Avant-projet pour commentaires, août, R. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J. Strongman, M. Weber-Fahr

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1 Secteur minier R. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J. Strongman, M. Weber-Fahr Vue d ensemble Sommaire et Aperçu général 1 Industrie minière et réduction de la pauvreté : Liens clés 1.1 Mines et possibilités économiques 1.2 Mines et possibilités 1.3 Mines et sécurité 1.4 Mines et pouvoir 1.5 Sommaire des liens 2 Suggestions de diagnostique pour la gestion des possibilités et des risques de l industrie minière dans l intérêt des pauvres. 2.1 Diagnostics : Profils du secteur minier 2.2 Diagnostics : Mine à grande échelle 2.3 Diagnostics : Mine à échelle réduite 3 Gestion de l influence de la mine sur les pauvres 3.1 Mines à grande échelle : Opportunité plus sûre pour les pauvres 3.2 Mines à échelle réduite : Opportunité plus sûre pour les pauvres Annexe : Vue d ensemble de l industrie 1

2 Sommaire et Aperçu général Industrie minière et le processus de réduction de la pauvreté Industrie minière et réduction de la pauvreté Ce chapitre donne les outils aux législateurs des pays où la mine, dans le contexte de l élaboration d une politique de la mine, a la possibilité d aider sensiblement à réduire le niveau de pauvreté. L industrie minière est une industrie unique de par l impact complexe qu elle peut avoir sur le développement économique local, sur l environnement, sur les profils socioculturels souvent typiques des vastes zones minières d un pays ou d une région particulière. Ce chapitre aborde les quatre aspects de la pauvreté opportunité économique, possibilités, sécurité et transfert de pouvoir dans le contexte de deux formes différentes de mines : 1) mines à grande échelle et 2) mines à échelle réduite ou artisanale. Les deux présentent un contexte très différent d opportunités et de risques associés à l exploitation des ressources naturelles sur les différents niveaux de pauvreté. Suivant le problème soulevé par exemple l eau, l environnement, la santé, les transports, le développement du secteur privé et la gestion macro économique, nous suggérons de consulter les chapitres spécialisés de l ouvrage de référence. Qui doit utiliser ce chapitre? Ce chapitre est conçu comme une aide aux législateurs des pays où la mine a la possibilité d influencer sensiblement les profils de pauvreté régionaux et nationaux soit en aidant à réduire le niveau de pauvreté, soit, si elle n est pas correctement gérée, en créant des risques auxquels les pauvres seraient particulièrement exposés. La liste de ces pays figure en annexe 1 à ce chapitre. Le secteur minier d un pays aura une influence sur la stratégie de réduction de la pauvreté si une ou plusieurs des situations suivantes se présentent : 1) La contribution du secteur minier dans l ensemble de l économie du pays est suffisamment importante pour justifier une attention spéciale : Car elle peut assurer au gouvernement des ressources budgétaires pour les programmes de réduction de la pauvreté et a la possibilité d agir comme un catalyseur puissant dans le développement du secteur privé de la région. Car par la suite d une restructuration de la mine ou d une fermeture, les conséquences sociales et environnementales doivent être mitigées sous risque de frapper sensiblement le pauvre ou d augmenter les profils régionaux de pauvreté. Dans ce contexte, «Important» signifie que la part approximative du secteur minier est une des suivantes : 1) > 5-10 pour-cent du revenu fiscal ; 2) >15-25 pour-cent des revenus à l exportation ; 3) >3-5 pour-cent du produit national brut (PNB) ou 4) >10-15 pour-cent de la main d œuvre industrielle. 2) Un pays n a pas encore d industrie minière ; toutefois, le développement de ses ressources naturelles semble être la seule option, ou une option clé, pour son 2

3 développement. Un exemple est le Mali qui en 1990 n avait pas de mine en exploitation ; dix ans plus tard, il y en a deux avec une troisième en cours de développement, et l exportation de minerais est devenue l article d exportation le plus important, ce qui contribue sensiblement au revenu fiscal et aux résultats économiques du Mali. Les indices d une telle situations doivent être les données géologiques qui devraient démontrer la possibilité pour un secteur minier de tenir un rôle important dans l économie du pays tel que donné sub 1) ci-dessus. 3) Un pays a des noyaux de mines à échelle réduite, avec une population essentiellement itinérante vivant dans des territoires vastes, et produisant un revenu sous le niveau de subsistance, sans direction ni protection sociale ni environnementale. Si ces noyaux constituent ensemble une population de individus ou plus, un gouvernement pourrait envisager de consolider ces efforts en une stratégie de réduction de la pauvreté car les conséquences sociales et environnementales de même que les conflits culturels et politiques pourraient être explosifs. Comment développer un secteur minier pour un RSRP Lors de la création d une section sur l industrie minière pour un Rapport sur la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (RSRP), le législateur doit concentrer son attention sur : 1) Récolte des données importantes pour comprendre l impact actuel et potentiel, les risques, les opportunités de ce secteur dans son pays (voir aussi section 2 de ce chapitre) et 2) discuter les résultats et identifier les priorités d interventions dans le processus de consultation. Suivant la société civile du pays, ceci comprend les organisations environnementales non-gouvernementales (ONG), les syndicats, les associations industrielles, et autres parties impliquées. Dans la plupart des cas, il serait très utile que ce processus soit dirigé par le Ministère des Mines ou le Département des Mines. En général, ces départements ont acquis une expérience de cette industrie et seront prêts à participer à l établissement d une politique de réduction de la pauvreté. Presque toujours une coopération constructive peut se créer entre le secteur privé des mines à grande ou petite échelle de manière que les données et l expérience disponibles puissent être utilisés pour créer des possibilités réalistes de développement d un secteur minier dynamique. (Voir le chapitre Processus de Participation). Industrie minière : Risques et Possibilités pour le pauvre Impact positif possible pour le pauvre et les autres groupes vulnérables L industrie minière peut aider à réduire la pauvreté de diverses manières, essentiellement par la génération de revenu et par la création d opportunités de développement d industries latérales ou secondaires : Impact fiscal et revenu en devises étrangères : Une industrie minière commerciale peut représenter une source importante de revenu en devises pour un gouvernement de même que de recette fiscale. Lorsqu elles sont bien gérées, les rentrées en devises et les taxes produites par la mine peuvent être utilisées par les gouvernements pour la croissance économique générale et comme source de financement pour supporter les budgets nationaux dans le secteur social et des programmes de réduction de la pauvreté. L impact fiscal important de la mine se retrouve dans des pays tels que le Chili, le Mexique, Botswana, le Ghana, l Afrique 3

