L AUTO-EVALUATION DE LA GOUVERNANCE LOCALE Retour sur l expérience du Programme Développement Local de GRAIND au Bénin
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- Sylvaine Bergeron
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1 Fiche Capitalisation I Développement Local I 001 I Mai 2014 L AUTO-EVALUATION DE LA GOUVERNANCE LOCALE Retour sur l expérience du Programme Développement Local de GRAIND au Bénin Une évaluation de type nouveau au Bénin Depuis l avènement de la décentralisation au Bénin en 2003, les collectivités locales sont régulièrement soumises à différentes formes d évaluation. Ces évaluations généralement commanditées par l Etat central ont pour objectif d apprécier l efficacité, l efficience et les impacts des politiques de développement mises en œuvre. Depuis 2004, les collectivités locales du Bénin sont en expérimentation d une autre forme d évaluation : il s agit de l auto-évaluation de la gouvernance locale (AEGL). L association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) en partenariat avec le programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) est à l origine de cette forme d évaluation qui met en présence essentiellement les acteurs communaux qui se regardent dans le miroir en vue de découvrir leur performance, les dysfonctionnements ainsi que les remèdes à appliquer. GRAIND est venu en appui à cette activité dans les communes de Kpomassè et de Zè. Cette expérience riche en enseignements fait l objet de cette fiche de capitalisation. Des acteurs communaux «se regardent dans le miroir» afin de découvrir leurs performances, les dysfonctionnements et les remèdes Des indicateurs d évaluation acceptés de tous mais à améliorer Une évaluation suppose des indicateurs définis d avance et acceptés de tous. Dans le cadre de l auto-évaluation de la gouvernance locale, toutes les communes du Bénin se sont réunies en 2007 pour valider les domaines de la bonne gouvernance ainsi que les indicateurs préalablement formulés par un comité de pilotage constitués de l ANCB et des principaux partenaires au développement du Bénin. Au total cinq domaines et 18 indicateurs ont été approuvés par les communes. C est sur la base de ces indicateurs que l auto-évaluation a eu lieu. L expérience des communes de Kpomassè et de Zè permettent d affirmer que certains indicateurs méritent d être toilettés et reprécisés pour faciliter l exercice de l AEGL de façon à permettre de prendre en compte toutes les dérives observées dans la gouvernance locale au Bénin.
2 Des acteurs qui ont soif d informations A défaut d être aux affaires, le désir profond des citoyens d une collectivité locale est de savoir davantage sur la gestion de sa commune. L occasion de l auto-évaluation de la gouvernance locale tombe à point nommé pour permettre aux principaux acteurs communaux de se prononcer sur cette gestion. Au niveau des deux communes, les acteurs qui ont animé cette évaluation sont identiques. Il s agit d abord du conseil communal scindé en deux groupes : le Maire et ses adjoints (groupe A) puis les autres élus communaux (Groupe B). Ce découpage est retenu parce que le Maire et ses adjoints constituent le véritable exécutif communal à l opposé des chefs d arrondissement et des autres conseillers qui peuvent appréhender autrement la gouvernance locale. Prennent part également à cette séance, l administration communale (Groupe C) au complet, la société civile (Groupe D) qui vient représenter la population puis les services déconcentrés de l état (Groupe E) installés dans la commune qui appuient et conseillent les communes. Au total, cinq groupes d acteurs qui concourent au développement et à la bonne gouvernance locale s asseyent pour apprécier et s entendre sur la performance de la commune L absence d un des groupes d acteurs peut biaiser les résultats de l AEGL Une adhésion préalable des parties prenantes L auto-évaluation de la gouvernance locale nécessite engagement, motivation et consentement préalable des acteurs. L engagement et l adhésion de la première autorité communale est indispensable avant le démarrage du processus. Le désir des acteurs du développement communal n est pas toujours en amont d une auto-évaluation de la gouvernance locale au Bénin. Bien que la société civile le réclame sous cape, il est rare de voir les autorités locales elles-mêmes choisir de se soumettre à cet exercice. Bien souvent, c est sous la houlette d un partenaire au développement que la commune se résout à se soumettre à cette activité. GRAIND a dû susciter et convaincre ses communes d intervention. Cette démarche a l avantage d obtenir l adhésion des différents acteurs. GRAIND travaille à amener les communes de Kpomassè et Zè non seulement à approprier la démarche mais aussi et surtout à planifier régulièrement le plan d action qui en est issu.
