La représentation familiale dans la gouvernance de la Sécurité sociale

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1 La représentation familiale dans la gouvernance de la Sécurité sociale Intervention de Michel LAGRAVE Président du comité d Histoire de la Sécurité sociale page 1 sur 9

2 Table des matières La place de la démocratie sociale dans la sécurité sociale de I- les principales dates de l évolution de la Sécurité sociale depuis Les avancées des droits individuels...3 L'émergence des préoccupations économiques...4 Un nouveau glissement s'opère cette fois en faveur de l'etat...4 La seconde étape est, au contraire, délibérée et marque la rupture de fond avec l'esprit des ordonnances de Cette réforme radicale de la gouvernance et du financement n'a pas empêché des réformes structurelles des droits des assurés...5 La généralisation... 5 La distinction assurance-solidarité... 6 L'harmonisation...6 La simplification...6 II- La démocratie sociale en page 2 sur 9

3 La place de la démocratie sociale dans la sécurité sociale de 1945 Michel LAGRAVE, conseiller-maître à la Cour des Comptes, président du Comité d'histoire de la Sécurité sociale, ancien Directeur de la Sécurité sociale, ancien viceprésident de l'unaf. I- les principales dates de l évolution de la Sécurité sociale depuis L'évolution de la sécurité sociale après les textes fondateurs de 1945 / 1946 fut erratique. Au lieu de suivre l'ordre chronologique, il est préférable de présenter des catégories de réformes dont les dates se chevauchent parfois. On peut distinguer trois catégories de mesures: Les avancées des droits individuels, L'intrusion de préoccupations économiques et ses conséquences, Les réformes structurelles Les avancées des droits individuels Les droits individuels se sont développés pendant une période d'une vingtaine d'années après les textes fondateurs. Les uns sont des accords collectifs créant les régimes de retraite complémentaires des salariés, AGIRC et ARRCO, en 1947 et 1961, rendus obligatoires par la loi du 29 décembre 1972, Les autres concernent les travailleurs indépendants. Il s'est agi à la fois des non agricoles et des exploitants agricoles. Les premiers (artisans, commerçants, professions libérales) se dotent en 1948 de régimes spécifiques et éclatés d'assurance vieillesse. Tous ont opté pour une protection prioritaire en matière de retraite en s'en remettant à leurs mutuelles pour la couverture maladie. Les exploitants agricoles suivent la même démarche. Le 10 juillet 1952 intervient la loi créant le régime d'assurance vieillesse obligatoire des exploitants agricoles géré par la Mutualité sociale agricole (MSA). La couverture par l'assurance maladie intervient ensuite pour tous les travailleurs page 3 sur 9

