EVALUATION D'INITIATIVES DE GESTION INTÉGRÉE DES RÉGIONS LITTORALES MÉDITERRANÉENNES: EXPÉRIENCES DU METAP ET DU PAM ( )

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1 PROGRAMME ENVIRONNEMENTAL D ASSISTANCE TECHNIQUE POUR LA MÉDITERRANÉE Commission européenne Banque européenne d investissement Programme des Nations Unies pour le développement Banque mondiale EVALUATION D'INITIATIVES DE GESTION INTÉGRÉE DES RÉGIONS LITTORALES MÉDITERRANÉENNES: EXPÉRIENCES DU METAP ET DU PAM ( ) Gestionnaire interne désigné par la Banque mondiale: Dr. Marea Hatziolos Chef d équipe: Ivica Trumbic Membres de l equipe: Prof. Harry Cocossis Dr. Yves Henocque Dr. Ljubomir Jeftic Dr. Ferenc Juhasz Dr. Bernard Kalaora Photographies de covvesture par Marea Hatziolos Carthage et érosion du littoral Tunis, Tunisie Programme d actions prioritaires Centre d activités régionales

2 CONTENTS Liste des tableaux... Liste des figures... Liste des acronymes... RESUME... ii ii iii iv I INTRODUCTION... 1 A. Informations de base... 1 B. Objectifs... 3 C. Structure du rapport... 4 II METHODOLOGIE... 5 A. Considérations générales... 5 B. Expériences d'évaluation... 6 C. Composition de l'équipe et méthode de travail... 7 D. Typologie des projets... 8 E. Sélection des études de cas F. Procédure d'évaluation III ANALYSE ET EVALUATION A. Brève analyse des initiatives de GIRL - Identification des projets B. Analyse des questionnaires C. Présentation et évaluation des études de cas i. Etude de cas n 1: la région littorale albanaise ii. Etude de cas n 2: le Plan de gestion environnementale de l'archipel de Cres-Losinj (Croatie) iii. Etude de cas n 3: Le SDAGE du littoral méditerranéen (France) iv. Etude de cas n 4: l'île de Rhodes (Grèce) v. Etude de cas n 5: le littoral méditerranéen d'israël vi. Etude de cas n 6: le littoral ligure (Italie) vii. Etude de cas n 7: la région d'al-hoceïma (Maroc) viii. Etude de cas n 8: l'agence de protection et d'aménagement du littoral (Tunisie) ix. Etude de cas n 9: la baie d'izmir (Turquie) D. Synthèse des résultats majeurs au niveau des projets E. Synthèse des résultats majeurs au niveau des programmes i. Les Programmes d'aménagement côtier du PAM ii. Le METAP iii. Les autres initiatives IV CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS A. Conclusions B. Enseignements tirés C. Recommandations i. Recommandations de politique générale ii. Recommandations à l'attention du METAP iii. Recommandations à l'attention du PAM i

3 Annexe: Questionnaire concernant les études de cas BIBLIOGRAPHIE Liste des tableaux Page 1. Identification des projets Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: typologie des projets, priorités et échelle d intervention Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: principales caractéristiques de la politique générale Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: informations institutionnelles Présentation des résultats d évaluation des études de cas Liste des figures 1. Interventions analysées 2. La région littorale albanaise 3. L archipel de Cres-Losinj (Croatie) 4. Le littoral méditerranéen - SDAGE (France) 5. L île de Rhodes (Grèce) 6. Le littoral méditerranéen d Israël 7. Le littoral ligure (Italie) 8. La région d Al-Hoceima (Maroc) 9. L Agence de protection et d aménagement du littoral (Tunisie) 10. La baie d Izmir (Turquie) ii

4 Liste des acronymes ANPE APAL BEI BERD BM CNUED COI CPE DES DPM ECA EIE ERML GIL GIRL GIZC GRL MEDPOL METAP MMI ONG PAC PAM PAP PB PEM PIB PNUD PNUE PPP PTC RMC SAGE SDAGE SMVM SIG UE UIR UNESCO USAID Agence nationale de protection de l environnement Agence nationale de protection et d aménagement du littoral Banque européenne d investissement Banque européenne de reconstruction et de développement Banque mondiale Conférence de Nations Unies sur l environnement et le développement Comission océanographique intergouvernementale Comité de protection de l environnement Développement écologiquement soutenable Domaine public maritime Evaluation de la capacité d accueil Evaluation d impact sur l environnement Evaluation rapide des milieux littoraux Gestion intégrée du littoral Gestion intégrée des régions littorales Gestion intégrée des zones côtières Gestion des régions littorales Programme de surveillance continue de la pollution en Méditerranée Programme environnemental d'assistance technique pour la Méditerranée Municipalité métropolitaine d Izmir (Turquie) Organisation non gouvernementale Programme d aménagement côtier Plan d action pour la Méditerranée Centre d activité régionale pour le Programme d actions prioritaires Centre d activité régionale pour le Plan bleu Programme pour l environnement dans la Méditerranée Produit intérieur brut Programme des Nations Unies pour le développement Programme des Nations Unies pour l environnement Projets pilotes par pays Piano territoriale delle coste (Italie) Rhône-Méditerranée-Corse (France) Schéma d aménagement et de gestion des eaux (France) Schéma directeur d aménagement et de gestion des eaux (France) Schéma de mise en valeur de la mer (France) Système d informations géographiques Union européenne Université de l île de Rhode Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture Agence des Etats Unis pour la coopération iii

5 RESUME I. Informations de base 1. Les tendances à la dégradation de l'environnement en mer Méditerranée étaient déjà évidentes il y a plus de deux décennies, à l'époque où les pays riverains de la Méditerranée ont convoqué à Barcelone une réunion pour adopter le Plan d'action pour la Méditerranée (PAM) en 1975 et la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (la Convention de Barcelone) en Le PAM et la Convention de Barcelone se sont concrétisés à travers une série de Protocoles, ainsi que des programmes conduits par les Centres régionaux du PAM correspondants. Parmi ces programmes, le Plan Bleu (PB) et le Programme d'actions prioritaires (PAP), contribuant à la composante socio-économique du PAM, et le MEDPOL, conçu pour estimer le degré de pollution marine en Méditerranée, se placent parmi les plus importants. 2. Le Programme pour l'environnement dans la Méditerranée (PEM) a été lancé en Deux ans après, au sein de ce même programme, le Programme environnemental d'assistance technique pour la Méditerranée (METAP) a été démarré par la Banque mondiale (BM) et la Banque européenne d'investissement (BEI), en partenariat avec l'union européenne (UE) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le METAP a pour mission d'engager des fonds de garantie pour assister les pays méditerranéens (surtout ceux des rives sud et est) dans leurs efforts pour élaborer des politiques, des programmes et des projets d'investissement qui répondent efficacement aux contraintes de développement durable dans la région. Deux phases du METAP ont été réalisées jusqu'à présent ( ), et la mise en œuvre de sa troisième phase vient de démarrer. 3. Le développement écologiquement soutenable est devenu la finalité fondamentale de la majorité des interventions dans les régions littorales méditerranéennes. La planification et la gestion intégrées des régions littorales (GIRL) est devenu un outil majeur de mise en œuvre du développement durable. La nécessité de la GIRL dans le bassin méditerranéen a été reconnue comme une priorité dans presque tous les programmes environnementaux lancés jusqu'ici en vue d'affronter la dégradation de l'environnement dans la région. Le METAP a dépensé 2,8 millions de dollars de subventions pour les activités de GIRL dans sa première phase ( ), et 2,6 millions de dollars dans sa deuxième phase ( ). La première génération de PAC (Programmes d aménagement côtier) du PAM en Croatie, Grèce, Syrie et Turquie a été lancée en 1989, et la deuxième (Tunisie, Egypte, Albanie, Algérie et Maroc) en Une troisième géneration de PAC (Israël, Malte, Liban) a été lancée en 1993, tandis que le PAC Slovénie, approuvé en 1996, pourrait être considéré comme un PAC de la quatrième génération. Au cours des derniers 8 ans, le PAM a dépensé plus de 2,5 millions de dollars pour la mise en oeuvre des premiers 7 projets. II. Méthodologie 4. Pour aider à conduire une nouvelle série d'investissements dans la gestion intégrée des régions littorales au sein du METAP-III pour la période et au sein du PAM-II à l'horizon de l'an 2000, il a été jugé nécessaire de faire une revue sélective des initiatives de GIRL réalisées jusqu'à présent dans la région. Les objectifs essentiels d'une telle évaluation sont: identifier les initiatives de GIRL qui ont répondu efficacement aux objectifs annoncés par le projet, identifier les contraintes rencontrées lors de l'établissement ou du déroulement des initiatives de GIRL, iv

