des requêtes Nos 27581/95, 27582/95 et 27583/95 présentées par par Vito, Davide Lucio et Nicola RUVOLO contre l'italie

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1 SUR LA RECEVABILITÉ des requêtes Nos 27581/95, 27582/95 et 27583/95 présentées par par Vito, Davide Lucio et Nicola RUVOLO contre l'italie La Commission européenne des Droits de l'homme (Première Chambre), siégeant en chambre du conseil le 16 octobre 1996 en présence de Mme MM. J. LIDDY, Présidente M.P. PELLONPÄÄ E. BUSUTTIL A. WEITZEL B. MARXER G.B. REFFI B. CONFORTI N. BRATZA I. BÉKÉS G. RESS A. PERENIC C. BÎRSAN K. HERNDL M. VILA AMIGÓ Mme M.F. BUQUICCHIO, Secrétaire de la Chambre ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés fondamentales ; Vu les requêtes introduites le 8 mars 1995 par les requérants contre l'italie et enregistrées le 12 juin 1995 sous les numéros de dossier 27581/95, 27582/95 et 27583/95 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; EN FAIT Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : Les requérants, père et deux fils, sont trois ressortissants italiens, nés en 1930, 1959 et 1961 et résidant à Alcamo (Trapani). Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par Me Marco Fugazza, avocat au barreau de Côme. Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent être résumés comme suit. A la suite de contrôles faits par la police du fisc, le premier requérant fut soupçonné d'être lié à des associations de type mafieux. De ce fait les trois requérants furent objets d'une série de mesures. Le 19 avril 1983, le premier requérant reçut du chef de la police (questore) une sommation spéciale (diffida speciale). Le 23 août 1993, le premier requérant se vit retirer pour un temps indéterminé son permis de conduire. Le 13 février 1994 le premier requérant fut suspendu par le préfet de Trapani de ses fonctions de président de l'assemblée de l'unité

2 Sanitaire Locale de Alcamo ; le 6 mars 1994, le président de la République le déclara déchu de ces fonctions. Le premier requérant ayant attaqué les décisions du préfet et du président de la République, le tribunal administratif régional déclara irrecevables les recours y relatifs. Contre ce jugement, l'intéressé interjeta appel. Le 24 juillet 1984, le procureur de la République de Trapani demanda au tribunal de la même ville que le premier requérant fut soumis à la mesure de prévention de la surveillance spéciale et la saisine de ses biens. Le 29 mai 1985 la mairie de Alcamo constata, à la demande du préfet de Trapani, que, suite à cette démarche, l'autorisation d'exercer une activité commerciale qui avait été délivrée au premier requérant devait lui être retirée. Le même jour elle constata qu'il devait en aller de même avec les autorisations qui avaient été délivrées à deux sociétés à responsabilité limitée dont les deux autres requérants étaient chacun l'administrateur unique. Les trois requérants ont attaqué ces décisions devant le tribunal administratif régional qui les a annulées à une date qui n'a pas été précisée. Le 16 décembre 1986 le Tribunal de Trapani accéda à la demande du procureur de la République et soumit le premier requérant à la mesure de prévention de la surveillance spéciale ainsi qu'à des mesures de restrictions ayant caractère patrimonial. Le premier requérant ayant interjeté appel, le 13 novembre 1987 la cour d'appel de Palerme annula ladite décision. Entre-temps, les 4-5 septembre 1987, le tribunal de Trapani avait admis le premier requérant et les deux sociétés précitées - qui en avaient fait demande - au bénéfice du concordat. Le 15 mars 1988 le tribunal déclara la faillite personnelle du premier requérant et la mise en faillite des deux sociétés précitées, dont la femme du premier requérant était désormais le seul administrateur. Le 21 décembre 1987, les requérants citèrent plusieurs organes de l'etat et la mairie de Alcamo à comparaître devant le tribunal de Palerme pour le dédommagement du préjudice subi. Ils allèguaient que les mesures prises à leur encontre étaient illégales parce que adoptées en l'absence de tout constat objectif et que les agents qui les avaient adoptées étaient gravement fautifs. Le 17 mars 1989 le tribunal rejeta les demandes des requérants. En ce qui concerne celle visant les organes de l'etat, il estima que ceux-ci n'avaient pas tenu un comportement illicite et qu'il n'y avait pas de faute de leur part. Dès lors, étant donné que seul un comportement illicite peut être à l'origine d'un dédommagement la demande des requérants devait être rejetée. Quant à celle visant la mairie de Alcamo, le Tribunal nota que "des éléments acquis au dossier, il n'apparaît nullement que le dommage matériel invoqué par les demandeurs soit concrètement la conséquence des décisions de retrait des autorisations de commerce pris par la mairie défenderesse". Le tribunal constata également que le premier requérant et les deux sociétés des deux autres requérants avaient continué leur activité malgré les retraits d'autorisation de commerce. Il ajouta, quant aux deux sociétés, que celles-ci avaient remplacé les administrateurs bien avant les décisions de retrait, ce qui leur avait permis de continuer dans l'activité commerciale. Le 19 février 1991, la cour d'appel de Palerme rejeta l'appel des requérants. Après avoir indiqué que les faits à l'origine des mesures de

