L état civil des Belges à l étranger et les contestations de nationalité

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1 L état civil des Belges à l étranger et les contestations de nationalité Rapport intermédiaire 3 e TRIMESTRE 2013

2 Bruxelles, le 15 juillet 2013 Monsieur le Président de la Chambre des représentants, Mesdames et Messieurs les députés, Conformément à l article 15 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, nous avons l honneur de vous remettre un rapport intermédiaire. Il porte sur l état civil des Belges à l étranger et les contestations de nationalité. Nous vous prions de croire, Monsieur le Président de la Chambre des représentants, Mesdames et Messieurs les députés, à l assurance de notre très haute considération. Les médiateurs fédéraux, Guido Schuermans Catherine De Bruecker

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4 TABLES DES MATIÈRES Introduction Autour du droit des personnes : les missions du SPF Affaires étrangères L attitude de l administration à l aune des règles de fair-play Appliquer correctement la réglementation, y compris ses propres circulaires (application conforme des règles de droit) Agir sans préjugés (impartialité) Ne pas user de sa liberté d appréciation de manière déraisonnable (raisonnable et proportionnalité) Agir dans un délai raisonnable Adopter des lignes de conduites constantes et permettre aux citoyens de s y fier (Sécurité juridique et confiance légitime) Collaborer efficacement et loyalement avec les autres services publics impliqués (coordination efficace) Prendre des décisions en connaissance de cause, en tenant compte de tous les éléments pertinents (gestion consciencieuse) Motiver ses décisions de façon compréhensible et adéquate (motivation adéquate) Permettre au citoyen de faire valoir ses observations dans les affaires qui le concernent (droit d être entendu) Respecter en toutes circonstances les règles élémentaires de politesse et adopter une attitude professionnelle (courtoisie) Agir de manière transparente et informer spontanément le citoyen de manière claire, complète et objective (information active et passive) Concilier intérêt général et intérêt particulier L état civil des Belges à l étranger...16 a) Lorsque la Direction Droit des Personnes conteste la validité d un acte d état civil étranger, elle doit rester raisonnable b) Un acte d état civil belge ne peut être écarté...20 c) L article 316bis du Code civil ou l établissement de la filiation paternelle lorsque les époux ne résident pas (encore) à la même adresse...21 d) Lorsque le poste diplomatique dresse lui-même un acte d état civil Quand la Direction Droit des Personnes conteste la nationalité belge d une personne..27 a) Pour suspendre ou refuser la délivrance d un passeport...27 b) Pour retirer le passeport ou en refuser le renouvellement...30 c) Phase administrative de la contestation de la nationalité belge : un vide juridique Recommandation finale Annexes....33

5 Avertissement Tous les noms figurant dans le présent rapport sont fictifs.

6 Introduction Depuis début 2011, le Médiateur fédéral constate une recrudescence des réclamations concernant des décisions portant sur l état civil ou la nationalité belge de citoyens, prises par la Direction Droit des Personnes de la Direction générale des Affaires consulaires du SPF Affaires étrangères (ci-après, dénommée Direction Droit des Personnes). L examen de ces réclamations a révélé un manque significatif de culture de service de la part de cette direction, entraînant une rupture du dialogue avec le citoyen, une perte de confiance de celui-ci à l égard de l autorité en général et, dans certains cas, une atteinte sérieuse aux droits fondamentaux des personnes concernées : droit au respect de la vie privée et familiale, droit au mariage, intérêt supérieur de l enfant, L intervention du Médiateur fédéral a pu contribuer à dégager des solutions dans certains cas individuels, avec la collaboration de l administration. Trop de situations sont par contre restées bloquées en raison de l intransigeance de la Direction Droit des Personnes. Enfin, derrière ces cas individuels se dégagent des questions systémiques. Afin de tenter de trouver une réponse à ces questions systémiques, le Médiateur fédéral a multiplié les réunions et les contacts avec la Direction générale des Affaires consulaires, le Président du Comité de Direction du SPF Affaires étrangères, la cellule stratégique du ministre des Affaires étrangères ainsi que la Direction générale de la Législation et des Libertés et Droits fondamentaux du SPF Justice. Ces entrevues n ont pas permis de constater la perspective de mesures concrètes, à court voire moyen terme, qui permettraient d éviter la répétition des problèmes rencontrés. Le Médiateur fédéral estime donc nécessaire de faire rapport à la Chambre des représentants des problèmes identifiés car ceux-ci touchent à l exercice des droits fondamentaux, entraînent des décisions inéquitables pour les citoyens concernés et induisent un sentiment général d absence de fair-play de la Direction Droit des Personnes dans ses relations avec les usagers. Le rapport s accompagne d une série de recommandations qu il considère utiles pour remédier aux difficultés constatées et renforcer la bonne administration. 5 En annexe figurent par ailleurs les recommandations déjà émises précédemment par le Médiateur fédéral en lien avec le thème du présent rapport et le suivi qui leur a été réservé jusqu ici. Conformément à l article 14, alinéa 3, de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, les ministres de la Justice et des Affaires étrangères ont reçu le 24 juin un exemplaire du projet de rapport 1 les invitant à faire part de leurs commentaires éventuels. La Justice s est réjouie du dialogue engagé entre le Médiateur fédéral et les Services Nationalité et Droit de la famille tout en s accordant le temps nécessaire à une analyse approfondie du rapport. La réaction du ministre des Affaires étrangèrs, qui nous est parvenue pendant les travaux d impression du présent rapport, est reprise à l annexe VII. Ce rapport s articule autour des normes de bonne conduite administrative que le Médiateur fédéral utilise pour l évaluation des réclamations. Elles traduisent les attentes légitimes que le citoyen nourrit à l égard de toute administration. 1 Ainsi que les présidents du SPF Affaires étrangères et du SPF Justice et les directeurs généraux des services concernés, conformément à l article 6 du Protocole d accord concernant les relations entre le Médiateur fédéral et les Services publics fédéraux pour le traitement des plaintes.

