Guide pour l élaboration des plans stratégiques locaux. Avril 2012 Version 1

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1 Guide pour l élaboration des plans stratégiques locaux Avril 2012 Version 1

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3 Sommaire Introduction... 4 I. Objectifs de la démarche PSL Stratégie urbaine : réaffirmer ou redéfinir la vocation du quartier au sein de la ville et de l agglomération à l horizon de 10 ou 15 ans Fonctionnement du quartier : définir les conditions d une gestion urbaine et sociale visant notamment la pérennité des investissements Définir les autres axes prioritaires, selon les contextes locaux, notamment en matière d accès à l emploi... 8 II. Gouvernance du PSL La ville ou l agglomération, porteur du plan stratégique local Les services de l Etat Les partenaires locaux a. Le Conseil Général et le Conseil Régional b. Les organismes HLM c. Les représentants des habitants d. Les autres partenaires III. Axes structurant le PSL et esquisse d un programme d actions prévisionnel Les interventions urbaines nécessaires à la poursuite de la transformation et la requalification du quartier Les conditions d une gestion urbaine et sociale de qualité garantissant le bon fonctionnement du quartier et la pérennité des investissements Les autres axes prioritaires d intervention, notamment en matière d accès à l emploi IV. Points méthodologiques Le périmètre du PSL Une analyse partagée, à l issue du PRU, s appuyant sur une synthèse des documents existants La formalisation et le contenu du plan stratégique local Les modalités d élaboration des PSL Les principaux jalons de la démarche Quelques points de vigilance relatifs à l organisation de la démarche Conclusion Annexes... 30

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5 Introduction Le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) a permis depuis 2003 un investissement massif sans précédent sur près de 500 quartiers. Il est aujourd hui bien engagé ; la mise en œuvre de certains projets s achève et les habitants de ces quartiers bénéficient désormais d un cadre de vie renouvelé. L arrivée à échéance des premières conventions pluriannuelles de rénovation urbaine a motivé, au niveau national, l engagement d une réflexion partenariale relative au devenir de l intervention publique sur les quartiers à l issue des conventions. Le comité interministériel des villes du 18 février 2011 a demandé au Ministre de la Ville d accompagner les sorties de conventions de rénovation urbaine en engageant l expérimentation des plans stratégiques locaux dès 2011 et en préparant «un guide méthodologique sur les modalités d élaboration d un dispositif de sortie de conventions de rénovation urbaine» 1. Dès lors, le Ministre de la Ville a précisé dans la circulaire du 21 juillet 2011 que ce dispositif «vise à garantir la pérennité des investissements réalisés, à consolider la dynamique de transformation urbaine ainsi qu à renforcer les actions entreprises en matière de mixité sociale dans les quartiers et les actions en faveur de l égalité des chances de leurs habitants». Le processus de clôture de convention de rénovation urbaine doit donc permettre d apprécier les transformations engagées dans le quartier. Il apparaît indispensable que les partenaires locaux, réunis autour du porteur de projet, s investissent dans la définition d une vision commune de la stratégie d interventions à mener sur le quartier dans les prochaines années, dans la continuité de la dynamique engagée. Initié par les élus locaux, le plan stratégique local (PSL) 2 constitue le cadre de cette réflexion partenariale. Il formalise les orientations stratégiques mais n a pas vocation à se substituer à des documents contractuels comme le contrat urbain de cohésion sociale (CUCS). Une expérimentation sur dix sites tests 3 a été initiée fin 2011 par l ANRU et l Acsé, en lien avec le SG- CIV, afin d éprouver la méthode d élaboration de ces plans, en s appuyant sur les dynamiques en œuvre dans les PRU les plus avancés. Le présent guide constitue une première contribution méthodologique à l élaboration des plans stratégiques locaux et n a aucune visée normative. Il propose donc un cadre pour la démarche tant du point de vue des objectifs, que de la gouvernance et de la méthode. Il s adresse aussi bien aux responsables politiques, aux directeurs de projets, qu aux différents acteurs locaux (organismes HLM, ) et aux services de l Etat. Ce guide sera amendé et enrichi, notamment à l issue des dix expérimentations en cours. 1 A la demande de l ANRU, le Préfet Marc Cabane a animé une première réflexion avec des élus, des délégués territoriaux de l Agence et des représentants des partenaires nationaux, dont il a présenté les résultats au conseil d administration de l Agence le 1 er décembre Cf. Article 7.6 du titre IV du RGA de l ANRU approuvé par le CA de l Agence du 4 mai 2011 et instruction de l ANRU en date du 5 mai Et modification du programme des interventions de l Acsé en 2011, CA de l Acsé du 3 mai Cf. liste en annexe 8. Page 4