4 du Sud, et Papua Nouvelle Guinée. (Voir le chapitre sur la gestion macroéconomique). Création de revenu : La mine à échelle réduite fournit de l emploi à environ 13 millions de travailleurs et à leur famille de par le monde, en particulier dans des pays tels que la Bolivie, le Brésil, Burkina Faso, la Chine, la Colombie, le Congo, le Ghana, l Équateur, l Inde, l Indonésie, Madagascar, la Tanzanie et la Thaïlande. L industrie minière commerciale assure de l emploi et de la formation aux travailleurs et peut représenter une source importante de services sociaux aux populations lointaines. Toute forme d industrie minière peut être accompagnée d une croissance de l activité de petites et microentreprises, qui assurent les fournitures et services aux compagnies minières, aux mineurs et à leur famille créant ainsi des revenus supplémentaires importants. Développement de l économie locale : On peut voir que les grandes mines investissent beaucoup dans le développement de l économie locale en assurant la formation, des services publics tels que éducation et services de santé et des biens publics tels que eau propre, transports, énergie et infrastructure. Source d énergie : Dans les pays avec larges ressources en charbon, tels que l Afrique du sud, la Chine, et l Inde, le charbon est une source d énergie importante qui contribue au développement économique. Dans les pays aux hivers rigoureux tels que Russie, Ukraine, Mongolie et Kazakhstan, le charbon est essentiel au chauffage (voir le chapitre sur l Énergie). Impacts négatifs possibles sur le pauvre et autres groupes vulnérables La mine, de même que la fermeture d une mine lorsqu elle n est plus viable, peut également créer la pauvreté et affecter dans le mauvais sens les conditions de vie du pauvre et des autres groupes vulnérables. Environnement : Des dommages à l environnement sont possibles par la petite et la grande exploitation minière. La pollution et la restriction de l eau, la gestion de la fermeture, le bruit, la poussière, et la perturbation du paysage sont des questions qui peuvent affecter la santé et la vie du pauvre et des groupes vulnérables qui sont peu mobiles et sans moyen de combattre les impacts négatifs. Développement humain et santé : Les conditions de vie très souvent dures des mineurs dans les petites et les grandes mines, en parallèle avec un manque d information et d éducation sur la prévention peuvent contribuer à une prolifération du SIDA et autres maladies contagieuses parmi les mineurs et leur famille. De même, les accidents du travail et les risques de maladies cancer du poumon par exemple réduit l espérance de vie du mineur et souvent met les familles dans des situations précaires. Gouvernement, gestion macro-économique et corruption : Tous les pays offrant des ressources naturelles importantes n offrent pas nécessairement un cadre attirant pour les investissements directs étrangers pour profiter des possibilités de création de revenu fiscal; non plus, les compagnies minières, en particulier lorsqu elles sont nationalisées, ne sont pas toujours gérées avec l efficacité financière et industrielle correcte. Les économies dépendant sur leurs ressources minérales ont plus souvent des problèmes de gouvernement et de corruption que les économies non minières. 4

5 De plus, les conséquences négatives d une mauvaise gestion macro-économique peuvent se faire sentir plus durement dans le cadre d une économie minière que non minière. La présence d une mine va gonfler les salaires et maintenir un taux de change élevé ce qui empêchera d autres secteurs d être compétitifs internationalement et de participer à la croissance à l exportation. Le coût d une mauvaise gestion macro-économique est élevé lorsqu on considère l apport fiscal important de la mine et en particulier si on pense que les ressources minières ne sont pas renouvelables. Impact Socioculturel : Les activités minières peuvent avoir un impact négatif sur le mode de vie des indigènes, avec des conflits socioculturels au moment du développement de la mine dans des zones rurales ou «sauvages». Développement économique : Les salaires plus importants des mineurs peuvent provoquer une augmentation des prix locaux avec le pauvre à la traîne ; et de plus, le pauvre et la population des non mineurs peuvent n avoir qu un accès limité aux services fournis par la mine. Obstacles à la restructuration économique et fermeture de mine : Les pertes énormes des mines nationalisées, spécialement le charbon, ont été un obstacle important à la restructuration économique et au redressement surtout dans l Europe de l est et l ex Union Soviétique. La fermeture de mines non rentables a ajouté à la pauvreté spécialement dans les communautés à économie unique et régions minières. Outre les pertes de travail pour la population locale, les services essentiels originalement assurés par la mine transport, énergie et eau par exemple cessent, avec un effet particulier sur le pauvre et les groupes vulnérables. Les fermetures de mines ont également affecté d autres pays comme la Zambie, la Bolivie, la Namibie et les Philippines. Que peuvent faire les pays pour maximiser les bénéfices de la mine pour réduire la pauvreté Les pays peuvent passer par six étapes pour retirer le bénéfice maximum de la mine en vue de réduire la pauvreté. Récolte des données sur l industrie minière et ses conséquences fiscales, économiques, sociales et environnementales. Ceci comprend la récolte et le classement de données précises pour une industrie minière à l échelle commerciale et petite ou artisanale. Ces données peuvent comprendre la dimension des mines, leur emplacement, la production, les chiffres d affaire, les investissements, la main d œuvre, les exportations, les importations, les ressources locales en matériel et les résultats financiers. Veuillez noter que l absence de données géologiques peut freiner les investissements privés dans le secteur minier d un pays négligeant ainsi l utilisation de ressources existantes pour le développement économique. De même, les pays doivent surveiller les impacts sociaux et environnementaux dans les communautés et les régions affectées par les mines, et en particulier par la fermeture des mines. Établir un système sain de réglementations minières et d octroi de licences pour les mines importantes. Ceci signifie un accord équitable avec accès facile et 5