3 Pas d AEGL sans adhésion préalable des 5 groupes d acteurs Une démarche de conduite encore perfectible De la nécessité d une bonne préparation Tous les acteurs communaux ont besoin d une bonne préparation avant la tenue de l atelier d AEGL. La plus grande préparation revient à l administration communale qui est obligée de mettre à jour tous les documents utiles pour l évaluation. C est le service développement local qui coordonne cette action. Le responsable de ce service collecte auprès de tous les autres services les documents de preuve de l exercice de la bonne gouvernance. L autre défi à relever aussi par la commune ainsi que le partenaire qui appuie l AEGL est la participation effective des 5 groupes d acteurs. L absence d un groupe pouvant biaiser les résultats, au-delà des invitations qui sont envoyées à tous les participants, GRAIND appuie la commune à rester en contact avec eux jusqu à la dernière minute afin d assurer leur présence effective. Une grande part de préparation revient également à la structure d appui qui a besoin d apprêter les outils comme la fiche descriptive des domaines de la gouvernance, la fiche descriptive des 5 groupes d acteurs, la fiche explicative des indicateurs et de comment les remplir, le tableau synthèse des scores ainsi que le tableau du plan d actions. Les autres acteurs ne se préparent pas outre mesure mais il serait intéressant que la société civile ainsi que les élus disposent d avance des différentes fiches pour une préparation conséquente et une participation plus active. L explication préalable du contenu des indicateurs Une évaluation ne saurait se faire sans une bonne connaissance et compréhension des indicateurs. Dès l entame, GRAIND s attarde sur cette explication en distribuant à tous les participants une copie des indicateurs. Au-delà de la prise de connaissance de ce document par chaque participant, le présentateur revient sur chaque indicateur en insistant sur leur contenu, leur étendue, la façon de les évaluer, la façon d attribuer les scores Cette façon de faire peut lancer le présentateur dans une explication de longue durée qui bien qu utile peut ennuyer les participants. Bien évidemment, des remises en cause de cette étape ont été enregistrées, les participants préférant se contenter d une lecture silencieuse des indicateurs accompagnée de quelques questions réponses. L adoption de cette méthode a eu le mérite de réduire le temps prévu pour cette étape.
4 L évaluation proprement dite C est l étape où les participants se concentrent sur l examen de la gouvernance locale sur la base des indicateurs qu ils ont préalablement compris. Cette évaluation se fait au début séparément mais pas individuellement. C est l affaire des cinq groupes d acteurs (A, B, C, D et E). Chaque groupe d acteurs évalue les indicateurs qui le concernent. La note à retenir par chaque groupe par indicateur doit être issu d un consensus dans le groupe. Tous les groupes n évaluent pas les mêmes indicateurs. Cette évaluation qui dure quelques 45 minutes à 1 heure de temps permet à chacun de s exprimer à travers des notes (0 à 3) sur la gouvernance de sa commune. Le modérateur de chaque groupe doit susciter la participation de tous et veiller à ce que chacun se retrouve dans le score attribué par indicateur. Il n est pas très agréable de voir des membres des groupes d acteurs se diviser et contester en plénière les scores attribués ensemble à des indicateurs. La restitution en plénière : la note synthèse qui renforce l AEGL La plénière démarre par la présentation des notes attribuées par indicateur par chaque groupe d acteur. La note synthèse ne se limite pas à la note attribuée par chaque acteur. Elle n est pas non plus la somme des notes attribuées par chaque groupe d acteurs pour un indicateur donné. La note retenue pour chaque indicateur est le résultat des discussions en plénière. Elle nécessite des débats, des échanges parfois houleux puis de la consultation de preuves. C est après s être assuré de la sincérité des explications du Maire, de ses adjoints et de l administration communale et la sincérité des preuves que la plénière se décide à accorder sa note. Les preuves sont relatives aux indicateurs et constituent des sources et moyens de vérification des scores attribués. Elles sont composées par exemple des PV des sessions, de l organigramme de la commune, des PV de réception des travaux, des documents de planification, des rapports d activité, du PV des rencontres avec la société civile etc.. Les pièces à conviction qui crédibilisent l AEGL La synthèse des travaux issue de la restitution en plénière Un plan d action à évaluer un an après L AEGL est une photographie de la gouvernance de la commune prise à un moment donnée. Il est important que quelques mois après cette évaluation, les acteurs reviennent pour constater et évaluer les progrès réalisés. C est ainsi que l atelier de l AEGL dans les communes de Kpomassè et Zè a abouti à un plan d actions d un an, réalisé à partir des points faibles de la commune. Il est fait d objectifs, d actions à mener, de périodes de réalisation, d indicateurs de
5 résultats avec des responsables à l appui. La mise en œuvre de ce plan d actions est suivie par un comité mis en place à l issue de l atelier de l AEGL. L absence du minimum de moyens affecté à ce comité peut l empêcher de fonctionner au point où à l échéance on peut malheureusement constater que des progrès significatifs n ont pas été réalisés. S il est important de prévoir un plan d actions et un comité de mise en œuvre, il est plutôt indispensable de doter ce comité du minimum de moyens de fonctionnement. LECONS APPRISES Pas d AEGL, sans engagement de la première autorité communale Les indicateurs de bonne gouvernance sont à adaptés au contexte de chaque pays L absence d un groupe d acteurs peut biaiser les résultats de l AEGL Il ne sert à rien de créer un comité de suivi-évaluation si on ne peut pas le doter d un minimum de moyens
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