7 Les missions du SPF Affaires étrangères

8 Les missions du SPF Affaires étrangères 1. Autour du droit des personnes : les missions du SPF Affaires étrangères «On appelle état civil d une personne l ensemble des éléments qui déterminent sa condition, sa situation dans la famille (status familiae) ou dans la cité (status civitatis). L état civil des citoyens s établit et se modifie sous l influence de faits juridiques (naissance, décès) ou d actes juridiques (mariage, divorce, adoption, reconnaissance d enfant, option de nationalité). [ ] On sait que la loi attache une importance considérable à l état des personnes. [ ]. De l état, et des modifications qui l affectent, découlent quantité de droits et d obligations. [ ]. Il importe donc au plus haut point que les éléments de toute nature qui déterminent ou modifient l état des personnes soient constatés avec toute la sûreté désirable [ ].» H. DE PAGE, Traité élémentaire de droit civil belge, Tome II, n 257. Les réclamations qui sous-tendent ce rapport concernaient toutes des décisions de la Direction Droit des Personnes portant sur l état civil et/ou la nationalité d une personne qui s était adressée à un poste diplomatique ou consulaire belge. Dans quels cas le SPF Affaires étrangères est-il amené à se prononcer sur l état civil ou la nationalité d une personne? Les agents diplomatiques et certains consuls belges chefs de postes à l étranger exercent les fonctions d officier de l état civil pour les Belges à l étranger 2. Ils délivrent des passeports, dressent des actes d état civil 3, mettent à jour les informations figurant au Registre national concernant la nationalité, la filiation ou l état civil de tous les Belges immatriculés auprès du poste et parfois des Belges de passage. Dans ce cadre, ils peuvent être amenés à se prononcer sur la validité d actes d état civil étrangers. Dans toutes ces matières, les postes diplomatiques et consulaires sont soutenus et encadrés par la Direction Droit des Personnes. En cas de doute sur la nationalité ou l état civil d une personne, cette direction examine le dossier et donne des instructions aux postes. 7 A noter néanmoins que dans l exercice de leurs fonctions d officiers d état civil, et notamment lorsqu ils dressent un acte d état civil, les chefs de postes diplomatiques et consulaires n ont d instructions à recevoir de personne, pas même du procureur du Roi. En cas de litige avec le citoyen, seul le tribunal de première instance peut trancher la contestation L attitude de l administration à l aune des règles de fair-play Les réclamations parviennent au Médiateur fédéral généralement à un moment où le dossier a déjà été transmis par le poste à la Direction Droit des Personnes. L examen de ces réclamations a révélé que là où le citoyen s attend à un comportement loyal de l administration, orienté vers la recherche d une solution respectueuse tant de l intérêt général que de son intérêt particulier, celle-ci se cantonne souvent à une approche strictement légaliste des questions, sourde à l intérêt de la personne impliquée. Certes, l administration doit agir en conformité avec la loi mais elle doit également se montrer fair-play dans ses relations avec le citoyen. Faire preuve de fair-play implique de respecter non seulement la loi mais aussi les normes de bonne conduite administrative. Dans cette partie, nous illustrons les normes de bonne conduite administrative par des cas concrets: à quelle attitude le citoyen est-il en droit de s attendre de la part de la Direction Droit des Personnes? 2 Articles 1 et 2 de la loi du 12 juillet 1931 relative à certains actes de l état civil et à la compétence des agents diplomatiques et consulaires en matière d état civil. 3 La loi du 12 juillet 1931 relative à certains actes de l état civil et à la compétence des agents diplomatiques et consulaires en matière d état civil précise quels actes peuvent être dressés : actes de naissance, actes de décès, acte de reconnaissance 4 H. DE PAGE et J.-P. MASSON, Traité élémentaire de droit civil belge, Tome II, «Les personnes», volume I, Bruxelles, Bruylant, n 269.

9 Les règles de fair-play Les règles de fair-play Dans quelle mesure l attitude de l administration s avère-t-elle injuste ou inéquitable? Nous ne reprenons pas toutes les normes de bonne conduite administrative qui forment la grille de lecture du Médiateur fédéral (au nombre de 15) mais uniquement celles qui sont méconnues de manière récurrente par la Direction Droit des Personnes. Nous illustrons chaque norme par des exemples issus des dossiers soumis au Médiateur fédéral Appliquer correctement la réglementation, y compris ses propres circulaires (application conforme des règles de droit) 8 Lorsqu une loi reçoit une interprétation habituelle dans la jurisprudence et la doctrine et que cette interprétation est partagée par les différentes administrations chargées d appliquer cette réglementation, le citoyen comprend mal qu une autre administration y substitue sa propre interprétation, sans avoir égard aux conséquences de celle-ci sur l exercice de ses droits fondamentaux. Le petit Khalid est né au Maroc d un père belge et d une mère marocaine. Les parents sont mariés mais Monsieur Driss Bensaïdi vit en Belgique depuis une dizaine d années alors que son épouse et Khalid résident toujours au Maroc en attendant de pouvoir le rejoindre. A la demande de Monsieur Bensaïdi, l officier d état civil belge dresse un acte d attribution de la nationalité belge pour l enfant : il estime que la présomption de paternité (article 315 C.civ.) établit la filiation paternelle de Khalid puisque ses parents sont mariés. Pour quelle raison l ambassade au Maroc refuse-t-elle dès lors de délivrer un passeport belge à Khalid? La Direction Droit des Personnes prétend que la filiation paternelle de Khalid n est pas établie et que l acte d attribution de la nationalité belge n est donc pas valable car l officier de l état civil aurait dû écarter l application de la présomption de paternité étant donné que les parents ne résident pas à la même adresse (article 316bis C.civ.). Pourtant le SPF Justice et l officier de l état civil assurent à Monsieur Bensaïdi que sa paternité envers Khalid est bien établie et qu il est Belge : la simple résidence séparée des époux ne fait pas obstacle à la présomption de paternité du mari! La Direction Droit des Personnes informe Monsieur Bensaïdi qu elle ne partage pas la lecture des articles 315 et 316bis du Code civil du SPF Justice Elle refuse de donner effet à des actes d attribution de la nationalité qui s appuient sur une filiation établie sur pied de la présomption de paternité en cas de résidence séparée des époux. La Direction Droit des Personnes exige que Monsieur Bensaïdi reconnaisse Khalid. En attendant, Khalid reste bloqué au Maroc. Lorsque l administration comble un vide juridique par une circulaire ou une instruction administrative, l administration doit respecter les règles qu elle s est elle-même fixées. Madame Naïma Benhallal a sollicité auprès de l Ambassade de Belgique à Tunis un certificat de non-empêchement à mariage (CNEM) car elle compte épouser Monsieur Abal en Tunisie. Ce document doit attester qu elle remplit les conditions requises par la loi belge pour se marier. Le droit belge ne connaît pas le CNEM et ne définit a fortiori pas les conditions et la procédure pour obtenir un CNEM. Le SPF Affaires étrangères a donc adressé à ses ambassades et consulats des instructions lesquelles prévoient notamment qu en cas de soupçon de mariage de complaisance, l avis du Parquet du Procureur du Roi doit être demandé. Si l avis du Parquet est négatif, le CNEM est refusé. Or dans le dossier de Madame

