LE CONTROLE DES RESSOURCES FINANCIERES ALLOUEES AU SECTEUR DE LA SANTE PUBLIQUE

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1 REPUBLIQUE DU NIGER COUR SUPREME CHAMBRE DES COMPTES ET DE DISCIPLINE BUDGETAIRE LE CONTROLE DES RESSOURCES FINANCIERES ALLOUEES AU SECTEUR DE LA SANTE PUBLIQUE Avant d aborder le vif du sujet, il importe de faire un bref rappel historique de la politique sanitaire du Niger depuis les indépendances à nos jours. En effet, selon le rapport de consultation sur l optimisation des crédits budgétaires relatifs aux évacuations sanitaires datant de 1999 et les informations récentes recueillies auprès du ministère de la santé publique et de la lutte contre les endémies, cette politique sanitaire s est caractérisée ainsi qu il suit : 1960 : - prédominance de la médecine curative sur la médecine préventive par : - la gratuité des soins ; - la faible participation des communautés aux financements de la santé ; - la couverture sanitaire essentiellement urbaine aux dépens de la campagne : - instauration d une médecine globale intégrée coordonnant les activités curatives et préventives : - le Niger a souscrit à la politique des soins de santé primaires (SSP) lors de la déclaration d Alma- Ata : - Politique d auto- encadrement sanitaire avec formation des agents de santé villageois dans le cadre du projet amélioration de la santé rurale ; 1987 : - initiative de Bamako dont le but est de redynamiser le système de santé en associant davantage les populations bénéficiaires à sa gestion et à son fonctionnement.

2 La succession de ces différentes stratégies de la politique sanitaire dénote le dynamisme des services de santé qui tentent de mettre à la disposition des populations un niveau acceptable de prestations de soins malgré la modicité des moyens. De tous les programmes ci-dessus cités, aucun n est réellement arrivé à son terme faute de moyens ou de suivi. L organisation du système de santé est calquée sur le découpage administratif et organisée autour des formations sanitaires publiques et privées qui constituent une pyramide sanitaire à trois (3) niveaux, à savoir : 1 er niveau : la circonscription médicale (CM) d arrondissement est elle même composée de trois (3) échelons : - la case de santé du village (CS) ; - le dispensaire rural cantonal (DR), le dispensaire de quartier (DQ) et le poste médical (PM) ; - le centre médical (CM) disposant d une maternité, d une unité d hospitalisation, d un centre de protection maternelle et infantile et d un laboratoire d analyses médicales ; Ces trois (3) échelons constituent le district sanitaire ; 2 ème niveau : il est constitué des centres hospitaliers départementaux (CHD) et des maternités de Tahoua et Zinder. 3 ème niveau : il s agit des trois (3) hôpitaux nationaux de Niamey, Lamordé et Zinder, auxquels s ajoutent la maternité centrale, la maternité poudrière, le centre national de santé familiale, le centre national antituberculeux et le centre anti- lèpre, tous à Niamey. En matière de couverture sanitaire et au regard des données de 1992, le Niger dispose d un plateau technique appréciable qu il serait long de décrire ici. L on notera également que dans le cadre d une révision du système de santé actuelle et, pour correspondre à la nouvelle politique nationale de santé qui vise «l amélioration de l état sanitaire et nutritionnel des individus, des familles et des communautés, par l application des soins de santé primaire», le paysage sanitaire nigérien présente des structures encore plus appropriées, dont l énumération n est pas à faire également. Bref, cette nouvelle organisation devrait mettre à la disposition des couches sociales des campagnes, des prestations qui nécessitaient, il n y a pas si longtemps, de longs et coûteux déplacements. En un mot, le plan de développement sanitaire prévoit «l hôpital pour tous» à l horizon à 1998 : les hôpitaux ci-dessus cités sont devenus des Etablissements publics à caractère administratif recevant une subvention annuelle incluant la rémunération du personnel.

