RENDEZ-VOUS DE l AdCF et de la FNCDG. Jeudi 05 DÉCEMBRE h h NOTE DE SYNTHÈSE

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1 RENDEZ-VOUS DE l AdCF et de la FNCDG LES ÉCRANS DE PARIS - CINÉMA MAJESTIC 18, rue de Passy Paris Jeudi 05 DÉCEMBRE h h NOTE DE SYNTHÈSE JOURNÉE RESSOURCES HUMAINES La gestion prévisionnelle des emplois, effectifs et compétences au coeur des processus de management intercommunal

2 Introduction La gestion des ressources humaines ne se limite pas à la seule administration du personnel. Il ne s agit plus depuis une quinzaine d années seulement d administrer au quotidien mais aussi d anticiper sur l évolution des effectifs et des personnes. L administration doit se doter d une capacité à gérer les flux de ses agents pour : - assurer la meilleure adaptation possible des besoins et des ressources compte tenu de l évolution des missions - pouvoir anticiper sur les départs. La Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) est une démarche à la fois prévisionnelle et opérationnelle permettant d anticiper et gérer les besoins en Ressources humaines (RH) pour assurer et développer les services des collectivités et établissements publics afin de répondre au mieux aux attentes des usagers. La Gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et compétences est une démarche qui doit permettre d'assurer la continuité des missions d'une organisation grâce aux compétences que mettent en oeuvre les personnels qui la composent, en prenant en compte autant que possible les évolutions qui peuvent avoir un impact sur le contenu des activités, l'organisation qui les structure, la quantité de travail qu'elles représentent. Cette démarche doit aujourd hui s appréhender au regard de nouveaux enjeux : l allongement des carrières et la pénibilité ressentie par certains agents mais également la modification de la carte territoriale. Forte préoccupation des élus mais également des gestionnaires RH, la mutualisation des services est un moyen pour optimiser et rationaliser l organisation de leurs collectivités, elle interroge les ressources humaines des communautés et, plus largement, celles du bloc communal. Afin d accélérer et de conforter ce mouvement, la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 prévoit l élaboration de schémas de mutualisation et en fait l un des objectifs du prochain mandat. Les communautés devront les élaborer dès Cet exercice, d autant plus délicat dans un contexte de contrainte financière et d augmentation de la demande sociale, implique une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences à l échelle des bassins de vie. Les Centres de Gestion ont un rôle prépondérant à jouer en matière d accompagnement de ces démarches. 2/35

3 La gestion des ressources humaines, le pilotage, le management, prennent en effet une importance nouvelle dans le monde territorial, comme d'ailleurs dans la Fonction publique d'etat ; le développement de la mobilité renforcé par la loi de 2009, l'émergence d'un véritable marché de l'emploi public, l'évolution des collectivités, surtout de l'intercommunalité, l'accélération des mutualisations, la mise en place de nouveaux outils de gestion comme le Répertoire des métiers sont autant d'évolutions qui touchent les Centres de Gestion et font évoluer leur métier à un moment où les collectivités locales elles-mêmes n'ont de cesse de se montrer plus exigeantes. Dans une période de fort renouvellement démographique, les collectivités ont besoin d'outils pour mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Désormais, les acteurs publics locaux devant être attentifs à de véritables bassins d'emplois et c est en ce sens que l accompagnement des CDG trouve tout son intérêt. 3/35

4 1. La mise en œuvre de la GPEEC dans les collectivités et les structures intercommunales Le contexte législatif depuis 2001 La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est la conception, la mise en œuvre et le suivi des politiques et des plans d'action cohérents : visant à réduire de façon anticipée, les écarts entre les besoins et les ressources humaines de la structure (en termes d'effectifs et de compétences) en fonction d'un plan stratégique, ou au moins d'objectifs à moyen terme bien identifiés impliquant les agents dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle. La GPEEC dans la fonction publique est depuis une vingtaine d années l objet d un débat de la part des gestionnaires, des responsables politiques et des représentants des agents. Ce sujet a donné lieu à de nombreuses études et rapports. En 1994, le rapport présenté par Jacques RIGAUDIAT signalait que «la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences connaissait un réel développement au sein du service public Les outils et méthodes étaient mis au point Ils participaient à une réelle invention du management public». En 1996, le Ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l État et de la Décentralisation a demandé à cinq inspections générales de «recenser les systèmes de gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dont se sont dotés les ministères, d en évaluer les résultats et de proposer en tant que de besoin les mesures utiles à l amélioration des dispositifs existants». Cette commande a donné lieu à un rapport qui recense les travaux déjà effectués sur ce thème. Il fait l inventaire des études réalisées sur ce sujet au cours des dernières années. La circulaire du 3 juin 1998 du Premier ministre demandait à chaque Ministère de s engager dans une démarche pluriannuelle de modernisation, plaçant au cœur de ce processus «une véritable gestion prévisionnelle portant sur l ensemble des moyens et les emplois et les compétences». En mars 2000, le rapport de Bernard CIEUTAT a sensibilisé les responsables des administrations sur l enjeu démographique. Ce rapport insistait généralement sur la nécessité d'engager une véritable politique de gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique, ne serait-ce qu'en raison de l'évolution démographique, la moitié des fonctionnaires en poste allant partir à la retraite d'ici Dans ce document était évoquée également la question du non renouvellement de chaque départ de fonctionnaire et des redéploiements d'effectifs à effectuer afin de rendre l'administration moins lourde et plus efficace. 4/35