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7 I. Objectifs de la démarche PSL Le projet de rénovation urbaine a donné lieu à une très forte mobilisation de partenaires, amenés à coordonner leurs actions autour d un projet commun. Au-delà des maîtres d ouvrage directement concerné par le projet, ce partenariat a pu être élargi à d autres organismes HLM dans le cadre du relogement, aux conseils général et régional, aux acteurs de l insertion et de l emploi, aux associations de quartier et aux habitants eux-mêmes. L élaboration du plan stratégique local (PSL) doit permettre, sous l impulsion des élus locaux, de poursuivre cette dynamique et d amener les différents acteurs impliqués à partager une vision commune concernant : la vocation du quartier au sein de la ville et de l agglomération à l horizon de 10 ou 15 ans ; les conditions d une gestion de quartier visant notamment la pérennité et la poursuite des investissements ; les autres axes stratégiques jugés indispensables. En conséquence, tel que l indique le règlement général de l ANRU, le PSL pourra s attacher à formaliser des orientations concertées notamment en matière : de diversification de l habitat et des fonctions accueillies dans le quartier, de transports, d urbanisme, d action foncière et de développement économique ; d engagements relatifs à la gestion et au fonctionnement du quartier dont la poursuite des actions de gestion urbaine de proximité, à son peuplement ( avec la recherche d une gestion concertée des différents contingents de réservation de logement social), à l accompagnement des ménages notamment à l issue des interventions des MOUS relogement, aux modalités de gestion des équipements publics et plus particulièrement des établissements scolaires et au soutien à la tranquillité publique sur les espaces restructurés ; de maintien des dynamiques liées à l insertion par l activité économique impulsée, notamment par la mise en œuvre de plans locaux d application de la charte nationale d insertion. 1. Stratégie urbaine : réaffirmer ou redéfinir la vocation du quartier au sein de la ville et de l agglomération à l horizon de 10 ou 15 ans Le premier objectif du plan stratégique local est de réaffirmer ou de redéfinir la vocation du quartier et son inscription dans la ville et l agglomération à 10 ou 15 ans. En effet, les projets de rénovation urbaine, en s attachant à réparer les dysfonctionnements urbains constatés sur les quartiers, ont conduit le plus souvent à réinterroger la place et la fonction du quartier dans la ville et son agglomération (quartier résidentiel, centralité secondaire, zone de développement urbain, ). Ces choix stratégiques se sont traduits dans les orientations du projet urbain et sa programmation (réduction de la concentration de logements sociaux, «dé-densification» ou Page 6

8 intensification urbaine, désenclavement par une modification de la configuration urbaine et une amélioration de la desserte de transports en commun,.). Il convient au vu des résultats obtenus de réinterroger et/ou de poursuivre la mise en œuvre de ces choix stratégiques. Même si ces projets se sont attachés à répondre aux principes fondamentaux fixés par le PNRU, les situations d un quartier à l autre demeurent contrastées et diffèrent 4 par : le niveau de transformation de l habitat et de la structure urbaine ; le niveau de diversification et d introduction de nouvelles fonctions urbaines ; les dimensions de l enclavement traitées ; l articulation du traitement des dimensions sociales et économiques avec le projet urbain ; Pour intégrer ces spécificités, l élaboration du plan stratégique local donnera lieu à une reformulation ou à une réaffirmation de la stratégie à moyen et long termes pour le quartier dans son environnement large (bassin de vie) et limitrophe. Cette démarche s appuiera sur la réaffirmation ou la redéfinition de la «vocation du quartier», en lien avec les stratégies de développement durable de la ville et de l agglomération et avec le PLH. Les acteurs engagés dans l élaboration du PSL pourront, avant d adopter une stratégie pour la poursuite de la transformation du quartier, mettre en débat des scénarios concernant la vocation urbaine du quartier (par exemple, sur la vocation résidentielle, la diversification par l habitat, l implantation d activités économiques ou d équipements, l intégration du quartier dans un environnement plus large). Le niveau d ambition et les choix stratégiques seront de fait très contrastés, en fonction de la situation en sortie de convention des quartiers concernés. Dans certains cas les objectifs de transformation urbaine auront déjà été atteints, dans d autres cas une intervention complémentaire conséquente pourra s avérer nécessaire. La convention ANRU a, en effet, été souvent considérée comme une étape dans la transformation des quartiers qui constitue souvent un chantier de longue haleine. 2. Fonctionnement du quartier : définir les conditions d une gestion urbaine et sociale visant notamment la pérennité des investissements Si le premier objectif du PSL est de définir la place du quartier en relation avec son environnement, la réflexion sur le fonctionnement du quartier lui-même doit également tenir une place majeure dans cette démarche. Les enjeux relatifs au fonctionnement et à la gestion du quartier ont souvent fait l objet tout au long du projet de rénovation urbaine d une mobilisation des partenaires locaux et de la mise en place d une ingénierie spécifique (comités de pilotage, instances de veille, chargés de mission dédiés ), dans le cadre des démarches de gestion urbaine de proximité (GUP), de soutien à la tranquillité publique, de relogement et d accompagnement social. 4 Cf. publication de l USH pour le congrès du /09/2011 «PNRU bilan des travaux de l instance de RU». Page 7

9 Les interventions sur le bâti (démolitions, reconstructions, requalifications, ) ont justifié la mise en place de mesures d accompagnement des ménages dans le cadre des démolitions (en amont des relogements avec l intervention de MOUS et quelquefois après les relogements) et permis dans certains cas un questionnement de la politique locale en matière de peuplement du quartier (réflexions en matière d attribution des logements, de gestion des contingents, ). Les enjeux du peuplement sont en effet un facteur clé du devenir du quartier. Il s agit de faire des nouvelles attributions de logements sociaux une opportunité de relance et de continuité des parcours résidentiels. En outre, l arrivée dans un nouveau logement voire dans un nouveau quartier peut générer des besoins d accompagnement d ordre plus collectif liés à l accès à de nouveaux services et équipements ou à la qualité du «vivre ensemble». Au regard des travaux réalisés, des espaces reconfigurés et des nouveaux usages observés, le plan stratégique local doit également inviter les acteurs locaux à travailler collectivement sur des conditions d une gestion optimisée du quartier rénové, en prenant appui sur ces dynamiques engagées. En complément, l amélioration de la sécurité et de la tranquillité publiques constitue à la fois un facteur de réussite et un des objectifs des projets de rénovation urbaine. En effet, les quartiers concernés par un PRU peuvent être confrontés à des manifestations de violence et d insécurité (dégradations, violences urbaines, économie souterraine, conflits d usage des espaces publics et ouverts au public ) qui peuvent porter atteinte à la réussite de ces projets et à la pérennité des investissements réalisés. La mise en œuvre de ces démarches et leur articulation avec les dispositifs locaux de prévention de la délinquance et de sécurité sont donc indispensables. Il s agit de conserver une vigilance sur les évolutions du quartier, de définir une organisation adaptée aux changements récents en termes de responsabilité de gestion, d accompagnement des habitants dans les nouveaux usages qui peuvent apparaître, de maintien d espaces d expression/de concertation des usagers. L expérience acquise durant le projet et les dispositifs partenariaux qui ont été développés afin de pérenniser les investissements réalisés, notamment sur le patrimoine neuf et réhabilité, les espaces et équipements publics requalifiés et créés, doivent contribuer à prolonger les dynamiques du PRU sur la durée. Ce cadre d intervention renouvelé doit également accompagner les stratégies d investissements sur le site. 3. Définir les autres axes prioritaires, selon les contextes locaux, notamment en matière d accès à l emploi La réduction des inégalités sociales et territoriales est un objectif majeur de la politique de la ville ; cet objectif était présent dans les dispositifs qui pouvaient être mis en œuvre sur le quartier avant le PRU et restera souvent constitutif de l intervention des partenaires locaux sur le quartier à l issue de la convention de rénovation urbaine (notamment dans le cadre des CUCS). Les partenaires des projets se sont accordés sur la nécessité de développer des mesures ou dispositifs ambitieux permettant aux habitants de profiter au mieux des dynamiques à l œuvre sur leurs quartiers, en particulier en mobilisant les crédits de droit commun et les interventions spécifiques de l Acsé. Page 8

