Gestion de la dette publique et Rôle de l Avocat

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1 CENTRE INTERNATIONAL DE FORMATION EN AFRIQUE DES AVOCATS FRANCOPHONES Gestion de la dette publique et Rôle de l Avocat Appolinaire HOUENOU Expert en gestion de la dette

2 CENTRE INTERNATIONAL DE FORMATION EN AFRIQUE DES AVOCATS FRANCOPHONES SOMMAIRE 1. Les standards Internationaux de gestion de la dette 2. La place du droit dans la gestion de la dette publique 3. Rôle de l Avocat dans le processus d endettement 4. Expériences des Etats de l UEMOA et de la CEMAC : Fonds Vautours

3 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE La gestion de la dette publique : définition, objectif En mars 2001, le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale ont défini, les grandes orientations en matière de dette publique traduites sous forme de directives sur lesquelles s appuient plusieurs Etats et plus particulièrement ceux de la Zone Franc. Ces orientations prescrivent les meilleures pratiques internationales en matière de gestion de la dette publique et abordent : a. Les objectifs et la coordination de la gestion de la dette b. La transparence et la responsabilité des acteurs c. Le cadre institutionnel de gestion de la dette d. La stratégie de gestion de la dette e. La stratégie de gestion du risque f. Le développement et le bon fonctionnement d un marché de titres publics performant

4 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE La gestion de la dette publique : définition, objectif Gestion de la dette : stratégie permettant à l Etat d assurer ses besoins de financement ; d honorer ses engagements financiers ; de minimiser les coûts d emprunt ; de faire en sorte que les risques restent acceptables de soutenir les marchés financiers nationaux

5 Gestion de la dette et Standards Internationaux 5

6 La gestion de la dette publique doit se baser sur un système d information complet, fiable, transparent et s efforcer de tenir compte de passifs conditionnels La dette publique : Inclut toute la dette négociable et non négociable (comme le financement concessionnel) sous le contrôle du gouvernement; Inclut aussi les passifs conditionnels (dette publique ou privée garantie par l Etat, dette rétrocédée, déficits des systèmes de sécurité sociale, coûts des restructuration des entreprises et institutions publiques, dette des structures décentralisées) Gestion de la dette et Standards Internationaux 6

7 La gestion de la dette publique doit se baser sur un système d information complet, fiable, transparent et s efforcer de tenir compte de passifs conditionnels FLUX D INFORMATION : Une bonne organisation des flux d informations entre les différents acteurs de la chaîne de la dette devrait être mise en place car elle est indispensable à une gestion prudente et efficace de la dette. Il conviendrait donc dans ce contexte que la circulation des informations repose sur des procédures claires de suivi, de contrôle et de communication des résultats et favorise la réalisation des objectifs de la politique d endettement EXHAUSTIVITE : Le cadre juridique devrait s intéresser à toutes les catégories de dons et de dettes, notamment la dette directe du Gouvernement ou la dette avalisée par lui, la dette directe des entreprises publiques, la dette privée non garantie, la dette extérieure à court, moyen et long terme, la dette intérieure et les passifs conditionnels ou obligations passives Gestion de la dette et Standards Internationaux 7

8 La gestion de la dette publique doit se baser sur un système d information complet, fiable, transparent et s efforcer de tenir compte de passifs conditionnels TRANSPARENCE ET INFORMATION Information du public et des marchés financiers sur la position budgétaire présente et à venir de l Etat, sur la structure du portefeuille et le profil de maturité de la dette publique, état de la liquidité bancaire, etc Transparence sur les aspects juridiques et matériels de l émission de la dette publique (programmation des émissions de titres publics, résultats des adjudications, etc) PASSIF CONDITIONNEL Ne pas inclure les passifs conditionnels peut mener à des surprises... Certaines crises récentes ont montré qu une partie de la dette privée constitue un passif conditionnel significatif pour le gouvernement : les passifs des banques (sous un système de garanties des dépôts par exemple) la dette en devises des entreprises privées est souvent transférée à l Etat Gestion de la dette et Standards Internationaux 8