5 Bernard CIEUTAT relevait que les nouvelles technologies de l'information et de la communication offraient du reste de réelles opportunités pour réaliser les gains de productivité qui permettraient de réduire le nombre de fonctionnaires, et ainsi le poids des dépenses publiques dans notre pays, sans désorganiser le fonctionnement des services publics. Serge VALLEMONT a présenté en décembre 2000 un rapport intitulé «La gestion dynamique de la fonction publique». Après une présentation de la méthode de travail et du champ d'investigation, le rapport décrit le contexte en mettant notamment l'accent sur la diversité des situations tant au niveau de chaque ministère qu'au niveau géographique et en analysant les défis auxquels la Fonction Publique va être confrontée (parité homme-femme, dimension européenne, déploiement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, aménagement du temps de travail). Est également évoquée la question des spécificités de la gestion des ressources humaines publiques en France et la gestion prévisionnelle qui devrait être centrée autour de trois objectifs : déconcentration, pilotage et rusticité. Conscients de la nécessité de la mise en œuvre de telles démarches dans la Fonction Publique, le Gouvernement et le Parlement ont posé ce débat et la loi n du 3 janvier 2001 comporte certaines dispositions pratiques visant à promouvoir une gestion prévisionnelle des effectifs. Ainsi, l article 18-IV de ce texte prévoyait : «les Centres de Gestion sont désormais chargés d organiser une concertation annuelle auprès des collectivités et établissements publics de leur ressort territorial sur l évolution des emplois et des besoins prévisionnels de recrutement, afin d évaluer les moyens à mettre en œuvre pour répondre à ces derniers. Pour ce faire, les Centres de Gestion s appuient sur l ensemble des données qu ils ont déjà vocation à recueillir ou utiliser, telles que les déclarations de création ou de vacance d emplois, ainsi que le suivi des listes d aptitude». Les centres informent et associent les délégations régionales ou interdépartementales du Centre national de la fonction publique territoriale, pour ce qui concerne les concours relevant de la compétence de ces dernières. Pour favoriser l exercice de leurs missions, la loi du 3 janvier 2001 a très largement étendu les possibilités de conventionnement entre les Centres de Gestion (concours, bourse de l emploi, concertation sur les besoins prévisionnels ), ainsi que les cas dans lesquels ils peuvent mettre des agents à disposition des collectivités. Dans le cadre de la concertation annuelle qu ils sont chargés d organiser pour évaluer en particulier les besoins prévisionnels de recrutements, les Centres de Gestion sont chargés d examiner plus particulièrement les demandes et propositions de recrutement et d affectation susceptibles d être effectués sur la base du 2 ème alinéa de l article 25 de la loi n du 26 janvier /35

6 La loi n du 19 février 2007 : la mise en place des observatoires départementaux et régionaux / le CDG tiers de confiance dans les démarches de GPEEC La gestion des ressources humaines au sein des collectivités locales représente un enjeu de politique générale considérable. A l instar des ressources financières, les ressources humaines sont un des leviers de l action politique locale. Il n est pas de projet politique sans moyens humains et financiers dédiés. De plus, la politique de gestion des ressources humaines peut aussi servir un objectif d intervention sur le marché de l emploi local. De fait, l administration des ressources humaines se trouve à l articulation d objectifs divers. Acteurs-clefs de l emploi territorial, impliqués au quotidien dans l accompagnement des collectivités de leurs territoires, les CDG constituent des centres de ressources incontournables pour la mise en œuvre de la gamme complète des dispositifs favorisant l emploi public. Les Centres de Gestion avaient été désignés par la loi «Sapin» n du 3 janvier 2001 pour synthétiser les informations relatives à l emploi et organiser la concertation. De fait, ils étaient de par leur domaine de spécialité et en se regroupant dans le cadre de leur coopération régionale, les plus à-mêmes pour réaliser un travail de remontée de l information, de synthèse et de mise en perspective des données, en prise directe avec les acteurs locaux. La compétence d observation confiée aux CDG depuis la loi «Sapin» s est renforcée ces dernières années. En effet, depuis l entrée en vigueur de la loi n du 19 février 2007 relative à la Fonction Publique Territoriale, le législateur a confié aux CDG la compétence d organisation des Conférences régionales de l emploi. Des observatoires départementaux ou régionaux ont été mis en place progressivement et se développent sur le territoire national. Face aux défis auxquels les collectivités territoriales sont confrontées (démographiques, organisationnels, financiers, juridiques), les Centres de Gestion, acteurs de l emploi public territorial, jouent un rôle majeur d accompagnement des employeurs territoriaux. Au-delà de l'aspect statutaire et juridique de la gestion des personnels territoriaux, l observation de l emploi public territorial contribue à la mise en place de politiques de gestion des ressources humaines permettant l amélioration du fonctionnement des services publics locaux. L observation est un outil d aide à la décision, qui permet de mieux connaître les collectivités et les établissements publics en termes d effectifs, d évolution des métiers et des compétences, de pouvoir les situer dans un environnement socioéconomique mais également d anticiper les besoins futurs de recrutement ou de mobilité. 6/35