6 dégagement responsable, une politique fiscale saine et l élimination des mines nationalisées subsidiées (MNS), ou, si elles existent, leur privatisation. Garantir des politiques macro-économiques saines de manière que les pays riches en ressources minérales profitent de l impact que leur développement peut avoir sans bloquer les secteurs non miniers et perdre des opportunités. Attirer les investissements du secteur privé et encourager les développements privés par le biais de lois et réglementations appropriées. Les questions de propriété, utilisation des terres et de l eau, les normes socio-environnementales, et les responsabilités doivent être clairement définies et correctement appliquées et surveillées. Dans un cadre réglementaire fiable, il y a un potentiel important de développements en aval, et d activités économiques parallèles avec les fournisseurs et raffineurs, en particulier pour les entreprises petites et moyennes, qui à leur tour peuvent créer des possibilités d emploi pour les non mineurs des zones avoisinantes. Insister sur un plan de fermeture de mine le plus tôt possible de préférence avant le début de l extraction, en aidant à la création du cadre local de gestion et d administration et en créant et mettant en application les règlements appropriés et la supervision de la fermeture de la mine. Alléger les risques socioculturels, sanitaires et environnementaux pour la population de la mine par l information et l éducation, de même que par des accords avec la compagnie minière pour qu elle assure des conditions de travail acceptables en aidant à l établissement d une infrastructure de communauté, de santé et d éducation correcte et accessible. La clé à l allégement de ces risques est l instauration et la surveillance de normes appropriées. Il est important toutefois de ne pas demander à la compagnie d investir dans des services qui sont typiquement de la responsabilité du gouvernement tels que par exemple santé et éducation, mais plutôt de trouver un accord de partenariat public / privé qui fait bon usage de la capacité d investissement de la compagnie sans qu elle ne prenne le contrôle du rôle de l état. 1 Industrie minière et réduction de la pauvreté Liens clé Liens entre mine et pauvreté Cette partie du chapitre étudie les liens entre la mine et les quatre dimensions de la pauvreté possibilités économiques, capacité, sécurité et remise de pouvoir dans le cadre de deux formes différentes : 1) mine à grande échelle et 2) mine petite ou artisanale. Les possibilités de même que les risques commencent avec la phase d exploration et continuent au cours de la construction de la mine, de son opération et de sa fermeture ou de la cessation de son exploitation. D après les problèmes soulevés, par exemple l eau, l environnement, la santé, le développement du secteur privé, et la gestion macro-économique, nous recommandons de consulter les chapitres spécifiques du livre de référence. 6

7 1.1 Mine et possibilités économiques Mine à grande échelle Toute exploitation minière à grande échelle à la possibilité d affecter sensiblement et positivement les chances économiques des pauvres dans la région où la mine est située, de même que dans l ensemble du pays. Dans la région où l exploitation est située, elle peut assurer : 1) des possibilités importantes d emploi supplémentaire avec possibilité de revenus plus élevés que la plupart sinon tous les autres emplois de la région ; 2) formation de la main-d œuvre locale avec un effet d osmose sur l ensemble de la population locale ; et 3) investissements dans l infrastructure, les biens et services publics de base qui ne savent pas être offerts sans y donner accès au grand public par exemple, eau, transports et énergie. Au niveau national, les revenus créés par le gouvernement par les impôts provenant des exploitations minières représentant souvent une partie substantielle du revenu fiscal du gouvernement peuvent être utilisés pour des interventions prouvées et envisagées dans la lutte contre la pauvreté. Le revenu fiscal d une société minière unique peut représenter jusque 20 % du revenu fiscal d un pays (p. ex. Ok Tedi en Papouasie-Nouvelle-Guinée). Toutefois, ce potentiel peut ne pas toujours être utilisé aussi efficacement que possible, où il y a des problèmes de gouvernement et de corruption et dans le cas de mines nationalisées. La réforme et la privatisation des compagnies minières nationalisées constituent en conséquence souvent le premier pas vers l accomplissement de l impact fiscal par une augmentation sensible de l efficacité des opérations et de la gestion, de même que par l augmentation des responsabilités. Dès qu un gouvernement décide de cesser de s occuper lui-même de la gestion des mines, soit directement soit indirectement, il y a des implications budgétaires importantes et positives : 1) la réduction ou l élimination des subsides au secteur minier peut libérer des ressources importantes qui deviennent maintenant disponibles pour les programmes de lutte contre la pauvreté, 2) les taxes et redevances des mines privatisées ont tendance à être plus élevées que celles des mines nationalisées ou des firmes quasi nationalisées et 3) la privatisation de mines antérieurement nationalisées crée souvent une activité accrue d exploration par le secteur privé et contribue ainsi à la croissance économique et à l augmentation du revenu fiscal. Une exploitation minière réussie peut être un catalyseur pour un afflux subséquent d investissements privés dans un pays ou une région qui offre un contexte encourageant caractérisé par un cadre de réglementations fiables. De même, outre l impact direct d une exploitation minière sur l emploi, il y a un potentiel important d activité économique secondaire et parallèle avec les fournisseurs et raffineurs, en particulier pour les petites et moyennes entreprises qui à leur tour créent des possibilités d emploi pour les non mineurs des zones adjacentes. Typiquement, l emploi créé indirectement par une mine représente 4 à 6 fois le nombre d employés directs, et dans certains cas jusque 20 fois (p. ex. Yanacocha au Pérou, Ok Tedi en Papouasie-Nouvelle-Guinée). Toutefois, le pauvre court un grand risque de ne pas participer aux possibilités de la mine tout en supportant de nombreuses charges résultant de l introduction d une mine dans une zone en voie de développement. Une exploitation minière importante exige un apport de capital substantiel en infrastructure, technologie, services et emploi. La 7