6 à l'échelle régionale, évaluer la contribution des initiatives individualisées et des programmes d'envergure dont elles font partie (en particulier le METAP et le PAM), tirer les enseignements essentiels de ces initiatives qui peuvent être appliqués dans la région, proposer des recommandations pour répliquer les interventions réussies, à grande échelle, proposer des recommandations au niveau des politiques générales, concernant la place de la GIRL et son importance pour les Parties contractantes à la Convention de Barcelone, et informer le METAP et le PAM, ainsi que les promoteurs d'autres initiatives en cours, des résultats de l'évaluation. 5. La Banque mondiale a désigné le Dr. Marea Hatziolos comme gestionnaire interne (Task Manager) de l évaluation, tandis que le PAP a nommé M. Ivica Trumbic comme chef d'équipe et spécialiste de la gestion des régions littorales. Leur première tâche a été de choisir une équipe pluridisciplinaire pour le projet, composée des experts suivants: Prof. Harry Coccossis, aménageur du territoire et des aires protégées; Dr. Yves Hénocque, spécialiste de l'environnement marin; Dr. Ljubomir Jeftic, spécialiste de la pollution marine; Dr. Ferenc Juhasz, expert institutionnel et économiste de l'environnement; et Dr. Bernard Kalaora, expert en sciences sociales. M. Danilo Demi, planificateur de l'environnement, a assumé la fonction d'assistant du programme. 6. La mise en œuvre de l évaluation a été envisagée en trois phases. Dans la première phase (préparatoire), une analyse de la documentation disponible a été réalisée, ainsi qu'une brève revue de toutes les initiatives de GIRL dans la région. De plus, ont été effectués la préparation des termes de référence, la sélection du noyau de l'équipe de projet, le développement de la méthodologie d'évaluation, la sélection des études de cas pour une analyse approfondie, ainsi que la préparation et l'envoi de questionnaires aux structures focales nationales du PAM et du METAP. Au cours de la deuxième phase, l'évaluation proprement dite a été exécutée, comprenant: plusieurs visites de terrain, trois réunions de travail, la rédaction du premier puis du second projet de rapport commun, et la diffusion du second projet de rapport. Au cours de la troisième phase, la diffusion des résultats est envisagée à travers des réunions et des ateliers auxquels participeront les principaux acteurs concernés. La présentation des documents au METAP et aux Parties contractantes à la Convention de Barcelone est envisagée dans la deuxième moitié de l'année Dans la première étape du processus d évaluation, le groupe d experts a identifié 30 programmes, plans et projets - achevés ou en voie d achèvement - qui furent qualifiés de projets de gestion littorale. La deuxième étape a été de sélectionner un groupe de 9 études de cas, à savoir: le littoral albanais (PAC et METAP); les îles de Cres et Losinj en Croatie (METAP); le bassin du Rhône - partie littorale française (autre origine); l'île de Rhodes en Grèce (PAC et METAP); le littoral israélien (autre origine); la côte ligure en Italie (autre origine); la zone d'al Hoceïma au Maroc (METAP); l'agence tunisienne pour la protection du littoral (METAP); et la ville et la baie d'izmir en Turquie (PAC). Par ailleurs, le groupe d'experts a réalisé un questionnaire destiné à être utilisé comme source d'informations et comme guide lors des entretiens avec les autorités, les experts et les institutions concernés dans les zones étudiées. Dans la troisième étape, le cadre d évaluation a été déterminé v

7 comprenant plusieurs dimensions clés (performance, intégration et durabilité) pour l évaluation des études de cas sélectionnées. La dimension performance comprend deux parties. La première consiste à analyser les points forts et les points faibles d une intervention (programme, plan ou projet) et à percevoir dans quelle mesure l intervention a rempli ses objectifs. Dans la deuxième partie, la distinction est faite entre les facteurs résultant de l intervention elle-même et les facteurs générés par le contexte dans lequel l intervention est mise en oeuvre, c est-à-dire les facteurs externes pouvant influencer de manière significative les résultats du projet. La dimension intégration concerne le degré de liaison ou d'interdépendance horizontale et verticale existant entre les secteurs, les interventions de planification ou les niveaux administratifs de la région en question. La distinction est faite entre l'intégration sectorielle, l'intégration de la composante environnementale dans le contexte socio-économique, l'intégration sur le plan de la gouvernance et sur le plan de la participation. La dimension durabilité traite des perspectives qu'a l'initiative de subsister. Elle regarde si l'on a tenu compte de ces perspectives, soit sous forme d'un mécanisme incorporé dans l'initiative elle-même, soit sous forme d'un contexte bâti pour permettre la mise en œuvre des propositions sur le long terme. La distinction peut être faite entre les aspects financiers, institutionnels et politiques de la durabilité. III. Analyse et évaluation 8. Une analyse détaillée et une évaluation des initiatives de GIRL en région méditerranéenne ont été effectuées à trois niveaux: la classification (typologie) de 30 interventions identifiées par le groupe d'experts, en tant qu'étant des initiatives de gestion intégrée des zones littorales dans la région. Cette analyse n'est pas approfondie, car la quantité de données disponibles a été assez limitée; l'analyse de 14 initiatives pour lesquelles les questionnaires ont été remplis; l'analyse approfondie et l'évaluation de 9 études de cas. 9. Les 30 projets identifiés par le groupe d experts au début de son travail ont eu lieu dans 15 pays méditerranéens. Onze initiatives concernent la partie nord de la Méditerranée, 10 la partie sud, et 9 la partie est. Dix-huit des projets examinés sont en zone littorale, 6 plus spécifiquement en zone humide littorale, 3 dans des baies, 2 en site insulaire, et 1 sur une presqu'île. Quatre projets sont en zone majoritairement urbaine, 9 en zone rurale, et 17 en zone mixte urbaine/rurale. Neuf projets ont été conçus comme des interventions à l'échelle nationale, 5 à l'échelle infranationale (province, région ou district), et 16 à l'échelle locale. Pour ce qui est de la nature des activités, 16 d'entre elles sont plutôt globales, 9 ne traitent que de la biodiversité, 2 de la lutte contre la pollution, 1 des aspects institutionnels de la GIRL, 1 du patrimoine culturel et de la biodiversité, et 1 du développement touristique. En termes de source d'intervention, 5 projets ont été mis en œuvre au sein du programme des PAC du PAM, 15 au sein du METAP, 2 ont été appuyés par le PAC et le METAP, et 8 par des sources nationales. En ce qui concerne le niveau d'organisation de ces interventions, 11 ont été conçues comme des programmes, 9 comme des plans côtiers, 9 comme des projets plus détaillés (travaux préparatoires à de grands projets d'investissement ou plans de gestion de zones de petite taille), et une seule a été dédiée aux questions de politique générale. Onze projets analysés ont eu une suite, soit sous forme de mise en oeuvre directe des propositions venant du projet, soit sous forme de poursuite de la phase de préparation du projet. 10. Des questionnaires remplis ont été reçus de 14 régions venant de 11 pays méditerranéens. Quatre de ces interventions ont été réalisées par le PAM, six font partie du METAP, et le reste ont été conduites comme des programmes nationaux. L analyse a montré que les interventions du METAP visaient clairement une suite immédiate sous la forme de projets d'investissement. L'objectif de la plupart de ces projets était d'améliorer la qualité de l'eau de mer dans les régions en question. Les PAC du PAM et les autres interventions sont plus souvent caractérisées par la vi