7 La démarche de GPEEC (gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences) est une démarche prospective de gestion des ressources humaines. Le principal objectif est de disposer à moyen terme des ressources humaines nécessaires à la mise en œuvre des projets des collectivités par une démarche permanente d anticipation. Cela permet de prévoir et de résorber les écarts entre besoins futurs et ressources disponibles à la fois quantitativement (effectif) et qualitativement (compétences et motivation), dans le cadre d une maîtrise de la masse salariale. La tenue d une Conférence régionale pour l emploi territorial, lieu de rencontre entre les employeurs territoriaux et les acteurs de l emploi, constitue également l un des moyens de réaliser la synergie nécessaire pour piloter une stratégie régionale en faveur de l emploi public territorial et anticiper les évolutions. Les Centres de Gestion répondent également à une obligation légale en réalisant tous les 2 ans un rapport sur l état des collectivités et établissements publics de moins de 50 agents (Bilan social). Ils agrègent également les données des autres collectivités du département. Peut également être cité le panorama de l'emploi territorial qui est le fruit d'un travail collectif, impulsé depuis 2011 par près de 80 Centres de Gestion qui mobilisent leurs services afin de présenter les données de l'emploi public local au niveau national. Les résultats de ces enquêtes (le 2 ème panorama ayant été publié en avril 2013) ont permis de contribuer à faire des Centres de Gestion des acteurs majeurs de la statistique de la Fonction publique territoriale. En se coordonnant autour d'un projet commun, les CDG ont fait montre de réactivité et ont prouvé une capacité certaine à observer et à analyser les tendances de l'emploi. Le panorama a vocation à s'inscrire dans le paysage de l'observation de l'emploi public tant au niveau local que national. En effet, il a vocation à être reconduit tous les ans pour permettre de suivre dans le temps les évolutions quantitatives et qualitatives de l'emploi dans la Fonction publique territoriale. Ce bilan de l'emploi constitue à la fois un repère mais aussi un point de départ afin d'établir les perspectives à moyen terme de l'évolution des emplois, des métiers, des compétences et des besoins en recrutement des collectivités et de leurs établissements publics. Le panorama de l'emploi territorial se compose de trois volets : un volet effectif, un volet bourse de l'emploi et un volet concours. Les données qui sont présentées sont issues des Centres de Gestion. Pour le volet effectif, les données des Centres de Gestion sont croisées avec celle de l'insee et retravaillées par le bureau des statistiques de la DGAFP. 7/35

8 Les lois n du 3 août 2009 et n du 12 mars 2012 La loi n du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique place la gestion des ressources humaines au cœur de la réforme de la Fonction Publique. Elle offre aux fonctionnaires les moyens de construire de véritables parcours professionnels, notamment en leur garantissant des droits nouveaux en matière de mobilité et un accompagnement professionnel réel. Elle permet également aux administrations de disposer plus facilement des ressources humaines répondant à leurs besoins et à leurs évolutions au cours des prochaines années, dans un souci constant de qualité et de continuité du service. La loi n du 12 mars 2012 a renforcé les compétences obligatoires des Centres et étendu le champ des missions exercées à l égard de toutes les collectivités avec l introduction d un socle volontaire d adhésion. Parmi ces nouvelles missions, qui vont dans le sens d un renforcement des Centres de Gestion sur la scène publique locale et d une pérennisation de leur champ de compétences auprès de toutes les collectivités, figure l assistance au recrutement et l accompagnement individuel de la mobilité des agents hors de leur collectivité et de leur établissement d origine. Autour de l emploi, les Centres peuvent appuyer d une part les employeurs dans leurs recherches par la mise à disposition d une bourse de l emploi (site internet), la constitution de viviers de candidats qu ils ont repérés et accompagner d autre part les agents qui souhaitent ou réfléchissent à une mobilité externe. L assistance au recrutement est la mise en relation de l offre et de la demande, dans un schéma de bourses de l emploi, mission qu exerçaient auparavant les CDG à l égard de l ensemble des collectivités mais financée uniquement par les affiliées. L accompagnement à la mobilité est une mission plus centrée sur l agent que sur l employeur et peut regrouper notamment : - L organisation de forums de l emploi public - L assistance à la réaffectation des agents en fonction de leurs compétences - L aide aux agents qui souhaitent construire un projet de mobilité - La réorientation de parcours professionnels dans le cadre d ateliers de la mobilité et en particulier pour certaines catégories de population comme les seniors ou les agents en fin de contrats - L assistance aux lauréats de concours - La gestion de la mobilité inter-fonctions publiques. Pour la mise en œuvre de cette compétence se pose la question du niveau d exercice pertinent. En effet, le bassin d emploi est souvent supra- 8/35