3 Est venue se greffer par la suite, toute une multitude de programmes de santé, notamment, - le Programme Elargi de Vaccination (PEV), concernant toutes les vaccinations ; - le Programme de lutte contre le paludisme ; - le Programme national de lutte contre la tuberculose ; - les chirurgies foraines et les constructions des cases de santé, entreprises dans le cadre du Programme spécial du Président de la République - une coordination intersectorielle de lutte contre le sida (ULSS) ; - une unité de lutte sectorielle contre le sida ; - le Plan de développement sanitaire (PDS) adopté en février 2005 pour une durée de cinq (5) ans, allant de 2006 à 2010 ; ce plan qui vise globalement, la réduction de la mortalité maternelle et infanto-juvénille, a fixé huit (8) objectifs, à savoir : (1) l amélioration de la disponibilité, de la qualité et de l accessibilité financières à des services de santé et le renforcement de la lutte contre les maladies, (2) l amélioration de la santé de la reproduction, (3) le renforcement de décentralisation, (4) la participation communautaire, (5) le renforcement des capacités de gestion et les compétences institutionnelles, (6) la gestion stratégique des ressources humaines, (7) la gestion des ressources matérielles et (8) la disponibilité des médicaments et consommables. En ce qui concerne la vérification proprement dite des comptes de l Etat, la chambre des comptes et de discipline budgétaire, bien que déjà créée et fonctionnelle à partir de 1993, a, pour son premier baptême de feu dans cet exercice, examiné seulement en 2002, le compte de gestion de 1997 du Trésorier Général du Niger, transmis à la Cour suprême aux fins de contrôle, par le Ministre des Finances en juillet Depuis, elle a examiné successivement les comptes de gestion de 1998 à 2002 et a rendu des arrêts provisoires à l issue desquels les observations formulées ont été communiquées au fur et à mesure au Trésorier Général du Niger, l unique comptable principal de l Etat. Aussi, dans le cadre de cette communication, nous nous bornerons à donner un aperçu sur ce qui constitue en général les ressources du secteur de la santé, la situation des dépenses, toutes catégories confondues, effectuées durant la période couverte par la vérification sur pièces des différents comptes de gestion que la chambre des comptes et de discipline budgétaire a eu à faire et, les constatations qui en ont découlé. I.- LES RESSOURCES FIANCIERES DU SECTEUR DE LA SANTE./ En fait de ressources financières en tant que recettes budgétaires proprement dites allouées au secteur de la santé, il s agit plutôt des crédits budgétaires qui constituent la principale source de financement de toutes les dépenses publiques.

4 En plus donc du budget de l Etat, le secteur de la santé bénéfice également des ressources financières additionnelles affectées à des programmes de santé déterminés et provenant des partenaires au développement ; ces ressources extérieures sont allouées sous formes d aides non remboursables et d emprunts. II.- LES DEPENSES DE SANTE. / 1) Le cadre budgétaire./ Autant que le principe de l unité budgétaire est respecté, c est donc à travers le budget de l Etat que l on doit retrouver l ensemble des crédits votés alloués au secteur de la santé, à l instar de tous les autres secteurs d ailleurs. Ce principe de l unité budgétaire a été consacré au prime abord, par la loi organique n du 19 juillet 1961 relative aux lois de finances qui a eu cours jusqu en fin 2002 ; il a été ensuite réaffirmé par la loi n 2003 du 1 er avril 2003 qui a abrogé la première loi et est entrée en vigueur à partir du 1 er janvier Et, l une des règles fondamentales prônées par ces deux textes de loi est justement la non affectation des recettes aux dépenses, autrement dit, l ensemble des recettes assurant de ce fait, l ensemble des dépenses prévues.. Au regard de la première loi de 1961, le budget de l Etat ne comporte qu une partie des dépenses publiques. Les dépenses d investissement figurent dans le budget du même nom. Quant à la nouvelle loi en vigueur depuis janvier 2003, elle a intégré désormais cette composante pour en faire un seul budget et seuls les comptes spéciaux du trésor sont traités séparément. Cependant, la structure budgétaire telle qu elle est conçue et gérée, ne facilite pas la lisibilité et l analyse de l impact des dépenses publiques ; ce qui du reste, pour ce faire, contraint depuis un certain temps, à recourir à un exercice distinct de revue des dépenses publiques en général et, en particulier les dépenses sectorielles, comme celles de l éducation et de la santé, notamment A titre illustratif, pour l éducation comme pour la santé, en l absence de la prise en compte de critère sectoriel, il est difficile d isoler les dépenses relevant de la formation ou de la santé qui sont gérées par des ministères autres que les ministères directement concernés. De même, pour la santé, l attachement des postes budgétaires aux individus et non aux postes de travail fait que certains agents employés dans des établissements publics de santé érigés en établissements dotés de l autonomie juridique et financière, continuent à émarger sur les crédits du ministère de la santé. Enfin, il y a aussi la grande proportion que représentent les prestations en nature (dons, transferts de médicaments, vaccins, fournitures scolaires, aides alimentaires, infrastructures offertes en nature par de ONG et des personnes privées, etc. ) qui échappe à tout contrôle adéquat.