8 création d'une politique de gestion des zones littorales, le renforcement des institutions et la création des compétences. Toutefois, le groupe d'experts a été conscient du fait que METAP a également entrepris un certain nombre d'études de politique régionale, qui n'ont pas été évaluées dans le cadre de ce travail. Les interventions du METAP sont plutôt de nature locale (montrant l'intention de résoudre les problèmes des régions appelées "points chauds"), alors que les PAC et autres programmes sont davantage orientés vers la planification et les interventions de politique générale aux échelles infra-nationale ou nationale. 11. Sur la base de l analyse effectuée à ce niveau, certaines autres conclusions importantes peuvent être faites. Dans l'ensemble, les interventions ont couvert un grand nombre d'objectifs de politique générale, ce qui constitue un signe encourageant. Même lorsqu'elles traitent de l'ensemble des questions de politique générale (ou un peu de tout), telles que la protection du littoral et les plans de développement à grande échelle, nationale ou régionale (Israël, Malte, Italie, Tunisie, Turquie), elles abordent également un thème "chaud" de politique générale, tel que le développement le long du littoral en Israël ou le développement du tourisme à Malte. Très souvent, les interventions ont eu à aborder des thèmes supplémentaires, tels que: le développement du littoral, la question des ressources en eau, la pollution, la protection de la biodiversité et la protection du patrimoine culturel. D'une manière générale, les interventions du METAP sont plus sélectives en matière d'objectifs poursuivis de politique générale, alors que les interventions au sein des PAC couvrent des thèmes beaucoup plus diversifiés. Les interventions au sein des PAC démarrent toujours comme des actions à objectifs multiples mais, pour diverses raisons, aucun objectif de politique générale n'est jamais atteint. La plupart des interventions suggèrent des actions de planification ultérieure ou de renforcement institutionnel comme mesures de politique générale. Une minorité d'interventions proposent d'autres actions telles que la mise en application d'instruments de politique générale (réglementaires, légaux, économiques, subventions, crédits, autres allocations budgétaires, taxes à payer par les usagers...) ou l'éducation environnementale. Ceci indique que, dans la plupart des zones, le processus de planification et de gestion des régions littorales vient juste de démarrer et que, dans la majorité des cas, il faudra encore longtemps avant que nous soyons témoin des effets des politiques proposées. Les interventions générées par le METAP sont un peu plus orientées vers l'application pratique. 12. Par ailleurs, une grande quantité d'informations institutionnelles a été analysée. A peu près la moitié des pays ont créé un contexte légal pour la gestion des régions littorales, ce qui signifie que des lois et des règlementations appropriées concernant la planification et le développement littoral sont déjà en place. Ce constat n'indique pas l'efficacité de ce contexte légal. Il ne dit pas non plus si ces lois et règlementations sont appliquées en pratique. Le contexte administratif se rapporte à l'existence d'institutions gouvernementales spécifiquement dédiées à la gestion des régions littorales. Il est surprenant que presque tous les pays possèdent une sorte d'office (au niveau national, régional et/ou local) chargé de ces questions. Malheureusement, ce constat n'approfondit pas la question de leur efficacité ni du degré d'intégration entre ces niveaux. La plupart des interventions sont à court ou moyen terme (2 à 6 ans). La plupart des interventions ont été organisées en 1 à 3 phases (le cas typique comporte les phases suivantes: travail préliminaire, préparation de documents et mise en œuvre/retombées). La majeure partie des interventions sont terminées (ce qui signifie que la phase de préparation des documents a été menée à terme), et sont actuellement en phase de réalisation. Ceci montre que les projets n'ont pas encore mûri. Le coût des interventions est, en moyenne, très modeste. Les contributions financières viennent principalement de sources internationales, tandis que celles des pays-hôtes sont en général "en nature". Le point de vue du groupe d'évaluation est que ceci constitue l'un des points faibles majeurs des initiatives en région méditerranéenne, dans leur ensemble. Les pays ne sont pas assez actifs dans la mobilisation des ressources financières propres. Ceci peut signifier deux choses. Ou bien, il se peut que la gestion des régions littorales n'occupe pas encore la place qu'elle mérite dans les préoccupations gouvernementales, et donc n'attire pas de fonds suffisants de cette provenance. Ou bien, il se peut que l'assistance internationale dans ce domaine soit vii

9 perçue comme une chose normale et attendue, et que les pays détournent leurs ressources financières vers d'autres priorités. Ce n'est que dans le cas où un projet d'investissement est attendu comme retombée, que l'on peut s'attendre à un changement positif de la situation environnementale de la région, et ceci pendant une période relativement brève. La complémentarité entre les PAC du PAM et les interventions du METAP est évidente, mais, dans la plupart des cas, des efforts supplémentaires devaient être faits pour établir des liens explicites. 13. Au troisième niveau d analyse, chaque étude de cas est présentée en détail et minutieusement analysée conformément au cadre d évaluation. Une synthèse des résultats obtenus est faite d abord au regard des interventions et, ensuite, au regard des programmes source (METAP, PAM et autres sources). Cette analyse est résumée dans les paragraphes qui suivent. Performance au niveau des projets 14. Au niveau des interventions, la dimension performance peut être résumée comme suit. Plus de la moitié des interventions ont été jugées réussies. Dans les interventions considérées comme partiellement réussies, toutes les actions prévues n'étaient pas faciles à exécuter (comme c'est le cas dans plusieurs PAC). Le taux de réalisation des actions au sein des PAC en Albanie, à Rhodes et à Izmir est de 50 à 70 %. En plus des ressources financières insuffisantes et du retrait de certains partenaires (Albanie et Izmir), il est évident que le nombre et l ampleur des actions devaient être planifiés de manière plus réaliste (PAC Albanie et PAC Rhodes). Les influences internes aux projets sur les résultats ont été plus grandes que les influences externes (Israël, Albanie et Rhodes). Le fait même que les projets ont réussi à exister dans certaines zones a été suffisant pour produire des résultats, concrètement en matière de renforcement des capacités institutionnelles (Albanie, Izmir, Rhodes) ou de prise de conscience à l égard de l environnement dans la majorité des zones étudiées, en particulier en Israël et à Cres-Losinj. Ceci peut être considéré comme un des meilleurs résultats des initiatives de GIRL dans la région. Le soutien extérieur ou le contexte extérieur des projets a été plutôt faible. Une des raisons possibles en est l engagement insuffisant des structures sociales alternatives (ONG, associations de citoyens...). 15. La dimension intégration est un objectif très difficile à atteindre, car les questions d'ordre méthodologique n'ont pas encore toutes trouvé de réponse et les outils et techniques appropriées n'ont pas encore été développés. Un niveau élevé d intégration n a été atteint qu à Cres-Losinj, en France, en Israël et en Tunisie, où il s agissait d interventions couvrant un seul secteur. Toutes les autres interventions n'ont remporté qu'un succès mitigé. Ce sont des projets qui ont très souvent un grand nombre d'activités sans aucun rapport entre elles ou avec un rapport lointain. Le succès a été partiel concernant l'incorporation précoce de la composante environnementale dans le processus de gestion. Le niveau de gouvernance et de participation peut être considéré comme insatisfaisant, surtout au regard de la participation du grand public. 16. La dimension durabilité est le point crucial si l'on veut apprécier les possibilités offertes par la réalisation du projet. Du point de vue financier, les perspectives ne sont pas brillantes dans la majorité des cas. Dans quelques cas seulement, il a été possible d'identifier un engagement des autorités ou d'autres décideurs à soutenir financièrement la mise en œuvre des propositions venant du projet (en France et à Rhodes il a été jugé favorable, tandis que les perspectives de financement sont les plus faibles pour les PAC Albanie, Al Hoceïma et Izmir). Dans certains cas, un soutien financier extérieur est attendu pour la poursuite des travaux du projet (les projets METAP en Albanie et à Rhodes). Une autre forme de sécurité financière est la perspective d'un projet d'investissement, juste après l'achèvement de la phase de documentation (le projet METAP à Rhodes). L'appui institutionnel et politique est meilleur, indiquant une amélioration dans l' appropriation des projets. Approximativement la moitié des projets ont été évalués comme hautement durables (Cres-Losinj, France, Israël, Tunisie), tandis que dans les autres pays on peut s attendre à un soutien institutionnel et politique mitigé. Ceci peut constituer un signe encourageant. viii

