaires relatives à l'aménagement du territoire et de l'urbanisme en particulier. Le résultat d'un coup de sonde relatif aux arrêts de novembre 2002 (à l'exclusion des affaires d'étranger) montre une durée moyenne de la procédure de plus de deux ans en ce qui concerne les chambres francophones et durée moyenne de la procédure de six ans en ce qui concerne les chambres néerlandophones. Bien que ce résultat n'ait pas de prétention scientifique, il confirme bien le sentiment qu'éprouvent ceux qui sont en contact avec le Conseil d'etat, à savoir que les procédures devant cette juridictions sont trop peu rapides. Cela vaut surtout relativement aux chambres néerlandophones, bien entendu. En ce qui concerne les juridictions ordinaires, il y a encore moins de données qui soient disponibles. En raison du défaut de publication de la plupart des arrêts, un coup de sonde est encore plus difficile à réaliser. II-11. Quels peuvent être la nature et les effets des décisions? Le juge dispose-t-il de moyens de contraintes? En pratique, l'exécution est-elle effective? Pouvez-vous donner des indications selon le juge et la nature de la décision sur ce point? Le Conseil d'etat peut suspendre et annuler, on l'a déjà dit. Les moyens retenus pour justifier la censure d'un acte sont en rapport avec l'efficacité de la décision du juge administratif. S'il s'agit d'un moyen tiré de l'absence de motivation, par exemple, l'autorité administrative pourrait, en théorie, reprendre la même décision, moyennant due motivation et pour autant que les motifs de l'arrêt ne laissent pas sous-entendre qu'une telle motivation est impossible à procurer. A l'inverse, d'autres causes d'annulation ne permettent assurément pas à l'autorité de prendre une décision identique à celle censurée. Dans le cadre de l'arrêt du Conseil d'etat qui écarte l'application de la disposition de l ordonnance qui exclut le mécanisme de l'abrogation implicite d un plan d aménagement communal par un plan régional postérieur contraire, il est certain que l'autorité se trouve dans l'impossibilité de délivrer un nouveau permis d'urbanisme dès lors que le terrain, objet de la demande, voit son affectation en espaces verts consacrée. Dans le même ordre d'idées, l'arrêt qui sanctionnerait une dérogation d'un permis à un plan régional d'affectation s'opposerait à toute délivrance ultérieure d'une même décision au regard de l'impossibilité de déroger à un tel plan d'aménagement. En ce qui concerne le juge ordinaire, nous avons déjà observé que celui-ci faisait application des articles 1382 et 1383 à la responsabilité extra-contractuelle des pouvoirs publics. L'article 159 de la Constitution qui interdit au juge d'appliquer des arrêtés et règlements «contraires aux lois» a été interprété sans cesse plus largement. En ce qui concerne les normes de référence (les «lois»), il concerne tant la loi, le décret et l'ordonnance que la Constitution et le droit international. En ce qui concerne les normes contrôlées («arrêtés et règlements»), l article 159 ne s'étend pas aux lois, décrets et ordonnances, dont le contrôle a posteriori relève de la seule Cour d'arbitrage. En 23 C.E., 31 janvier 2003, sa Immo Jaspe et crts, n

10 Belgique / 10 revanche, le juge refuse non seulement d'appliquer les arrêtés et règlements mais il accepte aujourd'hui de prononcer des injonctions et des défenses. Dans l'exercice des diverses compétences qui lui sont reconnues, le juge civil, à l'instar du juge pénal, contrôle également la légalité de la norme ou de l'autorisation qu'il doit appliquer, la soumission ou non de certains actes et travaux à l'obtention préalable d'un permis d'urbanisme ainsi que la mise en œuvre du permis d'urbanisme dans le délai prescrit. Ainsi, le Tribunal de première instance considère que le règlement de la bâtisse de l'agglomération bruxelloise, en tant qu'il vise les changements d'affectation, est illégal 24 ou encore que l'autorisation tacite de lotir dont se prévaut un vendeur est contraire à la Constitution 25. Dans le même ordre d'idées, il estime que la transformation d'un commerce d'articles de bureaux ou encore d'un snack-taverne-cabaret en luna-park ne constitue pas une