9 départemental. Il faudra réfléchir à une mutualisation ne recouvrant pas forcément le territoire régional. La GPEEC en appui de la gestion des ressources humaines au sein du bloc communes-communautés Dans les communautés, la gestion des ressources humaines s apprécie notamment selon certains enjeux spécifiques de l intercommunalité. La modification de la carte des communautés en cours engendre par exemple de nombreuses évolutions de périmètres sur (extensions, fusions de communautés et fusions-extensions) qui constituent un élément supplémentaire de complexité dans la gestion des ressources humaines du bloc local formé par les communes et les communautés. Plus particulièrement, le sujet des ressources humaines des collectivités du bloc local peut être appréhendé par le biais de deux thématiques fréquemment évoquées : l évolution des effectifs des communes et des communautés d une part, les schémas de mutualisation rendus obligatoires par la loi d autre part. Pour chacune de ces thématiques, la GPEEC donne une approche analytique qui peut en faire un outil de programmation de la gestion des ressources humaines au sein d un couple communes-communauté. La GPEEC dans le contexte de l évolution des effectifs des communes et des communautés La poursuite du déploiement de l intercommunalité et de ses prises de compétences, l achèvement de la carte intercommunale et sa progressive rationalisation, se sont accompagnés d une progression soutenue des effectifs qui atteignent plus de agents aujourd hui. L augmentation du nombre d agents publics locaux que le développement de l intercommunalité aurait induite fait l objet de l actualité et mérite d étudier l évolution des effectifs aussi bien à l échelle des communes qu à celle des communautés en raison des transferts de compétences et des possibilités de mutualisation entre ces deux niveaux. L AdCF et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ont réalisé courant 2013 une étude qui établit un ensemble de repères statistiques relatifs aux ressources humaines du bloc local. Les données et cartes exposées ci-après sont issues de cette étude. Au-delà des analyses qualitatives, qui montrent combien les intercommunalités combinent aujourd hui des rôles d administrations de mission et de gestion, cette nouvelle étude revient sur des aspects quantitatifs, au cœur des polémiques récentes sur la gestion locale. Depuis 2005, de nombreux rapports, dont ceux de la Cour des Comptes, ont alerté sur la croissance soutenue du nombre d agents publics dans les communautés, non accompagnée des réductions escomptées dans les communes. Force est de constater que les effectifs du «bloc local» (communes, 9/35

10 communautés, syndicats, CCAS/CIAS ) ont sensiblement augmenté depuis une décennie. Même si ce phénomène peut s expliquer par de nombreuses évolutions (création de nouveaux services, adaptation aux normes et aux exigences réglementaires, substitution à l ingénierie d Etat, titularisation des contrats aidés, réinternalisation de certains services délégués ), une prise de conscience du rythme de croissance des effectifs territoriaux a été opérée et une réelle inflexion est d ailleurs constatée depuis En 2008, les communautés représentaient 9,4 % de l emploi public territorial ( agents environ). Entre 2002 et 2008, l augmentation des effectifs des communautés a été de 80%. L étude AdCF/CNFPT rappelle que, sur cette même période, le nombre de communautés a augmenté de 483 (+23%), ce qui explique en partie la hausse des effectifs au sein des communautés de communes (+78% alors que 422 étaient créées) et des communautés d agglomération (+211% alors que 61 étaient créées). Deuxième facteur d explication, le développement de l intercommunalité a permis de mettre en place de nouveaux services à la population, notamment dans les communautés de communes en milieu rural. Comme ces services n étaient auparavant pas assurés par les communes, les communautés ont dû augmenter leurs effectifs sans se voir transférer des agents municipaux. L étude rappelle un autre facteur qui place l analyse des effectifs communautaires dans la perspective plus large du bloc communes-communautés. Sur la même période comprise entre 2002 et 2008, les effectifs des communes ont continué d augmenter, comme l illustre le graphique ci-dessous. En 2008, les agents communautaires représentaient 13,4% des effectifs du bloc communes-communautés. Une analyse de ce rapport région par région indique que le taux d administration locale est parmi les plus bas dans les régions où l intégration communale est la plus forte : il apparaît que le nombre d agents municipaux et intercommunaux pour habitants est tendanciellement moins élevé dans les régions où le pourcentage d agents intercommunaux au sein du 10/35