10 Les règles de fair-play Benhallal, le Parquet avait estimé qu il convenait de délivrer le CNEM. Alors pourquoi l ambassade refuse-telle de délivrer le CNEM à Madame Benhallal 5? 2.2. Agir sans préjugés (impartialité) Le citoyen compte sur un traitement objectif de son dossier : si l administration soupçonne le citoyen de vouloir éluder la loi, elle doit à tout le moins prendre la précaution de vérifier ses soupçons de manière impartiale avant de prendre une décision qui aura pour effet d entraver l exercice des droits fondamentaux du citoyen. Monsieur Habana est belge et demande un passeport belge pour Mark et James, ses deux enfants résidant à l étranger. Après avoir soulevé toutes sortes d obstacles à la délivrance de ces passeports, liés à la validité des actes de reconnaissance des enfants et des actes de déclaration d attribution de la nationalité belge, la Direction Droit des Personnes finit par soutenir qu il manque un sceau sur les documents d état civil produits, que ceux-ci sont donc des faux et qu il existe un risque réel de contribuer à un transit illicite d enfants! En réalité, la Direction Droit des Personnes s est prononcée hâtivement sur l authenticité des documents en examinant uniquement les copies en sa possession, sur lesquelles un sceau sec n est jamais visible. Ce sceau figurait pourtant bien sur les documents originaux en possession de l administration communale et Monsieur Habana l avait signalé à la Direction Droit des Personnes. Celle-ci aurait dû vérifier avant de lancer des accusations non fondées. (Recommandation au SPF Affaires étrangères RO 11/05) Ne pas user de sa liberté d appréciation de manière déraisonnable (raisonnable et proportionnalité) 9 Lorsque l administration dispose d un pouvoir d appréciation, elle doit en user avec discernement et faire un choix raisonnable. Elle ne peut avoir égard exclusivement à l objectif d intérêt général qu elle poursuit : elle doit au contraire mettre en balance cet objectif avec l intérêt particulier du citoyen et rechercher la solution la plus équitable pour l administré. L administration doit prendre en compte les droits fondamentaux du citoyen et l intérêt supérieur de l enfant, chaque fois qu elle prend une décision le concernant. Mariam a 11 ans. Elle est la fille de Monsieur Konaté qui bénéficie d une autorisation de séjour en Belgique. En 2009, elle et sa mère rejoignent son père. En 2012, Monsieur Konaté est naturalisé et Mariam acquiert la nationalité belge par effet collectif. Mais le couple se sépare et Mariam rentre en Guinée avec sa mère. Début 2013, celle-ci décède et Monsieur Konaté demande donc un passeport belge pour Mariam afin qu elle puisse le rejoindre en Belgique. Alors qu aucun doute n avait jamais été émis sur la filiation paternelle de Mariam, la Direction Droit des Personnes se demande si l acte de naissance de Mariam permet bien d établir sa filiation paternelle en droit guinéen. Elle suspend donc la délivrance du passeport. Est-il bien raisonnable de suspendre la délivrance du passeport alors que Mariam est bloquée seule à l étranger, qu elle est mentionnée comme Belge au Registre national, qu elle a vécu avec Monsieur Konaté pendant plusieurs années en Belgique et que l Office des étrangers et l officier de l état civil belge ont tous deux considéré plusieurs années auparavant que Mariam était bien sa fille? 5 Nous ne reviendrons pas dans la suite du rapport sur la problématique des certificats de non-empêchement à mariage (CNEM). En 2010, nous recommandions d adopter sans délai une base légale en la matière (Recommandation RG 10/05, annexe VI). Depuis lors, nous continuons à recevoir régulièrement des réclamations concernant la pratique adoptée par le SPF Affaires étrangères en la matière. Un projet de loi modifiant le Code civil, la loi du 31 décembre 1851 sur les consulats et la juridiction consulaire, le Code pénal, le Code judiciaire et la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, en vue de la lutte contre les mariages de complaisance et les cohabitations légales de complaisance a été adopté par la Chambre le 26 avril 2013 et insère une base légale pour la délivrance des CNEM. Cette loi doit encore être publiée. 6 Annexe II du présent rapport.