10 Ainsi, le projet de sortie des conventions de rénovation urbaine doit particulièrement favoriser l accès à l emploi des habitants du quartier. Dans ce cadre le projet doit contribuer à assurer l accessibilité du service public de l emploi aux habitants du quartier, favoriser l accompagnement et l insertion professionnelle des habitants et poursuivre la dynamique engagée par la mise en place de la clause d insertion dans les marchés de la rénovation urbaine ; mais aussi, favoriser la mobilité professionnelle des habitants et l accès à l emploi de proximité par l implantation d activité sur le quartier. La mise en œuvre des plans locaux d application de la charte nationale d insertion, obligatoire dans les conventions de rénovation urbaine, a en effet permis de s appuyer sur l important programme de travaux (environ 40 milliards d investissements) pour compléter les mesures existantes visant à répondre aux difficultés d accès à l emploi qui touchent de façon particulière et souvent massive les habitants des quartiers concernés. Certains porteurs de projets pourront, en fonction de la prégnance des problématiques, s emparer d autres thématiques qu ils jugent indispensables à la poursuite de la transformation du quartier et son intégration dans la ville et l agglomération, comme l éducation, l accès à la prévention et aux soins, ou encore l attractivité des écoles, la fréquentation des équipements créés, l absence de certains équipements répondant à des besoins sociaux identifiés, (voir annexe 6 : questionnements préalables indispensables à un état des lieux formulés par l Acsé). Page 9

11 II. Gouvernance du PSL La gouvernance et le partenariat mis en place autour du PRU peuvent permettre de poursuivre l action engagée ; cependant un renouvellement et une adaptation seront sans doute nécessaires pour répondre aux enjeux «post PRU» identifiés, notamment l articulation avec les démarches de développement économique, social et éducatif. La démarche PSL offre un cadre de travail pour maintenir la dynamique engagée et faire évoluer, le cas échéant, la gouvernance en la consolidant audelà du projet de rénovation urbaine afin de maintenir une mise en tension des acteurs pour garantir la pérennité des investissements réalisés et le bon fonctionnement du quartier. 1. La ville ou l agglomération, porteur du plan stratégique local La responsabilité de l élaboration du PSL est du ressort des élus de la ville ou de l EPCI, dans la continuité du PRU. Cependant, l implication de l EPCI doit être forte pour favoriser une cohérence d interventions en faveur du quartier avec les politiques d agglomération. Quand cela est possible, il apparait préférable que l élaboration du PSL soit portée par l EPCI, notamment quand le PRU porte sur plusieurs quartiers de l agglomération. Lorsque plusieurs quartiers font l objet d un projet de rénovation urbaine (dans le cadre d une seule convention ou de conventions distinctes), il appartiendra au porteur de projet d établir un plan stratégique local global décliné par quartier. Au travers de la démarche PSL, le porteur de projet devra s attacher à conforter la dynamique partenariale et la culture de travail commune construites dans le cadre du PRU. Il veillera ainsi à fédérer les partenaires autour de ce nouveau projet cohérent en veillant à la mobilisation et à la mise en synergie des acteurs locaux dans la durée nécessaire à l élaboration puis la mise en œuvre du PSL. 2. Les services de l Etat Le Préfet du département est chargé, si nécessaire, d impulser la démarche du PSL. En tant que représentant de l Etat, délégué territorial de l ANRU et de l Acsé, il relève de sa responsabilité : de mobiliser, d animer et de coordonner ses différents services pour contribuer à la démarche. En accord avec le recteur d Académie, il pourra prendre l attache des inspections d Académie. Le service public pour l emploi devra prendre toute sa place dans cette démarche. Il pourra selon les enjeux identifiés associer d autres services de l Etat, notamment l agence régionale de la santé ou la direction régionale des affaires culturelles. Les délégués du préfet pourront apporter leur contribution à cette démarche pour les quartiers qui bénéficient de leur présence. En tout état de cause, le Préfet nommera un référent à cet effet. Page 10

