Organisation du Dialogue et de l Intelligence Sociale dans la Société Et l Entreprise. Cycle de rencontres «Idées reçues et tabous du développement»

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1 Organisation du Dialogue et de l Intelligence Sociale dans la Société Et l Entreprise Cycle de rencontres «Idées reçues et tabous du développement» «Aide humanitaire : comment éviter le piège de l urgence?» Collège des Bernardins 22 juin 2010 SYNTHESE DES DEBATS Avec le soutien de l Agence Française de Développement 2, rue de la Trémoille Paris. Tel : contact@odissee.org -

2 SOMMAIRE Décrypter le fantasme de l urgence 1. Comprendre les facteurs qui alimentent ce fantasme : pression politique, pression médiatique 2. Mesurer les conséquences de ce fantasme : les limites de l aide d urgence L expression du fantasme sur le terrain Démotiver les acteurs locaux Déstabiliser les institutions locales Masquer les problèmes de fond Changer le paradigme de la crise 1.Parler de «catastrophes socioculturelles» 2.Accepter la politisation du débat 3.Changer les modes d intervention S inspirer des méthodes de l entreprise Se préparer à utiliser la crise comme un vecteur 4.Réinventer la notion de solidarité Saisir l opportunité médiatique Elargir les préoccupations des citoyens Conclusion 2

3 Entrer dans ce débat suppose de définir précisément les termes de la question de départ. Car à vrai dire, qu est-ce que l urgence? Le dictionnaire indique qu il s agit de la «nécessité d agir vite, sans délai, en toute hâte». Cette définition épuise-t-elle tous les types d interventions humanitaires? Comment ne pas tomber non plus dans le piège du mot «aide»? Qu est-ce qu aider veut dire, pour soi et pour les autres? Il existe en réalité des idées reçues, tant à propos de l aide qu à propos de l urgence, qui nous empêchent de porter un jugement éclairé sur les actions humanitaires. C est pourquoi il faut d une part décrypter le fantasme de l urgence, et d autre part changer notre façon d envisager et de traiter les crises. DECRYPTER LE FANTASME DE L URGENCE L urgence requiert une réponse immédiate, à chaud, qui ne permet pas toujours de discerner la complexité des enjeux entremêlés. Nombreux sont les acteurs qui cèdent alors à l émotion, ou qui tirent parti d une situation temporairement chaotique pour servir leurs intérêts. Chacun entretient ou succombe à une sorte de «fantasme de l urgence». 1. Comprendre les facteurs qui alimentent ce fantasme : pression médiatique et pression politique Le rôle des médias est primordial dans le traitement des crises humanitaires. Ils permettent en effet de susciter une prise de conscience des situations de détresse à l autre bout du monde, dans un délai quasi-immédiat. Au moment de l intervention, il est cependant indéniable que la pression des caméras et des appareils photos accentue le sentiment d urgence. Par ailleurs, ils peuvent ensuite couvrir le déroulement des interventions et en informer l opinion publique en continu. Le danger est alors qu ils se désintéressent d une situation trop tôt, avant qu elle ne soit entièrement résolue. L engagement des responsables politiques locaux est également fondamental, car il est impossible d organiser une quelconque opération sans prendre en compte les intérêts économiques et politiques en jeu, que la situation de crise vient percuter. Cette nécessité vaut aussi bien dans les pays aidés que pour les pays pourvoyeurs d aide. Il ne faut ainsi pas oublier que la «communauté internationale» est composée d Etats aux enjeux multiples, qui peuvent, sous couvert de travailler au bien commun, servir leurs propres intérêts. Il est ainsi indispensable de tenir compte de ces deux dimensions pour construire un schéma d intervention suffisamment solide pour gérer les relations entre pouvoirs et contre-pouvoirs. Dans le cas contraire, la situation d urgence ne fait que brouiller les cartes, et alimenter les rapports de forces. 