8 possibilité qu a le pauvre de participer à cet investissement est limitée par son éducation et ses aptitudes. La mine va utiliser des ressources naturelles telle que terre et eau desquelles le pauvre peut dépendre. Les droits à la terre et les droits des indigènes peuvent également en souffrir. On discutera plus loin de ces risques de même que de la manière de les diminuer. Mine petite et artisanale La mine à échelle réduite (MER) et la mine artisanale peuvent représenter une source importante d emploi et de revenu pour les travailleurs, leur famille et la communauté. Les revenus générés peuvent être importants et critiques au développement économique futur par la croissance de microentreprises aux environs, pour alimenter les mineurs et leur famille. Toutefois, ceci peut être une option forcée due à une diminution de l économie dans d autres secteurs ou zone géographique. Dans ce cas, souvent les mineurs et leur famille s exposent à des conditions de travail pénibles pour un salaire minimum dans un cadre à risque élevé, mettant souvent en danger leur santé et l environnement. La structure locale d une activité minière à échelle réduite, décrite cidessous, détermine si la pauvreté des mineurs et de leur famille est dramatique et exige une intervention extérieure ou si la mine est une activité qui améliore leur situation économique comparé aux autres membres de la communauté: La mine «du pauvre» Cette exploitation, pratiquée par une population essentiellement itinérante, peu éduquée et avec peu d autres possibilités d emploi. Conséquence typique de la perte récente d un autre emploi dans un autre secteur ou une autre région, par exemple en Mozambique ou en Bolivie. Une grande part du potentiel économique est gaspillée par l absence d un cadre législatif ou fiscal, mais également à causes de techniques rudimentaires de production, de traitement et de vente. Le travail est généralement dangereux, insalubre, précaire et paie mal. Les conditions de vie et les conditions sanitaires de la communauté sont très mauvaises. Comme peu de ces mineurs travaillent avec une vision à long terme, les méthodes utilisées infligent souvent des dégâts sévères à l environnement. La mine du type «Ruée vers l or» provoque souvent une concentration de courte durée de mineurs de mines petites ou artisanales, comprenant ceux qui travaillent normalement dans le secteur et ceux qui quittent temporairement leur région et leurs occupations traditionnelles telles que l agriculture ou petites entreprises. La concentration se produit lorsque la mine promet, souvent erronément, d être beaucoup plus lucrative que quoi que ce soit auquel les mineurs sont actuellement employés. Comme dans la mine «du pauvre» l absence de plan à long terme incite souvent à des méthodes d extraction qui causent des sérieux dégâts à l environnement. La mine petite et artisanale «saisonnière» peut offrir une source de revenus régulière et de longue durée, dans le cadre d un travail saisonnier. Hors saison, la main d œuvre agricole se déplace vers les zones minières, généralement pour l extraction de minéraux de valeur tels qu or et pierres précieuses. Outre le revenu créé directement, la mine peut générer des petites entreprises privées parmi les mineurs, les commerçants et les magasins qui alimentent la communauté minière. Par la création de revenus au-dessus du niveau de subsistance, les économies peuvent représenter une source de fonds pour le développement d autres affaires. 8

9 Mine petite et artisanale permanente : De nombreux mineurs dans les petites mines y travaillent toute l année durant la plus longue partie de leur carrière productive. Parfois ils vont passer toute leur vie active dans la même région ; d autres fois, ils vont déménager vers d autres région au fur et à mesure que les possibilités se présentent donnant parfois l impression de ruées vers l or. Bien qu il soit difficile de classer ces mineurs, souvent ils ont des revenus nettement supérieurs que ce qu ils auraient dans d autres activités. Dans ce cas, les fonds dépassant le niveau de subsistance peuvent être utilisés pour des développements d affaires personnelles et pour l éducation des enfants. 1.2 Mines et Possibilités Industrie minière à grande échelle Toute exploitation minière à grande échelle offre la possibilité d augmenter sensiblement et positivement les possibilités des pauvres comme un groupe, dans une région particulière où la mine est située. À moyen terme, la formation fournie aux mineurs et aux autres ouvriers spécialisés aura probablement un effet d osmose sur la main d œuvre et la population environnante. Les compagnies minières peuvent également offrir une formation aux sociétés qui leurs fournissent biens et services de manière à les amener à des standards internationaux de qualité et de fiabilité. Au cours du processus d octroi de droits d exploration et d extraction, un gouvernement peur également négocier des accords avec la société minière pour d autres contributions. Ces contributions peuvent être sous la forme de : 1) investissements dans les services de santé et l éducation offerts au début aux employés de la mine, et étendus ensuite au grand public ; 2) investissements dans d autres services ou activités communautaires souvent en accord avec les autorités locales. Ceci peut en arriver au point où la compagnie remplace le financement gouvernemental des services de base d une région, ce qui représente une bonne excuse pour la déficience du gouvernement. Ceci peut être une conséquence fortuite de programmes de développement communautaires bien intentionnés et bien préparés, mais qui doivent être surveillés de prêt par les autorités responsables et la compagnie. Mine petite et artisanale Souvent il n y a pas de services publics ou privés pour assurer les services de santé et d éducation élémentaires aux mineurs de petites entreprises, souvent femmes et enfants même si de tels services sont relativement bien organisés dans d autres régions du pays. Dû à la nature souvent capricieuse de la petite mine, les structures gouvernementales locales et les systèmes de financement nécessaires à assurer de tels services ne sont pas mis en place à temps lorsque les mineurs se retrouvent dans un secteur déterminé pour l exploitation des ressources découvertes. En quelques années, des zones souvent antérieurement inhabitées voient leur population monter à ou mineurs et leur famille sans eau, transports, éducation ou services de santé. Les autorités régionales, s il y en a, sont généralement incapables d intervenir ou ont l impression qu elles n ont pas l obligation d intervenir dans le cadre de développements tellement vastes et incontrôlables. D autre part, dans les régions qui ont eu de tout temps des communautés de petites exploitations minières, les revenus élevés et la 9