12 de produire l avis de l Etat. Cet avis a vocation à réunir les principaux éléments d information ou de diagnostic à la disposition des services de l Etat, à suggérer un périmètre d élaboration du PSL et à présenter les principaux enjeux du point de vue de l Etat qu il convient de traiter sur le territoire dans le cadre du PSL. Il pourra comporter une synthèse des contributions des différents services de l Etat et, si nécessaire, des avis des partenaires locaux. Les services de l'etat ont toute leur place dans la démarche PSL, en tant qu'accompagnateurs des porteurs de projet ou le cas échéant en tant qu'éléments moteurs de celle-ci. 3. Les partenaires locaux a. Le Conseil général et le Conseil régional Les conventions pluriannuelles de rénovation urbaine ont donné lieu à l engagement de certains conseils généraux et de conseils régionaux pour la réalisation d investissements. La participation de ces collectivités territoriales à l élaboration du PSL pourra être sollicitée, sur la base de leurs premiers engagements. Par ailleurs, ces collectivités pourront se positionner auprès du porteur du PSL, en fonction des axes stratégiques identifiés sur leurs propres compétences. A ce titre, les conseils régionaux pourront être éventuellement mobilisés en particulier dans les domaines de l insertion professionnelle, de la formation, du développement économique, de la culture et des lycées afin de répondre aux mieux aux besoins de qualification des habitants des quartiers visés. Les conseils généraux seront notamment concernés par les partenariats développés au titre de l action sociale, de la prévention spécialisée, de l insertion sociale et de la gestion des collèges. Ces deux collectivités territoriales sont, de plus, souvent investies dans les politiques de l habitat et du logement, comme des transports. b. Les organismes HLM Aux côtés de la collectivité, les organismes HLM sont généralement les acteurs majeurs des projets de rénovation urbaine. Principaux financeurs de ces projets, ils sont également très attachés à ce que la dynamique engagée dans le cadre du PRU se poursuive durablement. L intérêt qu ils portent à la pérennisation des investissements réalisés et la gestion renforcée de leurs patrimoines justifie pleinement de leur forte implication dans cette démarche. Par ailleurs, ils doivent pouvoir inscrire leurs actions patrimoniales dans le projet de territoire actualisé. Les organismes HLM seront, sans nul doute, très souvent concernés par des interventions complémentaires à programmer sur les quartiers faisant l objet de ces PSL et a minima fortement mobilisés sur les enjeux de gestion quotidienne de ces quartiers où la place du logement social demeure souvent prépondérante. Page 11

13 Ils seront donc associés étroitement aux différentes phases d élaboration des plans stratégiques locaux, et apporteront une contribution significative plus particulièrement sur les aspects suivants : gestion locative et sociale du quartier, contribution aux actions de GUP, maintien des dynamiques résidentielles par le biais des mutations, négociation et mise en œuvre des plans stratégiques patrimoniaux en cohérence avec les orientations du PSL. c. Les représentants des habitants A l instar de l élaboration et de la mise en œuvre des projets de rénovation urbaine, la prise en compte des avis des habitants est nécessaire notamment afin d évaluer au mieux leurs attentes, leurs besoins et leur appréciation des apports du PRU. La démarche de concertation que suppose le plan stratégique local nécessite la mobilisation de représentants d habitants, de membres de comités de quartiers ou d associations de locataires, qui pourront apporter leur expertise d usage du quartier et leur propre vision de ces nouveaux enjeux. Il appartient au porteur de projet de décider des modalités d association et de participation des habitants et des acteurs associatifs du quartier. d. Les autres partenaires L ensemble des autres partenaires mobilisés dans le cadre du PRU seront associés en tant que de besoin à cette démarche (représentants d Action Logement, autorités organisatrices des transports urbains, services économiques, représentants du monde économique, responsables d équipements scolaires et de santé, ). Dans la mesure où la démarche PSL incite à changer d échelle de réflexion, à la fois au niveau géographique mais aussi dans l articulation entre les différentes dimensions à traiter, l élargissement du partenariat sera sans aucun doute nécessaire et déterminant pour atteindre les objectifs qui seront fixés. Page 12

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15 III. Axes structurant le PSL et esquisse d un programme d actions prévisionnel 5 Les plans stratégiques locaux pourront être structurés autours de trois axes majeurs, concourant notamment au développement durable : les interventions urbaines nécessaires à la poursuite de la transformation et la requalification du quartier ; les conditions d une gestion urbaine et sociale de qualité garantissant le bon fonctionnement du quartier et la pérennité des investissements ; Les autres axes prioritaires d intervention, notamment en matière d accès à l emploi. L élaboration du PSL donnera donc lieu à la déclinaison de ces trois axes en objectifs opérationnels puis en esquisse d un programme d actions. Les questions déclinées dans les paragraphes ci-après n ont pas vocation à constituer un cadre imposé de réflexion mais à orienter les questionnements majeurs à traiter lors de l élaboration du PSL. 1. Les interventions urbaines 6 nécessaires à la poursuite de la transformation et la requalification du quartier A l issue de la réalisation d un important programme de travaux inscrit à la convention de rénovation urbaine, il semble indispensable que les acteurs locaux continuent à partager une vision commune du devenir du quartier, définissant ou réaffirmant sa vocation au sein de la ville et de l agglomération, à un horizon temporel de l ordre de 10 ou 15 ans. Il s agira d identifier les qualités et les potentiels de développement du quartier à l échelle de l agglomération pour définir sa vocation : fonction résidentielle, rôle de centralité secondaire, pôle de développement Ainsi, des interventions urbaines complémentaires seront éventuellement nécessaires à la poursuite de la transformation et de la requalification du quartier : déconcentration supplémentaire de logements sociaux, amplification de la diversification de l offre de logements, renforcement de la diversification des fonctions (commerces, activités, équipements), densification, poursuite du désenclavement du site Ces orientations seront à établir en fonction de la stratégie redéfinie ou réaffirmée. Cette vision 5 Cette partie du guide sera significativement enrichie par des exemples issus des 10 sites-tests, une fois l expérimentation achevée. 6 La dimension urbaine s entend comme incluant à la fois la structuration urbaine, l aménagement du quartier et les questions relatives à l habitat (statuts, typologies, des logements). Page 14

