Décision 08-D-30 du 4 décembre 2008 relative à des pratiques mises en œuvre par les sociétés des Pétroles Shell, Esso SAF, Chevron Global Aviation,

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1 Declic DOM:Mise en page 1 18/01/11 12:38 Page24 Décision 08-D-30 du 4 décembre 2008 relative à des pratiques mises en œuvre par les sociétés des Pétroles Shell, Esso SAF, Chevron Global Aviation, Total Outre Mer et Total Réunion Avis 09-A-21 du 24 juin 2009 relatif à la situation de la concurrence sur les marchés des carburants dans les départements d outre-mer Avis 10-A-03 du 3 février 2010 et 10-A-16 du 28 juillet 2010 relatifs à deux projets de décret réglementant les prix des produits pétroliers et du gaz de pétrole liquéfié dans les départements d outre-mer 24

2 LE PRIX DES CARBURANTS A ÉTÉ L UN DES ÉLÉMENTS DÉCLENCHEURS DE LA CRISE CONTRE LA VIE CHÈRE QUI A PARALYSÉ LA GUADELOUPE ET LA MARTINIQUE AU DÉBUT DE L ANNÉE C EST UN POSTE DE DÉPENSE MAJEUR POUR LES PARTICULIERS ET DE NOMBREUX PROFESSIONNELS (PÊCHEURS, TRANSPORTEURS, ETC.). TOUTEFOIS, LE MANQUE DE TRANSPARENCE ET LE NIVEAU ÉLEVÉ DES PRIX À LA POMPE NE SONT PAS UNE FATALITÉ. L AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE, QUI A ANALYSÉ LE MARCHÉ EN PRO- FONDEUR, A MIS LE DOIGT SUR PLUSIEURS DYSFONCTIONNEMENTS. ELLE A FORMULÉ DES RECOMMANDATIONS QUI ONT ABOUTI EN 2010 À DES MESURES CONCRÈTES DE LA PART DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR D UNE RÈGLEMENTATION DES PRIX PLUS TRANSPARENTE. ELLE NE RELÂCHERA PAS SA VIGILANCE. 25

3 Declic DOM:Mise en page 1 18/01/11 12:38 Page26 DÉCISION 08-D-30 relative à des pratiques mises en œuvre par les sociétés des pétroles Shell, Esso Saf, Chevron Global Aviation, Total Outre Mer et Total Réunion Date de la décision : 4 décembre 2008 Origine de la saisine : Air France ENJEU : L AVION EST UN MOYEN DE TRANSPORT INCONTOURNABLE POUR LES HABITANTS DES DOM. L AUTORITÉ VEILLE À CE QUE LES ENTREPRISES QUI, PAR LEUR COMPORTEMENT, CONTRIBUENT À ÉLEVER ARTIFICIELLEMENT LE PRIX DES BILLETS D AVION, SOIENT SANCTIONNÉES À UN NIVEAU DISSUASIF. 26