11 bloc communes-communautés est le plus élevé. Ceci se vérifie dans des régions aussi différentes que l Alsace ou la Picardie (voir cartes ci-dessous). Pourcentage d agents communautaires* au sein du bloc local** * Equivalents temps plein ** Ici : communes + communautés + syndicats Source : AdCF/CNFPT, Ressources humaines. Repères, références et tendances statistiques, 2013 Nombre d agents du bloc local** pour habitants 11/35

12 ** Ici : communes + communautés + syndicats Source : AdCF/CNFPT, Ressources humaines. Repères, références et tendances statistiques, 2013 En matière d emplois et de compétences, l étude des métiers des agents communautaires montre que les communautés, pensées à l origine comme des «structures de projet», assurent également des missions qui les assimilent davantage à des «collectivités de gestion». Toutes communautés confondues, les services techniques des communautés sont les plus dotés en agents. Dans les communautés de communes, le premier type de services d affectation des agents concerne les prestations sociales et culturelles, notamment pour le volet social ; les services «éducation, enfance et jeunesse» viennent en troisième position. De façon générale, les services fonctionnels emploient également un grand nombre d agents. Les transferts de compétences des communes vers les communautés (accompagnés de transferts de personnel) et le développement de nouveaux services engendrent l évolution de la structure d emploi des agents communautaires. Ils appellent à établir un état des lieux et une programmation dans la gestion des ressources humaines, au moyen notamment des outils d analyse donnés par la GPEEC. 12/35

13 2. Les enjeux stratégiques d une réflexion sur de nouveaux processus de management La gestion des ressources humaines au sein des collectivités locales représente un enjeu de politique générale considérable. A l instar des ressources financières, les ressources humaines sont un des leviers de l action politique locale. Il n est pas de projet politique sans moyens humains et financiers dédiés. De plus, la politique de gestion des ressources humaines peut aussi servir un objectif d intervention sur le marché de l emploi local. De fait, l administration des ressources humaines se trouve à l articulation d objectifs divers. Présentation de deux rapports thématiques de la Cour des Comptes Rapport annuel 2012 Chapitre 3 : La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités territoriales En 2012, le rapport annuel de la Cour des Comptes consacrait un chapitre entier à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences dans les collectivités territoriales. Dans ce chapitre, la Cour indiquait que, contrairement au secteur privé, «cette démarche anticipatrice restait très peu mise en œuvre» dans la FPT, qui emploie pourtant près de 2 millions de personnes. Après avoir rappelé que les dépenses de personnel représentaient un tiers des dépenses totales de fonctionnement (et même la moitié pour les communes), la Cour constatait que «le rôle des directions des ressources humaines restait souvent limité à une gestion à court terme». Plus précisément, «les tableaux de suivi des RH comme les systèmes d information négligent souvent l aspect prévisionnel et la possibilité de réaliser des simulations». Les recrutements s effectuent ainsi «au fil de l eau». La Cour des Comptes préconisait en 2012 d intégrer les ressources humaines et la GPEEC dans la stratégie globale de la collectivité, et d adopter une approche fondée sur les métiers et les compétences. Rapport 2013 sur les finances publiques locales La Cour des comptes a rendu public, le 14 octobre 2013, un rapport sur les finances publiques locales. S ajoutant aux rapports relatifs aux finances de l État et de la sécurité sociale, cette publication permet de couvrir chacune des trois composantes des finances publiques. Elle a vocation à être pérennisée selon un rythme annuel. 13/35