9 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Coordination entre la gestion de la dette publique et les politiques macro-économique : Problématique de l interdépendance Indépendance: la gestion de la dette est un champ séparé entre les politiques macroéconomiques, mais liens étroits avec : La politique budgétaire La politique monétaire La politique de change D où la nécessité d établir un lien entre les objectifs de la gestion de la dette et la stratégie macroéconomique Interdépendance : la relation va dans les deux sens... Besoin de coordination entre ces champs de la politique économique Gestion de la dette et Standards Internationaux 9

10 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Identifications des risques Objectif primaire de la gestion de la dette : minimiser les coûts de la dette publique pour un niveau de risque acceptable Objectifs secondaires Développer les marchés efficients Partager les points de vue sur les coûts et risques avec l Etat Préparer de l information sur les besoins de liquidité Assurer que les politiques sont transparentes pour le public Gestion de la dette et Standards Internationaux 10

11 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Identification des risques Risque de marché: risques résultant des changements dans les prix (taux d intérêt, taux de change, etc...) Risque de refinancement : risque de devoir refinancer la dette à un coût plus élevé dans le futur Risque de liquidité Risques juridiques Gestion de la dette et Standards Internationaux 11

12 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Identification des risques Risque de crédit (contrepartie) : important pour les systèmes d enchères Risque de règlement : risque que le règlement ne s effectue pas Risques opérationnels : risques pendant l exécution de la gestion de la dette, erreurs, manques de contrôles internes, réputation... Gestion de la dette et Standards Internationaux 12

13 LES STANDARDS INTERNATIONAUX DE GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Eléments clés du bon cadre institutionnel et juridique Définition des responsabilités et des rôles en matière de gestion de la dette Séparation des fonctions Limitation et contrôle des responsabilités en matière d engagements contractuels directs ou conditionnels de l Etat Exhaustivité, Système et flux d information, Transparence et information du public Évaluation et contrôle Organisation fonctionnelle de la gestion de la dette : middle office, front office, back office Ressources humaines (compétences et hommes) Infrastructures et matériel Système de conservation des données et documents Existence de manuels de procédures compatibles avec l organisation macroadministrative de la gestion de la dette et de codes de bonne conduite La gestion de la dette se doit d être encadré par une loi (parlement, exécutif, organe de contrôle) Gestion de la dette et Standards Internationaux Implication du juriste dans le processus d endettement 13

14 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : Assemblée Nationale Autorité de contrôle Gouvernement Ministre Chargé des finances Bureau de la Dette Front-Office Middle-Office Back-Office La dette est un engagement juridique entre les parties que sont le créancier et le débiteur.

15 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Le Front-office Le financement extérieur, négociation des prêts ; Le financement et émission des titres au niveau national ; La gestion des engagements indirects de l Etat (la dette rétrocédée et avalisée) ; La prévision de la trésorerie. Le Middle-office Le suivi du processus d élaboration de la stratégie d endettement ; L analyse et la gestion des risques financiers ; La planification et programmation des émissions de titres ; Le suivi du processus d élaboration du rapport annuel de gestion de la dette publique. Le Back-office Le décaissement des fonds d emprunt Le règlement du service de la dette Le suivi des engagements indirects La gestion de la base de données

16 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE La loi fondamentale (la Constitution) dans ses dispositions financières fixe la délimitation des compétences entre les différents acteurs intervenant dans le processus d endettement et dans la gestion de la dette publique. Ainsi, les trois pouvoirs à travers leurs incarnations respectives que sont : 1. l Assemblée Nationale pour le Pouvoir législatif, 2. le Gouvernement pour le Pouvoir Exécutif et 3. l Autorité de contrôle juridictionnel pour le Pouvoir Judiciaire, Les trois pouvoirs possèdent des compétences différentes mais nécessairement complémentaires dans le strict respect du principe de la séparation des fonctions qu implique le choix du régime présidentiel.