modification de l'utilisation d'un bien en vue d'en changer l'affectation, soumise à permis d'urbanisme 26. Plus particulièrement le juge constate que, en l'absence de toute définition de la notion d'affectation, il y a lieu de s'en référer à l'affectation, telle que définie aux plans d'aménagement. Dans le cas d'espèce, s'il ne peut être contesté qu'il y a bien modification de l'utilisation, celle-ci n'implique aucun changement de l'affectation commerciale du bien. Au plan pénal, la possibilité existe de prononcer les peines correctionnelles et d'ordonner des mesures de remise en état. II-12. Comment est assurée l'exécution de ces décisions? Le juge dispose-t-il de moyens de contraintes? En pratique, l'exécution est-elle effective? Pouvez-vous donner des indications selon le juge et la nature de la décision sur ce point? Aussi bien le Conseil d'etat que les tribunaux judiciaires peuvent éventuellement prononcer une astreinte. Depuis l'introduction en 1990, d'un chapitre consacrant, dans les lois coordonnées sur le Conseil d'etat, la possibilité d'imposer une astreinte, l'article a été utilisé en matière d'aménagement du territoire, sans nuire aux finances publiques. Par contre, le crédit de la Région wallonne auprès du Conseil d'etat semble atteint, pour autant que nous puissions en juger par le montant de l'astreinte, dans l'arrêt Boutier, asbl SOS Mémoire de Liège et Le Vieux Liège 28 : près de euros 29 par manquement à la suspension prononcée par l'arrêt, c'est à dire tout acte de démolition! On considère généralement, en droit belge, qu'il y a en matière d'urbanisme une certaine délinquance. Ainsi au cours des travaux préparatoires d'un récent décret wallon, il a été affirmé «en matière d'urbanisme, il y a une délinquance importante de gravité variable» 30. Sur le territoire de la Région wallonne, plus de 6300 procès-verbaux ont été dressés de 1997, à et 201 jugements prononcés. La Région wallonne n'encombre manifestement pas les 24 Civ. Bruxelles, 21 juin 1994, Amén., 1994, p. 218; Civ. Bruxelles, 17 novembre 1995, cité par B. Louveaux, Le droit de l'urbanisme En Belgique et dans ses 3 Régions (Wallonie, Flandres, Bruxelles), Bruxelles, De Boeck, 1999, p Civ. Bruxelles, 8 octobre 2001, inédit. 26 Civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, JLMB, 1993, p "Lorsque le rétablissement de la légalité signifie que l'annulation d'un acte juridique comme mentionné à l'article 14, doit être suivie d'une nouvelle décision des autorités ou d'un nouvel acte des autorités, la personne à la requête de laquelle l'annulation est prononcée, peut, si l'autorité ne remplit pas ses obligations, demander au Conseil d'etat d'imposer une astreinte à l'autorité en question. Lorsqu'il ressort d'un arrêt en annulation une obligation d'abstention vis à vis de certaines décisions pour l'autorité administrative, la personne à la requête de laquelle l'annulation est prononcée peut demander au Conseil d'etat d'ordonner à l'autorité sous peine d'une astreinte, de retirer les décisions qu'elle aurait prises en violation de l'obligation d'abstention découlant de l'arrêt d'annulation " et arrêté royal d'exécution du 2 avril 1991 déterminant la procédure devant la section d'administration du Conseil d'etat en matière d'astreinte (M.B. 1 er juin 1991). 28 Arrêt n du 2 mars 2001, rendu en matinée, sur une requête reçue par télécopie à la Région le 1 er mars en fin de journée millions de francs belges. 30 Doc. Parl., P.W., 309 ( ) n I, p L'imprécision du nombre résulte des réponses, parfois floues ou incomplètes, données par les parquets au Ministre de la Justice, à la suite de la question parlementaire de M. Servais Veherstraeten du 29 novembre 2001, n 493, BQR, 7 avril 2003, p

