Réforme sectorielle de l eau en milieu rural au Ghana : un changement majeur de politique et de structure

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1 Fiche 2 Programme pour l eau et l assainissement Un partenarait international pour aider les populations défavorisées a avoir un accès durable à des services d eau et d assainissement améliorés Réforme sectorielle de l eau en milieu rural au Ghana : un changement majeur de politique et de structure Région Afrique L eau, l assainissement et l hygiène sont des composantes essentielles du développement durable et de l allègement de la pauvreté. En Afrique, les responsables politiques et les spécialistes du secteur insufflent une nouvelle dynamique dans ces domaines importants. Cette fiche ainsi que d autres dans la même collection, participent de manière opportune à cette dynamique. Il s agit essentiellement d aider les politiciens, les responsables et les professionnels dans leurs activités. En ma qualité d ambassadeur de l eau pour l Afrique, nommé à Accra en avril 2002 et appuyé par la Conférence de l AMCOW en mai 2002, je vous les conseille. Salim Ahmed Salim Ambassadeur de l eau pour l Afrique Résumé En un peu plus d une décennie, le Ghana a transformé la structure de son secteur de l approvisionnement en eau en milieu rural et sa stratégie. En 1990, les bailleurs de fonds, les ONG et une organisation para-étatique ont planifié et construit des systèmes d alimentation en eau potable en zones rurales et l entreprise para-étatique s est également chargée de les entretenir. En 2000, les assemblées de district et les communautés jouaient un rôle significatif dans la planification des systèmes d approvisionnement, le secteur privé était devenu actif dans les activités de forage et autres services pour l approvisionnement en eau, et les communautés devenaient entièrement responsables de la maintenance de leur système. La nouvelle politique et structure attirent des fonds supplémentaires, et le travail accélère. Le processus de réforme a engagé un large dialogue entre les principales parties prenantes du secteur, à partir duquel une nouvelle politique pour l eau et l assainissement en milieu rural a été développée. La politique a ensuite été mise en œuvre à travers plusieurs grands projets pilotes financés par un certain nombre d agences internationales et finalement les leçons de ces projets ont été intégrées au programme national proprement dit. La politique en elle même ainsi que son processus d élaboration sont intéressants. Certaines conditions spécifiques au Ghana ont favorisé la nouvelle politique mais d autres éléments du succès du Ghana sont reproductibles. Par exemple, le large dialogue politique ; le fait de tester les recommandations sur un pilote ; le transfert par étapes des responsabilités aux districts et la participation des ONG et des organisations communautaires dans le processus d intermédiation sociale.

2 De l Afrique, toujours du neuf PLINY Contexte : le secteur de l eau en milieu rural au Ghana en 1990 En 1990, le secteur de l eau en zones rurales au Ghana était à l image de celui de beaucoup de pays africains. Le gouvernement et les bailleurs de fonds étaient chargés de la planification, de la construction et de l entretien des installations d approvisionnement en eau en milieu rural, avec une faible participation du secteur privé, en dehors des cabinets de conseil étrangers qui étaient recrutés pour gérer les projets, et des entrepreneurs internationaux pour le forage des puits. Administration et planification La Société d eau et d assainissement du Ghana (GWSC), une société para-étatique coiffée par le Ministère des travaux publics et de l habitat, était officiellement responsable de l approvisionnement en eau et de l assainissement en milieu rural et urbain. La plupart du personnel et des ressources de la Société étaient cependant déployés dans le secteur urbain. Avec tout juste deux ou trois membres du personnel au siège de la Société traitant de l approvisionnement en eau en milieu rural, la prise de décision pour le secteur rural est passée de facto aux grands projets régionaux financés par les bailleurs de fonds. Construction Le secteur public dominait également le domaine de la construction. La majorité des systèmes d approvisionnement en eau en milieu rural correspondait à des puits équipés de pompes manuelles. La GWSC et les ONG avaient leurs propres équipements et réalisaient l essentiel des forages au Ghana tandis que les entrepreneurs étrangers ont été introduits par les grands projets sur financements extérieurs. Il n existait qu une seule société privée ghanéenne de forage. Le manque de compétition a rendu les forages artificiellement coûteux. En 1990, un puits foré au Ghana revenait à 9,000 dollars US par rapport à une moyenne de 3,000 dollars US au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. Entretien