10 Performance au niveau des programmes 17. Au niveau des programmes, trois PAC du PAM ont été analysés (Albanie, Rhodes et Izmir). Ils ont un grand impact dans la région, à l échelle infra-nationale, et leurs bénéfices compensent leurs coûts par plusieurs aspects (le coût moyen de chaque projet retenu est d'environ dollars). Ces projets, ainsi que l'initiative entière, sont plus réussis par leur rôle de catalyseur que au regard de l'attente de leurs objectifs, puisqu'en moyenne 50% des activités ont été réalisées. Des études de faisabilité n'ont pas été prévues, et les moyens financiers (PAM, gouvernement du pays hôte, ou autres), très souvent, n'ont pas été assurés avant le démarrage du programme. Bien que les programmes aient parfois manqué d'appui extérieur, il est étonnant de constater que les impacts d'ensemble des programmes eux-mêmes soient bons, notamment sur les institutions ayant participé à leur mise en œuvre. De l'opinion générale, la compétence des experts locaux impliqués s'est accrue de façon significative, et ceci est un résultat des activités de formation (Rhodes, Izmir et Albanie). L'influence sur les décideurs est également importante. Par contre, l'intégration sectorielle n'a pas atteint un niveau élevé. En général, on constate peu de coordination entre les différentes composantes du PAM impliquées dans les PAC, sauf, en partie, dans les cas où des plans intégrés sont à l'étude (Albanie, Syrie et Izmir). La participation est estimée comme moyenne. Des efforts insuffisants ont été déployés pour impliquer tous les acteurs, surtout les ONG ou le grand public. Il faut toutefois rappeler que les contextes légaux ou administratifs ne sont pas toujours favorables à la prise en compte du public dans la gestion de l'environnement. La durabilité des PAC n'est pas satisfaisante à long terme. Bien que promises, les ressources financières prévues pour les retombées proposées ne sont pas garanties. Les actions n'ont été poursuivies que lorsque l'investissement était assuré (Rhodes et la baie de Kastela, avec la BEI et les projets BERD/BM de traitement des eaux). L'appui institutionnel et politique existe mais tant que l'appui financier ne s'est pas concrétisé, l'évaluation d'ensemble de la durabilité ne peut pas dépasser le niveau moyen. Ceci constitue un des plus grands problèmes de l'initiative de PAC. Même si de bons résultats sont obtenus dans la préparation des propositions, celles-ci restent en suspens par manque de durabilité financière. 18. La performance de cinq projets METAP évalués comme études de cas a laissé un signe important dans la région. La majorité de ces projets étaient d'une portée limitée, orientés vers le projet lui-même et centrés sur les zones de "point chauds". Le coût moyen des projets examinés était de de dollars. La plupart des projets évalués ont été estimés comme réussis. Les projets étaient assez cohérents, ce qui a contribué à leur réussite même dans les cas où l'aide extérieure prévue n'est pas arrivée. Toutefois, une grande partie des actions ont été réalisées par les consultants internationaux, et les retombées en matière de compétences locales ont probablement été moins importantes que dans le cas des PAC. Les recommandations des projets METAP ont été suivies à travers les préparatifs pour les investissements directs. Dans les pays développés, il y a de bonnes perspectives de retombées sous forme de projets d'investissement (Rhodes). Dans certains pays en développement (Albanie), le suivi du projet semblait être assuré, mais les évenements politiques subséquents ont témporairement bloqué les investissements. Dans certains autres pays, le financement est moins certain (Al Hoceïma), car les projets d'investissement n'ont pas encore été identifiés de manière précise. Le soutien politique accordé aux projets est très fort, mais les capacités institutionnelles nécessaires pour les épauler font souvent défaut. L'intégration sectorielle au sein de ces projets a été satisfaisante, mais le nombre de secteurs concernés était relativement limité par rapport aux PAC. En plus de l intégration sectorielle, les préoccupations environnementales ont été incorporées très tôt dans le processus de gestion du littoral. Les autorités locales et nationales ont été présentes tout au long du processus de préparation des projets. Des méthodes plus directes de participation civique n ont pas été employées. 19. Trois études de cas classées dans le groupe d autres initiatives ont été évaluées. Le coût moyen de l'intervention s'est élevé à plus de dollars, ce qui dépasse de loin les interventions du PAM et du METAP. La plupart d'entre eux étaient des projets d'envergure ix

11 nationale bénéficiant de l'appui total des autorités et des institutions nationales. Leur taux de réussite a été jugé très élevé. Certains ont présenté des approches méthodologiques novatrices pouvant être répliquées dans la région. Ces interventions ont été de conception plutôt limitée, et leurs activités étaient moins nombreuses que dans les PAC, et même dans les projets METAP. Dans aucune des trois études de cas, la composante socio-économique (population, questions de développement économique, projections en matière de tourisme) n'a été très importante. Les interventions ont réussi dans l'intégration du développement littoral avec la protection de l'environnement, surtout dans la partie terrestre (Ligurie, Israël). Un projet a parfaitement réussi dans le rôle de pilotage du développement littoral (Israël). Le niveau de gouvernance a été relativement élevé, et, en France, l intégration verticale ou intragouvernementale lors de l élaboration et de la mise en oeuvre du programme a été particulièrement évidente. La plupart de ces initiatives ont impliqué les institutions nationales et locales, ainsi que les ONG, mais elles ont plutôt échoué vis-à-vis du grand public. Dans la plupart des cas analysés, un relativement haut niveau de durabilité financière a été constaté. Les interventions ont été accompagnées de dispositions institutionnelles adéquates, ainsi que d'un soutien politique approprié. IV. Conclusions, enseignements tirés et recommandations Conclusions 20. Sur la base de l évaluation effectuée, les constats généraux suivants peuvent être faits concernant les interventions de GIRL: la majorité des cas étudiés et évalués sont encore au stade de la pré-mise en œuvre; le champ géographique d'intervention varie, mais le critère définissant les limites est celui des frontières adminitratives; les questions liées à la population n'ont pas toujours été abordées de façon appropriée; les activités humaines ont été examinées de manière adéquate dans la plupart des cas, bien que le tourisme ait été regardé avant tout; des conflits liés à l'urbanisation et à l'occupation du sol sont présents dans la plupart des cas, mais sont mal appréhendés dans les politiques de gestion intégrée; les impacts des activités humaines sur les écosystèmes naturels ont été examinés de façon satisfaisante quant à l identification des conflits, mais une analyse économique des impacts environnementaux manque généralement; la dimension prospective des activités humaines et de leurs impacts sur l'environnement n'est pas toujours bien abordée, à l'exception des cas d'études de planification intégrée. Peu d'effet rétro-actif sur des plans nationaux de développement a été constaté; à part dans des actions de PAC, peu d'application d'outils de GIRL a été observée. Et même dans les PAC, l'accent n'est mis sur de tels outils que dans le sens de la gestion des données et des analyses d aptitude; dans les pays hautement centralisés du point de vue administratif, la gestion du littoral figure en bonne place dans les plans nationaux de développement et d'aménagement du territoire ou dans les stratégies nationales de l'environnement; la tendance est définitivement engagée à utiliser progressivement les résultats de la GIRL dans l'élaboration des politiques générales et des décisions de gestion (au moins au niveau local), mais les bailleurs de fonds internationaux devraient aider à ce x