16 intercommunale indispensable permettra d appréhender les dynamiques induites par la poursuite du projet envisagé et les effets pervers potentiels (dévalorisation de nouveaux quartiers, par exemple). Une attention particulière sera portée à la cohérence des orientations du PSL avec la stratégie de développement urbain et économique de l agglomération telle qu elle est déterminée dans les documents d urbanisme, de planification et de programmation urbaines dans une perspective de développement durable (SCOT, PLU, PLH, PDU,..). Afin de prendre pleinement en compte les orientations du PSL relatives à la vocation et l évolution du quartier, les porteurs de projet devront s interroger utilement sur la révision de ces documents. Des stratégies qui nécessitent d être adaptées au regard de situations forcément différenciées à l issue des PRU 7 (exemples de situations observées) 1 - Sites où les investissements lourds sont considérés comme terminés : a. sites à fort potentiel où un réel processus de diversification a été engagé. b. sites requalifiés sans diversification. c. quartiers de petite taille, requalifiés, à faible enjeu de mixité. d. quartiers profondément renouvelés sans changement de la vocation sociale. 2 Sites partiellement traités avec des risques de fragmentation et/ou sites où l effet levier des premiers investissements n est pas suffisant. 3 Sites où de graves difficultés de fonctionnement demeurent et la situation à l issue du PRU est très éloignée des résultats attendus. 4 Sites en zone de dépression à vacance non résorbée et relevant d une politique de resserrement urbain. Dans le cas où de nouvelles interventions urbaines concernant les espaces publics, les équipements ou les logements seraient justifiées, les principes directeurs du projet urbain, envisagé dans la continuité du PRU achevé, devront être exposés dans le plan stratégique local. Il ne s agira pas nécessairement à ce stade de disposer d un plan d aménagement détaillé produit par un urbaniste 8 mais de s accorder sur les orientations à donner à la poursuite de la transformation physique du quartier. En revanche, les intentions urbaines devront être traduites par le biais d un document graphique. Le programme d interventions complémentaires au PRU devra donc être déterminé et partagé. Différents scénarii pourront être envisagés au regard des capacités financières des maîtres d ouvrage et de leurs partenaires financiers potentiels. Ces options pourront être illustrées par des plannings d interventions prévisionnels de principe. 7 Typologie proposée par l USH. Cette analyse est à réaliser à l aune de critères synthétiques tels que la taille des quartiers concernés, la caractéristique du marché de l offre de logements (tendu-détendu) et la diversification de celle-ci. 8 L urbaniste chargé de la définition même du projet pourra être sollicité postérieurement. Page 15

17 Enfin, une esquisse de programme d actions illustrera les mesures à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. Les partenaires devront également préciser les principales modalités de déploiement de ce programme (procédure d aménagement, recours à un aménageur,...). Questions destinées à guider la réflexion Développement urbain Quelles stratégies urbaines ont guidé les actions du PRU? Ont-elles évolué au cours de la mise en œuvre du projet? Doit-on poursuivre la transformation du quartier ou l important programme réalisé a-t-il permis d achever la requalification durable souhaitée? Comment les interventions urbaines complémentaires éventuellement envisagées sur le site sont intégrées dans les stratégies de la ville et de l agglomération et prennent en compte le dynamisme démographique et l évolution du marché de l immobilier? Développement économique et commercial Est-ce que des interventions complémentaires apparaissent nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel de développement économique et commercial qu offre le quartier? Quels sont les besoins complémentaires recensés ou/et projetés de locaux pour les créateurs d entreprises du secteur? Le cas échéant, Quelles sont les actions envisagées pour maintenir la dynamique de la ZFU audelà de la rénovation urbaine (valorisation foncière permettant l implantation d entreprises, amélioration des dessertes, marketing territorial, )? Action foncière Quelle est la stratégie foncière envisageable sur le quartier Quelle est la mutabilité du quartier à court/moyen termes? Le cas échéant, quelle en serait la destination? Diversification de l habitat La diversification fonctionnelle (équipements, services publics, commerces, ) et résidentielle résultant du PRU apparaît-elle satisfaisante ou doit-elle être renforcée? Quelle est la vocation résidentielle du quartier? L objectif de diversification de l offre de logements est-il atteint à l issue du PRU? Sinon, quels efforts doivent-ils être poursuivis (objectifs, identification des marges d actions)? Ces options sont-elles développées par le programme local de l habitat (enjeux de diversification et de rééquilibrage géographique de l offre de logements sociaux)? Est-ce que les «plans stratégiques patrimoniaux» des organismes HLM sont en cohérence avec la stratégie urbaine réinterrogée dans le cadre du PSL? Page 16

18 Désenclavement et transports A l issue de la rénovation urbaine, des améliorations doivent-elles être envisagées en matière de désenclavement du quartier et d amélioration de sa desserte en transports en commun? Apparaît-il nécessaire de développer davantage les liens entre le quartier et le reste de la ville et de l agglomération (poursuite du désenclavement, amélioration de la desserte en transports en commun, développement des modes de transport «doux»...)? Est-ce que les besoins des habitants en termes de mobilité, notamment en direction des zones d emploi, sont satisfaits? Environnement Comment les éventuels objectifs environnementaux, notamment ceux fixés à l échelle de l agglomération, sont actualisés et pris en compte dans le projet (agenda 21, plan climat territorial, )? Quels sont les éventuels enjeux environnementaux particuliers (exposition aux risques, aux nuisances, précarité énergétique, ), qu il conviendrait de prendre en compte dans la poursuite du projet? Quels sont les potentiels du quartier en matière de qualité paysagère et les secteurs qui demeurent à valoriser? Spécificité francilienne : les PRU inclus dans le périmètre du Grand Paris 56 projets de rénovation urbaine sont localisés au sein des contrats de développement territorial (CDT) du grand Paris, ce qui représente près de la moitié des 118 PRU franciliens. L investissement prévu dans ces PRU s élève à 6,9 milliards d'euros, dont 2,2 milliards d'euros de subventions de l'anru, ce qui représente près de la moitié des subventions ANRU en Ile de France. Au sein des périmètres des CDT, 27 conventions de rénovation urbaine ont été signées antérieurement à 2007 et arrivent donc à échéance en 2012 ou Il est indispensable qu une approche itérative puisse être engagée entre l élaboration des PSL et celle des CDT, afin que les PSL puissent prendre en compte les orientations des CDT et inversement, pour les PSL définis avant les CDT, que les CDT tiennent compte des orientations des PSL. En effet, l articulation des CDT avec les projets de rénovation urbaine actuels permettra de s assurer que les objectifs de programmation des logements tiennent compte des dynamiques amorcées sur les quartiers en rénovation urbaine et consolident les amorces de diversification de l offre en logements sur ces sites. Les collectivités devront s interroger sur les contributions des PRU : potentialités liées au foncier libéré par les démolitions et aux restructurations urbaines intra-quartiers, possibilité d accueil de programmes de logements en accession ou locatif libre permettant d'accélérer la diversification de l'offre en logements sur ces sites. Page 17