2. Mesurer les conséquences de ce fantasme : les limites de l aide d urgence Lorsque ce «fantasme collectif» de l urgence est entretenu, il donne lieu à plusieurs conséquences dommageables pour tous les acteurs de la crise : l opinion publique, les décideurs, les secours, et surtout les victimes. L expression du fantasme sur le terrain Sur le terrain de la crise, ce fantasme prend une ampleur considérable puisqu il est traversé par une dimension émotionnelle (vies humaines en péril) dans un contexte difficile (destructions, carences, épidémies, etc.). S il est déjà difficile d intervenir pour sauver des vies, cela l est encore davantage et relève souvent de l exploit quand le contexte n y aide pas. L environnement dans lequel interviennent les secours oblige même dans certains cas à être agressif et prédateur. «Cloisonnement d acteurs qui ne travaillent pas en synergie : gaspillage et redondance» Le prisme de l urgence ne permet pas une réflexion en amont entre organismes intervenant sur le terrain. Cette coordination défectueuse conduit à une mauvaise utilisation des ressources, voire à un gaspillage. Ainsi, par exemple, lors d une intervention d urgence au Niger dans les années 1990, certains villages ont reçu l appui de plusieurs ONG, tandis que d autres sont restés isolés, bien que situés dans le même périmètre. Il est donc important d assurer à la fois une coordination efficace entre les ONG internationales, et entre celles-ci et les associations locales. 3

4 «Mauvaise gestion des ressources : ciblage des victimes» En matière d aide humanitaire, tout étant urgent, toute action d aide semble a priori pertinente, mais l on doit construire une grille de priorités selon une hiérarchie de valeurs, et le choix peut être difficile. Ainsi lors de l élaboration de programmes d aide d urgence, il faut nécessairement hiérarchiser les priorités : populations cibles, moyens alloués, mode d intervention... Les critères de sélection sont délicats à établir, en particulier en matière sanitaire, ce qui conduit parfois à un ciblage approximatif des victimes. De fait, l on opère souvent un tri fatal entre les populations à secourir. Démotiver les acteurs locaux Cette perception du phénomène de crise est lourde de conséquences, aussi bien pour les populations des pays aidés, que pour les intervenants extérieurs. «Prise en charge totale et déresponsabilisation» Des voix se sont élevées dans la communauté des ONG pour dénoncer le positionnement de certains acteurs qui «se prennent pour Zorro» et qui discréditent à la fois les intervenants extérieurs et déresponsabilisent les autorités locales. Le piège qui se met en place est celui du «faire à la place». «Aide ponctuelle et parfois mal dimensionnée» En Haïti, par exemple, les kits (sanitaires, alimentaires) étaient parfois inadaptés, et ont fait affluer vers les lieux de distribution des populations qui n en avaient pas forcément besoin. Le piège se trouve alors dans une forme d orgueil, véhiculée par l envie de «créer son petit projet», plutôt que d en rejoindre un qui a fait ses preuves. On assiste ainsi au pullulement de petites ONG avec des moyens très modestes et des méthodes non éprouvées, qui viennent «polluer» l action des intervenants plus expérimentés. Il convient de s appuyer sur des formations professionnelles, car la résorption de crises alimentaires ne peut pas céder à l amateurisme. A cette absence de professionnalisation pénalisante, s ajoute le fait que les crises alimentaires se règlent aussi sur les places boursières des pays du Nord (ex : la Bourse des denrées agricoles de Chicago), et qu il faudrait des transferts de compétences pour que de telles infrastructures soient créées sur le contient africain. «Effet d aubaine : détournement de l aide par des prédateurs locaux» Les financements ou les richesses convoyées par les intervenants extérieurs peuvent être détournés et avoir des effets pervers. Par exemple, en Somalie au début des années 1990, les ONG entretenaient la situation de crise en arrivant avec des voitures, prenant de grands appartements ils se faisaient voler leur matériel par les rebelles, et étaient pris en otage contre rançon. Loin de ces cas extrêmes, il ne faut pas oublier que certains interlocuteurs locaux savent coller au prisme des secouristes et leur délivrer un discours rôdé pour les orienter vers leurs intérêts. «Perturbation de la vie économique locale» La gratuité de l aide humanitaire est déstabilisante pour les marchés locaux : elle peut occasionner une perte de revenus pour les commerçants et les agriculteurs qui ne vendent plus leur production. Le secteur médical voit partir une partie de ses forces vives à l étranger, du fait de l offre de soins gratuite proposée par les personnels soignants étrangers (ex : médecins haïtiens partis aux Etats-Unis). De façon générale, l importation systématique de tous les produits à laquelle recourent les intervenants extérieurs constitue une entrave à la vie économique locale. Déstabiliser les institutions locales L intervention, quand elle se fait sans concertation avec les autorités locales, les réseaux et les acteurs locaux, provoque une déstabilisation des institutions et des mécanismes de régulation du pays en question. «Eviction de l Etat» L ingérence trop brutale des ONG dans les affaires intérieures d un Etat présente le risque de se substituer au pouvoir en place. Les autorités sont court-circuitées et la souveraineté nationale éclipsée. Cela pose en filigrane la question de la légitimité de l aide extérieure. 4