14 Ce rapport est le fruit d un travail commun à la Cour et aux chambres régionales des comptes. Il croise ainsi une approche transversale et une approche territoriale. Cette étude a fait l objet d une procédure contradictoire avec les administrations d État et les collectivités concernées, ainsi que d échanges avec les principales associations d élus locaux. Le rapport met en évidence quatre principaux éléments : - Le premier est que la situation financière des collectivités est en apparence saine, mais deux sources de préoccupation sont relevées : le dynamisme de leurs dépenses de fonctionnement et l hétérogénéité croissante de leurs situations financières - les collectivités territoriales doivent, comme chaque acteur public, apporter leur contribution au redressement des comptes publics. Cette participation implique un freinage effectif des dépenses de fonctionnement, en particulier pour les communes et intercommunalités, sans que soit remise en cause la qualité des services publics. Les efforts ne devraient pas être répartis de façon uniforme mais modulés et les transferts de ressources entre collectivités amplifiés - reste à construire un dispositif de gouvernance permettant d associer les collectivités au pilotage et à la maîtrise de l ensemble des finances publiques - une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible, elle passe notamment par la mise en commun de moyens entre collectivités, la professionnalisation des achats, une meilleure gestion du patrimoine. La Cour a spécifiquement étudié la question des dépenses de personnel dont certaines composantes, notamment les avancements et la gestion du temps de travail, pourraient être mieux maîtrisées. La rémunération du personnel représente environ 35% des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales (52% pour les communes mais 20% pour les départements, les régions et les groupements de communes). L accroissement des dépenses de personnel des collectivités depuis 12 ans (+5,3% de variation moyenne annuelle en euros courants) tient aux transferts liés à la loi du 13 août 2004 (2ème vague de décentralisation), mais aussi aux choix de gestion des collectivités. Dans les communes et leurs groupements, les dépenses de personnel ont augmenté globalement de 3% en moyenne annuelle de 2009 à La question des effectifs constitue un enjeu majeur, même si leur évolution n est pas la seule explication à la progression de la masse salariale. Les effectifs physiques de la fonction publique territoriale (hors emplois aidés) ont connu une forte progression depuis 2004 (19%), due pour moitié aux transferts de compétences. Toutefois, ils augmentent peu en 2010 par rapport à 2009 ( ) et diminuent même (-4000) en équivalents-temps-pleins (ETP). Ce coup de frein n a cependant pas infléchi l augmentation des dépenses. 14/35

15 Celle-ci est restée élevée pour les groupements à fiscalité propre (+5,8%). Néanmoins, il n est pas permis d établir ce qui revient, dans cette augmentation, à l exercice de nouvelles compétences transférées par les communes, ni d effectuer les corrections liées aux mises à disposition de personnel des groupements au profit des communes ou inversement. La Cour a cherché à estimer, pour 2012, la part de l augmentation des dépenses de personnel qui relève de la politique nationale de l emploi public. Sur la base des éléments que les administrations ont fournis à la commission, en 2012, les mesures décidées au niveau national représenteraient plus de 40% de l augmentation des dépenses de personnel des collectivités locales. Les dépenses de personnel des collectivités sont aussi contraintes par l effet de mesures législatives ou réglementaires de natures très diverses. L actualité récente en fournit plusieurs exemples : la réforme des rythmes scolaires, l abrogation de la journée de carence ou encore les contrats d avenir. Une part importante des décisions concernant leurs dépenses de personnel relève cependant des collectivités territoriales elles-mêmes. Celles-ci disposent de leviers multiples pour contrôler les charges. Les effectifs constituent un élément déterminant de l évolution de la masse salariale, mais de nombreuses autres décisions des assemblées délibérantes influent sur cette dépense. Les marges d inflexion restent significatives s agissant du temps de travail, des régimes indemnitaires ou de la prévention de certaines absences pour raisons de santé. L optimisation de l organisation peut aussi fournir des pistes d économies. En effet, l évolution de la masse salariale est affectée par le rythme de déroulement des carrières : celui-ci est aujourd hui très favorable pour les fonctionnaires des collectivités territoriales. En effet, dans de nombreuses collectivités, les avancements d échelon se font systématiquement à l ancienneté minimale. De la même manière, les collectivités choisissent fréquemment d ouvrir les promotions à l ensemble des agents susceptibles d être promus. Les chambres régionales des comptes ont également constaté une croissance des dépenses liées à des régimes indemnitaires onéreux voire irréguliers. De même, l augmentation des heures supplémentaires apparaît peu maîtrisée. L évolution des dépenses de personnel tient également au temps de travail des agents, la durée annuelle étant souvent inférieure à la durée réglementaire. De nombreuses collectivités pourraient progresser dans la maîtrise des dépenses de personnel en adoptant des mesures d organisation et en améliorant la gestion prévisionnelle des ressources humaines. Dans le secteur communal, la mutualisation des services au sein de l intercommunalité constitue une piste à développer. Jusqu à présent, le développement de l intercommunalité, s il permet une prise en compte accrue des besoins, n a pas été générateur d économies. Une mutualisation forte serait de nature à favoriser la maîtrise des effectifs, au moins à moyen terme, notamment par la constitution de services communs. Dans la pratique, les expériences de mutualisation de services demeurent limitées. 15/35