4 DÉCISION 08-D-30 AFFAIRE DES CARBURÉACTEURS À LA RÉUNION La Réunion : quatre compagnies pétrolières sanctionnées pour avoir faussé la concurrence lors d un appel d offres organisé par Air France Synthèse Saisie par la société Air France d une plainte concernant le déroulement anormal d un appel d offres pour l approvisionnement de ses avions en carburants sur l escale de La Réunion, l Autorité de la concurrence (le Conseil à l époque) a sanctionné quatre compagnies pétrolières (Chevron-Texaco, Total, Exxon et Shell) pour un montant total de 41,1 millions d euros. L ENTENTE A EU POUR CONSÉQUENCE UNE FORTE AUGMENTATION DU COÛT DES PRESTATIONS D APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT POUR AIR FRANCE (+30%) SUR LA PÉRIODE AVEC UN IMPACT DIRECT POUR LE CONSOMMATEUR, LE PRIX DU KÉROSÈNE REPRÉSENTANT EN EFFET UNE PARTIE IMPORTANTE DU PRIX TOTAL DU BILLET. UNE ENTENTE DE RÉPARTITION DE MARCHÉ L entente a entraîné une augmentation du coût des prestations d approvisionnement en carburant pour Air France sur l escale de La Réunion Les documents saisis lors des perquisitions à Paris, à La Réunion et à Londres ont permis de montrer que les compagnies pétrolières en cause se sont concertées en 2002 pour obtenir une répartition du marché lancé par Air France et garantir leur part de marché respective. En limitant conjointement les volumes offerts, elles ont contraint Air France à ne pouvoir faire autrement, pour couvrir ses besoins en carburant, que d accepter les quatre offres sans pouvoir en rejeter aucune, ni négocier les prix. L entente a entraîné une forte augmentation du coût des prestations d approvisionnement en carburant sur cette escale pour Air France (+30 %) sur la période La coopération avec l OFT britannique : une première au sein du réseau européen de concurrence L Autorité a sollicité pour la première fois l autorité de concurrence britannique, l Office of Fair Trading (OFT), afin qu elle mène pour son compte des perquisitions au Royaume-Uni, où se trouve le siège de plusieurs entreprises impliquées dans l entente. Sans cette collaboration, il n aurait pas été possible de mener l instruction à son terme, faute de pouvoir collecter les preuves suffisantes. Cette première réussie est une illustration de la coopération très active qui existe désormais entre les autorités nationales de concurrence et avec la Commission européenne depuis l entrée en vigueur du Règlement européen 1/2003 le 1 er mai LA DÉCISION DE L AUTORITÉ DANS L ÎLE DE LA RÉUNION, Des sanctions proportionnées à la gravité des pratiques et à l importance du dommage LA DEMANDE ÉMANE D UNE CLIENTÈLE à l économie. Elles se répartissent de la façon suivante : CAPTIVE : LA COMPAGNIE AIR FRANCE groupe Chevron : 10 millions d euros ET LES AUTRES COMPAGNIES groupe Total : 9, 9 millions d euros (Total Outre Mer : 4,4 millions d euros et Total Réunion : AÉRIENNES NE PEUVENT 5,5 millions d euros) S APPROVISIONNER AILLEURS groupe Esso : 10,7 millions d euros QUE SUR L ESCALE DE LA RÉUNION groupe Shell : 10,5 millions d euros AUPRÈS DES QUATRE COMPAGNIES Ces sommes ont été recouvrées au bénéfice du Trésor Public. Mais Air France dispose également PÉTROLIÈRES EN CAUSE, CONSTITUÉES de la faculté de demander par ailleurs réparation du préjudice qu elle a subi auprès des tribunaux compétents. EN GIE. Les sanctions pécuniaires prononcées ont été confirmées par la cour d appel de Paris ; un pourvoi en cassation a été formé contre cette décision. La décision 08-D-30 du 4 décembre 2008 est disponible sur 27

5 Declic DOM:Mise en page 1 18/01/11 12:38 Page28 AVIS 09-A-21 relatif à la situation de la concurrence sur les marchés des carburants dans les départements d outre-mer Date de l avis : 24 juin 2009 Origine de la saisine : Secrétaire d État à l Outre -mer ENJEU : EFFECTUER UN DIAGNOSTIC DE LA SITUATION CONCURRENTIELLE EN OUTRE-MER ET PROPOSER AU GOUVERNEMENT DES SOLUTIONS POUR LUTTER CONTRE LE NIVEAU ANORMALEMENT ÉLEVÉ DU PRIX DES CARBURANTS. 28