5 Il est cependant indéniable que la qualité de la gouvernance en place induit la capacité à organiser adéquatement les secours. Plus un pays est mal géré, plus une catastrophe naturelle devient catastrophique. On peut comparer à cet égard les conséquences inégales d un même tremblement de terre sur deux pays qui se partagent une île commune : la République Dominicaine et Haïti. En outre, un Etat défaillant n inspire pas confiance. Au Nord-Kivu s est ainsi posée la question de la sécurisation des acteurs de l aide, lorsque deux acteurs d une ONG internationale ont été assassinés par l armée gouvernementale. Il s agit d une défaillance grave qui rend intenable la présence de secours extérieurs. Les ONG doivent accepter que les Etats ne soient pas toujours fiables, tout en veillant à ne pas occuper leur rôle. Les ONG sont des relais, des appuis et non des palliatifs pour combler le vide étatique. Au nom de la souveraineté nationale, les Etats doivent être présents dans les décisions, car les opérations se déroulent sur leur sol. Ce principe n a pas été respecté lorsque le gouvernement haïtien a été volontairement évincé par la «communauté internationale» lors du règlement de la question de la gestion des camps. «Des donateurs qui se sont pas dupes, et demandent des comptes» Les acteurs de l urgence eux-mêmes subissent un retour de flamme de ces conséquences. En effet, un certain désaveu des ONG voit le jour. La question de la redevabilité est donc centrale : il faut des processus d évaluation en termes de moyens, et en termes d impact (ex : Quelles pathologies sont traitées? A quelle fréquence? Avec quel succès?). Un Observatoire de la bonne gouvernance de l aide d urgence pourrait être mis en place dans cette optique, qui permettrait de faire du lobbying, et de trouver des solutions pour la meilleure gestion de l aide. De façon générale, les acteurs de l humanitaire ont le souci de minimiser l impact négatif de leur intervention, et ceci devrait être perçu plus clairement par le grand public et les donateurs. «Interférence avec les modes d action locaux et peu de préparation à la transition vers l après-crise» Bien qu il s agisse d un principe communément admis dans la communauté des ONG (Déclaration de Paris, 2005), l appropriation des actions, des mesures et des systèmes par les acteurs locaux n est pas toujours effective. Non plus que le passage à une situation post-traumatique soit systématiquement envisagé. «Prolongation des situations d urgence et de la présence des acteurs humanitaires» Ce qui est le plus problématique, ce n est pas tant l urgence, que l urgence qui dure. Dans certains cas, les acteurs de l urgence interviennent pendant 20 ou 30 ans sur un même territoire. En effet, un camp de réfugiés n est jamais bâti pour durer seulement 15 jours. Peut-on encore appeler «aide d urgence» une intervention qui devient récurrente? Et puisque dans ce cas le provisoire devient permanent, comment peut-il ne pas altérer le fonctionnement régulier des instances politiques et administratives? Masquer les problèmes de fond Au-delà de la déstabilisation temporaire qu il cause aux institutions et aux acteurs locaux, le prisme de l urgence peut masquer des problèmes de développement plus profonds. «Active des leviers pulsionnels et passagers» «Exacerbe l émotif au détriment de l action obstinée et durable» Les situations de détresse font certes appel à des sentiments nobles, mais ceux-ci peuvent être instrumentalisés ou mobilisés abusivement. (Les anglo-saxons parlent de «charity business»). L intérêt du public s étiole alors rapidement, et l élan de générosité spontanée peut s avérer sans lendemain, comme dans le cas du Tsunami en De surcroît, faire appel à l émotion plutôt qu à la raison peut brouiller le regard porté sur la situation. «Développe une culture de l assistance» L aide humanitaire tend à réduire la créativité, l innovation, la responsabilité et l autonomie des populations locales, qui doivent apprendre à répondre elles-mêmes aux problèmes qui surgissent soudainement. «Ne tient pas compte de la globalité des situations» L aide d urgence, du fait des arbitrages qu elle implique, conduit souvent à traiter une portion congrue d un problème qui devrait être traité dans son ensemble. 5