11 Les règles de fair-play Lorsque l administration ne respecte pas le fragile équilibre entre l intérêt général et l intérêt particulier et qu elle fait un usage manifestement déraisonnable de son pouvoir d appréciation, elle commet un excès de pouvoir. Monsieur Adama Mbendé a reconnu à leur naissance devant l officier de l état civil camerounais ses jumeaux nés en juillet 2010, Kynan et Erwin. En septembre 2010, il devient belge. L officier de l état civil de sa commune lui indique que les actes de naissance et de reconnaissance établissent valablement la filiation de ses jumeaux et que ceux-ci sont donc devenus belges par effet collectif. La Direction Droit des Personnes refuse cependant de délivrer des passeports belges aux enfants car elle remet en cause la validité des actes étrangers : l officier de l état civil camerounais n aurait pas correctement appliqué les formalités prévues par le droit camerounais car les signatures des parents et des témoins ont été apposées dans le registre des reconnaissances et non pas sur l acte lui-même. La Direction Droit des Personnes n a pas pris en considération l application faite par l officier de l état civil camerounais de son propre droit et n a pas non plus vérifié si, en droit camerounais, le non respect des règles de forme invoquées entraîne la nullité de tout l acte! De plus, personne ne conteste que Monsieur Mbendé est bien le père des enfants et qu il a reconnu ceux-ci avec le consentement de leur mère. L intérêt des enfants à voir leur filiation paternelle établie n aurait-il pas dû prévaloir? (Recommandation au SPF Affaires étrangères RO 12/02) Agir dans un délai raisonnable 10 L administration doit permettre au citoyen d être fixé sur son état civil ou sa nationalité dans un délai raisonnable. Grégoire est né en Il est le fils de Monsieur Grange, Français, et de Madame Sudré, Belge, qui ne sont pas mariés et résident à l étranger. Les actes de reconnaissance étrangers que les parents ont fait dresser pour établir la filiation paternelle de Grégoire ne sont pas valables au regard du droit belge, condition indispensable pour qu il puisse porter le nom de son père en Belgique. Pour les autorités françaises par contre, l enfant porte le nom de son père. En 2010, le couple fait donc dresser de nouveaux actes de reconnaissance et d attribution du nom de son père en Belgique. La Direction Droit des Personnes conteste cependant également leur validité. Il faudra deux ans et l intervention du Médiateur fédéral pour qu elle accepte de soumettre ces actes à l avis du SPF Justice et, vu son avis favorable, reconnaisse que Grégoire porte le nom de son père. A 11 ans, il peut enfin porter le même nom de famille en France et en Belgique. Ce délai n est évidemment pas raisonnable! Lorsque l administration tergiverse, les conséquences peuvent être irréparables car la loi attache de nombreux droits et effets juridiques à l état civil ou la nationalité d une personne. Le citoyen ne peut être privé de droits parce que l administration tarde à statuer. Depuis 2009, Monsieur Simon Greeberg, ressortissant belgo-turc, tente de reconnaître auprès du poste consulaire de Belgique en Chine où il réside, Nicolas, son fils né de sa relation avec une ressortissante chinoise. Dans un premier temps, le chef de poste estime qu il ne peut dresser l acte sans connaître la nationalité de Nicolas. La nationalité de l enfant est importante, selon la Direction Droit des Personnes, pour pouvoir déterminer le nom de l enfant, qui doit être mentionné dans l acte de reconnaissance. Monsieur Greeberg ne souhaitant pas, pour diverses raisons, demander la nationalité chinoise pour son fils, le poste lui conseille finalement de réclamer pour lui la nationalité turque. Lorsque Monsieur Greeberg produit un passeport turc pour l enfant, la Direction Droit des Personnes estime qu il doit aussi prouver que son enfant n a pas la nationalité chinoise. Monsieur Greeberg ne comprend pas pourquoi il doit apporter cette preuve alors qu il a prouvé que son enfant était turc. De plus, les autorités chinoises refusent de lui remettre cette 7 Annexe III.

12 Les règles de fair-play preuve et Nicolas bénéficie d une autorisation de séjour en Chine, ce qui tend bien à prouver qu il n est pas chinois. En outre, une éventuelle erreur dans la mention du nom de famille de l enfant n aurait en réalité pas été de nature à invalider l acte et le lien de filiation qu il établissait. L incertitude à cet égard ne justifiait donc pas de retarder pendant plus de trois ans la reconnaissance de Nicolas. Fin 2012, Monsieur Greeberg décède inopinément. Il n aura pas pu reconnaître Nicolas de son vivant Nicolas ne pourra plus acquérir la nationalité belge sur la base de sa filiation paternelle; si sa mère et ses frères veulent faire établir sa filiation en droit belge, il leur faudra entamer une longue et fastidieuse procédure Adopter des lignes de conduites constantes et permettre aux citoyens de s y fier 8 (Sécurité juridique et confiance légitime) Le citoyen doit pouvoir compter sur une certaine permanence de la pratique administrative. L administration doit également honorer les prévisions légitimes que son action ou ses promesses ont pu faire naître chez le citoyen. Chose promise, chose due. Monsieur Driss Bensaïdi a demandé un passeport belge pour son fils résidant à l étranger. La Direction Droit des Personnes ayant un doute sur la filiation et la nationalité belge de l enfant, l ambassade indique à Monsieur Bensaïdi que l acte d attribution de la nationalité belge ne pourra être pris en considération sans l accord écrit du SPF Justice. Cependant, lorsqu elle reçoit l avis favorable du SPF Justice, la Direction Droit des Personnes décide de ne pas suivre cet avis car elle ne partage pas sa lecture d une disposition du Code civil. Pourtant, la position de principe du SPF Justice à ce sujet lui était bien connue. Pourquoi avoir demandé l avis du SPF Justice pour ensuite refuser de le suivre? Monsieur Bensaïdi a l impression qu on lui a fait de vaines promesses. 11 Afin de ne pas porter atteinte à la sécurité juridique, l administration doit également éviter de remettre en cause des actes anciens En 1998, Monsieur Verlinden et Madame Talbot, un couple belgo-français, divorcent à Dubaï, où ils vivent depuis de nombreuses années. Ils sollicitent immédiatement l inscription de ce divorce dans les registres de la commune belge où ils se sont mariés. Mais tant l officier de l état civil que le Parquet du Procureur du Roi doutent de la validité de ce divorce, qui contient une clause qui pourrait être discriminatoire à l égard de l épouse. Dès 1999, cette clause devient sans objet. En 2005, les autorités françaises reconnaissent le divorce et l officier de l état civil belge l inscrit à son tour dans les registres de l état civil en La Direction Droit des Personnes laisse cependant le dossier en souffrance pendant quatre ans avant de demander, en 2010, un nouvel avis au parquet. Dans l attente de cet avis, la Direction Droit des Personnes mentionne à nouveaux Monsieur Verlinden et Madame Talbot comme étant mariés au Registre national. Le Parquet du Procureur du Roi répond rapidement qu il ne remettra pas en cause le divorce, estimant que si la clause litigieuse pouvait éventuellement être considérée comme inopposable, elle n avait pas pour effet d invalider la dissolution du mariage. Et le Parquet d ajouter que «vu le temps écoulé depuis les faits et la possession d état de divorcés ainsi acquise par les intéressés» l administration ne pouvait «déjouer encore leurs légitimes prévisions». En décembre 2011, le SPF Justice se rallie à cet avis. Plus de 14 ans après leur divorce à Dubaï, Monsieur Verlinden (qui a quatre enfants issus d une nouvelle union) et Madame Talbot (qui souhaite se remarier) sont cependant toujours considérés comme mariés par la Direction Droit des Personnes (Recommandation au SPF Affaires étrangères RO 12/05) 9. 8 Dans ce même sens, Bruxelles (3 e ch.), 11 avril 2013, non publié. 9 Annexe IV.