10 population dense, souvent résultat de ces opérations, rendent plus facile l établissement et le financement privé des soins de santé primaires et de l éducation. 1.3 Mine et sécurité Mine à grande échelle La mine à grande échelle peut contribuer, grâce aux revenus plus élevés, à une meilleure alimentation et une meilleure éducation, améliorant ainsi les profils de santé d une communauté. Toutefois, la possibilité existe également de voir une exploitation minière exposer la population locale, et en particulier le pauvre, à des risques sanitaires et de bien-être sérieux, de même qu à leur sécurité d emploi, revenu et pouvoir d achat. Ces risques sont débattus ci-dessous car ce sont des éléments clé à considérer par les gouvernements lorsqu ils établissent les normes sociales et environnementales pour les investissements miniers. Les risques sanitaires individuels liés à l exploitation minière à grande échelle consistent essentiellement en accidents du travail et risques pour la santé, de même qu une exposition accrue aux maladies infectieuses. Les possibilités d emploi et les revenus plus élevés peuvent également créer des problèmes sociaux tels que les migrations, alcoolisme et une augmentation des maladies vénériennes et du SIDA. L impact sanitaire négatif indirect affecte surtout la femme à cause de ses responsabilités au sein d une famille étendue, pour s occuper des enfants, des malades, des vieillards et des invalides. Finalement, l apport d argent et la disponibilité de l alcool de même que la migration, peut augmenter le risque de violence surtout parmi les femmes. Les dégâts à l environnement peuvent représenter un risque sanitaire supplémentaire pour diverses raisons, depuis la pollution ou la restriction de l eau jusqu à la poussière, le bruit et les affaissements. Dans le cadre de la fermeture d une mine, les mines abandonnées ou sans contrôle sont préoccupantes car elles peuvent continuer à polluer et représenter un danger public. Les conditions sanitaires et environnementales n ont peut-être pas été établies à la mise en exploitation de la mine ou n ont pas été surveillées. Il est facile de montrer comment le manque de préparation pour la fermeture de la mine alors qu elle est en exploitation peut augmenter l impact négatif sur l environnement local et les économies régionales, affectant ensuite les budgets gouvernementaux et la stabilité sociale. Le développement économique positif qui accompagne souvent l établissement d une exploitation minière peut également avoir un impact négatif sur le niveau de consommation du pauvre. Les salaires plus élevés du mineur, particulièrement dans les zones isolées, peuvent provoquer une augmentation des prix locaux, laissant le pauvre à la traîne. L arrêt soudain des possibilités économiques offertes par une exploitation minière, dans le cadre de sa fermeture, surtout lorsqu elle n a pas été planifiée, a tendance à augmenter dramatiquement le niveau de pauvreté ; une fermeture peut également priver la population locale des services sociaux les plus élémentaires et à l accès aux biens publics tels que eau propre, énergie et transports, si ceux-ci étaient préalablement fournis par la société minière. L absence de ces services et biens affectent les groupes vulnérables plus dramatiquement que les autres. Les implantations souvent distantes 10

11 des mines rendent encore plus compliqués les développements économiques locaux après la fermeture de la mine, car les ressources gouvernementales sont difficiles à libérer pour ces zones. Les problèmes sociaux et environnementaux légués par la mine peuvent compromettre les avantages économiques passés. Risques macro-économiques : Les conséquences négatives d une mauvaise gestion macro-économique peuvent être plus graves dans le cadre d une industrie minière que dans une économie non minière : un secteur minier peut augmenter le niveau des salaires et maintenir un taux de change élevé, ce qui peut empêcher d autres secteurs de devenir compétitifs sur le marché international et empêcher leur croissance à l exportation. Les coûts d une mauvaise gestion macro-économique sont élevés, surtout si une large partie des revenus fiscaux de la mine sont gaspillés, et si on considère que les ressources minières ne sont pas renouvelables. Industrie minière à échelle réduite D après la situation, (voir section 1.1) les avantages de la MER peuvent être effacés par ses répercussions négatives, touchant essentiellement les pauvres en les exposant à des risques qu ils courent soit comme individus, soit comme membres d un groupe. Les risques individuels provenant de la mine à échelle réduite sont surtout des risques sanitaires et liés à la pauvreté, d accidents de travail, et de la prolifération de maladies telles que le SIDA de même que les pertes de terres dues à l invasion des mineurs. Les risques pour le groupe trouvent leur origine dans les dégâts environnementaux et dans les conflits socioculturels. Comme ils n ont pas de perspective à long terme pour leur opération, les mineurs de MER ne se préoccupent que peu ou pas de l environnement. La pollution des eaux est souvent très répandue et aussi variée que les déversements dans les rivières du mercure utilisé dans les traitements que les alluvions importantes causées par le dragage des lits des rivières. Ces dégâts peuvent avoir des effets économiques et sanitaires sur les communautés environnantes. Dans les zones où les mineurs envahissent les terres des populations indigènes ou tribales, des conflits sévères peuvent se produire à la limite de la guerre culturelle ; les mineurs sont considérés comme un groupe amenant la démolition de l environnement et des maladies dans une région précédemment équilibrée. Dans un environnement sans réglementations, les mineurs de MER risquent également de perdre leurs propriétés et leurs gains futurs. Où il n y a pas de cadre légal pour établir des droits d exploitation sûrs, le pauvre se trouve exposé à tous types de comportement corrompu ou criminel qui mettent sa vie en danger de même que sa possibilité de profiter financièrement de son investissement personnel dans l activité. L extraction du diamant, à petite échelle ou autre, est connue pour avoir aidé au financement des conflits régionaux en particulier en Afrique. Des cas en Sierra Leone, Angola et Congo suggèrent fortement une relation entre l intensité des conflits régionaux et les ressources provenant du commerce illégal du diamant. A ce point, peu d efforts systématiques ont été faits pour créer des instruments de réglementation pour combattre cette tendance ; toutefois, les initiatives les plus efficaces semblent être celles qui introduisent plus de clarté et de concurrence dans un négoce qui a toujours été très secret et fermé à la curiosité du public. 11

12 1.4 Mine et pouvoir Mine à grande échelle Les efforts continus de consultation du public et la publication des informations au début des activités minières de même que durant ces activités, se sont prouvés très efficaces pour faciliter les contacts entre la compagnie minière et les communautés affectées par son opération. Les grandes compagnies minières ont de plus en plus pris l habitude de consulter le public au sujet de leurs investissements courants et futurs, et les gouvernements ont introduits des exigences similaires dans les ensembles légaux et réglementaires. Cette consultation est particulièrement importante en cas de fermeture. De nombreuses questions socio-économiques et environnementales qui représentent un impact potentiel important sur le pauvre peuvent être inconnues des autorités et des consultations bien orientées, seront une mesure efficace en vue d une fermeture idéale. À cause de l éloignement typique des sites d extraction, ceci pourrait être la première fois que les autorités locales et les communautés affectées seront impliquées dans un processus de consultation systématique et un effort de mise au courant. L éducation et la création de possibilités locales peuvent être les effets secondaires bénéfiques pour des groupes qui sans cela seraient marginalisés. Toutefois, le respect de ces pratiques exige souvent un contrôle régulier, et les gouvernements peuvent jouer un rôle clé en s assurant que les pauvres aient un accès correct au processus de consultation et d information. En tenant compte de l opinion du pauvre dans les plans et activités de la mine, les gouvernements peuvent augmenter sensiblement les services et infrastructures disponibles pour le pauvre. Mine à échelle réduite Les institutions, structure et gouvernements locaux sont typiquement sous-développés dans les zones ou régions qui ont une importante activité minière à petite échelle, ce qui laisse les mineurs et leur famille à eux-mêmes, avec des possibilités limitées d un effort collectif pour améliorer leur situation. Les coopératives sont souvent le seul moyen à la disposition des mineurs de petites mines d améliorer leur situation en gérant, et réduisant les risques environnementaux, sociaux et culturels, ou en facilitant l accès aux technologies ou structures de marketing qui peuvent augmenter leurs chances de développement économique. La question du pouvoir existe également. Lorsque les mineurs de petites mines réclament leurs terres avec insistance, les populations indigènes peuvent voir leur culture et leurs moyens d existence mis en danger. Ces groupes n ont en général peu ou pas accès aux institutions ou aux structures administratives qui leurs permettraient de participer au processus de prise de décision au sujet de l utilisation des terres et de la protection de leurs droits. 12