3 prévention étaient véridiques et que seul leur évaluation par le tribunal de Trapani et la juridiction d'appel avait été différente, la juridiction indiqua que cette évaluation divergente n'était pas la preuve d'un comportement illicite. Elle déclara aussi que pas la moindre faute, même légère ne pouvait être mise à la charge des agents visés. D'autre part, la cour d'appel constata que les appelants ne présentaient aucune critique concernant la décision de premier degré sur la demande concernant la mairie de Alcamo. Les requérants s'étant pourvus en cassation, la Cour de cassation rejeta le pourvoi par arrêt du 5 août 1994, dont le dépôt et le dispositif furent notifiés aux requérants les septembre Cette juridiction déclara d'abord irrecevable le moyen du pourvoi concernant la mairie de Alcamo, car il ne portait pas sur les arguments pour lesquels la cour d'appel avait exclu toute responsabilité de la mairie. Quant au restant du pourvoi, la haute juridiction constata que la juridiction d'appel avait correctement appliqué la loi. GRIEFS Le premier requérant se plaint de ce que la mesure de prévention de la surveillance spéciale aurait porté atteinte à sa liberté, au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. Il allègue la violation des articles 5 et 8 de la Convention. Le trois requérants se plaignent de la méconnaissance du principe du respect de leurs biens à cause du préjudice subi à la suite des mesures prises à leur encontre. Ils invoquent la violation de l'article 1 du Protocole N 1. EN DROIT La Commission juge utile de joindre les trois requêtes conformément à l'article 35 de son Règlement intérieur. 1. Le premier requérant se plaint de la violation des articles 5 et 8 (art. 5, 8) de la Convention. Il estime que la décision de le placer sous surveillance spéciale lui aurait causé un préjudice. En particulier, la mesure de prévention prise à son encontre correspondrait à une privation de liberté dans la mesure où elle entraînait pour lui des rectrictions importantes de son mouvement. En ce qui concerne le respect du délai de six mois, prévu à l'article 26 (art. 26) de la Convention, la Commission note que la mesure a pris fin le 13 novembre 1987 lorsque la cour d'appel de Palerme annula la décision du tribunal de la même ville. Or, le premier requérant n'a introduit sa requête que le 8 mars 1995, soit plus de six mois après l'annulation de ladite mesure. Il s'ensuit que ses griefs à cet égard sont tardifs et doivent être rejetés en application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention. 2. Les trois requérants se plaignent de ce que la proposition des mesures prises à leur encontre leur a causé un préjudice patrimonial. Selon eux, elle serait à l'origine des difficultés qui ont conduit le premier requérant à la faillite personnelle et les deux autres requérants à la mise en faillite de leurs sociétés. Ils allèguent une violation de l'article 1 du Protocole N 1 (P1-1) ²qui est ainsi libellé : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