La Société d eau et d assainissement du Ghana (GWSC) était chargée d entretenir les points d eau en milieu rural, essentiellement des pompes manuelles, et les 80 petits réseaux d adduction d eau des petites villes. En principe, la GWSC dépêchait des équipes régionales avec des camions et le personnel de district avec des mobylettes pour entretenir et réparer les équipements. En pratique, 40% seulement des pompes manuelles marchaient à tout moment et il y avait de fréquentes et parfois longues interruptions du service pour les petits réseaux. Ces problèmes ont empiré avec l accroissement du nombre de systèmes. Une des raisons était que la société portait toute son attention sur le milieu urbain et non rural. De plus, les revenus que la GWSC prélevait auprès des usagers ruraux permettaient seulement de couvrir 10% des frais d entretien pour les pompes manuelles et 20% des frais d exploitation et d entretien pour les petits réseaux d adduction d eau. 2

3 L évolution du secteur jusqu en 2000 Une décennie plus tard, la structure du secteur de l approvisionnement en eau en milieu rural au Ghana avait été transformée. Le rôle du gouvernement avait été réduit et était passé du contrôle de la planification, de la construction et de l entretien, à la facilitation, pour que d autres puissent assumer ces responsabilités. Le secteur privé, les districts et les communautés étaient apparus comme des acteurs importants chargés principalement de la planification et de l exécution, ainsi que de la fourniture d une partie des financements pour la construction, et de la totalité des financements pour l entretien. Changements administratifs La GWSC elle-même avait été transformée par la suite. Les responsabilités pour l approvisionnement en eau en milieu rural (correspondant à tout système suffisamment petit pour être géré par une organisation communautaire) avaient été séparées et la propriété et la gestion des équipements relevaient juridiquement de l administration locale et des communautés, avec l appui de l Agence communautaire indépendante de l eau et de l assainissement (CWSA). Ce faisant, le gouvernement s était retiré des activités de forage ; la CWSA a contracté avec des firmes privées pour l implantation des forages, la construction et la supervision. Les autres responsabilités de la CWSA comportaient l attribution des marchés et la fixation des normes. La même loi qui a institué la CWSA a également transféré la propriété et les responsabilités de mise en oeuvre aux districts et aux communautés. Le rôle du secteur privé Le secteur privé est intervenu à son tour dans d autres domaines que le forage. Les sociétés privées, les individus et les ONG ainsi que les organisations à base communautaire travaillant sur des bases contractuelles ont réalisé la plupart des activités, allant de la construction de latrines et de la réparation de pompes manuelles aux activités de mobilisation de la communauté. Des ONG plus grandes ont été recrutées au niveau national pour assurer la formation et l appui aux ONG et aux organisations à base communautaire de district pour qu elles puissent assumer de nouvelles responsabilités. Le rôle de la communauté Enfin, le gouvernement s est retiré des travaux d entretien. Conformément à la politique nationale, les communautés ont accepté la responsabilité de l exploitation et de l entretien de leurs équipements ainsi que de leur financement. Au lieu d attendre que le gouvernement envoie une équipe de réparation, les communautés embauchent des mécaniciens pour réparer les pompes manuelles. Les propres projets du gouvernement ghanéen, financés par la Banque mondiale, l Agence canadienne de développement internationale (ACDI), la Banque de développement international allemande (KfW), l Assistance danoise du développement international (DANIDA) et les autres bailleurs de fonds basaient leurs nouveaux travaux sur cette politique. A travers ces projets, la CWSA a pu instaurer la gestion communautaire pour deux mille cinq cent pompes manuelles existantes. Le processus du changement au Ghana Le Ghana a transformé son secteur de l approvisionnement en eau en milieu rural à travers un processus graduel qui suit toujours son cours. Le processus de développement de la politique La première étape s est étendue sur plusieurs années, entre la fin des années 80 et le début des années 90, étant donné que le gouvernement, les bailleurs de fonds et les ONG se sont engagés dans un processus consultatif pour définir la nouvelle politique nationale d approvisionnement en eau en milieu rural. La Banque mondiale et le Programme pour l eau et l assainissement ont piloté le processus en commandant une série de rapports de base sur le secteur. Ces analyses ont alimenté le projet de stratégie du secteur qui a été discuté au cours d un atelier en 1991 par divers spécialistes du secteur et