13 1.5 Sommaire des liens Figure 1. Liens entre grande mine et pauvreté Mine à grande échelle : Liens avec la situation du pauvre Dimensions pauvreté Opportunité économique Effet positif clé Revenu fiscal et taux de change importants Création d emploi et de formation Investissement dans l infrastructure locale, transport, énergie, eau, pour développements économiques futurs Développements secteur privé : activités en aval et secondaires fournisseurs et raffineurs Si charbon : source d énergie importante pour croissance économique (voir chap. Énergie) Capacités Effet d osmose de la formation et de l éducation par la compagnie Formation des fournisseurs en gestion de qualité et fiabilité Investissement en santé, éducation et activité commun. avec accès universel. Sécurité Si charbon : Survie par chauffage dans les climats sévères (voir chap. Énergie) Pouvoir Consultation et information publique prennent en compte les besoins du pauvre dans les activités de la mine. Le processus de consultation des mines éduque et développe les capacités. Effet négatif clé Système de concessions et régulations pas clair, ainsi que nationalisation peut créer corruption et ingérence dans le secteur Risque de maladies professionnelles, prolifération du SIDA, alcoolisme, et problèmes de sexe. Risques sanitaires et environnementaux durant et après l exploitation (fermeture et gestion des déchets, eau, poussière particules, perturbation des terres) Changement dans la consommation : + haut revenus des mineurs = inflation avec le pauvre à la traîne. À la fermeture, fin soudaine des possibilités économiques et de l emploi Risques macro-économiques : Inflation des salaires et du taux de change dus aux exportations de minerai affecte le secteur non minier. 13

14 Figure 2. Liens entre mine à échelle réduite et pauvreté Petite mine : Liens avec la situation du pauvre Dimension pauvreté Opportunité économique Effets positifs clés Création d emplois Peut créer des revenus plus élevés que d autres secteurs Peut être une source de revenu saisonnier souvent pour la femme Développement du secteur privé avec son emploi : activités aval et secondaire fournisseurs et raffineurs Effets négatifs clés Capacités Manque de soins et d éducation pour les mineurs dans le cadre d un environnement sans réglementation Utilisation importante de main d œuvre enfantine affecte santé et éducation Sécurité Si charbon : Survie par chauffage dans les climats sévères Pouvoir Les actions collectives et coopératives sont des instruments clés pour les mineurs et leur famille pour améliorer leur situation et les possibilités économiques Risques sanitaires professionnels, prolifération du SIDA, alcoolisme, et problèmes associés Environnement et risques sanitaires associés pour le mineur, sa famille et la communauté en particulier par usage et pollution de l eau Risque de perte de propriété et de revenu où les droits miniers ne sont pas réglementés et protégés Invasion par la mine des terres des indigènes Risque de conflits culturels sérieux entre mineurs et indigènes Si diamant : risque de négoce illégal du diamant pour financer les conflits régionaux Les mineurs et leur famille ont peu accès au processus de décisions publiques par manque de structures gouvernementales locales 14

15 2 Diagnostiques suggérés pour gérer risques et opportunités par la mine dans l intérêt du pauvre 2.1 Diagnostiques : Profils du secteur minier La plupart des pays qui ont un secteur minier possèdent déjà les informations nécessaires à une bonne compréhension de l industrie, et de ses impacts fiscaux, économiques, sociaux et environnementaux. Les ministères des mines et leurs services récoltent et organisent souvent les données sur les mines larges ou artisanales et petites tels que dimension, emplacement, production, ventes, investissements, emploi, exportations, importations, sources d approvisionnements locaux, et performances financières. Le manque de données géologiques peut freiner les investissements miniers dans le secteur minier d un pays, empêchant ainsi la bonne utilisation de ressources existantes pour le développement économique. Dans le but d établir un Rapport sur une Stratégie de Réduction de la Pauvreté (RSRP), il sera peut-être nécessaire de classifier les informations disponibles dans la perspective de la pauvreté avec une attention particulière sur les groupes vulnérables, et leurs risques et opportunités dans le cadre de la mine. En particulier, le contrôle des impacts sociaux et environnementaux sur la communauté et les régions affectées par la mine ou par sa fermeture, devra peut-être être entrepris systématiquement. Les informations générales nécessaires relatives à la pauvreté, doivent se concentrer sur le statut et les tendances de l emploi, par exemple grande et petite mine, femmes, enfants, pauvres, et en données régionales importantes tels que profils de la pauvreté dans les régions minières. Basé sur ces informations, des questions plus détaillées doivent se poser, comme expliqué ci-dessous. Une étude diagnostique typique peut durer jusque six mois et peut comprendre un économiste, un ingénieur, un docteur en droit et un sociologue. Bien que toutes les sections définies ci-dessous sont importantes pour une bonne compréhension de l impact du secteur minier sur la pauvreté, les sections clés pour une bonne étude diagnostique sont marquées «priorité». 2.2 Diagnostiques : Mine à grande échelle Possibilités économiques priorité Impact fiscal : Alors que l impact fiscal d une grande mine aux niveaux nationaux, régionaux et locaux peut être important, en particulier pour les économies modestes, la dimension réelle de cet impact est souvent mal comprise. Les gouvernements doivent se rendre compte de l impact net, c.-à-d. revenus directs, de même que coûts. Ceci exige le démêlage d une trame souvent complexe de conditions gouvernementales ou quasi gouvernementales, de concessions spéciales et de permissions. Impact économique local et régional : Les gouvernements doivent étudier s il y a des possibilités d accords avec les compagnies minières qui peuvent être mutuellement profitables, en particulier pour les développements économiques locaux et régionaux. Ceci peut comprendre des accords de licences, compensations 15