4 Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." La question se pose si les requérants ont dûment épuisé les voies de recours interne au sujet du grief concernant le préjudice lié au retrait par la mairie de Alcamo des autorisations de commerce, car la Cour de cassation a déclaré irrecevable le moyen y relatif pour des raisons procédurales (arrêt du 5 août 1994 de la Cour de cassation). Toutefois, la Commission estime pouvoir laisser cette question ouverte et, étant donné que ce grief, examiné dans son ensemble, est irrecevable pour le motif suivant : La Commission rappelle que l'article 1 (art. 1) garantit en substance le droit de propriété. Il contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à cette fin. Il ne s'agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elle ; la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première (v., par exemple, Cour eur. D.H., arrêt Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, série A n 332, pp , par. 33). Eu égard à la nature du grief, la première phrase du premier alinéa trouve à s'appliquer en l'occurrence. Par conséquent, il y a lieu de contrôler s'il y a eu ingérence à ce droit et, dans l'affirmative, si celle-ci visait un but légitime et s'il y a eu proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Quant à l'existence d'une ingérence au droit du requérant au respect de leur biens, la Commission constate que les juridictions nationales, ayant exclu une responsabilité quelconque de l'etat, ne se sont pas prononcées sur la question de savoir si les mesures, autres que celles de retrait des autorisations de commerce, ont causé aux requérants le préjudice allégué et sur son éventuel lien de causalité avec le comportement des autorités. En revanche les juridictions de premier degré et d'appel ont clairement indiqué, en se fondant sur la documentation rédigée par le syndic de la faillite, que les retraits des trois autorisations de commerce n'étaient pas à l'origine des faillites. La Commission rappelle qu'il n'entre pas dans ses attributions de substituer sa propre vision des faits à celle des cours et tribunaux internes auxquels il appartient en principe de peser les données recueillies par eux (v. Cour eur. D.H., affaire Klaas c. Allemagne du 22 septembre 1993, série A n 269, p. 17, par. 29). Les requérants ont déposé un rapport d'expertise, rédigé pour les besoins de la présente requête, concluant à l'existence desdits préjudice et lien de causalité. La Commission ne saurait conclure, sur la base de ce rapport, que l'évaluation par les juridictions nationales revêtait un caractère arbitraire. Toutefois, même à supposer qu'il y a eu en l'espèce ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens, elle considère que celle-ci était justifiée.

5 Les requérants reprochent en substance au Gouvernement d'avoir adopté à leur encontre des mesures administratives qui ont eu comme conséquence la mise en faillite du premier requérant et la faillite des sociétés des deux autres. Or, d'après eux, les autorités administratives ont proposé ces mesures en l'absence de tout indice qui justifiait leur adoption. Les requérants en veulent pour preuve la décision de la cour d'appel de Palerme d'annuler la mesure de prévention de la surveillance spéciale. La Commission note que les mesures administratives prises visaient la lutte contre la mafia. Or, la Cour a déjà reconnu, dans le domaine de l' article 1 du Protocole n 1 (P1-1), comme légitime des mesures - confiscation et saisie de biens d'un requérant - ayant des effets bien plus directs et immédiats sur le patrimoine de l'intéressé que ceux qui font l'objet de la présente procédure. Elle a en effet estimé que lesdites mesures poursuivaient un but d'intérêt général (Cour eur. D.H., arrêt Raimondo c. Italie du 22 février 1994, série A n 281-A, pp , par. 27, 30). La Commission est d'avis qu'il doit en aller de même dans la présente requête. Dès lors, elle estime que les mesures contestées poursuivaient un but légitime conforme à l'intérêt général au sens du second alinéa de l'article 1 du Protocole N 1 (P1-1). Cependant, d'après la même jurisprudence de la Cour, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Par conséquent, une mesure d'ingérence doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu. Cet équilibre est rompu seulement lorsque les mesures de prévention prévues par la loi ne sont pas "manifestement raisonnables". La Commission constate tout d'abord que les requérants n'ont pas fourni une "base assez claire pour que l'on puisse rechercher si le préjudice effectivement subi en l'espèce a dépassé les limites de l'inévitable" (cf Cour eur. D.H., arrêt Raimondo précité, p. 17, par. 33). La Commission note que le fait que la cour d'appel de Palerme ait annulé la mesure de prévention n'en saurait constituer une, car aussi bien cette juridiction d'appel que le tribunal de Trapani se sont fondés, pour leur décision, sur des faits matériels dont l'existence ne saurait être contestée. D'ailleurs, comme il a été constaté par la cour d'appel de Palerme dans son arrêt du 19 février 1991, les requérants ne l'avaient pas fait. Dans sa motivation, la cour d'appel de Palerme a donné une évaluation différente de ces faits (liens commerciaux des requérants avec des personnes soupçonnées d'être liées à la mafia). Les requérants, pendant la procédure devant la Commission, n'ont fait état d'aucun élément qui montrerait le caractère arbitraire des mesures litigieuses. La Commission en déduit que la proposition de la mesure de prévention (de la part des autorités de l'etat à la juridiction compétente) n'était pas déraisonnable dans le cadre de la lutte contre la mafia. Dès lors l'équilibre entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs des droits fondamentaux de l'individu n'a pas été rompu. Dès lors, l'examen de ce grief ne permet de déceler aucune apparence de violation de l' article 1 du Protocole N 1 (P1-1). Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,

6 ORDONNE LA JONCTION DES REQUETES, DECLARE LES REQUETES IRRECEVABLES. M.F. BUQUICCHIO Secrétaire de la Première Chambre J. LIDDY Présidente de la Première Chambre