L avenir d un marché de l électricité libéralisé

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1 Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement Département fédéral de l'économie Dipartimento federale dell'economia Departament federal d'economia L avenir d un marché de l électricité libéralisé Discours de M. Pascal Couchepin, Conseiller fédéral, Chef du Département fédéral de l économie en vue de la votation sur la loi sur le marché de l électricité Genève, le 27 août Embargo /18:30 Seule la version orale fait foi!

2 Mesdames, Messieurs, 2 Le marché européen de l électricité est en profonde transformation. Les monopoles d approvisionnement régionaux et nationaux ont volé en éclats. De coûteux cartels ont été éliminés. Le commerce de l électricité, réservé jusqu ici aux grandes compagnies, cède la place à un marché où prédominent les rapports contractuels directs entre producteurs et consommateurs, comme lorsqu on choisit sa compagnie de téléphone ou son fournisseur de mazout. L ouverture des marchés a trois objectifs: accroître le rendement des entreprises électriques, réduire les tarifs et améliorer l offre par l introduction de la concurrence. La situation en Europe Le processus de libéralisation des marchés de l électricité au sein de l Union européenne a commencé en L ouverture devait être progressive et relativement lente. Dans les faits, elle s est accélérée ces dernières années. Plusieurs pays ont déjà ouvert leur marché à 100%. A Barcelone, en mars dernier, l Union européenne a amorcé la phase fi nale de la libéralisation du marché de l électricité qui introduit le libre choix du fournisseur pour tous les clients industriels dès A cette date, le marché devra être ouvert à 60% au minimum dans tous les Etats membres. Le principe de l ouverture à tous les consommateurs est décidé. La date sera fi xée dès que la directive précisant la notion de service public aura été adoptée. L Union européenne s engage donc maintenant en faveur d une libéralisation totale. L Union européenne voit dans la libéralisation du marché de l électricité une mesure de promotion économique. Elle reconnaît que l électricité, comme le pétrole, est un facteur de croissance qui renforce la compétitivité des pays européens. La Suisse ne peut rester à l écart d un tel mouvement. Notre économie gagne un franc sur deux à l étranger; il est donc essentiel que

3 nos entreprises ne paient pas leur énergie plus cher que la concurrence étrangère. Des comparaisons internationales montrent que nos PME sont gravement pénalisées par des prix surfaits. Or, ces entreprises occupent 85% de la main-d oeuvre en Suisse. La LME est donc indispensable à la place économique et de travail suisse. J y reviendrai plus tard. 3 Pour la Suisse, cette évolution est décisive. Notre pays est une plaque tournante du marché de l électricité au coeur de l Europe. C est un atout pour nos régions de montagne que nous pourrons conserver seulement si l ouverture des marchés est réciproque. Depuis 1996, date de l ouverture des marchés européens, nos exportations ont doublé vers l UE. Elles rapportent environ 500 millions de francs par année. Nous devons par conséquent empêcher l isolement des installations de production helvétiques et leur assurer le libre accès au marché de l Union européenne. L UE a une clause de réciprocité dans sa directive et nous avons un accord de libre-échange avec l Union européenne datant de L électricité peut y être soumise et pourra alors être soumise à la réciprocité. Jusqu ici l UE n a appliqué cette clause. Mais rien n indique qu elle continue à avoir une attitude positive si la Suisse refuse la LME. Avec ou sans LME, la libéralisation est un fait en Europe. Elle se poursuivra. Il est illusoire de croire que la Suisse pourra continuer d écouler ses excédents électriques vers les pays voisins tout en verrouillant son propre marché. Le commerce international de l électricité est indispensable à nos entreprises si elles veulent amortir leurs investissements. Au bout du compte, cela apporte des revenus et assure des emplois à beaucoup de régions suisses.

4 Dans l Union européenne, les prises de participation entre partenaires étrangers se multiplient dans la branche. 4 En Allemagne, il y a tout juste deux ans que la fusion Veba-Viag donnait naissance à E.ON, la plus grande entreprise électrique allemande de l époque, et déjà E.ON fusionne avec Ruhrgas. En Italie, Edison, l ancienne Montedison, a cédé son nom à sa société-mère, Italenergia, propriété d EdF et de Fiat, et se sépare de ses activités agro-industrielles et chimiques pour se concentrer sur l énergie. En France, le gouvernement a décidé une privatisation partielle d EdF et GdF. En Angleterre, EdF est devenu le quatrième fournisseur en Grande-Bretagne. E.ON a aussi acquis une société anglaise, tout comme RWE. Ces exemples pourraient être étendus à d autres pays, y compris les pays d Europe centrale et orientale qui s apprêtent à entrer dans l Union européenne. Et en Suisse? Le secteur électrique est en situation de monopole. Les consommateurs doivent se fournir en électricité auprès de l exploitant local auquel ils sont raccordés. Résultat, les petits clients et les PME ne peuvent choisir leur fournisseur. Cette situation est inéquitable. Il y a dix ans, nous avions 1200 entreprises électriques. Aujourd hui, leur nombre a diminué à 900. La branche compte emplois et représente 2,6% du PIB, légèrement davantage que l hôtellerie et la restauration ou l agriculture. L électricité est donc un secteur important de notre économie.