13 Les règles de fair-play Monsieur Oscar Delbarre est né en ou de revenir sur des prises de positions antérieures sans précaution au Congo d un père belge et d une mère congolaise et réside au Congo. En décembre 2004, le Tribunal de première instance de Bruxelles annule le mariage de ses parents mais les effets du mariage à l égard des enfants issus de celui-ci sont maintenus en vertu de l article 202 du Code civil. La filiation paternelle de Monsieur Delbarre et la nationalité belge qu il tient de son père sont donc toujours établies. En 2006, l Ambassade de Belgique à Kinshasa lui délivre un passeport belge. Muni de ce passeport, il s installe en Belgique en juillet 2010 : l administration communale lui délivre immédiatement une carte d identité de Belge. En janvier 2011, la Direction Droit des Personnes adresse soudainement un courrier à la commune pour lui indiquer qu à son sens la nationalité belge a été reconnue à tort à Monsieur Delbarre et que celui-ci doit être considéré comme congolais. Elle invite la commune à apporter les corrections qui lui semblent nécessaires. La commune invite Monsieur Delbarre à venir restituer son passeport et sa carte d identité, sans lui notifier la moindre décision écrite et sans vérifier la pertinence de l analyse de la Direction Droit des Personnes. Pourtant, en matière de nationalité, c est le SPF Justice et non le SPF Affaires étrangères qui est compétent. Interrogé, le SPF Justice conclut, le 13 juin 2012, à la nationalité belge de l intéressé. L administration communale lui restitue ses documents d identité Collaborer efficacement et loyalement avec les autres services publics impliqués (coordination efficace) 12 L administration doit se concerter avec les autres services concernés lorsqu elle constate une divergence d interprétation de la réglementation et doit éviter d empiéter sur les prérogatives d autres autorités. La Direction Droit des Personnes et le SPF Justice n ont pas la même lecture de l article 316bis du Code civil. Cette disposition concerne l établissement de la filiation paternelle lorsque les époux ne résident pas à la même adresse. Au lieu de se concerter avec le SPF Justice pour éviter que cette divergence ne nuise à la sécurité juridique, la Direction Droit des Personnes a remis sans en informer le SPF Justice, une note aux associations d officiers de l état civil pour soutenir son interprétation. Pourtant, la Direction Droit des Personnes n a aucune compétence à l égard des officiers de l état civil! L administration ne peut pas se retrancher derrière le silence d une autre administration pour justifier son abstention d agir : le citoyen s attend à ce qu elle mette au contraire tout en œuvre pour obtenir la collaboration du service dont elle dépend pour la bonne suite du dossier. Monsieur Verlinden attend depuis 1998 que la Direction Droit des Personnes reconnaisse son divorce prononcé à Dubaï. En 2006, après avoir initialement douté de la validité du divorce, l officier de l état civil belge l inscrit dans les registres de l état civil. La Direction Droit des Personnes l interroge sur les raisons de ce revirement mais n obtient pas de réponse formelle. Elle attend toutefois quatre ans avant de demander au parquet de poursuivre l annulation de l inscription du divorce au registre (Recommandation au SPF Affaires étrangères RO 12/05) Annexe IV.

14 Les règles de fair-play 2.7. Prendre des décisions en connaissance de cause, en tenant compte de tous les éléments pertinents (gestion consciencieuse) Le citoyen doit fournir à l administration toutes les informations qu elle ne peut se procurer elle-même afin qu elle puisse prendre une décision. Mais l administration doit éviter de réclamer des pièces au comptegouttes. De même, l administration ne peut soulever des obstacles au fur et à mesure mais doit veiller à disposer dès le départ de toutes les données nécessaires pour prendre sa décision. Monsieur Habana demande fin 2010 un passeport belge pour ses deux enfants résidant à l étranger. Pendant plus d un an, la Direction Droit des Personnes soulève une nouvelle difficulté à chaque étape du dossier. De plus, elle n entreprend aucune démarche afin de vérifier d importantes informations concernant l authenticité des actes d état civil que lui avaient fournis Monsieur Habana et le poste diplomatique des mois plus tôt. Ce n est pas digne d une administration consciencieuse. Monsieur Habana a le sentiment de subir une forme d acharnement de la part de l administration (Recommandation au SPF Affaires étrangères RO 11/05) Motiver ses décisions de façon compréhensible et adéquate (motivation adéquate) L administration doit indiquer l ensemble des motifs qui ont présidé à sa décision, communiquer la teneur des avis sur lesquels elle s appuie et mentionner les voies de recours ouvertes à l administré. Elle doit agir de manière transparente et justifier pourquoi elle a écarté les éléments favorables à la demande du citoyen Monsieur Stéphane Verbecken souhaite se marier avec une ressortissante marocaine au Maroc. Le Consulat général de Belgique à Casablanca lui refuse le certificat de non-empêchement à mariage car il estime que le mariage projeté est un mariage de complaisance. Monsieur Verbecken ne comprend pas cette décision. Elle ne contient pas de motivation en droit, comporte une motivation en faits très peu étayée et ne mentionne pas que l avis du Parquet du Procureur du Roi avait été demandé, ni le contenu de cet avis. Il apparaît que l avis du Parquet était en réalité beaucoup plus nuancé que la décision du poste. 13 Lorsqu elle prend une décision qui entrave l exercice des droits fondamentaux du citoyen, l administration doit lui notifier une décision formelle, même lorsque cette obligation n est pas expressément prévue par la loi. Cette décision doit indiquer les motifs qui la sous-tendent et mentionner la manière dont elle peut être contestée. Monsieur Eric Gustaaf, ressortissant belge, se présente à l Ambassade de Belgique au Luxembourg pour obtenir des passeports belges pour ses filles. Le poste refuse de délivrer les passeports et indique oralement à la famille que la filiation paternelle des enfants à l égard de Monsieur Gustaaf n est pas établie car la mère des enfants était encore mariée avec un ressortissant portugais au moment de leur naissance. A leur demande, le poste fournit uniquement une attestation selon laquelle les enfants ne sont pas inscrits au registre de la population consulaire de l Ambassade. A l examen du dossier, le Médiateur fédéral constate que la nationalité belge n a pas été acquise, non pas parce que la mère des enfants était encore mariée à un ressortissant portugais, mais parce que l acte de reconnaissance de paternité signé par Monsieur Gustaaf n est pas conforme au droit belge. Non seulement, Monsieur Gustaaf n a reçu aucune décision écrite qui lui explique pour quelle raisons ses filles ne sont pas belges ni comment il peut remédier au problème, mais de plus, les explications qui lui sont données oralement ne sont pas correctes! 11 Annexe II.