6 AVIS 09-A-21 SITUATION DE LA CONCURRENCE SUR LE MARCHÉ DES CARBURANTS DANS LES DOM Secteur des carburants : comment corriger les dérives de la régulation des prix dans les DOM? Synthèse Saisie en février 2009 sur la situation de la concurrence dans les DOM par le Secrétaire d État à l Outre-mer, l Autorité de la concurrence a rendu un avis constatant les dérives de la régulation dans le secteur des carburants. Elle a recommandé de renforcer la réglementation des prix des monopoles et de revoir celle des prix de détail afin d en supprimer les effets pervers. EN PRATIQUE, LE PRIX PLAFOND FIXÉ PAR LES POUVOIRS PUBLICS ÉTAIT DEVENU UN PRIX PLANCHER IMPOSÉ AU CONSOMMATEUR. IL A SUPPRIMÉ TOUTE INCITATION AUX DÉTAILLANTS DE PRATIQUER UN PRIX INFÉRIEUR. L ÉCHEC DE LA RÉGULATION DES PRIX DE DÉTAIL Dans les DOM, l approvisionnement en carburants se fait au travers de mécanismes de monopole : monopole de l achat, du fret, du raffinage et du stockage aux Antilles et en Guyane, ou seulement du fret et du stockage à La Réunion. C est pourquoi ces prix sont réglementés. Mais les pouvoirs publics fixent également des plafonds pour les prix de détail des carburants afin d éviter que l insuffisance de concurrence sur l approvisionnement ne conduise à une dérive des prix à la pompe. Or, l Autorité a constaté que la réglementation des prix des carburants s était éloignée de ces objectifs initiaux. La régulation des prix des monopoles d approvisionnement est insuffisante : elle ne garantit plus l absence de rente et le dispositif d encadrement des marges de distribution et des prix de détail a été transformé en un système de prix unique aisément manipulable. Des prix maximum devenus des prix minimum Les prix plafond ont en fait fonctionné comme des prix imposés supprimant toute incitation aux détaillants de pratiquer un prix inférieur. L impossibilité pour chaque détaillant d adapter ses prix de détail à ses contraintes économiques propres a conduit à demander périodiquement des revalorisations générales qui ont profité à tous. Ce système a ainsi créé des rentes au profit des points de vente les mieux placés et les plus rémunérateurs, une partie de ces profits étant reversée aux pétroliers propriétaires des fonds de commerce mis en gérance. La distinction entre marge de gros et marge de détail sur laquelle se fonde la réglementation est d ailleurs artificielle puisque des systèmes de redevances, jouant dans les deux sens, permettent des transferts entre détaillants et grossistes, vidant de son intérêt la fixation administrative des deux marges. Au surplus, ce plafonnement administratif des marges n a pas empêché leur dérive comme le montre le tableau ci-dessous : En /hl ou ct/litre Guadeloupe Martinique Guyane Réunion Marge totale de distribution ,95 12,65 14,3 11,8 Marge totale de distribution ,65 15,2 19,1 20,9 Augmentation + 44 % + 20 % + 33,5 % + 77 % 29

7 Effets pervers en matière de fiscalité L Autorité a également relevé que la relative parité des prix de détail entre les DOM et la métropole sur le long terme (sauf en Guyane), malgré la dérive des prix hors taxes, n est obtenue qu au prix d une modération fiscale de la part des collectivités publiques (voir le tableau comparatif ci-après). Or, les recettes manquantes sont compensées par la taxation d autres produits, notamment des produits de consommation courante frappés par l octroi de mer. Tableau comparatif des prix HT observés en décembre 2008 Prix HT en Martinique Guadeloupe Guyane Réunion Métropole Super 0,78 0,81 0,77 0,75 [0,27-0,32] Gazole 0,83 0,86 0,78 0,72 [0,30-0,35] Structure du prix TTC du litre de gazole (en euros) 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 Martinique Guadeloupe Guyane Réunion Métropole Structure du prix TTC du litre de super (en euros) 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 Martinique Guadeloupe Guyane Réunion Métropole Prix hors taxes LES PROPOSITIONS DE L AUTORITÉ Taxes L Autorité s est montrée favorable au renforcement de la régulation amont, dans le but de mieux encadrer les monopoles et de garantir in fine des approvisionnements au meilleur prix Pour l achat des carburants, l Autorité de la concurrence a proposé de réguler le prix d approvisionnement en produits raffinés ou en produits bruts en prenant pour référence des prix de marché, indépendants des importateurs, et d ouvrir l importation des carburants aux opérateurs qui ne sont pas des compagnies pétrolières intégrées. Pour le fret, elle a proposé de maintenir le système actuel de mutualisation du fret qui apparaît le meilleur en termes de coût, de sécurité et de régularité des approvisionnements. S agissant d une activité en monopole essentielle aux activités des distributeurs, les prix du fret devront être impérativement orientés vers les coûts. 30