5 La restructuration est inéluctable, avec ou sans LME. Sur le marché européen, la taille critique d une entreprise électrique a continuellement augmenté ces dernières années. Actuellement, elle atteint quelque 7 millions de consommateurs, alors qu en Suisse, en dépit du mouvement de concentration amorcé, nous avons une moyenne d à peine 8000 clients par entreprise. Il manque pratiquement un facteur de 1000 pour être compétitif à l échelle européenne! 5 Un gouvernement responsable ne peut rester les bras croisés face à pareille évolution. L électricité est une marchandise qui fait l objet d un commerce aussi bien au niveau national qu international. Aujourd hui, une seule question domine ce marché: le prix. Or, le prix dépend des conditions de concurrence. La Suisse n échappera pas à l ouverture des marchés. Les objectifs de la LME Mais l objectif de la LME n est pas d ouvrir le marché n importe comment et brutalement. Non, la LME prévoit une ouverture réglementée là où la libéralisation est nécessaire: dans la production et le commerce mais pas dans le transport et la distribution. L objectif de notre libéralisation est un accès réglementé et non discriminatoire au réseau, avec la garantie de disposer d un approvisionnement sûr et bon marché, respectueux de l environnement et favorable à l énergie hydraulique. La sécurité d approvisionnement est inscrite dans la loi, tout comme la nécessité de disposer d énergie de réserve. Grâce à toutes ces conditions, les impératifs du service public sont maintenues, que la production d électricité soit en mains publiques ou privées. L ouverture se fera en trois étapes, selon la taille des consommateurs. Six ans après l entrée en vigueur de la LME, le marché sera ouvert à tous les consommateurs, soit en 2009, date à laquelle l UE aura déjà ouvert totalement son marché.

6 Cette ouverture progressive est un compromis équilibré soutenu par une large coalition réunissant les cantons, les milieux économiques, la branche électrique, des associations de protection de l environnement et de défense des consommateurs et la majorité des partis politiques. 6 Les opposants mènent un combat idéologique contre tout ce qui ressemble de près ou de loin au marché et à la concurrence. Ils veulent fi ger des structures désuètes sans tenir compte de l environnement international et des intérêts de l économie et des consommateurs. Il est surprenant de voir une certaine gauche protéger un monopole qui est une rente de situation pour certains producteurs électriques. Permettez-moi d ouvrir ici une parenthèse. Le Seco a publié une intéressante étude qui montre que les inégalités de revenus ont augmenté de 3,5% ces dix dernières années en Suisse. Or, seulement la moitié de cet accroissement d inégalité est imputable à la globalisation de l économie (les personnes les mieux qualifi ées en profi tent davantage que les autres). L autre moitié est imputable à des facteurs internes, par exemple la hausse des prix administrés, la hausse des diverses taxes, la TVA également, qui touchent proportionnellement davantage les petits revenus que les gros. Il en va de même des prix de l électricité, puisque chacun, riche ou pauvre, paie le même tarif pour son courant. La LME, en faisant pression sur les prix et par ricochet sur la fi scalité indirecte qui s ajoute à la facture, profi tera donc d abord aux ménages disposant de revenus faibles qu aux revenus élevés. Une loi avec des gardes-fous La LME fi xe un certain nombre de barrières et de garde-fous. Pendant six ans après l entrée en vigueur de la LME, les tarifs d utilisation du réseau devront rester fi xes. Le réseau restera une activité à