11 Belgique / 11 juridictions correctionnelles. Dans un contexte difficile pour le Parquet, il faut cependant reconnaître qu'une plus grande attention est portée aux infractions visant le cadre de vie. Environ la moitié des jugements exécutoires en 1999, 2000 et 2001, firent l'objet d'une exécution volontaire des contrevenants 32. Aucune exécution forcée n'a quant à elle été réalisée tant par l'administration régionale wallonne 33 que, sauf erreur, par l'administration communale. Au cours de la législature précédente, quelques exécutions en nature à l initiative du Gouvernement flamand ont eu un retentissement considérable. Dans le but d'améliorer les choses, le Gouvernement wallon n'a pas manqué de constater que le système répressif évoqué brièvement revêtait un caractère particulièrement aléatoire et il a dès lors préconisé quelques mesures nouvelles pour favoriser le rétablissement de la légalité ou le maintien de celle-ci. D'une part, le Parlement wallon a institué une procédure de certification de conformité des travaux et actes entrepris à la suite de la délivrance d'un permis d'urbanisme 34. Cependant, ce nouvel article 139 du CWATUP n'est pas encore en vigueur 35. D'autre part, il sera possible de régulariser, par une procédure simplifiée, des infractions "mineures", telles que, par exemple, la modification d'une baie. Toutefois le législateur wallon a décidé d'agir de manière progressive. En effet, ce ne sont malheureusement ni la procédure de certificat de conformité ni la procédure de régularisation simplifiée des infractions dites "légères" qui apportent une réponse adéquate à cette problématique dans la mesure où il convient prioritairement de s'atteler à des infractions non régularisables, qui par nature, sont les plus préjudiciables à la préservation du cadre de vie et à la crédibilité de la politique d'aménagement du territoire. De manière générale, en ce qui concerne la répression des infractions, le Ministre a déclaré au cours du débat parlementaire relatif au texte devenu le décret du 18 juillet 2002 que "la démarche doit être sereine et réfléchie". Les discussions relatives à la mise en vigueur de la procédure de certification seront autant d'occasions de poursuivre la réflexion. II-13. Les pouvoirs publics usent-ils de procédés permettant d'échapper au contrôle du juge ou aux effets des décisions: validation législative, lois de pardon, décrire ces procédés? On peut signaler, en droit flamand, les récents "décrets d'urgence" et en particulier le décret d'urgence "Deurganckdok". En septembre 1999, les travaux au Deurganckdok ont commencé - il s'agit d'un dock dans le port d'anvers. Au début de l'an 2000, les travaux ont été suspendus parce que les permis que le Gouvernement flamand avait délivré avaient été jugés irréguliers par le Conseil d'etat. Le Gouvernement flamand n'avait pas respecté ses propres règles en matières de permis de bâtir et de permis d'environnement. Dans le décret d'urgence Deurganckdock, le Gouvernement flamand a été habilité à déroger aux destinations des plans d'aménagement à l'occasion de la délivrance de permis d'urbanisme et de permis d'environnement. La limitation de ce décret dans le temps et dans l'espace a toutefois été assurée. Une disposition du règlement régional d'urbanisme a été annulée pour défaut de consultation effective de la section de législation du Conseil d'etat. Même si l'annulation n'est que partielle, l'arrêt prononcé revêt toutefois une importance majeure dès lors que l'illégalité, affecte l'ensemble de l'acte et qu elle pourra être invoquée ultérieurement, sur la base de l'article 159 de la Constitution 36, à l'encontre d'un acte "pris en application ou en conséquence de ce règlement" 37. En d'autres termes et à titre exemplatif, tout octroi ou refus de permis d'urbanisme ou de lotir qui se fonderait, à l'avenir, sur les dispositions du règlement régional d'urbanisme, sera susceptible d'être censuré par le Conseil d'etat. Face à cette situation, le législateur bruxellois modifie, à nouveau 32 Statistiques inédites de la Direction générale de l'aménagement du Territoire, du Logement et du Patrimoine. 33 Sur les intentions ministérielles, voir la réponse à la question orale du 30 janvier 2002 de M. le Député André Antoine, C.R.A. ( ), N 13, p Le décret vise tous les actes et travaux soumis à permis (énumérés à l'article 84 du CWATUP). 35 Il appartient au Gouvernement de fixer cette date. 36 Selon l'article 159 de la Constitution, "les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois". 37 J. Salmon, Le Conseil d'etat, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 389.