12 que les GIRL prennent mieux en compte les décideurs et les gestionnaires dans leurs produits résultants (études, propositions de politique générale...); dans plusieurs pays méditerranéens, particulièrement les pays membres de l UE, un certain nombre d'outils utiles à la gestion du littoral ont été institutionnalisés (EIE, surveillance de la pollution, systèmes d'information...), et des instruments économiques et réglementaires ont été développés à la fois aux niveaux national et international. Leur manque est ressenti dans les pays qui ne sont pas membres de l UE. 21. Parmi les facteurs liés au système contribuant à la réussite d un programme de GIRL, on peut mentionner les facteurs suivants: l'assistance internationale, la tradition de planification, l'efficacité des services publics, les facteurs politiques, le cadre de politique générale, l'appui des institutions et du pouvoir, un haut degré de maîtrise foncière par l'etat, et la sensibilisation du public. Parmi les facteurs liés au projet, on peut mentionner les facteurs suivants: l approche appropriée de la conduite de l'initiative, les ressources humaines et financières mises à la disposition des équipes chargées des projets, et les dispositions gouvernementales envisagées dans la conception du projet. 22. Malgré tous les efforts et les résultats positifs atteints, il reste un certain nombre de domaines où des améliorations importantes pourraient être obtenues: le manque d'intégration horizontale à haut niveau, le manque d'intégration verticale, le manque d'implication efficace du secteur privé et de participation du public en général, la mise en œuvre d'outils de GIRL, le manque de réplication ou de transfert d'expériences réussies vers d'autres sites, les programmes existants de surveillance de la pollution ne sont pas encore utilisés comme outils de gestion, l'amélioration dans la qualité de l'eau et de l'environnement reste difficile à évaluer (à quantifier), la mise en conformité avec les réglementations existantes n'est pas encore effective, les bénéficiaires finaux des actions n'ont pas été clairement identifiés et donc n'ont pas été impliqués dans la conception des programmes, la coordination entre les différentes composantes n'a pas été adéquate, et la capacité de l'administration à préparer les retombées en termes de propositions d'investissement à soumettre aux financements internationaux ou à d'autres bailleurs de fonds, n'a pas été satisfaisante. Enseignements tirés 23. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de cette évaluation. Pour ce qui est de la dimension performance, on peut constater le suivant: un mécanisme d évaluation doit être incorporé dès le démarrage, et un programme de surveillance doit être lié à l évaluation, tout au long de la mise en oeuvre du projet, la réalisation des objectifs du projet dans la phase de planification ne garantit pas automatiquement la mise en oeuvre du plan, la réalisation des objectifs du projet ne garantit pas qu il aura des effets au-delà de la zone concernée, à moins que ses résultats soient largement diffusés et reproduits. Concernant la dimension intégration, on constate ce qui suit: les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans la conception et la mise en œuvre d'une initiative, dès le tout début des activités, un programme peut au début être centré sur un seul problème, mais il devra être plus exhaustif dans les phases ultérieures s il veut s'attaquer à tous les rapports complexes et offrir des solutions intégrées, les programmes doivent être centrés sur les usagers, et les institutions nationales concernées doivent être identifiées à un stade très précoce de l'avancement, xi

13 les interventions de politique générale doivent être étroitement connectées aux objectifs de l'initiative de GIRL, sans amoindrir la qualité des compétences techniques existantes, il est souhaitable de s'assurer que les solutions proposées aux problèmes techniques concernant les milieux littoraux sont adaptées aux coutumes locales. En parlant de la dimension durabilité, il convient de souligner ce qui suit: un fort engagement politique de tous les niveau du pouvoir est fondamental pour la préparation et la mise en oeuvre d une initiative, la participation des détenteurs d'enjeux et des bénéficiaires finaux depuis le stade de la conception jusqu'à la fin doit être encouragée, la durabilité à long terme du projet doit être assurée et une attention plus grande doit être accordée à l'utilisation aisée des résultats du projet. Recommandations 24. Les pays riverains de la Méditerranée devraient prendre en considération les recommandations de politique générale suivantes: Développer des stratégies nationales de GRL et intégrer leur mise en application dans les stratégies et les plans nationaux de développement. Intégrer la gestion des ressources en eau et la gestion du littoral. Explorer les possibilités d une utilisation appropriée d instruments économiques liés au financement de projets. Mettre en place ou renforcer la législation et la réglementation pertinentes. Investir dans la création des capacités et le renforcement des institutions, en profitant de l expertise disponible à l échelle nationale et régionale en matière de gestion du littoral. Mettre en place des mécanismes institutionaux appropriés pour réaliser l intégration verticale et horizontale dans la GIRL. Faire des efforts pour harmoniser leurs diverses politiques de gestion des zones littorales, et pour harmoniser l administration locale et nationale lors de la mise en œuvre de ces politiques. 25. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au METAP: Soutenir la mise en oeuvre des plans nationaux, régionaux (infra-nationaux) et locaux de gestion des régions littorales, par le biais de la préparation des projets d investissement et du renforcement des capacités institutionnelles pour la mise en oeuvre de ces plans. Créer des capacités pour l évaluation environnementale et l utilisation des outils de planification économique permettant d internaliser les coûts environnementaux lors de la détermination de la portion des coûts et des bénéfices des activités de développement proposées d etre implantées en zone littorale. Continuer à soutenir l adoption et l utilisation d outils et de techniques, et l élaboration d indicateurs (y compris ceux de développement durable) pour le suivi de politiques, programmes, plans et projets spécifiques. xii La collecte, le traitement et l'évacuation des eaux usées urbaines et industrielles sont le problème majeur des régions littorales méditerranéennes, ce qui exige des

14 investissements considérables. Une priorité de tout premier ordre doit être accordé aux investissements dans la préparation de projets. Partout où cela est possible, les eaux usées urbaines et industrielles devraient être traitées séparément pour faciliter les opérations. Les institutions financières devraient soutenir la mise en place d'une législation efficace et d un cadre institutionnel approprié aux investissements importants dans les programmes de gestion des régions littorales; des relations institutionnalisées devraient comprendre des comités interministériels, des organes intergouvernementaux..., et les différents acteurs devraient être mieux représentés hors du secteur publique. Les pays devraient être aidés dans leur capacité institutionnelle à identifier et à monter les projets. Le bureau régional de préparation de projets du METAP et l unité Capacité 21 de création des capacités du PNUD devraient être utilisés dans toute la mesure du possible. Les activités du METAP devraient être concertées avec celles du PAM et des autres programmes internationaux dans la région, et ceci afin d accroître la durabilité des efforts, de les élargir et d augmenter l impact cumulatif des interventions. Le METAP devrait être encouragé à entreprendre une étude détaillee sur l utilisartion des instruments économiques dans la région méditerranéenne, qui permettra de mieux connaître où ces instruments sont utilisés, s ils fonctionnent ou pas, quelles sont les contraintes à leur adoption L utilisation des instruments économiques devrait faire partie intégrante de la phase de conception de projets dans tous les pays qui ont des potentiels de les adopter (au début comme projet pilote). 26. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au PAM: Les programmes à l'échelle locale (PAC) devraient mieux se focaliser sur le développement durable et les bénéficiaires finaux potentiels devraient être mieux impliqués dès les premiers stades du processus de GIRL, processus qui devrait désormais constituer une approche standardisée de développement durable et de gestion du littoral. Dans la mise en application de la GIRL, une attention particulière devrait être accordée à la coordination entre les différents secteurs et niveaux administratifs. La conception et la conduite de PAC devraient être encouragées et renforcées. Les projets devraient être précédés d'études de faisabilité destinées à évaluer la capacité d assimilation des institutions impliquées et les implications financières des interventions proposées. Lors de la préparation de nouveaux PAC, une attention particulière devrait être accordée à une planification réaliste des PAC et à la proposition d un nombre viable d actions à mettre en oeuvre. Les pays qui ont déjà préparé des PAC devraient être encouragés à utiliser les connaissances accumulées en la matière et à répliquer l'approche dans d'autres sites et localités de leur territoire. A cette occasion, les ressources nationales doivent être mobilisées au maximum. De même, l'échange d'expérience et de savoir-faire entre les PAC devrait être encouragé et assisté. Il faudrait également examiner la possibilité de publier un bulletin sur les PAC et de créer une adresse www. Les Parties contractantes devraient encourager l'implication et la participation du secteur privé et du public en général dans la préparation et la mise en œuvre des PAC. Les activités des PAC devraient être concertées avec celles du METAP et des autres programmes internationaux dans la région, afin d accroître la durabilité des efforts, de les élargir et d augmenter les effets cumulatifs des interventions. xiii

