2) Quelle réforme de la fiscalité locale?

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1 1 FIPECO le Les notes d analyse VII) les finances locales 2) Quelle réforme de la fiscalité locale? François ECALLE Les impôts et taxes perçus par les collectivités locales et leurs groupements s élèvent en 2014 à 128 Md 1. Certains d entre eux, comme la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), sont majoritairement affectés à l Etat et ne sont donc pas des «impôts locaux» au sens strict. Les principaux impôts locaux sont les taxes foncières, la taxe d habitation, la taxe d enlèvement des ordures ménagères, la cotisation foncière des entreprises, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, les droits de mutation à titre onéreux et la taxe sur les conventions d assurance. Une fiche de l encyclopédie en présente les principales caractéristiques. Cette note traite des problèmes suivants soulevés par la fiscalité locale : l assiette des impôts fonciers ; la pertinence économique de certains prélèvements ; le pouvoir de fixation des taux par les élus locaux ; la répartition du produit de ces impôts entre les différents niveaux de collectivités territoriales. A) Revoir complètement l assiette des impôts fonciers Cinq des principaux impôts locaux sont assis sur des «bases cadastrales» qui sont supposées refléter la valeur locative des biens immobiliers : les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties ; la taxe d habitation ; la taxe d enlèvement des ordures ménagères ; la cotisation foncière des entreprises. Leur produit s élève au total à 64 Md. Déterminées à l issue d une procédure complexe et opaque, ces valeurs cadastrales sont obsolètes et inéquitables (cf. fiche sur les impôts locaux). 1) La révision des valeurs cadastrales est peu probable En 1990, à l issue d un travail approfondi qui avait duré deux ans et en application d une disposition législative, la direction générale des impôts avait procédé à une révision systématique des valeurs cadastrales, dont beaucoup sont fondées sur la valeur des biens en Cependant, les nouvelles bases n ont pas été adoptées car le rapport présenté au Parlement a montré qu elles entraîneraient, à rendement inchangé des impôts locaux, des transferts très importants entre les contribuables. La loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 a prévu une nouvelle révision des valeurs cadastrales des logements sur la base de critères et d une classification rénovés. Dans cinq départements, les propriétaires bailleurs doivent déclarer à l administration les 1 Ce montant perçu par les collectivités diffère du montant payé par les contribuables, l écart tenant aux dégrèvements accordés par l Etat et pris à sa charge.

2 2 caractéristiques de leurs biens et, sur la base de ce recensement, la direction générale des finances publiques doit évaluer l impact de la révision envisagée et en faire rapport au Parlement avant toute modification des impôts dus par les contribuables. Il est hautement probable que les écarts entre les nouvelles et les anciennes valeurs seront plus élevés qu en 1990 et que la réforme sera donc encore plus difficile. S agissant des locaux professionnels, la situation est semblable mais la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 a prévu une révision des valeurs locatives sur la base d une nouvelle formule de calcul, d une classification rénovée et de déclarations des propriétaires permettant à l administration d actualiser les caractéristiques des locaux. La loi prévoit l application de ces nouvelles valeurs locatives en 2017, ce qui reste à vérifier. Plus ces réformes sont retardées, plus les transferts entre contribuables qu elles obligent à réaliser sont importants et difficilement supportables par ceux qui y perdent. Elles sont donc urgentes et il est probablement déjà trop tard. En outre, à supposer que les nouvelles valeurs cadastrales soient mises en œuvre, il est probable qu elles seront ensuite actualisées forfaitairement, comme actuellement, ou en utilisant des coefficients de revalorisation par grandes catégories de biens qui ne reflèteront pas beaucoup mieux la variabilité des évolutions des prix de marché. 2) Il faudrait retenir le prix de la dernière mutation à titre onéreux Plutôt que d appliquer systématiquement des valeurs cadastrales établies sur la base de critères et de classifications administratives qui ne reflèteront jamais la réalité du marché immobilier, il faudrait admettre que la seule valeur observable et incontestable est celle retenue par les parties à l occasion d une mutation à titre onéreux. Les impôts fonciers dus sur un bien immobilier devraient donc être assis sur le prix enregistré à l occasion de la dernière mutation à titre onéreux intervenue depuis l annonce de la réforme ainsi envisagée. Ce prix serait actualisé jusqu à une nouvelle vente en utilisant l indice des prix des biens immobiliers établi par l Insee et les chambres des notaires (le seul indice des prix de l immobilier labellisé par l Autorité de la statistique publique). Le montant des impôts fonciers changerait donc à l occasion des nouvelles mutations à titre onéreux. L acheteur ne serait ni gagnant ni perdant en s acquittant d impôts fonciers différents de ceux qui étaient supportés par le vendeur mais dont il connaîtrait le montant avant la transaction, ce montant résultant mécaniquement du prix de la transaction 2. S agissant de la taxe d habitation et dans le cas où l occupant n est pas le propriétaire, le locataire subirait l application de la nouvelle valeur cadastrale. Pour éviter qu il ne bénéficie d une aubaine ou ne supporte un coût plus élevé, cette application pourrait être suspendue jusqu à ce qu il change de logement (on peut aussi envisager une mise à niveau de la valeur cadastrale sur plusieurs années). En attendant qu ils fassent l objet d une transaction, les biens immobiliers seraient soumis aux impôts fonciers dans les mêmes conditions qu actuellement. La coexistence de deux modes d imposition, selon que le bien a fait ou non l objet d une mutation depuis la réforme, pourrait 2 C est en fait le vendeur qui pourrait perdre ou gagner par rapport au prix auquel il vendrait son bien si les impôts actuels étaient maintenus mais il ne saura jamais quel aurait été ce prix (le «contrefactuel» pour un économiste).