7 caractère de monopole, avec un tarif d utilisation, le timbre, qui sera étroitement surveillé. Le réseau haute tension (380 et 220 kv) de Suisse sera géré par un seul opérateur national que les propriétaires actuels devront instaurer dans les trois ans qui suivent l entrée en vigueur de la LME. Avec ce système, nous aurons un organe de régulation semblable à la Banque nationale dans le système bancaire. La société suisse pour l exploitation du réseau aura pour tâche l organisation des échanges vers l étranger et entre les différents groupes en Suisse. Elle veillera à ce que le réseau soit ouvert au courant de toute provenance pour tout consommateur fi nal, quelles que soient la topographie et la densité de population. 7 Une commission d arbitrage devra statuer de tout différend au sujet des tarifs d acheminement. Cette commission aura des pouvoirs étendus et pourra faire des enquêtes, puis ordonner des baisses de prix du réseau. Elle sera l homologue du «régulateur» qui existe dans d autres pays européens, mais pas en Allemagne, ce qui explique la récente hausse des prix dans ce pays. La Surveillance des prix et la Commission de la concurrence protégeront aussi les consommateurs d éventuels abus. Par ailleurs, les coûts engendrés par des mesures de reconversion du personnel seront répercutables sur les prix du réseau. La LME protège donc mieux les travailleurs de la branche qu une absence de loi. La LME accorde une place particulière aux énergies renouvelables. L énergie hydroélectrique (60% de notre production) bénéfi ciera de prêts préférentiels, soit pour amortir ses investissements non amortissables, soit pour renouveler ses installations, cela pendant dix ans. Les nouvelles formes d énergies renouvelables (éolienne, biomasse, solaire, petites centrales hydrauliques) pourront bénéfi cier d un acheminement gratuit vers le consommateur également durant les

8 dix premières années suivant l entrée en vigueur de la LME. Dans une société qui attache une importance croissante à la protection de l environnement et à l effet de serre, la LME apporte sa contribution à cet effort. Le développement des énergies vertes est également un business d avenir. Dans ce domaine, tous les consommateurs, pas seulement les gros clients, auront un accès libre dès l entrée en vigueur de la loi. La LME n est pas une loi exigeant une privatisation quelconque. Dans les structures démocratiques qui sont les nôtres, les décisions de privatiser les entreprises électriques sont prises par les cantons ou les collectivités locales qui sont leurs propriétaires. Ces décisions sont le plus souvent soumises à référendum. Des cantons et des communes ont décidé en votation populaire de se préparer à cette privatisation, d autres, comme la ville de Zurich, l ont refusée. La LME ne touche en rien ces droits démocratiques. 8 L ouverture a déjà débuté Le combat des opposants à la LME est dépassé lorsque l on sait qu avant même l entrée en vigueur de la LME, le vent du changement s est déjà fait sentir en Suisse. Rares sont les entreprises électriques qui n ont pas négocié des conditions favorables avec leurs gros clients. Dans la plupart des cas, ce sont des contrats de fi délisation qui diminuent les prix au niveau supposé après l ouverture du marché. Dans un cas concret, un gros consommateur a fait appel, avec succès, à la Commission de la concurrence pour demander l accès au réseau et à un autre fournisseur. Cette méthode est problématique car elle ne crée pas la transparence dans les tarifs d utilisation des réseaux et ne garantit pas l égalité des chances entre entreprises électriques de notre pays. C est pourquoi nous avons besoin de la LME.

9 Sans cadre légal, les PME et les ménages seront moins protégés. Ils subiront par ricochet les baisses de prix accordées aux gros clients qui ont une capacité de négociation très forte. 9 Des écarts de prix impressionnants Les écarts de prix sont impressionnants pour les consommateurs industriels. Les PME suisses font durement les frais du monopole. Elles paient jusqu à 40% plus cher que leurs consoeurs à l étranger, par exemple françaises et allemandes. Un entrepreneur à Genève paie 14,40 centimes pour son kwh, alors qu il ne débourserait que 4,71 centimes à Stockholm. Même des grandes villes comme Londres ou Paris, où le niveau des prix et loyers est semblable aux villes suisses, les prix de l électricité industrielle sont moins élevés que dans une petite ville comme Fribourg qui a pourtant les tarifs parmi les plus bas de Suisse. Mais, comme je l ai déjà dit, de nombreux gros clients disposent à l heure actuelle de prix inoffi ciels bien plus bas. Les règles actuelles sont donc dépassées en ce qui concerne les gros consommateurs industriels. Or, quand une règle n est plus applicable, il convient de la changer. C est une question d honnêteté et d équité. La LME est une loi pour les PME, pas pour la grande industrie. A l intérieur de la Suisse aussi, les tarifs varient fortement et de manière peu compréhensible entre un lieu et un autre. Il s agit d un marché opaque. D une manière générale, il existe des différences qui vont presque du simple au double entre les villes suisses, par exemple entre certaines villes valaisannes et Genève, Lausanne ou Neuchâtel. Le cas de Lausanne est intéressant. La centrale de Lavey dont la ville de Lausanne est propriétaire et qui couvre le tiers des besoins urbains, produit à un coût entre 2 et 2,5 cts/kwh. Son coût de valorisation est de 7,5 et 8 cts/kwh et le prix EOS est de 12 cts. La