15 I INTRODUCTION A. Informations de base 1. Les tendances à la dégradation de l'environnement en mer Méditerranée étaient déjà évidentes il y a plus de deux décennies, à l'époque où les pays riverains de la Méditerranée ont convoqué à Barcelone une réunion pour attirer l'attention sur ces problèmes et mobiliser l'engagement dans la région, dans le but d'inverser ces tendances. Avec l'adoption du Plan d'action pour la Méditerranée (PAM) en 1975 et de la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (la Convention de Barcelone) en 1976, ont été posés, pour la première fois au monde, les fondements d'un Programme des mers régionales, impliquant une coopération régionale et une coordination entre les 18 Etats membres pour la résolution des problèmes communs de l'environnement. 2. Le Plan d'action pour la Méditerranée et la Convention de Barcelone se sont concrétisés à travers une série de Protocoles, ainsi que des programmes conduits par les Centres régionaux du PAM correspondants. Parmi ces programmes, le Plan Bleu (PB) et le Programme d'actions prioritaires (PAP) se placent parmi les plus importants, en contribuant à la composante socioéconomique du PAM. Leurs objectifs sont de mener des recherches sur l'évolution à long terme des relations environnement/développement (PB) et de mettre en œuvre des actions concrètes devant produire des résultats immédiats en matière de développement économique dans les régions littorales et d'atténuation des problèmes environnementaux associés (PAP). Leur rôle s'est fortement accru depuis la Conférence de Rio (CNUED, 1992), la Conférence ministérielle de Tunis (1994) et la Conférence de Barcelone (1995), où la Convention de Barcelone et le PAM ont été reformulés conformément aux prescriptions de développement durable dans la région méditerranéenne. Le MEDPOL est une autre composante importante du PAM, conçue pour estimer le degré de pollution marine en Méditerranée, évaluer l'efficacité des mesures d'atténuation mises en œuvre au sein du PAM et développer des normes de contrôle pour les pollutions d'origine tellurique. 3. Plus d'une décennie après la Convention de Barcelone, le Programme pour l'environnement dans la Méditerranée (PEM) a été lancé (1988). Deux ans après, au sein de ce même programme, le Programme environnemental d'assistance technique pour la Méditerranée (METAP) a été démarré par la Banque mondiale (BM) et la Banque européenne d'investissement (BEI), en partenariat avec l'union européenne (UE) et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le METAP a pour mission d'engager des fonds de garantie pour assister les pays méditerranéens (surtout ceux des rives sud et est) dans leurs efforts pour élaborer des politiques, des programmes et des projets d'investissement qui répondent efficacement aux contraintes de développement durable dans la région. Deux phases du METAP ont été réalisées jusqu'à présent ( ), et la mise en œuvre de sa troisième phase vient de démarrer. 4. A côté du PAM et du METAP, un certain nombre d'autres initiatives en Méditerranée sont orientées vers la durabilité du développement dans les régions littorales. Ces initiatives vont des programmes et projets nationaux jusqu'aux actions bilatérales et multilatérales (Union européenne, divers programmes internationaux d'assistance aux pays, ONG, autres organisations internationales...). En conclusion, au cours des vingt dernières années, d'importantes ressources provenant de dons internationaux et des nations riveraines de la Méditerranée ont été mobilisées dans le but de mieux comprendre le caractère sous-jacent des problèmes environnementaux dans la région et de développer des stratégies régionales et nationales de maîtrise de ces problèmes. 5. Dans la mise en œuvre du METAP, du PAM et des autres programmes nationaux et internationaux en Méditerranée, deux phases peuvent être clairement distinguées. Au début, la grande masse de ces programmes était de nature diagnostique, principalement sous forme d'études de base, de profils côtiers, de programmes de surveillance, et de programmes 1

16 scientifiques visant à identifier les problèmes majeurs, à la fois au niveau régional et au niveau de zones plus restreintes et de localités, et tout particulièrement les "points chauds". Par exemple, durant la première décennie du PAM ( ), le MEDPOL a conduit un programme global de recherches scientifiques et de surveillance de l'état de la pollution en Méditerranée, et a établi un système de surveillance permanente de la pollution marine (dans certains pays, pour la première fois). A la fin de cette période, il a été démontré que les problèmes étaient principalement d'origine tellurique, et que le champ d'action devrait être élargi pour englober les zones situées en amont du littoral et considérées comme des aires d'influence. Un autre pas en avant important fut la reconnaissance du besoin de concilier le développement du littoral avec la capacité de charge de l'environnement. Il a également été reconnu la nécessité de garantir le développement aux générations actuelles autant que futures. En résumé, le développement écologiquement soutenable du littoral est devenu la finalité fondamentale de la majorité des interventions de la deuxième décennie d'efforts soutenus, orientés vers la gestion des régions littorales méditerranéennes. 6. La planification et la gestion intégrées des régions littorales (GIRL) 1 est devenu un outil majeur de mise en œuvre du développement durable en Méditerranée, en tant que "processus permanent pour atteindre les objectifs d'un développement écologiquement soutenable, en tenant compte des contraintes physiques, sociales et économiques des conditions locales, ainsi que des contraintes légales, financières et administratives des institutions et systèmes locaux. C'est un processus qui ne s'oppose pas, mais au contraire encourage les relations entre activités de planification sectorielle pour atteindre des objectifs plus globaux" (PNUE, 1995). Ceci est aussi une des définitions de la GIRL qui est ressortie des efforts permanents visant la création d'un cadre rationnel de gestion des ressources littorales de la région. Comme conséquence d'une approche "pro-active", un certain nombre de programmes de gestion du littoral, de plans de contrôle de la pollution littorale, de plans d'urgence, d'études et de projets ont été élaborés durant la deuxième phase en tant qu'interventions concrètes visant l'élimination ou l'atténuation de problèmes environnementaux dans les zones identifiées comme points chauds. 7. Malgré ces efforts, les problèmes croissants et insolubles de la croissance rapide de la population, de l'urbanisation et de l'industrialisation le long de la frange côtière de la Méditerranée ont toujours devancé les mesures de contrôle de la pollution et de maîtrise de la dégradation de l'environnement. Faisant écho aux tendances mondiales d'urbanisation du littoral, les agglomérations des côtes méditerranéennes, surtout celles des rives sud et est, ont été alimentées par une croissance économique rapide et par un exode rural grandissant, accru par des réfugiés environnementaux qui se sont déplacés des arrière-pays vers la côte. Les effluents d'industries implantées auprès des sites urbanisés rendent plus aigus les problèmes de pollution engendrés par une gestion inadéquate des déchets urbains, solides et liquides. L'expansion rapide du tourisme aggrave ce phénomène d'urbanisation, augmentant les pressions sur les habitats naturels et provoquant des changements dans les structures sociales, notamment en diluant la population autochtone. La baisse du rendement des pêches, ainsi qu'une utilisation non durable des autres ressources naturelles, surtout en ce qui concerne les espaces littoraux, ont transformé une grande partie de l'environnement méditerranéen de façon défavorable, et ceci en une période de temps notablement courte. 8. La nécessité de la GIRL dans le bassin méditerranéen a été reconnue comme une priorité dans tous les programmes environnementaux lancés jusqu'ici en vue d'affronter la dégradation de l'environnement dans la région. Le PEM a financé un bon nombre de programmes et projets de cette nature. Les informations citées dans les paragraphes ci-après ne concernent que les 1 GIRL est un des acronymes utilisés pour la gestion des régions littorales (les deux autres les plus fréquemment utilisés sont GIZC - gestion intégrée des zones côtières, et GIL - gestion intégrée du littoral), et le débat est permanent sur le choix de l'acronyme le plus approprié. Vu que ce débat n'est pas le thème de ce document, les auteurs ont choisi l'acronyme GIRL qui a été utilisé par la CNUED et, depuis lors, est devenu notoire dans l'ensemble du bassin méditerranéen. 2