représentants des organisations travaillant dans le secteur au Ghana. Dans une autre série de quatre ateliers au cours de l année et demie suivante, des représentants des ministères, de l administration locale, du secteur privé, des ONG, des donateurs et de la société civile ont peaufiné la stratégie. Cette large participation donna voix au chapitre à tous les groupes d acteurs, tout en empêchant un groupe de détourner le processus de réforme afin de protéger ses propres intérêts. Les débats politiques se sont également inspirés des projets pilotes en cours. Par exemple, le Programme pour l eau et l assainissement travaillait avec le gouvernement pour tester la gestion communautaire des pompes manuelles, l ONG britannique WaterAid testait la gestion communautaire dans les projets et les organisations 3

4 catholiques expérimentaient les contributions en espèces des communautés. Les éléments de la nouvelle politique Re-organisation administrative : Ce dialogue politique et la phase d expérimentation ont abouti à l élaboration d une nouvelle politique nationale pour l approvisionnement en eau et l assainissement en milieu rural. Une fois la politique en place, la démarche suivant a été de mettre en œuvre cette politique. L élément majeur fut le Projet pour l eau et l assainissement communautaire, financé par la Banque mondiale pour un montant de 20 millions de dollars US, et géré par la CWSA, en vue de mettre en oeuvre la nouvelle politique dans vingt six districts sur un total de 110 à l échelle nationale. Au cours de ce projet, les assemblées de district et les organisations communautaires ont construit points d eau et 29 petits réseaux d adduction d eau. Le projet a permis d instaurer la CWSA en tant que coordinatrice compétente et facilitatrice pour les systèmes d approvisionnement en eau gérés par la communauté. D abord, la comptabilité et autres fonctions liées aux systèmes d approvisionnement communautaires en eau ont été placées dans une division séparée de la GWSC. Plus tard, en 1988, la division est devenue une agence indépendante. En même temps, la CWSA est devenue le leader sectoriel abritant les consultations des parties prenantes, les revues des politiques et projets, les réunions avec les bailleurs de fonds et les conférences. Délégation des responsabilités : Un autre élément de la politique nationale a été de déléguer certaines responsabilités aux districts et aux communautés avec l appui des bureaux régionaux de la CWSA. Par le biais du projet, les assemblées de district étaient chargées de traiter les demandes communautaires pour l approvisionnement en eau et de leur donner des ordres de priorité, d octroyer les contrats pour le forage manuel des puits et la construction des latrines et de gérer les programmes de subvention des latrines. Les communautés, afin d être éligibles pour l aide, devaient créer des comités de gestion de l eau (ou des associations des usagers de l eau dans le cas des petits réseaux), finaliser les plans détaillant en particulier comment seraient financés les systèmes d approvisionnement en eau et apporter une contribution en espèces, représentant 5% du coût de l investissement initial. Conformément à la nouvelle politique nationale, les communautés devaient également assurer tous les frais d entretien et rechercher les services de réparation sur le marché privé. Participation du secteur privé : L élément final de la stratégie a été l intervention du secteur privé pour la fourniture de biens et services dans une proportion jamais égalée. Dans les quatre régions où le Projet communautaire pour l eau et l assainissement est intervenu, la CWSA a sous-traité les services de quatre sociétés de forage, trente-deux opérateurs privés de construction manuelle de puits, trois cabinets de conseil pour les GHANA petits réseaux, 481 artisans pour les latrines individuelles, trente-deux ONG et organisations à base communautaire engagées pour la mobilisation communautaire et plusieurs ONG nationales et internationales pour renforcer les capacités au niveau des ONG et des organisations à base communautaire du district. Les développements récents Ce projet a pris fin en 2000, mais il a été suivi par un projet d ajustement structurel pour neuf ans, financé par la Banque mondiale, avec un budget de 80 millions de dollars US. L objectif principal de ce projet est de transférer de la CWSA aux districts et aux communautés la responsabilité de gérer tous les contrats, dans un premier temps sur une base pilote dans quatre régions. Par ailleurs, plusieurs bailleurs collaborent avec la CWSA pour financer des investissements sectoriels dans les régions ciblées tandis que DANIDA et la Banque mondiale continuent à soutenir le dialogue politique et le renforcement des capacités de toutes les parties prenantes à travers le pays. La CWSA envisage de passer à une approche sectorielle complète, ce qui a été le thème de la dernière conférence annuelle de bilan, organisée en mars Cette approche encourage tous les bailleurs à mettre en commun leurs ressources pour soutenir un seul programme national plutôt qu une panoplie de projets séparés. Analyse : les facteurs qui ont favorisé le succès de la réforme Les tendances nationales et internationales ont favorisé la participation du secteur privé. La tendance nationale au Ghana à l époque favorisait la réforme et l innovation. En 1983, le gouvernement avait entamé le Programme de relance économique, sa version de 4