16 aux propriétaires terriens et gouvernement, priorités à l emploi de travailleurs locaux et nationaux, infrastructure, promesses de services sociaux, y compris programmes d abattements fiscaux. Dans ce contexte, il est possible d évaluer l impact sur l emploi net en tenant compte des pertes possibles d emploi par l exploitation d une grande mine dans le secteur de la petite mine. Des activités économiques en aval ou secondaires ont-elles été développées? Si non, pourquoi? priorité priorité Cadre légal et réglementaire pour le secteur privé : Dans le but de saisir si les lois et règlements d un pays donné sont conçus pour attirer les investissements miniers et pour maximiser les profits tout en minimisant les risques, cinq points doivent être examinés : 1) La base statutaire et constitutionnelle des droits et obligations de la mine est-elle objective? 2) L accès privé au droit d exploitation est-il octroyé? 3) Les titres de mines sont-ils sûrs? 4) Comment quantifier les obligations légales d entretien? 5) La liberté de vente et de change est-elle compétitive et stable? Cadre légal et réglementaire pour les investissements : Lors de la réforme d un système existant de lois et réglementations, les questions supplémentaires doivent comprendre : 1) Le cas échéant, quelles sont les lois et réglementations qui empêchent les investissements? 2) Quelles réformes des règlements ou initiatives législatives ont le plus de chance d augmenter l attrait du pays au secteur privé? 3) Les organisations financières internationales et autres organisations peuvent-elles être partenaires dans la promotion du secteur pour les investissements? 4) Quelles leçons apprises en traitant avec les investisseurs privés pour la mine peuvent être mises à profit dans d autres secteurs et avec d autres investisseurs. Possibilités Impact direct sur la situation du pauvre : Quelles initiatives des compagnies minières qui profitent à la situation et aux possibilités du pauvre peuvent être encouragées et supportées par le gouvernement? Qu est-ce qui peut améliorer la qualité de vie du pauvre de même que celle des employés de la mine? Les questions à considérer peuvent comprendre les services de santé, les écoles et l éducation, mais aussi les sports, la culture, le genre et le développement d affaires locales. Sécurité L impact environnemental direct de la mine doit être analysé sous six aspects de manière que les lois et réglementations et les accords directs avec les sociétés minières de même que les interventions proactives puissent être créées : 1) utilisation des terres et de l eau, 2) gestion des déchets, 3) produits chimiques et polluants, 4) évacuations résiduelles, 5) risques sanitaires humain, et 6) risques potentiels pour l environnement et plans pour éliminer ces risques. priorité Convenance des protections environnementales et sociales lors de l exploration, l établissement, l exploitation et la fermeture de la mine : Ces protections sont-elles correctes, respectées et appliquées et savent-elles être surveillées? Peuvent-elles servir d outils pour promouvoir le secteur à des investisseurs potentiels en réduisant leurs risques et en facilitant leurs opérations? 16

17 Les risques d une fermeture soudaine de la mine peuvent être quantifiés, au départ et en cours d exploitation, en analysant ou négociant les plans de fermeture de la mine, la structure de l économie locale de même que les possibilités de l administration locale. Des bons exemples de planning de fermeture anticipée sont Rossing Mine (uranium) en Namibie, Misina Mines (or) en Papouasie-Nouvelle- Guinée, et Kelian Equatorial Mining (or) en Indonésie. Calendrier et structure : Est-il possible de faire d un plan de fermeture une condition indispensable à l octroi d une concession? Des inspections et une surveillance sur place sont-elles prévues pour mettre à jour et analyser les changements de situation et le suivi? La gestion post-fermeture et les mécanismes de surveillance sont-ils décidés d avance et mis en place? Les normes et accords de fermeture peuvent-ils être négociés avec les exploitations existantes à une date ultérieure? Aspects sociaux et économiques : Quelles responsabilités sociales et économiques continuent pour l exploitant après la fermeture? Y a-t-il des accords de transfert pour l infrastructure socio-économique dans le cas d une fermeture? Y a-t-il des fonds suffisants engagés par la compagnie minière pour garantir que ce transfert prenne place? Quels différents mécanismes financiers existent pour libérer ces fonds? Est-ce que d autres risques futurs sont pris en ligne de compte tels que les fluctuations des prix des métaux qui peuvent soudain accélérer la fermeture de la mine? Y a-t-il une expérience étrangère intéressante? Aspects environnementaux : Les responsabilités environnementales sont-elles définies pour les sites abandonnés et pour la décontamination des terres? Quelle est la définition de fermeture, revalorisation et nettoyage? Quelle est la définition de réhabilitation par exemple, ramener des terres perturbées à leur état avant développement ou utilisation alternative? À quels accords peut-on arriver sur l utilisation des terres après fermeture, en particulier pour la réhabilitation des terres? Les questions de sécurité, tel que les débordements de bassins à résidus dans le contexte post-fermeture sont-elles prises en considération? priorité Profil de dépendance : Quelle part des activités économiques locales ou régionales dépend de la mine, directement ou indirectement? Y a-t-il des industries ou secteurs avec potentiel de croissance qui ne dépendent pas directement de la mine? Quels biens ou services publics sont assurés ou maintenus par la compagnie minière? Quelles sont les possibilités d utiliser l infrastructure construite pour la mine comme «locomotive» pour les développements futurs? Comment assurer l entretien et l opération de cette infrastructure après la fermeture de la mine? Quelle est la compétence des gouvernements locaux et régionaux? Doivent ils être préparés pour la prise en charge de certains services et biens? Planning de développement : Le scénario de fermeture de la mine est-il compris dans le plan de développement des autorités nationales, régionales et locales? Y a- t-il des clauses qui garantissent que les bénéfices créés par la mine seront utilisés pour supporter des initiatives de développement orientées vers la fermeture? Emploi : Quels genres d interventions sur le marché de l emploi seront nécessaires en cas de fermeture? Un planning bien à l avance peut améliorer l efficacité des interventions. 17