17 programmes et les projets "explicites" de GIRL, quoiqu'un grand nombre d'autres projets englobent plus ou moins une composante de gestion du littoral. Dans sa première phase ( ), le METAP a financé 9 programmes dans 5 pays pour un total de 2,8 millions de dollars de subventions, qui représente 16% des actions et 20% des fonds du METAP. Au cours de sa deuxième phase ( ), le METAP a dépensé 2,6 millions de dollars pour 9 actions de GIRL dans 7 pays de la région (14% de la totalité des fonds alloués à cette phase). Ceci signifie qu'au cours des 5 dernières années, le METAP a réalisé un total de 18 actions de GIRL dans 10 pays méditerranéens pour un montant de 5,4 millions de dollars. Il faut souligner que la contrepartie des pays bénéficiaires n'est pas comptée dans ce total. Le montant total engagé durant cette période dans divers programmes nationaux, bilatéraux et multilatéraux, n'est pas connu mais certainement dépasse largement la somme précitée. 9. Suite à la mise en œuvre par le PAP de quatre Projets pilotes ( ) en Croatie, en Grèce, en Syrie et en Turquie (pour une liste plus détaillée des activités - principalement liées au PAP - effectuées au sein de ces quatre projets, voir Trumbic, 1991), la Sixième Conférence ordinaire des Parties contractantes à la Convention de Barcelone (Athènes, 1989) a décidé que les projets précités devaient être poursuivis et que les autres composantes du PAM et leurs activités devaient être insérées dans ces projets. Ces projets ont été rebaptisés "Programmes d'aménagement côtier" (PAC). En plus des quatre premiers projets, initialement appelés Projets pilotes par pays (et également considérés comme étant la première génération des PAC), une seconde génération de PAC a été lancée au cours de la même conférence (Tunisie, Egypte, Albanie, Algérie et Maroc). A la Conférence des Parties contractantes de Antalya (1993), une troisième génération de PAC (Israël, Malte, Liban) a été approuvée. Le PAC "Slovénie", approuvé à Montpellier en 1996, pourrait être considéré comme un PAC de la quatrième génération 2. Bien que le PAM et ses composantes aient principalement eu un rôle catalyseur au sein de ces projets, le PAM et le PAP ont participé à la préparation des plans de gestion du littoral dans la plupart des programmes précités. Au cours des derniers 8 ans, le PAM a dépensé plus de 2,5 millions de dollars pour la mise en oeuvre des premiers 7 projets. La contribution totale des pays hôtes (principalement en nature ) est difficile à calculer, mais elle a probablement atteint celle du PAM. 10. En tenant compte de certains pays industrialisés, la GIRL semble être grippée dans la phase de planification et montre peu de signes de mise en œuvre efficace. Parallèlement à cela, les protocoles et autres dispositions légales ont eu peu d'effet notable dans l'inversion des tendances négatives observées dans l'environnement littoral méditerranéen. Et ceci malgré les moyens considérables investis dans la région. Le virage reste encore à prendre. Etant donné que les efforts pour atteindre ce but et celui du développement durable en Méditerranée entrent dans leur troisième décade depuis la signature de la Convention de Barcelone, il est essentiel de repérer le meilleur investissement pour les nouvelles ressources prévues dans la période à venir. B. Objectifs 11. Pour aider à conduire une nouvelle série d'investissements dans la gestion intégrée des régions littorales au sein du METAP-III pour la période et au sein du PAM-II à l'horizon de l'an , il a été jugé nécessaire de faire une revue sélective des initiatives de GIRL réalisées jusqu'à présent dans la région. 2 Le mot "génération" est utilisé pour faire la distinction entre les périodes d'approbation d'un PAC particulier, mais cela ne signifie pas forcément un changement dans la structure des PAC, leur contenu ou leur mode de mise en œuvre. Il est toutefois vrai que la procédure d'approbation des PAC n'a pas trop changé. 3 La réalisation de 10 projets dans 8 pays est prévue pour un montant de 13 millions de dollars, ce qui représente 21% de l'ensemble des fonds. 4 La réalisation de 5 PAC (en Israël, à Malte, au Liban, en Algérie, au Maroc et en Slovénie) est envisagée pour un montant provisoire de 2 millions de dollars, les accords pour certains de ces projets étant déjà signés. 3

18 12. Les objectifs essentiels d'une telle évaluation sont: identifier les initiatives de GIRL qui ont répondu efficacement aux objectifs annoncés par le projet et documenter les fondements de la réussite dans chacun des cas, identifier les contraintes rencontrées lors de l'établissement ou du déroulement des initiatives de GIRL dans les pays qui ont essayé de le faire, à l'échelle régionale, évaluer la contribution des initiatives individualisées et des programmes d'envergure dont elles font partie (en particulier le METAP et le PAM) au progrès général à partir du status quo, en montrant les améliorations significatives dans les conditions environnementales, tirer les enseignements essentiels de ces initiatives qui peuvent être appliqués dans et, éventuellement, hors de la région, proposer des recommandations pour répliquer les interventions réussies, à grande échelle, proposer des recommandations au niveau des politiques générales, concernant la place de la GIRL et son importance pour les Parties contractantes à la Convention de Barcelone, et informer le METAP et le PAM, ainsi que les promoteurs d'autres initiatives en cours, des résultats de l'évaluation dans le but de concentrer les ressources, dans la génération suivante des projets, sur les activités ayant l'impact le plus probable. C. Structure du rapport 13. Le rapport comprend quatre chapitres. Le premier chapitre examine le contexte méditerranéen et l'état de la mise en œuvre de la GIRL dans la région, ainsi que les réflexions et les objectifs soutenant cette action. Le deuxième chapitre concerne l'approche méthodologique. Après un aperçu des autres appréciations et évaluations dont disposaient les auteurs de la présente étude et une analyse des expériences tirée de ces évaluations, ce chapitre présente la méthode retenue pour l'évaluation, sa procédure et ses critères, et décrit les études de cas choisies pour un examen approfondi, ainsi que leur typologie et le mode de leur sélection. Le troisième chapitre fournit une analyse de l'état et de l'impact de la GIRL dans la région, s'appuyant principalement sur l'analyse des initiatives dans les zones d'étude de cas. Dans le chapitre final, les enseignements tirés sont récapitulés et des recommandations à l'attention des décideurs sont formulées. Le corps principal du rapport présente les données et les résultats essentiels, la grande masse des informations étant reléguée en annexe. 4