15 Les règles de fair-play 2.9. Permettre au citoyen de faire valoir ses observations dans les affaires qui le concernent (droit d être entendu) Lorsque l on remet en cause son statut national, le citoyen doit pouvoir formuler ses observations, même lorsque ce droit n a pas été expressément prévu par la loi. Lorsque la Direction Droit des Personnes estime que Monsieur Oscar Delbarre a bénéficié à tort d un passeport belge pendant des années, elle suggère à l administration communale de résidence de l intéressé de corriger la situation. Monsieur Delbarre est convoqué par son administration communale pour venir restituer ses documents d identités belges. Monsieur Delbarre n a pas été informé par la Direction Droit des Personnes de sa démarche et n a pas eu l occasion de défendre sa position Respecter en toutes circonstances les règles élémentaires de politesse et adopter une attitude professionnelle (courtoisie) ni obtenu des excuses de la part de la Direction Droit des Personnes lorsque le SPF Justice constate que l analyse de cette Direction était Lorsque l administration se trompe, elle doit présenter ses excuses au erronée. Monsieur Delbarre est bien citoyen afin de restaurer sa confiance. Belge Agir de manière transparente et informer spontanément le citoyen de manière claire, complète et objective (information active et passive) Le citoyen a droit à une information correcte, complète et sans ambiguïté. L administration doit lui fournir, en toute transparence, tous les renseignements qui lui permettront de défendre au mieux ses droits. Elle ne peut se contenter de donner l information qui soutient sa position. Monsieur Verlinden a divorcé à Dubaï en 1998 mais la Direction Droit des Personnes conteste la validité de ce divorce. En 2006, il a reconnu un enfant né de son nouveau couple. Comme la Direction Droit des Personnes estime que Monsieur Verlinden est toujours marié à son ex-épouse, l acte de reconnaissance aurait selon elle dû être soumis à homologation. Sans en informer l intéressé, la Direction Droit des Personnes décide de transmettre l acte au parquet afin de requérir devant le tribunal l insertion d une réserve d homologation dans l acte de reconnaissance. La Direction Droit des Personnes n attire par l attention des autorités judiciaires sur l existence du divorce contesté.

16 Concilier intérêt général et intérêt particulier Concilier intérêt général et intérêt particulier 3. Concilier intérêt général et intérêt particulier Les histoires vécues par les plaignants permettent de dégager deux grandes problématiques : d une part, les contestations portant sur l état civil des Belges à l étranger et d autre part, les contestations portant sur la nationalité belge d un citoyen qui s adresse à un poste diplomatique ou consulaire pour obtenir un passeport belge. L état civil ou la filiation d une personne peut poser problème indépendamment de sa nationalité lorsque, par exemple, un poste diplomatique doit tenir à jour les informations figurant au Registre national ou dresser lui-même un acte d état civil. Les cas de contestation de la nationalité belge étaient tous liés à une contestation de la filiation avec l auteur belge. A la fin de chaque section, nous émettons des recommandations susceptibles de remédier aux problèmes que nous avons constatés. L ensemble de ces recommandations vise au final à promouvoir une pratique administrative soucieuse de ménager un juste équilibre entre l intérêt général et l intérêt particulier de chaque citoyen. Ces recommandations ne sont pas destinées exclusivement à la Direction Droit des Personnes car celle-ci n est pas toujours l autorité la plus indiquée pour les mettre en œuvre. Dans certains cas, des mesures pourraient utilement être prises par une autre autorité administrative impliquée dans cette problématique, le SPF Justice, notamment. Parfois, une modification législative pourrait également être envisagée. 15