10 centrale de Lavey permet donc à Lausanne, qui vend son kwh à plus de 26 cts, de remplir sa caisse communale grâce à la fi scalité indirecte et de procéder à des dépenses publiques avec cet argent. Est-ce tout à fait démocratique? Une chose est sûre, on comprend que certains syndics craignent la transparence accrue des factures d électricité. Pourtant, les services industriels n ont pas à craindre cette loi : les consommateurs ne changeront pas de fournisseurs si les différences de prix restent modestes. En revanche, il y aura plus de clarté politique quant aux sommes d argent prélevées à des fi ns fi scales par les communes. 10 La LME n interdit pas aux communes de prélever des impôts mais elle oblige à la transparence des éléments qui font la tarifi cation ce qui, à terme, débouchera sur des comparaisons d effi cacité, donc des baisses de prix. Le consommateur verra sur ses factures séparément le coût de production de l énergie, son origine, le coût de son acheminement, mais aussi la partie des taxes et prestations dues aux collectivités publiques. Quand nous allons au restaurant ou dans un magasin, nous sommes habitués à voir la TVA affi chée séparément sur la facture. C est une disposition analogue qui sera réalisée dans la LME. Avec la nouvelle loi, les actuels payeurs deviendront des clients et les actuels fournisseurs des prestataires de services. Les risques d un refus de la LME Je ne voudrais pas manquer d évoquer les conséquences d un refus de la LME. La branche électrique et les cantons ont beaucoup investi dans la clarifi cation des règles visant à accompagner l ouverture du marché. Il est probable que cet acquis sera utilisé dans un accord intra-branche visant à libéraliser le marché. Nous aurions alors le modèle allemand, sans discipline ni régulateur, donc moins de protection pour les consommateurs et des risques de hausses de prix, car les gros clients obtiendront toujours des tarifs avantageux tandis que les petits clients paieront pour les rabais consentis aux gros.

11 Un non à la LME ne mettra pas un frein à la libéralisation ni en Suisse, encore moins en Europe. Au contraire, un non à la LME nous laisserait sans défense. La LME est une solution typiquement suisse, modérée, équilibrée, résultant d un long débat démocratique, qui n instaure pas une concurrence absolue mais limitée, avec des conditions-cadres fi xées par l Etat, qui protègent les consommateurs, l environnement et les régions périphériques. 11 Je crois qu il ne faut pas avoir peur des changements. En matière économique, le choix n est pas entre immobilisme et changement mais entre les changements qui nous sont imposés et les changements que nous voulons accomplir. Des emplois sont toujours supprimés lorsqu il y a restructuration d anciens monopoles. Mais l ouverture des marchés, on l a vu avec les télécommunications, crée aussi de nouveaux débouchés. D autres emplois sont créés ou préservés grâce à la compétitivité accrue que retirera la place de travail suisse de cette libéralisation. Le niveau relativement bas du chômage montre que notre marché du travail fl exible permet de retrouver relativement facilement un emploi, et dans un délai assez court. La Suisse a donc moins à craindre des réformes encore à réaliser que d autres pays. Le rapport mondial sur la compétitivité de l IMD place la Suisse en 7e position en Le bilan est donc encore bon mais il faut rester critique: en Suisse, depuis la moitié des années 1970 et particulièrement depuis les années 1990, la croissance est moins forte qu ailleurs. Le rapport sur la croissance publié par mon département et l analyse de l OCDE qui a suivi le disent à l unisson : les perspectives de croissance sont modestes si nous ne faisons pas un important effort de réformes en matière de libéralisation et de concurrence. Bref, sans réformes intérieures, la Suisse perdra peu à peu ses avantages concurrentiels et nous serons alors dans l impossibilité d affronter sereinement les conséquences sociales engendrées par le vieillissement de la population.

12 La Suisse a pris du retard par rapport aux libéralisations intervenues dans l Union européenne. Le fait de ne pas faire partie de l Union européenne est un handicap en termes de potentiel de croissance, car la pression est moins forte, mais cela ne signifi e pas que les réformes sont impossibles. Tout doit être mis en oeuvre pour améliorer la productivité du travail (par l innovation et la formation) et la concurrence (par la libéralisation). Ce sont les clés de la croissance. 12 La Suisse ne peut plus s appuyer sur les anciennes structures qui ont forgé sa prospérité. L effort de réforme ne doit pas être relâché, malgré les résistances nombreuses, à gauche et à droite. C est un challenge que je continuerai de relever. Chaque fois que l on fait une réforme, on s attaque à un groupe de privilégiés qui bénéfi cie du statu quo. Et ceux qui pourraient profi ter des changements hésitent. Finalement, il n y a que l Etat, c est paradoxal, pour faire bouger les coalitions d intérêts privés.