19 II METHODOLOGIE A. Considérations générales 14. Un nombre croissant de programmes et de projets de GIRL (estimés à plus de 140 en automne 1993, voir Sorensen, 1993) ont déjà été réalisés ou sont en cours de mise en œuvre dans le monde entier. Parallèlement, il y a un nombre croissant de directives, manuels et publications spécialisées internationales proposant de nombreux articles sur ce sujet (formation des compétences, renforcement institutionnel concernant la GIRL...). Cependant, il y a eu peu de tentatives d'évaluation de ces initiatives, de leur réussite ou de leurs limites, des mesures d'encouragement ou de découragement, qui pourraient mieux aider une application réussie de la GIRL à l'avenir. Le meilleur résumé de ce qui précède se trouve dans la conclusion d'une Commission océanographique intergouvernementale (COI) - informelle - d'une réunion de l'unesco tenue en 1996, qui dit: "Il devient urgent de disposer d'une méthodologie d'évaluation acceptée pour apprécier les changements identifiés et mis en œuvre. Une fois un cadre d'évaluation mis en place, il sera possible de documenter les tendances, d'identifier leurs causes probables et d'estimer objectivement les contributions des programmes de GIRL aux changements sociaux et environnementaux examinés" (COI, 1996). 15. Dans la vaste littérature sur l'évaluation, le terme anglais "assessment" (que l'on peut traduire en français par "estimation") apparaît souvent. Quoique les deux termes soient fréquemment interchangeables, l'estimation ("assessment") concerne la mesure quantitative et qualitative, tandis que l'évaluation (ou encore "appréciation" en français) inclut un élément supplémentaire de signification (valeur). Une des définitions qui semble largement acceptée, indique que l'évaluation est "un processus qui cherche à déterminer le plus systématiquement et objectivement possible le bien fondé, l'efficacité et l'impact des actions à la lumière de leurs objectifs. C'est un processus d'organisation visant l'amélioration tant des activités en cours que des actions futures de planification, de programmation et de prise de décision" (PNUE, 1994). 16. Bien que le besoin d'une approche méthodologique consistante pour l'évaluation des initiatives de GIRL ait été reconnu, ce n'est que récemment que des éléments d'une approche cohérente et largement acceptée ont été discutés. Si dans le passé, certaines institutions ont exécuté ou organisé des évaluations sur leurs propres programmes et projets, en général ces tentatives ont été faites isolément et sans aucune relation les unes avec les autres. 17. Peu nombreux sont ceux qui se posent des questions sur la nécessité d'évaluer. La procédure d'évaluation est toujours incorporée dans l'approche méthodologique du processus de GIRL, habituellement dans la partie du processus concernant la mise en œuvre et le suivi des solutions de planification retenues. Cependant, bien que le besoin d'évaluation soit généralement reconnu, il y a peu d'évaluation effectivement conduite en pratique. Certaines questions cruciales restent en suspens. La majorité des procédures d'évaluation mises en œuvre ont utilisé une méthodologie d'évaluation de projets, c'est-à-dire qu'elles étaient centrées sur les interventions individualisées. Or l'évaluation des programmes complexes de GIRL ne peut pas se réduire à l'évaluation de tous les projets individuels. 18. L'évaluation recouvre deux aspects: l'évaluation des résultats et l'évaluation du processus d'organisation (Jacobson, 1995). Le premier concerne l'estimation des résultats ou des effets des différents projets et programmes (réduction de la pollution, amélioration d'écosystèmes-clés, accroissement de populations d'espèces rares...). Dans ce cas, en matière de gestion de l'environnement, des années peuvent être nécessaires avant que des résultats mesurables soient observés. Par contre, pour ce qui est de l'évaluation du processus d'organisation, le succès d'une intervention est jugé d'après l'adéquation de sa préparation ou l'efficacité de sa mise en œuvre (par exemple, quelles étaient les ressources humaines et financières affectées à l'intervention; les objectifs du programme ont-ils été bien acceptés par les autorités concernées et par les autres 5

20 intervenants; des lois et autres règlementations adéquates ont-elles été formulées et bien acceptées...?). 19. Au cours de l'évaluation, d'autres précautions supplémentaires doivent être prises en considération. La première vient de la difficulté à attribuer l'amélioration de l'environnement dans une zone donnée à la seule intervention que l'on est en train d'évaluer. La deuxième concerne le profil de l'évaluateur et la question de savoir ce qui constitue une évaluation entièrement objective. 20. L'évaluation des initiatives de GIRL en Méditerranée a pris pour point de départ l'hypothèse que toutes les interventions (ou projets) à évaluer devaient être achevées jusqu'au stade de la documentation. Cependant, un certain nombre de questions portant sur les effets réels des interventions individualisées resteront parfois sans réponse du fait que, dans certains cas, l'évaluation a commencé trop tôt. B. Expériences d'évaluation 21. Jusqu'à présent, bien peu d'évaluations détaillées d'initiatives de GIRL ont été réalisées dans le monde, que ce soit au niveau d'un programme ou d'un projet. Il y a plusieurs raisons à cela. En premier lieu, on peut dire que ceci constitue une discipline relativement jeune et qu'il n'y a pas encore eu suffisamment de temps pour établir une méthodologie d'évaluation largement applicable. Ce constat concerne surtout le niveau des programmes d'initiatives de GIRL, étant donné qu'au niveau des projets, des évaluations sont plus souvent réalisées en réponse aux besoins internes des bailleurs de fonds. La deuxième raison du petit nombre d'évaluations peut être la faiblesse du système d'indicateurs de suivi des résultats et de l'établissement du processus de GIRL dans une région. La question de l'évaluation systématique des initiatives de GIRL a été soulevée, peut-être pour la première fois, à l'atelier qui s'est tenu en mai 1996 à Xiamen (Chine). Parmi les difficultés évoquées, on trouvait la confiance que l'on peut accorder à la perception qualitative, l'exactitude des informations de base, et l'incertitude de relations de cause à effet (Chua, 1996). Bien que ces questions soient récentes dans la mise en œuvre de la GIRL, nous mentionnerons ci-après quelques évaluations déjà terminées. L' USAID (agence des Etats Unis pour la coopération) a évalué ses projets en Equateur (URI, 1995) et au Sri Lanka, initiatives qui ont duré presque dix ans. L'évaluation a mis en évidence le succès inégal de ces initiatives de GIRL. Dans ce même contexte, on peut signaler l'étude réalisée par l'université de Caroline du nord (1990) qui examine le programme national de gestion des régions littorales des Etats Unis. Quoique l'étude évalue principalement la composante économique, les résultats sont intéressants et montrent que la GIRL fait la différence dans les régions où elle a été mise en œuvre, au moins du point de vue croissance économique générale. 22. En Méditerranée, il n'y a pas eu d'expériences notables d'évaluation d'initiatives de GIRL. Jusqu'à présent, aucune évaluation n'a été réalisée par le PAM, malgré des invitations répétées à le faire. Certains auteurs ont toutefois publié dans différentes revues leurs réflexions sur les réussites et les échecs du PAM (Haas, 1990; Broadus et al., 1993; Sorensen, 1993; Jacobson, 1995; Miller, 1996). Ces tentatives mettent généralement en évidence le fait que les auteurs ne connaissent pas suffisamment le fonctionnement de la structure du PAM. Il faut souligner que le PAM est une organisation intergouvernementale qui travaille dans le système des Nations Unies et qui doit se conformer aux règles des Nations Unies. Un tel positionnement a des incidences positives mais également des incidences négatives. Les difficultés financières par exemple, qui souvent font arrêter les projets PAC, sont l'un des facteurs que les auteurs n'apprécient pas à sa juste mesure. Une évaluation plus rigoureuse du programme MEDPOL du PAM a été réalisée par un groupe indépendant d'experts, à la demande des Parties contractantes à la Convention de Barcelone. L'opinion générale a été que le programme s'est déroulé avec succès et que les problèmes rencontrés étaient identiques à ceux dont les autres organisations internationales ont fait l'expérience: manque de fonds, personnel insuffisant à l'unité de coordination du PAM... (PAM, 1993). 6

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