6 «Repousse, voire évite la réflexion sur les causes profondes des crises» De même que pour lutter contre un incendie, on attend d abord des pompiers qu ils interviennent pour éteindre les flammes, de même l aide d urgence sert-elle prioritairement à sauver des vies et colmater les brèches. Malheureusement, cela ne permet que rarement d enclencher une réflexion sur l origine des crises, pour éviter qu elles ne se reproduisent. CHANGER LE PARADIGME DE LA CRISE Pour sortir du fantasme de l urgence, on peut considérer qu elle est un mode de réponse, et non une fin en soi. En effet, le fil rouge qui relie cette succession de «pièges» est surtout la façon dont la crise humanitaire est vécue et perçue. Il faut ainsi tendre vers un changement du paradigme de la crise. 1. De la notion de catastrophe naturelle à celle de catastrophe «socio naturelle» Dans le fantasme de l urgence, la crise est considérée comme une rupture. Autour de ce postulat, tout un imaginaire de l urgence s est créé, avec une segmentation nette entre un début et une fin. Ce piège se referme sur les acteurs de toutes sphères, aussi bien dans l humanitaire que dans la politique, l économie ou les relations internationales. Considérant les crises comme passagères, les acteurs répondent en appliquant des modes d action de choc. En Amérique latine, on ne parle pas de catastrophes naturelles mais de catastrophes «socio naturelles». Cette conception alternative permet une réflexion dans la durée où les problèmes sont compris et traités sur le long terme. Une situation de crise, lorsqu elle est récurrente, devient alors un vecteur socioculturel pour traiter des dynamiques profondes. Haïti, par exemple, a connu plus de 200 ans de crises latentes. Ce pays a été frappé en 2007 par une série d ouragans dont les dévastations ont été prises en charge par l intervention des programmes d urgence. Cela s est fait avec la ferme volonté d éviter le renouvellement d une telle catastrophe, qui n a toutefois pas empêché les conséquences dramatiques du tremblement de terre de décembre Il est prévisible que cela se reproduira, tant que les paramètres socioculturels n auront pas été pris en compte pour résoudre les crises récurrentes que connaît ce pays. 2. Accepter la politisation du débat Changer sa vision de la crise permet de comprendre celle-ci comme l occasion d une reconstruction, comme un vecteur d innovation. En cas de crise, il faut réagir vite, mais sans se décoller de la réalité. Il faut réfléchir à ce que l on veut faire, à quelles conditions on le fait et en mesurer les impacts potentiels positifs et négatifs à long terme. Il s agit d une approche politique, au sens noble du terme. On peut professionnaliser à l extrême le traitement de l urgence, mais il ne faut pas tomber dans l illusion que l on peut le dépolitiser en laissant la part belle à la technique. Il faut promouvoir le débat ici et là-bas. Une possibilité pourrait être de développer et renforcer les réseaux locaux, dont l importance n est plus à démontrer. Premièrement, dans le cas des catastrophes, les premiers à intervenir sont souvent les voisins, les amis, avant les secours extérieurs. De plus, il est possible d activer en période d urgence des réseaux déjà actifs sur place en période «normale», comme le fait par exemple SOS Enfance. La méthodologie est à construire en fonction de la situation locale. Pour y parvenir, il faut penser en termes de «capacitation» (en anglais «empowerment»), ce qui revient à donner aux acteurs locaux les moyens de construire leurs capacités d action et leurs projets. 3. Changer les modes d intervention La manière de traiter l urgence est tributaire du contexte précaire dans lequel elle s inscrit. Tout se passe comme si «l on cherchait toujours ses clefs sous le lampadaire car c est là où se trouve la lumière». Il faut changer ce réflexe pour mieux traiter l urgence. S inspirer des méthodes de l entreprise Les entreprises ont mis en place depuis plusieurs années des dispositifs d anticipation des crises et prévu les démarches à adopter. 6