8 AVIS 09-A-21 SITUATION DE LA CONCURRENCE SUR LE MARCHÉ DES CARBURANTS DANS LES DOM La conséquence de ces deux premières mesures serait la fixation par les pouvoirs publics du prix plafond des importations, égal à la somme des deux prix régulés : produits raffinés + fret. Ce prix devrait être le seul prix de gros périodiquement réajusté par les préfets en fonction des cours mondiaux. Il devrait être rendu public afin de permettre aux usagers, aux associations de consommateurs et à toutes les parties prenantes d être informés des fluctuations du prix des produits avant imputation des marges de distribution. L AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE A PROPOSÉ, POUR LES ANTILLES ET LA GUYANE, UNE OUVERTURE PROGRESSIVE DES FACILITÉS DE STOCKAGE AUX DISTRIBUTEURS NON ACTIONNAIRES DE LA SARA, EN SITUATION DE MONOPOLE DE FAIT. Pour le stockage, l Autorité a recommandé plusieurs mesures structurelles : interdire à un gestionnaire de facilité essentielle d exercer une activité de distributeur aval au sein de la même structure commerciale, ce qui devrait conduire à filialiser les activités de stockage ou à leur imposer une séparation fonctionnelle et comptable très stricte ; permettre à tous les opérateurs, y compris ceux qui ne sont pas actionnaires de la SARA, d accéder aux installations de stockage à un prix non discriminatoire aux Antilles ; par ailleurs, compte tenu des liens entre Shell et Total au sein de la Société Réunionnaise des produits pétroliers, la filialisation complète des activités de stockage à La Réunion ; le dénouement des liens structurels entre les réseaux de détaillants de Total et Shell qui devraient se retrouver en concurrence frontale sur le marché de la distribution. L Autorité a proposé de revoir le plafonnement des prix de détail en laissant au préfet la possibilité de les contrôler en cas de fonctionnement anormal du marché Pour éviter la dérive des marges de détail, elle a recommandé la suspension de la publication des prix plafond, de façon à ce que les plus petites stations modulent leur prix sans entraîner une hausse générale des marges, le préfet conservant la possibilité de publier par arrêté un prix maximum en cas de fonctionnement anormal du marché. Pour assurer la fluidité du marché de détail, elle a recommandé de limiter à 5 ans les contrats de fourniture exclusive passés avec les détaillants indépendants (stations services dont le fonds de commerce n est pas la propriété de l importateur-grossiste), d inscrire dans les contrats la possibilité de racheter les installations fixes sans pénalité en cas de changement d enseigne et de supprimer dans les contrats actuels les clauses de préférence de revente de l activité au profit de l enseigne sortante. Enfin, l Autorité a estimé que l envergure de la réforme nécessitait de prévoir une période d expérimentation de trois ans afin d observer les évolutions réelles du marché et procéder aux ajustements nécessaires. LES SUITES Dans le prolongement de cet avis, le gouvernement a élaboré deux décrets dont les projets de texte ont également été soumis à l Autorité pour avis (voir p.32). L avis 09-A-21 du 24 juin 2009 est disponible dans son intégralité dans la partie Annexes de ce document, ainsi que sur le site de l Autorité de la concurrence, 31