17 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE L Assemblée Nationale est l organe stratégique en matière d endettement et de gestion de la dette publique. A cet effet, trois principales responsabilités l engagent. Ce sont : Approuver la stratégie d endettement ; Autoriser le Gouvernement à ratifier les accords de financement et à emprunter pour le compte de la Nation ; Approuver les résultats de l exécution de la stratégie d endettement. L Autorité de contrôle juridictionnel matérialisée dans les Etats membres de la Zone Franc soit par une Cour Suprême soit par un Conseil Constitutionnel, constitue l organe de contrôle d exécution et de certification des résultats de la stratégie d endettement. Elle assume les responsabilités suivantes dans le processus d endettement et de gestion de la dette publique : Vérifier la régularité constitutionnelle des opérations d endettement ; Evaluer et contrôler la bonne exécution de la stratégie d endettement. L Autorité de contrôle juridictionnel s appuie sur deux organes (chambres ou cours) pour déployer ses actions. Ce sont respectivement : La structure chargée de veiller au respect de la constitution (Chambre ou Cour administrative) ; La structure chargée du contrôle de l exécution de loi de finances (Chambre des comptes ou Cour des comptes).

18 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Le Gouvernement est l organe opérationnel en matière d endettement et de gestion de la publique. Il est chargé de : 1. Elaborer la stratégie d endettement ; 2. Négocier et ratifier les accords de financement ; 3. Exécuter les grandes orientations en matière d endettement et de gestion opérationnelle de la dette. Plusieurs acteurs participent au processus d endettement au sein de l Exécutif. Les ministères techniques ou sectoriels a. Identifient les projets d investissement sectoriels b. Effectuent les analyses de faisabilité des projets c. Rédigent les documents d avant-projet Le ministère en charge des investissements publics i. Centralise l ensemble des projets émanant des ministères techniques ii. Elabore le Programme d Investissement Public iii. Se prononce sur les projets d investissement des démembrements de l Etat Le ministère chargé des relations avec l extérieur

19 Le «macro-organigramme» de l endettement et de gestion de la dette publique se présente donc comme suit : LA PLACE DU DROIT DANS LA GESTION DE LA DETTE PUBLIQUE Le ministère chargé des finances 1. Pilote l élaboration de la stratégie d endettement 2. Négocie les accords de financement 3. Emprunte sur le marché des capitaux 4. Gère la dette publique contractée 5. Edite les rapports annuels de gestion de la dette publique Ce ministère se positionne au centre du processus d endettement et assume la responsabilité exclusive de la gestion de la dette publique. Pour ce faire, il s appuie généralement des structures suivantes : La structure en charge du cadrage macro-économique et/ou des statistiques nationales La structure chargée du suivi des critères de convergence régionaux La Banque Centrale La structure chargée de produire et de gérer le budget de l Etat La structure chargée de gérer les fonds publics La structure chargée d assurer le conseil juridique de l Etat La structure chargée d assurer la tutelle du marché des capitaux La structure chargée de gérer la dette publique La structure chargée de contrôler la régularité des dépenses publiques (dont la dette).

20 ROLE DE L AVOCAT DANS LE PROCESSUS D ENDETTEMENT 1. FRONT OFFICE Conseil juridique Assistance dans les négociations 2. MIDDLE OFFICE Conseil juridique Assistance à l identification des options probables de restructurations Montage juridique du processus de négociation Assistance à l amélioration de la gouvernance de la gestion de la dette 3. BACK OFFICE Analyse des conventions de prêts Conseil juridique NB : Importance de cerner en profondeur la différence existante entre le droit latin et Anglo- Saxon Comprendre les subtilités liés aux contrats chinois et de certains pays émergents

21 EXPERIENCES DES PAYS DE L UEMOA ET DE LA CEMAC : FONDS VAUTOURS 1. Les séries de restructurations au Club de Paris et de Londres 2. Initiatives PPTE 3. Initiative IADM 4. Fonds Vautours D où l importance du rôle des avocats dans le processus d endettement et de gestion de la dette publique.

22 CENTRE INTERNATIONAL DE FORMATION EN AFRIQUE DES AVOCATS FRANCOPHONES Je vous remercie de votre aimable attention Tel : (229) /