12 Belgique / 12 l'ordonnance du 29 août 1991, organique de la planification et de l'urbanisme 38 en habilitant le Gouvernement à adopter un nouveau règlement régional en tout point conforme au premier valable pour une durée limitée, sans respecter la procédure d'enquête publique et de consultation qui doit normalement présider à son adoption. III. LE JUGE ET LE DEVELOPPEMENT DU DROIT DE L'URBANISME III-1. Est-ce que la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a contribué au développement de votre droit de l'urbanisme national? Pouvez-vous citer les cas et présenter brièvement l'affaire. En ce qui concerne le droit de l'expropriation et de l indemnisation des servitudes, le droit belge tient compte de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'homme relative à l'article 1 er du premier protocole additionnel à la Convention européenne 39. Il n'y a pas de contentieux particulier qui stigmatise de la législation belge. La législation flamande d'aménagement du territoire a été soumise au contrôle de la Cour d'arbitrage qui a constaté qu'elle ne violait pas la disposition protectrice du droit de propriété. La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'homme a eu une incidence directe sur le contenu de la législation wallonne de l'urbanisme. Par exemple, la Cour admettant que de sévères restrictions à l'usage des biens ne soient pas compensées par une indemnisation, le Parlement wallon a restreint l'indemnisation pour dommages de plan, sans aller jusqu'à leur suppression totale, présentant celle-ci comme "difficile à justifier au regard du principe de proportionnalité" 40. Dans son avis sur l'avant-projet de décret devenu le décret du 18 juillet 2002 modifiant le CWATUP, le Conseil d'etat a été amené à citer l'arrêt Saunders c. Royaume-Uni, du 17 décembre Le texte prévoyait:"l'architecte chargé du contrôle des travaux procède à la certification. Pour chaque infraction, il apprécie si celle-ci est légère au regard du bon aménagement du territoire " 41. La disposition est contraire au devoir d'assistance imposé à l'architecte. En outre, l'avant-projet obligeait l architecte à dénoncer par écrit des infractions pour lesquelles celui-ci risquait d'être considéré comme l'auteur ou le coauteur. Le dispositif en projet ne pouvait se concilier avec le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, en ce qui celui-ci reconnaît le droit à ne pas être contraint de témoigner contre soi-même ou de s'avouer coupable, "droit qui participe de l'essence même du procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales" 42. III-2. Idem pour la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). Dans le droit belge de l'aménagement du territoire, la jurisprudence de la Cour de justice ne n a pas joué de rôle déterminant. III-3. Quel est l'apport du juge constitutionnel à la construction de votre droit de l'urbanisme? Quelles sont les questions en rapport avec le droit de l'urbanisme qui lui ont permis de développer sa jurisprudence (répartition des compétences, atteintes à la propriété, etc.)? La Cour d'arbitrage peut suspendre ou annuler les décrets et ordonnances relatifs à l'aménagement du territoire de la même manière que toute loi, décret ou ordonnance pour violation des règles répartitrices des compétences entre l'etat, les Communautés et les Régions ainsi que pour violation des règles d'égalité et de non-discrimination seuls ou combinés avec les dispositions qui garantissent des droits. Une loi spéciale du 9 mars 2003 vient d'étendre la compétence de la Cour sans en faire toutefois une juridiction constitutionnelle à part entière. En effet, dans les normes de références dont elle doit 38 Ordonnance du 13 mars 2003 modifiant l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme, M.B., 1 er avril 2003, art Voir Michel PÂQUES, Propriété et zonage écologique, compensation et indemnisation, in Le zonage écologique, sous la direction du CEDRE, Bruylant, Bruxelles, 2002, p Doc. Parl. 309, ( )- n I, p. 31 et suivantes. 41 Doc. Parl. P.W. 309, ( ) n I, p. 170, art Avis /4 du 3 décembre 2001, Doc. parl. 309 ( ), - n I, p. 115.