18 Pouvoir priorité Consultation et coopération : Y a-t-il eu des consultations sur l exploitation de la mine au début ou durant les opérations? Y a-t-il un plan d information publique? Quelles parties intéressées doivent être inclues dans le processus de consultation et d information? La compagnie minière respecte-t-elle le processus agréé, les calendriers et les sujets de consultation et de divulgation? Le gouvernement est-il capable d absorber le flot d informations de la compagnie vers les communautés impliquées? Les informations sont-elles présentées de manière à ce que les communautés locales puissent y avoir accès et en comprendre les implications? Figure 3. Informations clés nécessaires à la création d une politique d intervention pour les mines à grande échelle Aspects clés Possibilités économiques Capacités Sécurité Pouvoir Questions à poser Revenu fiscal et coûts d exploitation bien clarifiés? Accords avec la compagnie pour supporter les développements économiques locaux et régionaux? Des activités économiques en aval ou secondaires ont-elles été développées? Environnement légal et réglementaire pour attirer investissement et développements privés? Droits et obligations de la mine clairs, quantifiables et sûrs? Liberté de ventes et de change et structures fiscales compétitives? Ressources disponibles pour continuer les services sociaux et d éducation même en cas de fermeture? Analyse de l impact environnemental direct? Les protections sont-elles adéquates, respectées et surveillables? Y a-t-il un plan de fermeture? Les ressources sont-elles suffisantes et les responsabilités établies? Quid des terres abandonnées? Quel est le profil de dépendance de la région? Y a-t-il un risque d effondrement de l économie locale en cas de fermeture? Le plan de développement régional est-il approprié? Que faut-il comme intervention sur le marché de l emploi? Quid des groupes vulnérables? Y a-t-il une politique adéquate de consultation et d information? Respect? Tous les intéressés sont compris? 18

19 2.3 Diagnostiques : Mine à échelle réduite Bien qu il soit important de concevoir des interventions appropriées à chaque situationen particulier pour la motivation originale d exploitation mine «permanente», «saisonnière», «du pauvre», «ruée vers l or» l information nécessaire pour la conception et le processus de décision s applique à tous les types, et aide à la compréhension des différences entre types de petites mines. Opportunités économiques Autre source de revenu pour les mineurs et revenu relatif à la mine en oppositions aux autres sources : Quelles autres options ont les mineurs? La mine rapporte-t-elle tellement plus que les autres occupations au point que le mineur ne va l abandonner que si le gouvernement use la force? Ou la mine n est utilisée que comme «dernière chance» par des populations migrantes d autres régions où l économie se détériore? Canaux et méthodes de vente pour le minerai : À qui les mineurs vendent leur production? Est-ce un marché concurrencé? Quelle est la position relative des mineurs dans les négociations sur les prix, de même que dans les négociations avec les fournisseurs de matériel requis par la mine? Les femmes sont-elles particulièrement désavantagées lorsqu elles s occupent de vente ou de marketing? Impact économique des activités minières sur les communautés locales : Les mineurs achètent-ils le matériel et les consommables localement? Y a-t-il eu une augmentation importante du commerce dû à la mine? Les mineurs investissent-ils leurs économies localement? Capacités Éducation et santé : Est-ce que les structures du gouvernement sont opérationnelles dans les régions d exploitation minière? Y a-t-il des écoles ou des centres de santé? Quel gouvernement local ou régional aurait la responsabilité de s en occuper? Développement humain : À quel point les femmes et enfants sont actifs dans la mine? Le travail des enfants est-il un problème? Les femmes profitent-elles économiquement de la mine? Y a-t-il des femmes enceintes occupées à la mine? Sécurité Structure des droits à la propriété : Les mineurs ont-ils un titre légal pour leur concession : peuvent-ils le transférer ou l utiliser comme garantie? Y a-t-il des lois et régulations différentes pour petites et grandes mines? Application des règlements : L absence de titre légal freine-t-il la MER? Est-ce que les autorités appliquent et surveillent les règlements, en particulier, sur les dégâts environnementaux et invasion des propriétés par les grandes mines? 19

20 L absence d action du gouvernement est-elle due au laisser-aller ou à un manque de fonds? Contacts avec la grande mine : À quel point les petites mines opèrent-elles sur les concessions des grandes mines? L invasion des concessions est-il un gros problème? Les compagnies minières opérant des grandes mines et les petites mines coopèrent-elles à trouver une solution? Quel rôle jouent le gouvernement et la police dans ces questions? Types of minerai extrait et nombre de mineurs : Les divers minerais ont des impacts environnementaux et commerciaux différents. L amplitude du problème est plus que probablement liée au nombre de mineurs. Les techniques d excavation et de traitement utilisées par les mineurs et dégâts environnementaux associés : Des techniques différentes ont des effets différents sur la pollution. Y a-t-il des techniques plus conviviales pour l environnement? Les mineurs les utilisent-elles et si non, pourquoi? Types et gravité des problèmes de santé et des problèmes de sécurité et d accidents du travail liés aux activités minières. Origine des divers groupes dans le contexte des activités minières : Où sont les communautés d origine des mineurs? Viennent-ils de zones près de la mine ou sont-ils des immigrants d autres régions ou pays? L étendue des problèmes sociaux et culturels dépendra en grande partie du fait que les mineurs ont immigrés dans la région. Des conflits peuvent éclater à cause de différences régionales et culturelles entre les mineurs eux-mêmes. Relations entre les groupes dans le contexte des activités minières : Quelles sont les relations entre les mineurs et les membres des communautés locales? Y a- t-il des conflits entre groupes culturels? Y a-t-il des tensions entre les mineurs et les membres de la communauté locale dues à des problèmes environnementaux, sociaux ou socio-économiques? Y a-t-il des problèmes culturels sévères entre mineurs et indigènes? Pouvoir Consultation publique : À quel point les structures gouvernementales «normales» sont absentes des zones minières? A quel point existent-ils des mécanismes différents, non officiels d autodétermination et de prise de décision par le public? Développements par la communauté : À quel point y a-t-il des structures communautaires qui ont déjà pris la direction de certains services publics tels que sécurité et transports? À quel point ces groupes pourraient être impliqués dans la création d interventions du type coopératif? Y a-t-il des groupes de femmes ou d autres groupes d intérêts spéciaux? Quel est le profil des groupes culturels et indigènes? (Voir ci-dessus). 20

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