5 2) Situation de l exécution des dépenses./ Le tableau ci-dessous donne, au niveau de l Etat et par rapport aux crédits budgétaires votés, la situation de l exécution des dépenses du secteur de la santé de 1997 à 2002, période pour laquelle, les comptes de l Etat ont été examinés par la Chambre des comptes et de discipline budgétaire de la Cour suprême. En ce qui concerne les financements extérieurs, tels que les Aides Non Remboursables (A.N.R.) et les Emprunts, seuls les montants effectivement décaissés ont été considérés, compte tenu de la complexité et des impondérables qui caractérisent leur gestion et leur suivi, les partenaires à gestion directe, notamment, ne produisant pas aux services du ministre chargé des Finances l état d exécution des programmes. Par ailleurs, ne sont pas prises en compte dans les dépenses couvertes par l Etat, toutes celles qui ont trait aux évacuations sanitaires effectuées vers les formations de référence situées à l extérieur du Niger ; en effet, pour toutes les charges occasionnées par les évacuations sanitaires ( frais médicaux, frais de séjour et frais de transport), la gestion des crédits budgétaires correspondants, logés dans une rubrique de charges communes, supportant toutes autres dépenses de tous les ministères non prévues ailleurs, était assurée par le ministère des finances pendant la période sous-revue. N entrent pas également en ligne de compte, les dépenses en matière de santé effectuées par le Ministère de la Défense Nationale et la Caisse Nationale de Sécurité Sociale ( CNSS). Situation de l exécution des dépenses relatives au secteur de la santé de 1997 à 2002, toutes catégories confondues./ ( en milliers de francs CFA ) Gestions B G B I Total Budget (ANR) Emp votés cons votés cons Etat par votés gestion cons cons TOTAUX Créd

6 Source : Ministère de l Economie et des Finances * Direction de la comptabilité publique ; * Direction du financement des investissements Il faut noter que les f du budget général de fonctionnement comprennent les dépenses suivantes, qui se chiffrent pour la période concernée, comme suit : - masse salariale = f ; - matériel = f ; - transport = f ; - logement = 482 f ; - interventions publiques = f, dont f au titre de l allègement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE De l analyse de ce tableau, il ressort donc que d une gestion à l autre, il y a eu véritablement une évolution progressive des crédits budgétaires d une part et, de manière générale, une évolution en dents de scie au niveau des consommations, d autre part. L un dans l autre, il est aisé de constater que la part des fonds injectés par l Etat pendant la période sous-revue, sans tenir compte des dépenses afférentes aux évacuations sanitaires et de celles effectuées par le Ministère de la Défense Nationale et la Caisse de Sécurité Sociale (C.N.S.S.), est on ne peut plus appréciable, d autant qu elle représente 64 % des dépenses qui s élèvent globalement, tous financements confondus, à f CFA. Enfin, pour compléter le décor, il convient de noter que le rapport de consultation sur l optimisation des crédits budgétaires relatifs aux évacuations sanitaires cité plus haut, a indiqué que pour la période de 1993 à 1998, le nombre des évacuations sanitaires hors du territoire national a été de 359 malades pour un coût total, tous frais compris, de F CFA ; du nombre des évacués et du montant dépensé, 121 malades ont concerné les années 1997 et 1998 pour un coût global de f CFA, répartis respectivement en 88 évacués pour un montant de f CFA et 33 évacués pour la somme de f CFA. III.- LE CONTROLE DES ALLOCATIONS BUDGETAIRES DU SECTEUR DE LA SANTE La Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire n a pas eu à examiner expressément l utilisation des fonds alloués au ministère de la santé ; elle n a pas non plus contrôlé la gestion des ressources et des dépenses des établissements publics à caractère administratif relevant de la santé. Par contre, l exécution des dépenses par le ministère de la santé sur les différentes rubriques budgétaires qui le concernent, a été vérifiée à travers l examen des pièces justificatives