13 Belgique / 13 vérifier l'exécution correcte par les lois, décret et ordonnances, ne figure pas encore toute la Constitution. On ne peut pas dire que la Cour d'arbitrage ait véritablement développé des principes de droit d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Toutefois, par arrêt 63/2000, la Cour a réduit les actes juridiques permettant de considérer qu'une zone d'extension d'habitat 43 est mise en œuvre. La Région avait qualifié ces zones de réserves foncières 44. Ensuite, les conditions de leur mise en œuvre furent revues par le Parlement à plusieurs reprises. La Cour examina le texte décrétal suivant: "Par zone d'extension mise en œuvre avant l'entrée en vigueur du présent décret, il y a lieu d'entendre la zone qui a fait l'objet avant la date d'entrée en vigueur du présent décret d'un plan communal d'aménagement ou d'un plan directeur, d'un schéma directeur adopté par le conseil communal, d'un permis de lotir ou d'un permis de bâtir couvrant tout ou partie de la zone". La Cour a annulé les mots: "d'un permis de lotir ou d'un permis de bâtir couvrant tout ou partie de la zone": " B La définition donnée par l'article entrepris de la "zone d'extension mise en œuvre" est extrêmement large S'il peut être admis que l'on considère comme zone d'extension mise en œuvre la zone qui, dans son ensemble, a fait l'objet d'un plan communal d'aménagement, d'un plan directeur ou d'un schéma directeur approuvé par le conseil communal, en revanche, la délivrance d'un permis de lotir ou d'un permis de bâtir couvrant tout ou partie d'une zone, sans qu'un des instruments précités n'ait été adopté, ne permet pas de considérer celle-ci comme une zone d'extension mise en œuvre". L'exégète retiendra l'annulation partielle d'un décret du 23 juillet 1998 pour défaut de justification 45, l'aménageur mettra en exergue l'effet fondamental insoupçonné du législateur fédéral organisant la Cour en de l'arrêt appliquant, sans le dire, le principe de l'usage parcimonieux du sol (art. 1 er du CWATUP). Depuis lors, le Parlement a revu complètement le régime juridique de ces réserves foncières qui couvrent hectares 47. III-4. Quels sont les principes (s'il y en a ) que les autres juges ont affirmés et développés pour l'urbanisme? Quels sont ceux qui dérivent des données constitutionnelles? Quels sont ceux qui dérivent des ou ont influencé les principes généraux du droit administratif (par exemple abwägungsgebot)? En ce qui concerne l'aménagement du territoire, la jurisprudence n'a pas véritablement développé de principe de droit mais elle a trouvé en cette matière à affirmer des principes plus généraux applicables à l'ensemble du contentieux administratif et de la vie administrative. Ainsi les principes généraux de bonne administration trouvent fréquemment à s'appliquer en droit de l'urbanisme. III-5. Quelles sont les règles que le juge a arrêtées et développées pour l'urbanisme au-delà ou indépendamment des textes écrits? Le législateur en a souvent profité des récentes coordinations réalisées dans les régions pour intégrer explicitement dans les textes des précisions qui avaient été progressivement acquises en jurisprudence. Parfois, il a cherché à s'en écarter. On peut toutefois citer une jurisprudence récente et importante qui a condamné, en Région bruxelloise, le régime de l'autorisation tacite de construire ou de lotir créée par l'article 137 de l'ordonnance organique. Au terme du délai imparti au Gouvernement pour statuer sur recours et après l'avoir mis, une ultime fois, en demeure, le demandeur de permis peut, à l'expiration d'un délai de trente jours, "passer à l'exécution des travaux ou accomplir les actes, en se conformant aux indications du dossier qu'il a déposé, aux lois et aux règlements, notamment aux prescriptions des plans approuvés, ainsi qu'aux dispositions du permis de lotir". Indépendamment de l'absence de décision du Gouvernement dans 43 Ancien art de la codification du 14 mai 1984 déjà citée (arrêté royal du 28 décembre 1972, art. 5). 44 Voir notamment la circulaire 4bis du 23 mars 1981, Moniteur belge, 14 juillet Point B de l'arrêt. JT 2000, p. 753, note Michel PÂQUES 46 Loi du 28 juin 1983, M.B. 8 juillet ,29% du territoire régional.