19 2. Les conditions d une gestion urbaine et sociale de qualité garantissant le bon fonctionnement du quartier et la pérennité des investissements La pérennisation des investissements réalisés dans le cadre de la convention de rénovation urbaine apparaît essentielle pour maintenir le retour d attractivité des quartiers. Les efforts financiers effectués par l ensemble des partenaires doivent en effet se traduire par une amélioration sensible de la qualité de vie des habitants sur le long terme. Dans les faits, la mise en œuvre des projets de rénovation urbaine a été le cadre de la formalisation de conventions de gestion urbaine de proximité 9 (GUP), comme s y étaient engagés les signataires des conventions de rénovation urbaine. Deux grands axes objectifs sont le plus souvent mis en exergue : le bon fonctionnement du quartier avant, pendant et après la phase de travaux et l amélioration des services rendus aux habitants 10. En sortie de convention de rénovation urbaine, ces démarches doivent être ajustées au contexte en présence, avec un objectif partagé de qualité. Une circulaire conjointe de la Direction Habitat Urbanisme et Paysage et du Secrétariat Général du Comité Interministériel des Villes du 26 octobre 2011 précise par ailleurs ce besoin d actualisation des conventions GUP pour s assurer d une gestion pérenne des quartiers en fin de convention de rénovation urbaine. En effet, le projet de rénovation urbaine a profondément transformé le fonctionnement du quartier : les aménagements et les résidentialisations ont modifié les responsabilités de gestion, de nouveaux modes de collecte des déchets ont pu être implantés, de nouveaux équipements et espaces publics influent sur les usages Il est donc nécessaire de conserver une mobilisation coordonnée des différents acteurs impliqués pour s assurer que les modalités de gestion du quartier sont adaptées aux transformations qui ont eu lieu et répondent aux attentes des habitants. Il s agit des acteurs associés au PRU, et œuvrant sur le quartier (gestionnaires de patrimoine, services de police, techniciens en charge de l espace public, des infrastructures et des services urbains, ), mais aussi de façon plus large, de l ensemble des partenaires en charge de gestion dans le quartier (gestion d équipements éducatifs, économiques, ), les travailleurs sociaux, les médiateurs, les services en charge de la sécurité Le maintien de cette coordination dans le temps peut permettre de conserver une veille sur les évolutions du quartier, de répondre à de nouveaux enjeux, de mieux inscrire la gestion du quartier dans une démarche respectueuse de l environnement. La réalisation de diagnostics en marchant et l organisation de ces temps de concertation avec les habitants et les usagers («expertises d usages» et recensements des attentes), pourront favoriser cette gestion de proximité renouvelée. L affectation ou le maintien d un chef de projet dédié à la coordination de ce dispositif (définition et la mise en œuvre) serait en outre un atout supplémentaire pour sa réussite. 9 La GUP est considérée comme la démarche globale intégrant la gestion locative et de qualité de service, la propreté des immeubles et des espaces privés et publics, la tranquillité et la sécurité, les services aux habitants. 10 Cf. fiche repère de la rénovation urbaine Gestion Urbaine de proximité et projets de rénovation urbaine septembre 2006 Page 18

20 Mais la gestion urbaine de proximité n épuise pas à elle seule les questions relatives à la gestion et au bon fonctionnement du quartier. D autres enjeux sont présents : la tranquillité publique ; l attractivité des équipements, notamment des équipements scolaires ; la mobilité résidentielle des habitants. Questions destinées à guider la réflexion Gestion Urbaine de Proximité Comment est assurée la pérennisation de l animation et du suivi du dispositif de GUP? Lorsque le poste de chargé de mission GUP était subventionné par l ANRU, quel sera le devenir de ce poste à l issue du projet? Un dispositif de veille relatif aux évolutions du quartier est-il prévu? Sous quelle forme peut-il s organiser? Comment peut-il se nourrir des attentes des habitants et de leur expertise d usage? Quels sont les difficultés persistantes en matière de gestion de quartier et qui nécessiteraient une meilleure démarche partenariale et concertée pour y répondre? Est-ce que les espaces et équipements livrés nécessitent des investissements adaptatifs pour répondre aux attentes des habitants et à des problèmes de gestion identifiés? Quels dispositifs d accompagnement des habitants pourraient être mis en place (animation sur les espaces publics, appropriation des nouveaux logements)? Si nécessaire, quelle optimisation de l organisation du travail, quels investissements adaptatifs sont envisagés pour réduire les coûts de gestion d équipements? Tranquillité et sécurité publique La rénovation urbaine a généralement permis de contribuer au retour à la tranquillité publique et à la sécurité des quartiers, notamment en favorisant les aménagements selon des principes de situation préventionnelle. Cependant, dans certaines circonstances, des dysfonctionnements persistent et relèvent des interventions des acteurs de la sécurité. Aussi, dans les quartiers concernés par de telles problématiques, le porteur de projet devra interroger la mise en place d'actions permettant le retour à la qualité du cadre de vie, notamment en lien étroit avec les instances traitant de la sécurité et de la prévention de la délinquance. Les dysfonctionnements en matière de sécurité ou de tranquillité publique sont-ils prégnants sur le quartier, à l'issue de la rénovation urbaine? Quelles sont les causes qui relèvent de problèmes urbains (secteurs en friches ou non traités, configuration insécure de certains espaces publics, etc.,..)? Des actions à court terme sont-elles envisagées pour remédier aux éventuels dysfonctionnements en matière de sécurité ou de tranquillité publique? Quelles actions pourraient être privilégiées à court terme pour garantir le retour à un cadre de vie apaisé? Page 19