4 indépendants : loi du 21 janvier 1961 pour le régime d'assurance maladie-maternitéinvalidité des exploitants agricoles, suivie par la loi du 12 juillet 1966 pour les nonagricoles, appelée loi des «non-non». Cette loi est le poisson pilote, le terrain d'essai utilisé par M. JEANNENEY, ministre en charge de la Sécurité sociale, qui voulait réformer le régime général en limitant le remboursement du «petit risque» à 50 %. Cet objectif ne fut pas atteint et c'est l'inverse qui devait se produire: le régime des non-non s'est calqué sur le régime général. L'émergence des préoccupations économiques En , les commissions du 5e Plan sont alarmistes. Les rapports DOBLER et FRIEDEL prévoient un doublement décennal de la charge de l'assurance maladie et préconisent un changement de structures. Surtout le rapport PICKETTY du CNPF de 1965 est déterminant: il propose l'éclatement de la sécurité sociale en branches autonomes financièrement et contraintes à maintenir leur équilibre. On passe ainsi de l'ère des droits à l'ère économique. Le changement de donne connaît deux grandes phases: le transfert du pouvoir financier aux partenaires sociaux, puis, par défaut, au Parlement. Les ordonnances JEANNENEY de 1967 créent trois branches, maladie, vieillesse, famille avec une caisse nationale spécifique pour chacune d'entre elles. La Caisse nationale initiale disparaît, ainsi que les grands satellites, la FNOSS avec CLÉMENT MICHEL et l'uncaf avec ROLAND LEBEL, qui deviendra par la suite directeur de la CNAF, puis administrateur à l UNAF. L'ambition est d'assurer l'équilibre financier par branche. Les administrateurs ne sont plus élus, mais désignés par les organisations patronales et syndicales, à parité. C'est l'anti plan français de 1945, une «entreprise de démolition» comme l'a qualifiée PIERRE LAROQUE. La démocratie sociale se réduit comme une peau de chagrin. L'unité de la Sécurité sociale disparaît, sauf en trésorerie, par commodité avec la création de l'acoss chargée de centraliser la trésorerie de l'ensemble. Un nouveau glissement s'opère cette fois en faveur de l'etat. Un premier pas est franchi par la mise en place, en 1990, de la CSG par MICHEL ROCARD. Un impôt s'introduit dans le dispositif avec un virage significatif. MICHEL ROCARD voulait que ce soit une opération bas salaires avec neutralité financière en réduisant, par un mécanisme compliqué, la cotisation salariale. Mais la CSG, qui est assise sur l'ensemble des revenus, est détournée de cet objectif initial par le gouvernement BALLADUR qui en fait un impôt de rendement d'abord au profit de la branche Famille, puis de l'assurance maladie où elle se substitue à la cotisation salariale. Ce changement de cap est, en quelque sorte, conjoncturel et expliqué par le besoin de financement. La seconde étape est, au contraire, délibérée et marque la rupture de fond avec l'esprit des ordonnances de Les partenaires sociaux sont soupçonnés de ne pas savoir remplir leur mission financière et le glissement s'opère cette fois vers le Parlement, c'est-à-dire vers la démocratie page 4 sur 9

5 politique. Dès 1987, la proposition de la loi organique D'ORNANO, pourtant prudente, met le feu aux poudres chez les partenaires sociaux, jaloux de leurs prérogatives. La proposition de loi se borne à prévoir, tous les ans, un vote sur la masse financière de la sécurité sociale. La loi est adoptée mais invalidée pour des raisons formelles par le Conseil constitutionnel. L'enjeu du pouvoir financier est repris dans la loi de 1994 qui se borne à instituer un débat sans vote au Parlement avec l'appui d'un rapport de la Cour des Comptes. Cette avant-première se prolonge, en 1996, par l'institution des lois de financement de la Sécurité sociale, votées chaque année, avec un rapport du gouvernement et un autre de la Cour des Comptes. Le chemin se poursuit par la loi organique du 2 août 2005 sur la certification des comptes de la sécurité sociale par la Cour des comptes à compter de La juridiction a tenu l'engagement et a publié son premier rapport. Elle a précisé qu'elle n'était pas en mesure de certifier les comptes de la branche familiale qui est la seule à être défaillante. On assiste ainsi à un étatisme croissant qui concerne à la fois le législatif et l'exécutif. L'illustration la plus remarquable peut être pris dans la branche maladie. La loi du 13 août 2004 marque le changement de gouvernance. Cette loi est bâtie sur le modèle des grands groupes d'assurance comme l'a montré M. GUILLAUME SARKOZY, membre du MEDEF. Le conseil de surveillance donne lieu à un conseil d'orientation. Le terme d'administrateur est banni. Le directoire est confié au directeur général de la CNAMTS et de l'union des Caisses nationales d'assurance maladie (UNCAM). Or, le directeur général est nommé par l'etat Celui-ci verrouille donc entièrement l'assurance maladie. Cette réforme radicale de la gouvernance et du financement n'a pas empêché des réformes structurelles des droits des assurés La généralisation Au 1er janvier 1978, les prestations familiales sont étendues à l ensemble de la population. Tout lien avec une activité professionnelle disparaît. Désormais, les prestations familiales sont un droit territorial lié à la résidence régulière en France, y compris pour les familles étrangères. La loi du 27 juillet 1999 crée la couverture maladie universelle bientôt suivie de la couverture maladie universelle complémentaire, mise sous condition de ressources, pour accorder la gratuité intégrale aux plus démunis. La mesure est généreuse mais se heurte aux effets de seuil comme toutes les prestations sous condition de ressources. Les couches modestes situées juste au-dessus du seuil sont page 5 sur 9