16 Les collectivités devraient néanmoins être conduites à développer de telles mutualisations, sous la contrainte budgétaire croissante et en raison des dispositions législatives prévoyant la réalisation d un schéma de mutualisation au sein des intercommunalités. À cet égard, la Cour des Comptes estime que la constitution de services au niveau des groupements (services communs ou services correspondant aux compétences transférées) est seule susceptible de permettre réellement des gains de productivité à l échelle de l ensemble intercommunal. La vision des élus sur les enjeux de la gestion prévisionnelle au regard de l évolution de la Fonction Publique Territoriale La qualité du service rendu à la population et l image de la collectivité sont indéniablement liées au développement et à l optimisation des ressources humaines. Les collectivités locales ont pour mission de mener à bien des politiques publiques qui résultent bien sûr de choix politiques, mais qui dépendent par la suite de leur mise en œuvre concrète, par l intervention directe d un ou plusieurs agents de la collectivité. La gestion RH est par essence l affaire de tous les élus et non pas seulement celle des professionnels de la gestion des ressources humaines. Dans les petites communes, la «délégation ressources humaines» est rarement autonome de la gestion administrative et financière de la collectivité. Les RH ont longtemps été considérées comme une question de gestion interne. Les élus étant souvent cantonnés à un rôle de régulation et d'arbitrage sur le traitement des situations individuelles. Leur implication est désormais plus importante sur les questions collectives d'emploi et de gestion du personnel Les enjeux les plus fréquemment évoqués par les élus en matière de politiques RH portent sur : - la maitrise des dépenses de personnel dans un contexte général de vives tensions financières et de baisse des ressources - la nécessité de faire progresser le niveau d'efficience du service rendu, de garantir le bon fonctionnement des compétences exercées, la mise en oeuvre du programme politique et des projets inscrits au mandat - la nécessité de re-périmétrer l'offre de service, de faire évoluer les modes d'organisation et de gestion - la volonté de renforcer le dialogue social, entre autres sur les aspects de résorption de la précarité - les problématiques d'usure professionnelle, de reclassement et plus globalement d'amélioration des conditions de travail. La mobilisation du personnel reste pourtant la clef du succès de n importe quel projet de la collectivité. 16/35

17 C est pourquoi celle-ci doit s efforcer de développer une culture commune grâce à des politiques et à une communication interne propres à créer de la cohésion au sein des services. C est une mission à laquelle participe chaque élu, quelle que soit sa délégation. Certaines réformes récentes montrent que la donne de la politique RH a changé en devenant plus «fine» et par là-même plus exigeante. La loi du 3 août 2009 a, par exemple, supprimé le procédé de la notation des agents dans la fonction publique d Etat au profit d un «entretien progrès» ou entretien d évaluation. Si ce dernier n est pour l instant pas obligatoire dans les collectivités locales, le procédé de la notation paraît d ores et déjà peu susceptible d aider à une gestion dynamique des carrières, comme à la définition de plans de formation adéquats aux aspirations des agents. Les différentes évolutions constatées et envisagées en matière de Fonction Publique (mise en œuvre de l action sociale, de la protection sociale complémentaire, rapport de l IGA sur la mobilité, rapport PECHEUR, rapport sur l Etat de la Fonction Publique, projet de loi déontologie ) et sur la réforme territoriale en cours nécessitent une gestion globale et collective des ressources humaines qui intègre la GRH dans toutes ses dimensions : rémunération, perspectives de carrière, évaluation, formation, recrutement, relations sociales, gestion des effectifs et des compétences, gestion des conflits, messages autour d une «culture et des valeurs communes» propres à la collectivité. En mai 2013, le Premier Ministre a confié à Bernard PECHEUR, Président de la section de l administration du Conseil d Etat, une mission destinée à identifier les enjeux auxquels sera confrontée la Fonction Publique dans les années à venir, et à formuler des propositions de réforme susceptibles d y répondre, tant en ce qui concerne l architecture statutaire, que les dispositifs de rémunération et les modalités de gestion des agents publics. Bernard PECHEUR a remis son rapport le 4 novembre 2013 dans lequel il formule une centaine de propositions destinées à réformer les rémunérations, les carrières et les parcours professionnels des fonctionnaires et notamment : - Développer les démarches de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences - Créer un portail internet unique qui intègre ou fédère les portails existants de bourse et les complète pour permettre d avoir connaissance de tous les emplois publics vacants à chaque instant - Lever les obstacles à la mobilité entre les trois fonctions publiques et restaurer la souplesse du détachement - Mieux encadrer les possibilités de recours à des non titulaires - Mettre en place un cycle de formation des cadres supérieurs et en faire une condition d accès aux emplois fonctionnels de direction de l Etat - Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de qualité 17/35

18 - Repenser les structures des carrières et des classifications - Caractériser chaque corps ou cadre d emploi par un «niveau de fonctions» qui correspondrait, selon le cas, soit au diplôme détenu, soit à la nature des missions et des responsabilités exercées - Fixer les lignes directrices de la politique salariale. Le rapport précise que la Fonction Publique doit être en capacité d anticiper pour répondre et s adapter aux mutations à venir et accorde une place très importante au développement des démarches de gestion prévisionnelle. Sur la base de ce rapport, le Premier Ministre a demandé à la Ministre de la réforme de l Etat, de la décentralisation et de la fonction publique de lui proposer de premières orientations avant la fin de l année 2013, et d engager un dialogue social avec les employeurs publics et les organisations syndicales. 18/35