17 Concilier intérêt général et intérêt particulier 3.1. L état civil des Belges à l étranger Lorsque la Direction Droit des Personnes conteste l état civil d un Belge, elle se prononce soit sur un acte d état civil dressé à l étranger, soit sur un acte d état civil dressé en Belgique. Nous ferons une distinction entre ces deux cas de figure car si la Direction Droit des Personnes dispose d un pouvoir d appréciation dans la première hypothèse, elle n en a aucun dans la seconde. Dans certain cas, l état civil d une personne peut aussi découler de la simple application de la loi. Nous consacrerons un chapitre à l établissement de la filiation paternelle par présomption de paternité du mari dans le cas où l un des époux réside à l étranger. En effet, l établissement de la filiation paternelle de l enfant pose problème dans ce cas de figure en raison d une importante divergence entre la Direction Droit des Personnes et le SPF Justice concernant l application ou non de la présomption de paternité du mari dans l hypothèse d une séparation involontaire des époux. Nous insistons enfin sur l attitude diligente que doit adopter un chef de poste diplomatique ou consulaire lorsqu il doit lui-même dresser un acte d état civil. a) Lorsque la Direction Droit des Personnes conteste la validité d un acte d état civil étranger, elle doit rester raisonnable 16 L article 27, 1 er, du Code de droit international privé (Code DIP) stipule qu un «acte authentique étranger est reconnu en Belgique par toute autorité sans qu il faille recourir à aucune procédure si sa validité est établie conformément au droit applicable en vertu de la présente loi, en tenant spécialement compte des articles 18 et 21. [ ]». Chaque autorité belge saisie d un acte étranger se prononce donc en toute autonomie sur sa validité pour accepter ou refuser de le reconnaître. Ce n est pas parce qu une administration X a reconnu l acte que l administration Y est tenue par cette reconnaissance. Elle peut très bien décider de s écarter de la position adoptée par la première administration. En cas de refus de reconnaissance de l acte, le citoyen dispose d un recours devant le tribunal de première instance afin d obtenir la reconnaissance judiciaire de l acte. L acte devient alors opposable à tous. En 2008, nous insistions déjà sur les problèmes que pose ce mécanisme car il entraîne parfois une situation kafkaïenne pour le citoyen lorsqu une administration communale belge reconnaît un acte d état civil étranger alors qu une autre s y refuse. Les administrations communales sont en effet amenées à se prononcer sur la validité d un acte étranger avant de le mentionner en marge d un acte de l état civil, de le transcrire dans un registre de l état civil ou d inscrire la personne, sur la base de cet acte, au Registre national. Afin d éviter les décisions contradictoires et d assurer la motivation formelle des décisions des officiers de l état civil, nous avions recommandé que le ministre de la Justice établisse des directives 12. La problématique reste d actualité 13. Elle a même reçu un éclairage nouveau au travers des réclamations concernant le refus de la Direction Droit des Personnes de reconnaître un acte d état civil étranger alors que cet acte avait été considéré comme valable par toutes les autres administrations impliquées. 12 Recommandations au Parlement 08/02 et 08/03, annexe V du présent rapport. 13 Les notes de politique générale du 20 décembre 2011 concernant la réforme de l asile et de la migration et du 27 décembre 2012 en matière de Justice évoquent la constitution d une banque de données des actes étrangers reconnus et refusés par une autorité sur la base du Code de droit international privé.

18 Concilier intérêt général et intérêt particulier L usage du pouvoir d appréciation doit être raisonnable Comme l illustrent les exemples repris dans la partie 2 du présent rapport, la décision de la Direction Droit des Personnes de refuser de reconnaître un acte authentique étranger est particulièrement mal comprise par le citoyen lorsque cet acte a été jugé valable par toutes les autres autorités impliquées (l Office des étrangers, l officier de l état civil, le SPF Justice, le Parquet du Procureur du Roi, les autorités étrangères ), parfois plusieurs années auparavant. Bien sûr, en application de l article 27 du Code DIP, la Direction Droit des Personnes n est pas strictement tenue d adopter la même position que les autres autorités qui ont reconnu l acte étranger mais elle doit néanmoins user de ce pouvoir d appréciation avec discernement. Contester un acte ancien reconnu par d autres autorités belges nuit à la sécurité juridique Si l acte est ancien et que sa reconnaissance par les autres autorités impliquées remonte à plusieurs mois voire années, le citoyen a le plus souvent adopté un comportement en adéquation avec son état civil tel qu il a été reconnu et jouit de ce fait d une possession d état 14. Remettre en question son état civil après plusieurs années nuit gravement à la sécurité juridique. Le citoyen concerné doit pouvoir se fier à l état civil qui lui a été reconnu. En outre, il est indiscutablement dans l intérêt des tiers et des autorités publiques que l état civil d une personne ne soit pas remis constamment en question, car de nombreux droits et obligations peuvent en découler (le droit pour un divorcé de se remarier, le droit pour l enfant d un Belge de se voir attribuer la nationalité à son tour, l obligation alimentaire de son parent ). L entrave à l exercice d un droit fondamental doit être proportionnée L administration ne peut faire de son pouvoir d appréciation une application rigide et déshumanisée. 17 Dans les faits, la décision de la Direction Droit des Personnes de ne pas reconnaître un acte étranger entrave souvent l exercice d un droit fondamental, comme celui pour un enfant de vivre avec ses deux parents. En effet, si l acte d état civil étranger dont la validité est contestée conditionne la nationalité belge de l enfant, la Direction Droit des Personnes suspend la délivrance d un passeport à cet enfant 15. Les démarches que cette direction exige des parents pour mettre fin à la contestation, impliquent généralement une séparation forcée de la famille et peuvent prendre de nombreux mois, voire d avantage 16. Compte tenu des droits fondamentaux en jeu, l administration est tenue de mettre en balance la gravité de l atteinte à l intérêt général, découlant de l irrégularité de l acte qu elle invoque, avec la gravité de son ingérence dans l exercice des droits fondamentaux du citoyen. Toute entrave à l exercice de ses droits doit être raisonnablement justifiée. Dans cette mise en balance des intérêts, qui doit s opérer in concreto, l intérêt de l enfant doit recevoir une considération primordiale. 17 Le refus de reconnaître un acte étranger pour des irrégularités qui n affectent pas une des conditions substantielles de l acte, alors que celui-ci est reconnu par toutes les autres administrations belges impliquées et que rien ne permet de mettre en doute la «vérité familiale» qu il constate, ne procède pas d un exercice raisonnable et proportionné de son pouvoir d appréciation par la Direction droit des Personnes. L administration ne peut se montrer d une rigueur plus sévère lorsqu elle vérifie la validité d un acte étranger que ne le sont les cours et tribunaux belges lorsqu ils jugent de la validité des actes dressés en Belgique. 14 «Situation apparente qu adopte, normalement, le titulaire d un droit.», H. DE PAGE, op.cit., n Cfr infra, partie 3.2.a) 16 A Bruxelles, une procédure en reconnaissance d un acte étranger devant le tribunal de première instance prend plus d un an actuellement. Parfois, il est possible de dresser un nouvel acte en Belgique (par exemple un acte de reconnaissance volontaire de l enfant) mais lorsque l officier de l état civil a déjà reconnu l acte étranger, il s opposera parfois à en dresser un nouveau. Par ailleurs, souvent cela nécessite de se procurer des documents d état civil à l étranger, de les légaliser, 17 G. MATHIEU et A.-C. RASSON, «L intérêt de l enfant sur le fil réflexions à partir des arrêts de la Cour constitutionnelle en matière de filiation», J.T., 2013, pp