21 Quelles sont les éventuelles interventions complémentaires nécessaires à une meilleure gestion des programmes de logements sociaux «résidentialisés»? Mobilité résidentielle et politique de peuplement Comment conserver une veille sociale concernant les difficultés des habitants les plus fragiles? Quelles dispositions spécifiques peuvent être prises pour un accompagnement collectif et individuel des ménages relogés? Comment la politique de peuplement du quartier est réinterrogée à l issue du projet? Est-ce qu une nouvelle stratégie d attribution des logements sociaux a été arrêtée ou est-elle en cours de redéfinition? Est-ce que les comités partenariaux d attribution des logements mis en place dans le cadre des relogements pourraient être élargis à l ensemble des attributions sur le quartier rénové, au-delà de la durée de la convention de rénovation urbaine? Dans quelle mesure la conciliation des objectifs d attributions liées au DALO et des objectifs de mixité sociale du quartier rénové est-elle possible, notamment en cas de situations tendues des marchés immobiliers? 3. Les autres axes prioritaires d intervention, notamment en matière d accès à l emploi Comme pour les autres axes de la démarche de plan stratégique local, la réflexion partenariale devra s appuyer sur un diagnostic qui pourra porter sur les enjeux sociaux liés au projet de rénovation urbaine, en fonction des priorités et des ambitions locales (cf. annexe 6 : questionnements thématiques de l Acsé). Ce diagnostic permettra d identifier les enjeux prégnants sur lesquels une mobilisation doit être maintenue. Il s agit bien de s accorder sur des priorités, et d éviter un effet de dispersion. Les partenaires locaux devront ensuite déterminer les modalités de pilotage nécessaires pour répondre à ces enjeux, en dispositifs existants et les leviers possibles. Questions destinées à guider la réflexion Est-ce que les maîtres d ouvrage se sont engagés à continuer à utiliser des clauses d insertion dans leurs marchés (même dans des domaines différents du BTP)? Sur quelle organisation vont-ils s appuyer (pérennisation des postes de chargés de mission «clauses d insertion»)? Comment poursuivre les actions d information et de repérage des demandeurs d emploi dans les ZUS, pour les orienter vers ces nouveaux marchés contenant des clauses d insertion? Page 20

22 Par ailleurs, les investissements du PRU ont-ils contribués à une dynamique partenariale sur des enjeux tels que : l éducation et les conditions de la réussite éducative, en termes d accès à l égalité et d excellence, de révision de périmètre scolaire, de développement d offres scolaires, éducatives et d orientation ; la santé, en termes de prévention et d accès aux soins, mais aussi de démographie médicale. Les besoins recensés ont-ils été ou vont-ils être inscrits dans un contrat local de santé (CLS)? ; l accès aux équipements artistiques et culturels et la fonction de ceux-ci (à vocation de ville ou de proximité), aux équipements sociaux et sportifs ; Comment la poursuivre et la pérenniser? Certains enjeux ont-ils été sous-investis, et nécessitent-ils d être maintenant traités en priorité? Est-ce que «l offre d équipements» du quartier nécessite d être adaptée au regard de l évolution de la population du quartier et de la stratégie envisagée concernant leurs fréquentations (ouverture plus large sur le reste de la ville ou de l agglomération? public plus ciblé mais sur une aire géographique plus vaste?...)? Page 21

23 IV. Points méthodologiques Les principes méthodologiques exposés ci-après ont vocation à éclairer le porteur de projet et ses partenaires. Il ne s agit pas ici de proposer à chacun d adopter une approche standardisée mais il reviendra bien au porteur de projet de les adapter pour prendre en compte les spécificités et les acquis du territoire. 1. Le périmètre du PSL Le plan stratégique local doit être établi a minima pour le quartier, objet de la convention de rénovation urbaine, Cependant, le territoire pertinent de réflexion devra être déterminé par le porteur de projet et pourra, bien entendu, être plus étendu au regard des enjeux identifiés pour le site. Dans certains cas, le programme d intervention inscrit à la convention de rénovation urbaine signée ne concernait en effet qu une partie du quartier qui pourrait aujourd hui faire l objet d un PSL. Lorsque plusieurs PRU ont été engagés sur une commune ou une agglomération, (dans le cadre d une seule convention ou de conventions de rénovation urbaine distinctes), comme indiqué dans la deuxième partie du guide, il appartient au porteur de projet d établir un plan stratégique local global décliné par quartiers. Enfin, quel que soit le périmètre retenu, les partenaires du PSL devront s attacher à établir ce plan stratégique en inscrivant leurs réflexions, leurs travaux, dans le cadre intercommunal approprié (agglomération, bassin d habitat, ) pour intégrer les dynamiques relatives aux politiques de l habitat, des transports, du développement économique et s assurer de la cohérence des orientations du PSL avec la stratégie de développement urbain de l agglomération telle qu elle est déterminée dans les documents d urbanisme, de planification et de programmation urbaines (SCOT, PLU, PLH, PDU,..). 2. Une analyse partagée, à l issue du PRU, s appuyant sur une synthèse des documents existants Un diagnostic urbain et social partagé s avère nécessaire pour tenir compte de l ensemble des avancées et des effets des dispositifs antérieurs. L élaboration des PSL reste une démarche légère, contenue dans le temps (6 mois, en moyenne). Le porteur de projet aura tout avantage à tirer parti des documents déjà existants : bilans des engagements contractuels dans le cadre de la clôture de la convention pluriannuelle de rénovation urbaine ; évaluations locales ; en tant que de besoin, les études et diagnostics menés dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) ; points d étapes à 2 et 4 ans (dits «points d étape de clôture)». Page 22