7 Ces processus de réponse aux situations de crises s articulent selon deux modèles distincts : un modèle de l imprévisible («la crise est par nature quelque chose auquel on ne peut s attendre») ou un modèle de gestion prévisionnelle («la crise arrivera un jour et il faut s y préparer dès maintenant»). Les difficultés sont les mêmes pour l aide humanitaire, qui doit anticiper sa propre mobilisation. A ce titre, un parallèle peut être tracé avec des recherches scientifiques récemment menées sur la longévité. L enjeu n était pas de chercher les causes de l allongement de la durée de vie, mais de regarder comment les personnes qui vivent le plus longtemps gèrent cette longévité. Aussi la question d Haïti doit-elle nous amener à comprendre pourquoi le pays voisin, la République Dominicaine, possédant des caractéristiques très semblables, n a absolument pas les mêmes réponses ni les mêmes impacts face aux catastrophes naturelles. Se préparer à utiliser la crise comme un vecteur d évolution Changer le paradigme de la crise suppose de mettre en perspective les trois temps structurant un programme d aide : Avant : il faut penser la crise avant qu elle ne survienne Pendant : il faut être capable d intervenir rapidement en limitant les effets négatifs induits par les interventions Après : il faut prévoir et accompagner les effets sur le long-terme : reconstruction, entretien involontaire d une situation chaotique (économie de crise, corruption ) Si l on peut utiliser la crise comme vecteur de construction, il faut veiller à ne pas provoquer d autres crises. Ce repositionnement permettra par ailleurs de ne plus opposer urgence et développement car les acteurs des deux sphères seront amenés à travailler ensemble, et devront penser ensemble «l urgence» avant l intervention. 4. Réinventer la notion de solidarité On ne pourra pas faire l économie d une véritable réflexion pour changer le regard que porte notre société sur le message de solidarité. Chacun demande davantage de coordination, mais chacun préfère conduire son propre projet en aparté. Notre responsabilité est de nous demander si l aide humanitaire est montée d abord pour se faire plaisir, se donner bonne conscience ou pour rendre un réel service? Saisir l opportunité médiatique En ce sens, le rôle des médias offre de larges possibilités, car il est toujours instructif de découvrir des histoires humaines, et utile de les rapporter. D autant plus lorsque le grand public est prêt à entrer dans une compréhension de la complexité et pas à se complaire dans l émotion. En effet, si l on ne peut pas être tenu responsable des affaires du monde, on est au moins responsable de s informer. C est une chance de lire ce qui se passe actuellement en Haïti, ce qui s est passé il y a 15 ans au Rwanda. De là peut naître une prise de recul, une mutualisation des expériences, et la conviction que certaines catastrophes «naturelles» ne sont pas une fatalité. Au-delà de l information sur les crises humanitaires les médias devraient ainsi également relayer les bonnes pratiques et les réussites, certains pays ayant fait de remarquables progrès dans l anticipation et la gestion des crises après de lourdes crises ou catastrophes naturelles (comme par exemple le Bangladesh). Elargir les préoccupations des citoyens Il conviendrait en outre de réinventer la culture de solidarité des «aidants». Il faut responsabiliser les Etats, les personnes, et tous les groupements de citoyens qui s organisent pour le bien commun. Nous n avons pas encore assez réfléchi à ce qu est l homme et ce que veut dire sauver une vie Cela est indispensable pour entrer dans une culture de responsabilité. Nous devons apprendre à réfléchir ensemble. 7

8 Conclusion Au terme de ce forum-débat, on ne peut que constater les liens étroits qui existent entre l aide humanitaire, l urgence et le développement. Il est certain que les acteurs de l urgence doivent être à la fois très organisés et très flexibles pour que leur aide soit efficace. Pour autant, on ne peut élaborer un modèle unique d action, ni dans le temps, ni dans l espace. Il faut ainsi rentrer dans la complexité, et refondre notre paradigme de la crise. Cet exercice implique une réflexion sur la professionnalisation des acteurs, tout comme une définition claire des stratégies poursuivies. Ces questions sont loin d être tranchées et requièrent la mobilisation de la communauté internationale, des Etats, des institutions et des ONG, ainsi que des citoyens donateurs et bénéficiaires d aide humanitaire. Comprendre les enjeux politiques du débat permettra à l avenir d éviter autant que possible les nombreux pièges de l urgence. 8