19 Concilier intérêt général et intérêt particulier Appliquer le droit étranger selon l interprétation reçue à l étranger et ne pas faire du droit belge une application exorbitante Le Code de droit international privé (DIP) détermine au regard de quel droit la validité d un acte étranger doit être examinée : le droit étranger concerné ou le droit belge. Le Code de DIP précise que le droit étranger est appliqué selon l interprétation reçue à l étranger 18. Nous avons pourtant constaté que la Direction Droit des Personnes substituait parfois sa propre interprétation du droit étranger à celle des autorités locales. L officier de l état civil étranger dresse l acte selon les règles de son propre droit. Lorsque en vertu du Code de DIP l acte étranger doit être examiné au regard du droit belge, on ne peut naturellement pas exiger qu il soit rédigé selon les formes usitées en Belgique. A cet égard, nous avons constaté que les reconnaissances volontaires de paternité par un auteur belge posent des problèmes récurrents. En effet, selon le Code de DIP 19, la validité de l acte de reconnaissance doit être vérifiée au regard du droit belge lorsque le père est belge au moment de la reconnaissance. Or en droit belge, pour que la reconnaissance d un enfant soit valable, la mère doit donner son consentement préalable. 18 La Direction Droit des Personnes exige que ce consentement soit donné dans les mêmes termes que si l acte était dressé en Belgique et donc qu il mentionne explicitement que la mère «consent à la reconnaissance». Dans l acte étranger, ce consentement est rarement formulé dans ces termes : parfois il indique simplement que la mère confirme que Monsieur x est bien le père de ses enfants ou qu elle souhaite qu ils portent son nom. D abord, la forme des consentements requis peut être vérifiée au regard du droit du lieu où l acte est dressé 20. Ensuite, même le Code civil ne prévoit pas la forme que doit prendre le consentement : il dit uniquement que le consentement doit être préalable. Lorsqu il résulte du contenu de l acte étranger, de ses accessoires et des circonstances dans lesquelles il a été dressé que la mère consentait à la reconnaissance de ses enfants par leur auteur, nous estimons que ce consentement, même s il n apparaît que de manière implicite selon les normes belges, devrait suffire à reconnaître la validité de l acte, a fortiori, lorsque les deux parents demandent qu il soit pris en considération: il est disproportionné de demander dans ce cas aux parents d obtenir la reconnaissance judiciaire de l acte ou de faire dresser de nouveaux actes Article 15 du Code de DIP. Selon la circulaire du 23 septembre 2004 relative aux aspects de la loi du 16 juillet 2004 portant le Code de droit international privé concernant le statut personnel, «l article 15 [ ] est surtout destiné au juge mais devrait également être appliqué au besoin par l officier de l état civil. Il confirme la pratique jurisprudentielle actuelle». 19 Article 62 du Code de DIP. 20 Article 64 du Code de DIP. 21 Ainsi le Tribunal de première instance de Liège (Civ. Liège, 3 e ch., 12 juin 2009) a jugé : «Certes, il y a des conditions de consentements [en droit belge] mais ceux-ci doivent avoir été donnés en l espèce puisque tous les intéressés demandent que cette reconnaissance soit prise en compte.»

20 Concilier intérêt général et intérêt particulier L administration doit notifier une décision motivée Le refus de reconnaître un acte authentique étranger constitue souvent une entrave à l exercice de droits fondamentaux de la personne concernée. Pourtant, nous avons constaté que le citoyen ne reçoit pas systématiquement par écrit les raisons qui motivent le refus de reconnaître l acte. Cette obligation n est pas expressément prévue par l article 27 du Code de DIP 22. Toutefois, une décision qui porte potentiellement atteinte à un droit fondamental ne peut être implicite, orale ou informelle. Elle devrait être notifiée par écrit, motivée adéquatement et mentionner les voies de recours. Le citoyen doit pouvoir comprendre pour quelle raison il est empêché d exercer ses droits fondamentaux et demander éventuellement à la juridiction compétente de vérifier la légalité et la proportionnalité de la décision administrative. L absence d une décision dûment motivée constitue à l évidence un obstacle important à l exercice de ce droit de recours. Recommandation RI 2013/01 Le refus de reconnaître un acte authentique étranger a un impact énorme sur la vie et l état de la personne concernée et peut avoir des conséquences importantes sur sa famille et pour les tiers. Par conséquent, il est indispensable que l administration agisse avec le plus grand soin, en restant dans les limites du raisonnable et de la proportionnalité. En conséquence, l examen de la validité d un acte authentique étranger doit 1. prendre en considération la reconnaissance de l acte par les autres autorités compétentes ainsi que le délai écoulé depuis cette reconnaissance, et ce afin de ne pas porter atteinte à la sécurité juridique ; 2. avoir égard aux conséquences qu aura in concreto le refus de reconnaissance de l acte sur les droits fondamentaux du citoyen et particulièrement sur ceux des enfants, dont l intérêt doit recevoir une considération primordiale ; 3. tenir compte de l interprétation du droit étranger par les autorités étrangères ; 4. tenir compte de la bonne foi des comparants. 19 Lorsque l administration refuse de reconnaître l acte étranger sur la base de cet examen, cette décision doit 1. être notifiée par écrit, être adéquatement motivée et mentionner les voies de recours, quand bien même cette obligation n est pas prévue expressément par la loi ; 2. intervenir dans un délai raisonnable. Si l irrégularité de l acte est telle qu il n est pas possible de le reconnaître, l administration doit dans la mesure du possible veiller à aménager une situation provisoire pour éviter que les démarches en vue d établir correctement l état civil entraînent la séparation forcée d une famille. 22 Cfr aussi Recommandations RG 08/02 et RG 08/03, annexe V.