6 exclues. La distinction assurance-solidarité La distinction assurance-solidarité est l'une de ces idées transversales reprises par plusieurs gouvernements successifs, mais dont l'histoire est inaboutie. C'est d'abord M. BÉRÉGOVOY qui en 1992, dans son discours de politique générale comme Premier Ministre, annonce la mise en oeuvre de ces deux blocs : l'assurance, à base de cotisations, et la solidarité financée par la solidarité nationale c'est à-dire par l'etat pour le noncontributif. L'idée est reprise par ALAIN JUPPÉ en 1995, également dans son discours de politique générale, avec l'annonce d'une extension du principe à l'assurance maladie. Mais la seule réalisation concrète se trouve dans la loi du 22 juillet 1993, sous le gouvernement BALLADUR, uniquement en matière de vieillesse. La branche vieillesse est «dégraissée» du non-contributif par la création du fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui, depuis lors, sert plutôt de variable d'ajustement. Voilà une expérience déçue. M. VASSELLE, rapporteur au Sénat, pensait que c'était la première étape d'une réforme en profondeur. L'harmonisation L'harmonisation est au cœur de la réforme des retraites, tant par la loi BALLADUR de 1993 que par la loi FILLON du 21 août 2003: harmonisation progressive de la durée d'assurance pour bénéficier d'une retraite au taux plein dans les différents régimes, indexation sur les prix et non plus sur les salaires, possibilité d'un départ anticipé pour ceux qui ont commencé à travailler jeunes. Reste la question des régimes spéciaux qui devraient être alignés sur le régime des retraites de la fonction publique. Il faut bien voir que le principe de la retraite à 60 ans, posé par l'ordonnance BÉRÉGOVOY en 1982, subsiste mais sous la forme d'un droit plus théorique qu'effectif. La simplification La mise en place du régime social des indépendants (RSI) par ordonnance du 31 mars 2005 regroupe les régimes d'assurance maladie et d'assurance vieillesse des commerçants et des artisans. Seules, les professions libérales restent volontairement à l'écart. C'est une avancée qui n'était même pas envisageable dans les années 90. L'évolution des mentalités est très nette. Ce survol conduit à plusieurs observations finales : Le plan français de 1945 n'a pas disparu, mais la gestion par les assurés a basculé du côté de l'etat au mépris également des ordonnances de Les critères d'accès aux soins et aux prestations familiales se sont simplifiés mais la condition de ressources n'a pas disparu pour la moitié des prestations familiales et pour la CMU complémentaire. Bien entendu, la question de ce critère de revenus reviendra si page 6 sur 9