14 Belgique / 14 le délai imparti, le projet, objet de la demande de permis, d'urbanisme, ne peut toutefois être réalisé s'il est incompatible avec un plan d'aménagement en vigueur 48. De même, si le Gouvernement prend une décision hors délai, celle-ci doit être annulée. Saisie d'une question préjudicielle relative au mécanisme par le Président du tribunal de première instance de Bruxelles, la Cour d'arbitrage 49 considère que ce système viole les articles 10 et 11 de la Constitution. Plus particulièrement, la Cour constate que le moyen utilisé pour atteindre le but poursuivi ("ne pas pénaliser l'administré par la passivité, voire l'incurie ou la mauvais volonté, de l'administration") porte atteinte disproportionnée aux droits des tiers. En cette hypothèse, le juge judiciaire n'est pas en présence d'une décision administrative sur laquelle il puisse exercer un contrôle et il ne pourrait substituer son appréciation au pouvoir discrétionnaire de l'autorité qui en l espèce n a pas été exercé. L'arrêt, même rendu dans le cadre d'un litige déterminé, bénéficie, selon la formule consacrée, d'une autorité renforcée de chose jugée 50. Outre le fait qu'il s'impose à tout juge appelé à statuer dans le cadre du litige, l'arrêt oblige tout autre juge, saisi de la même question, dans une autre affaire, soit de conformer à la solution dégagée et donc de refuser d'appliquer la disposition, soit de poser une nouvelle question préjudicielle à la Cour d'arbitrage 51. En l'absence de toute réaction du législateur bruxellois, la disposition demeure pourtant en vigueur. Aucun demandeur de permis ne prend cependant plus le risque de mettre en demeure le Gouvernement de statuer. A défaut, le titulaire serait, au mieux, titulaire d'un «droit» susceptible d'être remis en cause par tout juge qui aurait à en connaître. Le Tribunal de première instance de Bruxelles censure, au motif que le permis de lotir dont peut se prévaloir le vendeur est tacite et donc contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution. III-6. Existe-t-il de grandes différences dans l'interprétation que les différents ordres juridictionnels donnent de la réglementation de l'urbanisme? Ces divergences d'interprétation peuvent-elles être surmontées? Comment? Par qui? Voyez déjà le point II-8. III-7. Peut-on dire que (parfois, plusieurs fois) l'interprétation du juge a gêné la réalisation des objectifs et des buts de la législation de l'urbanisme? Pouvez-vous en donner des exemples? Il n'y a pas de véritables cas dans lesquels la jurisprudence a entravé le développement de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme. Toutefois en droit bruxellois, on peut signaler que le Conseil d'etat a censuré une disposition du règlement régional d'urbanisme en raison de l'absence de consultation effective de sa section de législation (voir II-13). On peut également citer des arrêts dans lesquels le Conseil d Etat a refusé d admettre la volonté du législateur bruxellois d interdire l abrogation implicite des plans communaux par les plans régionaux postérieurs contraires. Celui-ci s est finalement rangé à l opinion du juge qui n avait pas hésité à fonder la solution qu il préconisait dans la Constitution elle-même. En droit wallon, il convient toutefois de souligner, dans la période récente, que le Gouvernement a éprouvé certaines difficultés dans la défense de sa réglementation aéroportuaire devant le Conseil d'etat. La législation relative à la planification en