7 insérées dans les comptes de gestion présentés par le Trésorier Général du Niger pour les années 1997 à 2002, période couverte par le contrôle de la chambre, comme annoncé plus haut. A l issue donc des contrôles effectués, des observations générales et particulières ont été formulées. 1) Observation générale./ Celles-ci ont porté sur toutes les dépenses exécutées par l ensemble des administrateurs de crédits budgétaires. Les irrégularités relevées tournent autour des manquements qui contrastent pour l essentiel, avec une application judicieuse de l arrêté n 409/MFP/DGB du 12 décembre 1994 portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif, avec les principes budgétaires, la réglementation sur l exécution des dépenses publiques et le code des marchés publics. Il s agit notamment de : * l absence des bons de commande, des bons de livraison, des procès verbaux de réception, ou parfois le défaut de leur authentification par l apposition de signature d une et/ ou des personnes habilitées ; * l absence des certificats administratifs de non paiement antérieur pour les règlements des arriérés de factures ; * l absence de l autorisation du Premier Ministre pour les marchés de gré à gré ; * l absence de numéros des prises en charge des fournitures et/ou l indication des numéros fantaisistes qui ne relèvent pas véritablement d une tenue effective et cohérente d une comptabilité matière digne de ce nom ; * plus graves sont notamment, les fractionnements des commandes qui constituent des manœuvres frauduleuses destinées, tout comme l attribution des commandes à plusieurs fournisseurs possédant les mêmes coordonnées commerciale et fiscale ( registre de commerce, identification fiscale et TVA), voire, la même adresse ( boite postale et téléphone, etc.,) à éviter la procédure d appel à la concurrence. Ou encore, dans bien des cas, l outrecuidance qui va même jusqu à la domiciliation des paiements au profit de nombreux fournisseurs dans des comptes bancaires ou compte courant postal communs. * la monopolisation par un groupe d individus auxquels certaines administrations s évertuent à attribuer vaille que vaille, des commandes pour tous leurs besoins de fournitures ou des prestations de quelle que nature que ce soit.

8 2) Observations particulières./ En ce qui concerne les dépenses effectuées par le ministère de la santé publique au cours de la période sous-revue, l essentiel des constatations faites sont les suivantes : * fractionnement des commandes et établissement après coup, des marchés de régularisation assortis souvent de conditions léonines au détriment de l Etat ( exonération de toutes taxes normalement dues ou la mise à la charge de l Etat des droits et taxes auxquels les marchés sont assujettis) ; * ou encore, le non établissement pure et simple de marchés de régularisation dans la plupart des cas ; * l absence des états nominatifs des rationnaires bénéficiaires des livraisons des aliments ; * des paiements au profit de différents bénéficiaires effectués dans des comptes communs ; * des cas de double paiement ont été également décelés. Conclusion./ La chambre des comptes et de Discipline Budgétaire n a pas encore rendu d arrêts définitifs pour tous les comptes de gestion examinés, faute d une balance d entrée au 31 décembre Ce qui signifie que tous les comptes vérifiés sont incomplets. Par conséquent, l on ne peut pas affirmer que les observations et les recommandations que la Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire a eu à faire ont véritablement eu un écho quelconque. En tout état de cause, face aux innombrables irrégularités qui ont émaillé l exécution des dépenses publiques, un nouveau code des marchés publics a vu le jour et une agence de régulation des marchés publics a été créée et dont les membres qui la composent sont même astreints à un serment confessionnel. Un arrêté du Premier Ministre en date du 4 octobre 2007, fixant les seuils de passation et les délais de publicité et de réception des offres des marchés publics, pris en application des dispositions du code des marchés publics, a prévu entre autres, notamment, des interdictions des marchés de régularisation établis à posteriori et qui sont la conséquence des saucissonnages des commandes, des interdictions des pratiques anticoncurrentielles qui ont pour objet ou pour effet, de restreindre le champ de la concurrence ou de fausser son libre jeu. Corrélativement, des sanctions ont été prévues à l encontre des agents de l Etat et à l encontre des fournisseurs qui auront été reconnus coupables des forfaitures ci-avant indiquées. En ce qui concerne les secteurs de la santé et de l éducation plus précisément, des revues des dépenses publiques les concernant sont effectuées périodiquement, par deux (2) groupes

9 sectoriels distincts, afin de pallier les insuffisances des informations émanant des conditions de gestion budgétaire anachroniques. Enfin, un manuel d exécution du Plan de Développement Sanitaire ( PDS) a été élaboré en juin 2006 pour la version finale, de concert avec les partenaires au développement ; c est dire qu une gestion cohérente et un suivi budgétaire sérieux seront de mise désormais.

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