7 l'on crée une nouvelle caisse pour la prise en charge des personnes dépendantes. D ailleurs, ce critère existe déjà pour l'attribution de l'apa (Allocation Personnalisée d Autonomie) par les conseils généraux. La période qui s'ouvre sera celle des contraintes: pour l'assurance maladie avec les franchises, pour les régimes spéciaux de salariés qui devront perdre leur spécificité ou leurs privilèges. Seule la branche Famille devrait y échapper: la PAJE, florissante et génératrice d'un déficit temporaire dans la branche, ne devrait pas être remise en cause. Il y a une sorte de scrupule à l'égard des prestations familiales, longtemps utilisées comme variable d'ajustement. Enfin, et c'est le plus grave, la sécurité sociale n'a plus de doctrine. Le rêve de la démocratie sociale s'est évanoui. A défaut d'éthique, il ne reste que la technique: une assurance collective publique. Pourra-t-elle éviter la concurrence du secteur privé? La jurisprudence de la Cour de Justice des communautés européennes met la sécurité sociale à l'abri depuis les arrêts POUCET-PISTRE et COREVA. Elle n'est pas considérée comme une entreprise et échappe de ce fait à la concurrence. Mais pour combien de temps? II- La démocratie sociale en 1945 A titre liminaire, il faut tenter une définition de la démocratie sociale. Elle prolonge la démocratie politique. Son ambition est de créer un «ordre social nouveau, qui dépasse le clivage des classes et qui serait axé sur la participation des travailleurs à la vie économique, à la gestion des entreprises et d'autre part à réaliser la sécurité sociale». La démocratie sociale participe d'une ambition éthique. La Sécurité sociale est l'un des instruments pour parvenir à cette fin ; il n'est pas le seul. C'est dans ce contexte qu'il faut situer le plan français de sécurité sociale de Certes, il y eut des prémices: La Déclaration de Philadelphie du 10 mai 1944 se prononce pour «l'extension des mesures de sécurité sociale en vue d'assurer un revenu de base à tous ceux qui ont besoin d'une telle protection» ; les termes restent très vagues. Surtout, le Conseil National de la Résistance prévoyait dans son programme du 15 mars 1944 «un plan complet de sécurité sociale» visant à assurer à tous les citoyens des moyens d'existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec une gestion appartenant aux représentants des assurés et de l'etat». C'était le tripartisme que l'on retrouvera dans les nationalisations. Ce sont des textes annonciateurs, mais non des projets précis. Le plan de 1945 de PIERRE LAROQUE veut aboutir à «une transformation sociale» autour de deux idées: «La sécurité et la dignité des travailleurs». C'est une affaire d'éthique, non de technique. page 7 sur 9

8 A propos de la sécurité, PIERRE LAROQUE cite MONTESQUIEU: «La liberté consiste dans la sécurité de chaque citoyen et la conscience qu'il en a : La démarche vers la Sécurité sociale apparaît ainsi comme une étape nouvelle dans les efforts pour la libération de l'homme en le débarrassant de «l'insécurité du lendemain». La Sécurité sociale devait lui permettre de s'épanouir. Il s'agit du travailleur et de sa famille, et non de l'individu isolé. «La sécurité familiale, dira PIERRE LAROQUE, c'est la sécurité sociale elle-même». La deuxième idée force repose sur la dignité des travailleurs en leur donnant la responsabilité de gérer eux-mêmes les nouvelles institutions. La démocratie sociale implique un effort constant, continu d'éducation pour permettre aux administrateurs d'accomplir au mieux leur tâche mais aussi d'en faire bénéficier les assurés. «C'est une révolution que nous voulons faire et c'est une révolution que nous ferons» concluait PIERRE LAROQUE dans son discours du 23 mars 1945 à i'ecole nationale d'organisation économique et sociale. Ce sont ces deux idées essentielles qui portent le plan français de 1945 et lui confèrent son originalité. Ce plan est différent dans son esprit et son objectif du rapport BEVERIDGE qui a «très peu servi» écrit PIERRE LAROQUE. Le plan britannique a été un élément déclencheur mais non un modèle. On ne parlait que de lui à Londres pendant la guerre. La Grande-Bretagne était en plein chômage et les assurances sociales ont été conçues comme une garantie de ressources uniforme pour tous. C'est en quelque sorte une «assurance-chômage généralisée». Elles étaient complétées par un système de santé centralisé et étatisé financé par l'etat, système qui a subsisté jusqu à présent. Le plan français reposait sur des bases différentes. Il ne couvrait pas le chômage parce que la France était en situation de plein emploi. Tous les autres risques sont concernés: maladie, famille, vieillesse, accidents du travail. Sur le plan de l'organisation, PIERRE LAROQUE a choisi l'économie des moyens. Il a réuni en une seule organisation les assurances sociales des lois gérées par la mutualité, les accidents du travail placés sous la responsabilité patronale et les prestations familiales qui relevaient également des caisses de compensation administrées par les employeurs. Les transferts de compétences se firent sans heurts inutiles et au 1er juillet 1946, toutes les caisses étaient en place, comme prévu, dix mois à peine après l'ordonnance fondatrice du 4 octobre Certes, il y eut des résistances de la part des structures qui se sont senties spoliées : la mutualité, le patronat dont les pouvoirs reculaient, les médecins qui redoutaient de perdre leur liberté. L'ordonnance du 19 octobre 1945 sur les conventions médicales et les tarifs opposables fut très mal reçue par le corps médical, alors qu'elle avait été rédigée avec leurs représentants. Mais PIERRE LAROQUE a bénéficié de deux appuis: la CGT, le principal syndicat ouvrier de l'époque, la CFTC pour les aspects familiaux. C'était, en quelque sorte, la revanche du page 8 sur 9