5 l ajustement structurel. Le programme comportait la promotion du secteur privé et le renforcement de l efficacité de l action gouvernementale. L initiative a été couronnée de succès et couverte d éloges au niveau international. La réforme sectorielle de l eau en milieu rural cadrait bien avec les autres transformations en cours dans le pays. La Décennie Internationale de l Eau Potable et de l Assainissement ( ) reposait sur l idée que les gouvernements et les bailleurs de fonds avaient la responsabilité de fournir un niveau minimum d approvisionnement en eau potable à autant de personnes que possible, l eau étant un bien social. Mais les problèmes rencontrés au cours de la décennie ont progressivement conduit plusieurs praticiens à considérer l eau comme un bien économique dont l approvisionnement serait mieux géré par le secteur privé. Dans ce modèle conceptuel, les agences du secteur répondent à la demande des usagers et procurent le niveau de service pour lequel ils ont la volonté de payer. Par conséquent, au Ghana, ces idées ont germé en terrain fertile et ce fut l un des premiers pays à tenter d appliquer sur une échelle plus large les nouvelles idées sur la stratégie de l approche par la demande. Il y avait un équilibre des forces équitable entre les parties prenantes. Les conditions étaient également adéquates pour ce changement institutionnel majeur car il n y avait pas d organisation bien établie pour l approvisionnement en eau en milieu rural, et suffisamment puissante pour s opposer à un tel changement. Dans les autres pays par contre, les bailleurs de fonds avaient poussé à la création de ministères de l eau qui ont alors résisté aux initiatives visant à décentraliser le contrôle vers les districts et les communautés, à permettre au secteur privé de reprendre ces fonctions ou à subordonner la mise en oeuvre des projets au versement par les communautés d une participation financière aux coûts du projet. Toutes les agences ont soutenu la décentralisation. Les bailleurs de fonds ont reconnu qu un système d entretien géré par le gouvernement central ne permettait pas d entretenir les milliers de puits répandus sur tout le territoire rural ghanéen. L ACDI et la KfW avaient déjà commencé à chercher les voies et moyens de décentraliser l entretien dans leurs projets au bénéfice des communautés. DANIDA, qui venait juste d entrer dans le secteur au Ghana, plaidait depuis longtemps en faveur de l exploitation et de la maintenance au niveau villageois. La nouvelle politique a permis à ces bailleurs de fonds d aller dans la direction qui leur convenait. Entre-temps, la GWSC s est rendue compte que sa propre mission serait simplifiée et non pas menacée si elle transférait la gestion des points d eau et des petits réseaux d adduction d eau potable aux communautés et concentrait ses efforts sur les grands réseaux d eau et d assainissement. Les structures pour la gestion locale et communautaire étaient déjà en place. La Réforme nationale avait inclue une Loi de décentralisation de 1983 qui avait créé et habilité les assemblées de district, un processus bien avancé au moment où le Projet communautaire pour l eau et l assainissement a commencé. Ainsi les institutions existaient pour assumer les responsabilités attribuées au niveau local par la politique nationale. Les leçons de l expérience du Ghana La réforme du secteur au Ghana a bien marché pour plusieurs raisons. Certaines ont trait aux circonstances propres du Ghana, mais d autres peuvent être copiées et adaptées ailleurs. La dernière catégorie comporte les points suivants : La période de plusieurs années consacrées à dégager le consensus a permis de construire un soutien étendu à la nouvelle politique nationale. Le gouvernement n a pas essayé de précipiter la mise en œuvre des réformes. Les bailleurs bilatéraux ont continué à financer leurs propres projets régionaux, tout en y incluant les principes de la nouvelle politique. Le Ghana a commencé à créer un programme national par la convergence. Cela ne veut pas dire que le processus s est déroulé sans contretemps. Même aujourd hui, certains aspects fondamentaux de l approche par la demande comme la participation financière des communautés aux coûts d investissement font toujours 5