9 Declic DOM:Mise en page 1 18/01/11 12:38 Page32 AVIS 10-A-03 ET 10-A-16 relatifs à deux projets de décret réglementant les prix des produits pétroliers et du gaz de pétrole liquéfié dans les départements d outre-mer Date des avis : 3 février 2010 et 28 juillet 2010 Origine de la saisine : Ministre de l Économie, de l Industrie et de l Emploi ENJEU : AIDER LE GOUVERNEMENT À ADAPTER LA RÉGLEMENTATION RELATIVE AU MÉCANISME DE FIXATION DES PRIX DES CARBURANTS. 32

10 AVIS 10-A-03 ET 10-A-16 RELATIFS À DEUX PROJETS DE DÉCRET RÉGLEMENTANT LES PRIX DES PRODUITS PÉTROLIERS ET DU GAZ DE PÉTROLE LIQUÉFIÉ DANS LES DÉPARTEMENTS D OUTRE-MER Carburants : vers une réglementation des prix plus transparente Synthèse Les deux projets de décret soumis à l Autorité de la concurrence découlent de la réflexion générale engagée par le gouvernement en 2009 sur la situation concurrentielle dans les DOM. Pour mémoire, l Autorité avait alors été invitée à rendre deux avis sur la question, dont un sur le marché des carburants (Avis 09-A-21, voir p.28) dans lequel elle préconisait de renforcer la réglementation des prix des monopoles et d assouplir la régulation de détail. À la suite de cet avis, le gouvernement a pris une première série de mesures dans le cadre de deux décrets, dont il a soumis les projets à l Autorité. SUIVANT LA RECOMMANDATION FORMULÉE PAR L AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE DANS SON AVIS 10-A-03, LES DÉCRETS DU 8 NOVEMBRE 2010 PRÉVOIENT QUE LE PRIX MAXIMUM DE SORTIE RAFFINERIE DES CARBURANTS DOIT ÊTRE CALCULÉ PAR RAPPORT AUX INDICES DE RÉFÉRENCE DE LA ZONE D APPROVISIONNEMENT EFFECTIF. LA MISE EN PLACE DE SOLUTIONS Ces décrets constituent une première étape dans la mise en œuvre des réformes proposées par l Autorité dans son avis 09-A-21. Ils ont pour objectif de simplifier et de rendre plus transparent le mécanisme de fixation des prix des carburants. Ces changements vont permettre aux pouvoirs publics d être plus réactifs, en prenant en compte de manière plus réelle et immédiate les variations des cours du pétrole brut, au bénéfice du consommateur. L AVIS DE L AUTORITÉ L Autorité de la concurrence a accueilli favorablement les objectifs fixés par ces deux décrets mais a suggéré la mise en place de quelques dispositifs complémentaires, notamment en ce qui concerne la régulation des prix d approvisionnement, qui doit se baser sur des prix de marché objectifs et vérifiables. Comme elle l avait déjà fait dans l avis général qu elle avait rendu en 2009, l Autorité a rappelé qu il est important que les cotations des indices de référence soient bien celles de la zone d approvisionnement effectif pour les produits importés : seule la référence à des prix de marché, indépendants des importateurs peut permettre d assurer le caractère objectif et transparent de la régulation des prix d approvisionnement des carburants raffinés. L Autorité a également renouvelé les propositions formulées dans son avis 09-A-21 en matière d adoption de mesures à caractère structurel, seules à même, selon elle, d ouvrir ces marchés à plus de concurrence et plus de dynamisme. LES SUITES Les décrets du 8 novembre 2010 n réglementant les prix des produits pétroliers et du gaz de pétrole liquéfié dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique et n réglementant les prix des produits pétroliers et du gaz de pétrole liquéfié dans le département de La Réunion ont été publiés au Journal officiel de la République le 10 novembre Suivant la recommandation formulée par l Autorité de la concurrence dans son avis 10-A-03, les décrets du 8 novembre 2010 prévoient que le prix maximum de sortie raffinerie des carburants doit être calculé par rapport aux indices de référence de la zone d approvisionnement effectif. Les avis 10-A-03 et 10-A-16 sont disponibles dans leur intégralité sur le site de l Autorité de la concurrence, 33