9 Front populaire de 1936 sur le gouvernement de Vichy. Certes, les objectifs que s'était fixé le plan de 1945 ne furent pas tous atteints. Par commodité, on les regroupe sous le terme des 3 «U» emprunté à Beveridge. C'est un emprunt purement méthodologique : Unité, Universalité, Uniformité. L'unité ne fut pas obtenue faute de recueillir les régimes spéciaux de salariés qui tenaient à leur spécificité. Ils n'ont guère changé d'attitude (SNCF, RATP, EDF, GDF, marins du commerce, danseurs de l'opéra et bien d'autres). Comme on le sait, le plan JUPPÉ de 1995 a buté sur la question. Le gouvernement actuel doit présenter une solution pour la fin de l'année L'universalité, c'est-à-dire l'extension à toute la population, ne fut pas réalisée malgré la loi de généralisation de Les travailleurs indépendants n'ont pas voulu se mélanger aux salariés : ils ont refusé le régime général. L'uniformité, c'est-à-dire les mêmes prestations pour tous, sans considération de ressources, fut battue en brèche par les prestations familiales soumises à condition de ressources : un tiers en 1970, la moitié aujourd'hui. C'est une forme d'impôt négatif qui se substitue au rôle que devrait jouer la fiscalité. Sur le plan du dispositif lui-même, l'organisation unique voulue par l'ordonnance du 4 octobre 1945 connut une brèche. C'était une conception organique. Les caisses d'allocations familiales ont voulu être indépendantes car elles redoutaient que les intérêts familiaux ne soient pas défendus dans des caisses uniques. La CFTC et le MRP obtinrent cette dérogation qui subsiste. Quoi qu'il en soit, les premières élections auront lieu en 1947, après une période transitoire de désignation, avec une représentation majoritaire des syndicats des salariés par rapport aux organisations professionnelles d'employeurs. La démocratie sociale était lancée dans la sécurité sociale. Elle a étendu ses effets au domaine fondamental de la représentation familiale. A la Libération, la protection de la famille est placée au rang de priorité nationale. Le préambule de la constitution de 1946 pose un principe: «La nation assure à l'individu et à sa famille les conditions nécessaires à leur développement». L'ordonnance du 3 octobre 1945 crée I'UNAF et les UDAF en suivant une route parallèle à celle de la sécurité sociale. Elle ne part pas de zéro. Les associations familiales préexistantes sont regroupées dans I'UNAF qui a le monopole de la représentation de la famille auprès des pouvoirs publics. Le professeur JEAN RIVERO soulignait que c'était là une situation paradoxale puisque la démocratie politique est censée représenter tous les citoyens et leur famille mais légitime parce que la famille forge la société. C'est une idée nouvelle. On a longtemps pensé le contraire. Ainsi s'installe en 1945 la démocratie sociale, l'éthique précédant toujours la technique. La société française a-t-elle été fidèle à ses promesses? page 9 sur 9