19 3. Les outils et centres de ressources en matière de GPEEC Présentation de l étude du CNFPT sur les pratiques de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans les collectivités territoriales Cette étude, inscrite au programme 2013 de l Observatoire des emplois, des métiers et des compétences du CNFPT, permet d établir un état des lieux des pratiques des collectivités quant aux modalités de mise en oeuvre d'une démarche de GPEEC dans le cadre de leur stratégie RH. L étude s attache à observer trois aspects importants des démarches GPEEC : - la dimension politique - la dimension organisationnelle - la dimension opérationnelle. L enquête s'est déroulée entre juillet et octobre 2013, sous la forme d entretiens semi-directifs auprès d une trentaine de collectivités et de 150 interlocuteurs en intégrant la stratégie globale et le positionnement politique et institutionnel, les aspects de dialogue social, la démarche organisationnelle mise en place par la DRH, les responsables de l'emploi-gpeec, les responsables de formation. L étude présente les facteurs déclencheurs de la démarche de GPEEC : - Les mutations structurelles : Mise en oeuvre de nouvelles compétences dans les EPCI qui appellent des besoins nouveaux d'expertise et de pilotage ; Nouveaux profils de compétences liés à des évolutions d'organisation et de gestion (territorialisation, mutualisation, montée en puissance des fonctions d'appui et de conseil aux communes membres des EPCI, internalisation de certaines prestations, etc) ; Diminution des projets d'investissement obligeant à requalifier certains métiers - Des évolutions conjoncturelles : Transfert des personnels de l'etat et profonde transformation de la structure des effectifs des Conseils généraux et régionaux ; Projet d administration/organisation interrogeant les besoins en compétences individuelles et collectives ; Réformes et mesures faisant apparaître des besoins d'évolution des qualifications et des compétences (rythmes scolaires...) ; Contraintes budgétaires en regard du poids et de la progression de la masse salariale - Des problématiques de ressources humaines en tant que telles : Pénibilité au travail, allongement des carrières, diminution des recrutements externes, démographie des effectifs et gestion des départs en retraite... L étude présente les aspects organisationnels des démarches GPEEC. Deux approches de la GPEEC sont favorisées : - des services emplois-compétences dédiés - une GPEEC intégrée et partagée par l ensemble de la fonction RH. 19/35

20 La GPEEC contribue à faire évoluer la fonction ressources humaines vers : - un pilotage/management de la fonction RH au même titre qu'une politique publique - un appui, un conseil, une aide à la décision auprès des directions fonctionnelles et opérationnelles - l'animation d'une réflexion et d une posture prospective visant à la faire partager aux différentes directions et champs professionnels - un couplage plus étroit entre la GPEEC et le conseil en organisation - une montée en expertise notamment sur la fonction recrutement mais aussi pour l'ensemble des composantes de ressources humaines qui s'orientent vers "une gestion dynamique et active" des RH - La GPEEC contribue à faire évoluer l offre d accompagnement des Centres de Gestion, dans une logique «territoriale» à l échelle d un bassin de vie et d emploi, regroupant plusieurs collectivités voire des EPCI. Le rapport tend à décrire le rôle de chaque acteur (autorité territoriale, DGS, DRH, encadrements, partenaires sociaux, agents) et met en exergue quelques pistes d amélioration de la démarche GPEEC dans les collectivités : - Renforcer l approche globale de «démarches empiriques et insuffisamment formalisées» - Renforcer la communication autour du projet, en direction des différents acteurs et plus particulièrement des agents - Renforcer la participation de l'ensemble des acteurs et des agents au niveau de la démarche et dans leur connaissance de la logique emploi/compétences : «c'est un vecteur de promotion et de valorisation des savoir-faire individuels et collectifs» - Développer et former les encadrants aux principes du management de la fonction RH - Diffuser une culture RH et GPEEC auprès des niveaux d'encadrement et de management : «un portage managérial fort et constant, condition nécessaire de réussite des projets de GPEEC» - Promouvoir, à l'occasion des futurs schémas de mutualisation, l'idée d'une GPEEC territoriale en direction des territoires ruraux, des petites unités urbaines et des EPCI La GPEEC ne se réduit pas à de la planification et du pilotage, elle n est pas une fin en soi, c'est une modalité d'accompagnement des politiques publiques qui favorise des logiques transversales et une gestion prospective de l emploi. La mutualisation des services après l adoption de la loi du 16 décembre 2010 La mutualisation des services est apparue comme une nécessité dans un contexte de maîtrise de la dépense publique locale. La mutualisation par la mise à disposition de services était prévue initialement par la loi du 27 février Cependant, ce texte imposait que le service concerné soit économiquement et fonctionnellement nécessaire à la mise en œuvre conjointe de compétences relevant tant de l établissement public que des communes membres. 20/35

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