6 l objet de débats au Ghana. La viabilité financière de cette nouvelle approche n a pas encore été établie de manière définitive et ne le sera sûrement pas avant des années. Cependant, le Ghana ne s est pas éternisé dans des débats sur ces points qui, ailleurs, ont affecté les programmes d approvisionnement en eau au niveau communautaire et ralenti les réformes. Le transfert par étapes des responsabilités aux districts plutôt qu en une seule étape semble bien marcher. La politique nationale, ainsi que les réformes de décentralisation plus généralement, ont fixé des objectifs clairs pour les rôles des assemblées de district et des communautés, par exemple en matière de contractualisation. Cependant, le risque était que les assemblées de district ne soient pas capables d assumer toutes ces responsabilités d un coup. Au cours d une étape intermédiaire lors des dernières années, la CWSA a assumé certaines de ces responsabilités. A présent, elles ont été transférées aux assemblées de district et aux communautés avec l appui et la facilitation de la CWSA. Le Programme communautaire d approvisionnement en eau et d assainissement a marché de façon efficace et d une manière nouvelle avec les ONG et les organisations à base communautaire. L approche habituelle de la facilitation externe pour la participation communautaire dans la plupart du continent africain a été de supporter les frais et les indemnités des travailleurs de développement communautaire du gouvernement. Le programme ghanéen, par contre, a versé une somme forfaitaire aux ONG et aux organisations à base communautaire sur une base contractuelle et seulement à la fin du travail. C est la différence entre payer pour la participation ou pour des résultats. La première approche semble souvent encourager les agents de l Etat à faire des demandes incessantes d indemnités et de transport sans pour autant faire des efforts pour montrer des résultats. Au Ghana, les superviseurs des ONG et le personnel se sont efforcés de faire exécuter les travaux, même si les ressources accusaient du retard. Par exemple, au lieu de se servir du manque de transport comme excuse pour ne pas se rendre dans les villages, le personnel des ONG et des organisations à base communautaire utilisaient des vélos, le bus et même marchaient, pour se rendre à leur travail. Le succès de cette approche a aussi été aidé par le fait que des ONG nationales et internationales ont été contractées pour renforcer la capacité des ONG et des organisations à base communautaire au niveau local. Donner à ces organisations les mesures d incitation adéquates ne suffit pas ; elles ont besoin d un certain appui pour apprendre comment réagir face à ces stimulants. La CWSA a été créée en tant qu agence facilitatrice et non exécutante. La CWSA, en tant qu agence du secteur public semi-autonome, signe un contrat annuel de performance avec la Commission des entreprises étatiques. Elle s engage à demeurer efficace, avec un effectif inférieur à 200 cadres et décentralisée à travers dix bureaux régionaux. Le personnel est également recruté sur une base compétitive. Programme pour l'eau et l'assainissement-afrique (PEA-AF) The World Bank, Hill Park, Upper Hill, P.O. Box Nairobi, Kenya Tel: (254-2) , Fax: (254-2) wspaf@worldbank.org Web site: Remerciements Rédacteur de la série : Jon Lane Rédacteur-conseiller : John Dawson Ecrit par : Elizabeth Kleemeier, avec des remerciements particuliers à Jennifer Sara Publié par : Vandana Mehra Photos par : CWSA-Ghana (PPPH-Ghana) et Curt Carnemark Conçu par : Write Media Imprimé par : PS Press Services Pvt. Ltd. Traduction en Français : Bilha Mwenesi Révision de la traduction par : Sarah Fiset et Delphine Bouquin Août 2002 Le Programme pour l'eau et l'assainissement est un partenariat international qui vise à aider les populations défavorisées à avoir un accès durable à des services d'eau et d'assainissement améliorés. Les principaux partenaires financiers du programme regroupent les gouvernements de l'australie, l'autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l'allemagne, l'italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Suède, la Suisse, le Royaume-Uni ; le Programme des Nations Unies pour le Développement et la Banque mondiale. La Banque mondiale n accepte pas la responsabilité des opinions exprimées ci-dessus, qui sont entièrement ceux de l auteur, et ne devrait pas être attribuée à la Banque mondiale ou à toute autre organisation affiliée. Les désignations utilisées et la présentation du matériel sont seulement pour aider le lecteur et n impliquent pas l expression de quelconque opinion légale de la part de la Banque mondiale ou de ses affiliations au sujet du statut juridique de quelconque pays, de territoire, de ville, de secteur, ou de ses autorités, ou concernant les délimitations de ses frontières ou affiliations nationales. 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