24 A ce titre les «points d étape de clôture» lorsqu ils ont été réalisés pourront utilement enrichir l analyse du contexte, à la lumière des évolutions observées sur le quartier sur la période de mise en œuvre du projet de rénovation urbaine. Les points d étape ont en effet pour principal objet de mettre en perspective le PRU et de vérifier si la dynamique engagée a répondu au processus d'évolution attendue sur le(s) quartier(s). Pour ces points d étape dits «de clôture», la démarche engagée préalablement au dernier avenant doit préparer à la sortie de convention et valider la pérennisation des investissements jusque-là effectués, par la production d éléments : de bilan du projet à un instant «T», de perspective quant aux actions restant à réaliser jusqu à la réception de la dernière opération, de prospective quant aux engagements du porteur de projet à poursuivre la dynamique. Le point d étape de clôture établit un constat global des actions menées, puis un diagnostic du PRU. Dès lors, les expertises menées lors du point d étape de clôture sont transversales au projet (gouvernance et la conduite de projet, stratégie de l habitat, articulation avec les politiques sociales, urbanisme durable, gestion urbaine de proximité, mise en œuvre de la charte locale d application de la clause d insertion) et doivent participer par leurs analyses, à l élaboration des futures orientations concertées du porteur de projet. La capitalisation des autres productions pré existantes dans le cadre du PRU pourrait également venir nourrir la réflexion (évaluations, revues de projets, rapports d études, bilans thématiques, ). La situation du quartier devra par ailleurs être mise en perspective à l échelle d un territoire lui aussi élargi, à l agglomération voire du bassin de vie. L avis de synthèse du Préfet de Département contribuera également à ce diagnostic qui servira de base à l identification des principaux enjeux et des actions à mener. Cette analyse partagée à l issue du PRU permettra ainsi de mettre en exergue : les enseignements tirés de la mise en œuvre du PRU ; les ressources du territoire et les bonnes pratiques sur lesquelles s appuyer par la suite ; les enjeux persistants ; les nouvelles problématiques éventuellement émergentes. Il permettra de réinterroger les interventions sur le quartier à la lumière des effets constatés du PRU et des actions menées concomitamment. Il constituera le socle des réflexions relatives à l élaboration du plan stratégique local et devra donc être mis au débat afin d aboutir à une vision partagée du contexte du territoire, prenant en compte les besoins des habitants. Compte tenu de l achèvement du projet de rénovation urbaine, une attention particulière sera réservée à l ingénierie et à son redimensionnement, en examinant les modalités éventuelles de maintien de certains postes spécifiques (coordonnateur GUP, chargé de mission insertion par l économique). Page 23

25 Evaluer les projets au regard des enjeux de développement durable L ensemble de cette démarche pourra utilement s appuyer sur la grille «RST 02» 11 réalisée par le CERTU et adaptée aux projets de rénovation urbaine (cf. document en annexe). Cette grille constitue en effet, un «outil de questionnement et d analyse du projet au regard des principes de développement durable.» «Utilisée pour structurer un questionnement partagé, elle permet d aider les partenaires du projet à porter un regard constructif sur leur projet et à créer une vision et une culture commune autour des objectifs de développement durable. Elle met en évidence les forces et les faiblesses du projet, afin d apprécier les marges de progression potentielles vis-à-vis du développement durable». 3. La formalisation et le contenu du plan stratégique local Sur la base de ce diagnostic social et urbain, le plan stratégique local se déclinera formellement : En axes stratégiques, axes d intervention majeurs, dans le cadre d une perspective de long terme (grands enjeux de transformation urbaine et sociale pour les quartiers à ans y compris avec un ou des document(s) cartographique(s) illustrant le plan de référence urbain à cet horizon) ; En objectifs opérationnels permettant d assurer un fonctionnement social du quartier propre à l amélioration des conditions de vie des habitants du quartier, dans une démarche de développement durable. Des objectifs de résultats qualitatifs et quantitatifs précis devront émergés et être partagés par les partenaires du PSL ; En actions prévisionnelles à court terme (3 à 5 ans), notamment en matière d investissement et de gestion. Les partenaires devront prendre soin d appréhender l opérationnalité de ce plan stratégique en précisant comment les objectifs opérationnels pourront donc être déclinés en actions. L objectif est en outre de prioriser et de hiérarchiser les objectifs opérationnels et le programme d actions à court, moyen et long termes. Les outils de planification et de contractualisation locaux (contrats urbains de cohésion sociale, programmes locaux de l habitat, plan local pour l insertion et l emploi, convention de gestion urbaine de proximité, contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance, conventions d utilité sociale, projet social, ) devront être cohérents ou mis en cohérence avec le PSL arrêté. Cette recherche de cohérence devra également s appliquer aux échelles d interventions complémentaires (le quartier, la ville et l agglomération ou le bassin de vie) et des responsabilités qui en découlent. Enfin, les conditions de mise en œuvre opérationnelle du PSL devront être identifiées afin de définir une organisation optimale en priorisant les moyens humains et financiers dédiés à ce projet. Le porteur de projet devra alors s attacher à mobiliser l ensemble des leviers d actions qui pourront contribuer à la mise en œuvre de ce plan. 11 RST : Réseau Scientifique et Technique Page 24