matière de bruit a été dissociée de la législation d'aménagement du territoire régie par le CWATUP. Néanmoins, la planification spécifique relative à la lutte contre le bruit nourrit des liens importants et nécessaires avec la planification d'urbanisme. Plusieurs décisions successives du Gouvernement qui avaient pour objet de délimiter les zones d'exposition au bruit, de fixer les critères permettant de les déterminer ou encore de fixer les mesures à prendre dans ces zones se sont trouvées annulées par le Juge administratif. Le législateur est venu au secours du Gouvernement. Ses décrets ont connu un sort plus favorable devant la Cour d'arbitrage que les arrêtés du Gouvernement devant le Conseil d'etat. Pour répondre 48 C.E., 19 mars 1999, Commune d'auberghem et autres, n C.A., 7 juin 2001, n 78/ F. DELPEREE et A. RASSON. La Cour d'arbitrage, Bruxelles, Larcier, 1996, p Loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour d'arbitrage, M.B. 7 janvier 1989, art. 28

15 Belgique / 15 à la question posée dans le questionnaire rédigé par notre collègue Henri JACQUOT, relative aux tensions qui peuvent parfois opposer l'administration et le juge, nous citerons ce propos du Ministre wallon chargé des aéroports, s'exprimant devant le Parlement wallon : «Et il faut reconnaître que [ ], pour l'instant, tâtonnant un peu dans cette construction, parfois par excès de générosité, par volonté d'essayer d'inclure certaines poches qui n'ont pas tout à fait les critères mais parce qu'on croit bien faire, on se fait gronder par le pouvoir du Conseil d'etat. Et il nous dit: "Mais mon cher Ami, c'est le bruit qui est le critère. Vous vous en écartez, vous faites là une faveur à des gens qui n'y ont pas droit à cause du bruit. Pourquoi eux et pas les autres? Cela ne va pas, on casse votre arrêté de zone A"» III-8. Existe-t-il des cas où le législateur a repris et "codifié" les principes et les règles d'urbanisme développés par le juge? Nous avons déjà souligné que les récentes œuvres législatives avaient été, dans les trois régions, l'occasion de reprendre bien souvent des principes et des développements acquis à la faveur de l'interprétation jurisprudentielle des textes plus anciens. III-9. Selon vous, les juges sont-ils plus favorables à la protection des droits des citoyens ou à la qualité de l'urbanisme? Il est difficile de dire si les juges sont plus favorables à la protection des citoyens ou à la qualité de l'urbanisme. Le droit de l urbanisme impose des restrictions sévères aux droits et libertés : plans d aménagement qui limitent les endroits où l exercice de la liberté de l industrie peut s exercer, celle de bâtir ; permis d urbanisme pour des actes parfois anodins. Pour l essentiel ces limitations ne sont pas remises en cause par les juges. Les législations régionales favorisent le développement durable. Dans la matière de l'urbanisme, le juge développe parfois au contentieux de la suspension un critère dit "de la balance des intérêts" pour refuser de suspendre une décision administrative alors que les conditions qui lui permettent en principe de la suspendre sont réunies. Toutefois, la compétence de la juridiction de procéder ainsi a été parfois critiquée. 52 Parmi un nombre considérable d'arrêts, citons: C.E., 30 janvier 2003, Mays, et autres, On comparera ces arrêts avec les arrêts de la Cour d'arbitrage, C.A. 30 avril 2003, 50/2003. C.A., 30 avril 2003, 51/2003.

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