3 3 être considérée comme une inégalité devant l impôt. Toutefois, le système actuel est déjà totalement inéquitable, notamment parce que les valeurs cadastrales reflètent mieux les valeurs vénales des immeubles récents que des plus anciens. Dans le nouveau système, certains biens, de plus en plus nombreux, seraient au moins estimés à leur juste prix Cette réforme conduirait donc à des inégalités devant l impôt mais moins fortes qu aujourd hui, ce dont il faudrait convaincre le Conseil constitutionnel pour qu il ne l annule pas. Si un bien n est pas revendu pendant de nombreuses années après une mutation, le prix de la transaction, même actualisé avec l indice de l Insee et des chambres de notaires qui est une moyenne, pourra s éloigner fortement de la valeur de marché. Ce serait néanmoins plus satisfaisant que le système actuel dans lequel la valeur cadastrale remonte à 1970 et est actualisée par un coefficient voté par le Parlement sans rapport avec l évolution des prix de l immobilier. La valeur de la dernière transaction devrait toutefois être corrigée pour tenir compte du coût des travaux d amélioration réalisés lorsqu ils requièrent un permis de construire. Elle pourrait également l être à l occasion d une mutation à titre gratuit (succession ou donation) si on considère que le contrôle des services fiscaux sur la valeur retenue est suffisant pour qu elle soit proche de la valeur vénale. Retenir la valeur de marché permettrait enfin aux collectivités locales d obtenir un retour financier sous forme de produits fiscaux plus importants lorsque leurs services aux ménages et entreprises se traduisent par une hausse des prix de l immobilier. Du point de vue des collectivités locales, l inconvénient pourrait être de remplacer des impôts très prévisibles, puisque fondées sur des bases historiques établies par l administration, par des impôts au rendement fluctuant en fonction de l évolution des prix de l immobilier. Cet inconvénient doit être relativisé parce que ces impôts sont assis sur des stocks d actifs relativement stables et non des flux, comme le sont les droits de mutation à titre onéreux. Ensuite, c est la valeur au 1 er janvier qui est retenue pour asseoir ces impôts et elle pourrait être communiquée aux collectivités locales par les services fiscaux avant la fin de janvier, à temps pour être intégrée dans la préparation du budget de l année, comme l est actuellement la valeur cadastrale. Certaines collectivités locales perdraient, et d autres gagneraient, des recettes fiscales. L ampleur des transferts ne serait pas nécessairement plus importante que celle qui résulterait de l application des nouvelles valeurs cadastrales établies par l administration. Surtout, ils seraient progressifs dans le temps, au fur et à mesure des mutations à titre onéreux et donc bien moins déstabilisatrices que celles pouvant résulter de l application simultanée de nouvelles bases administratives à tout le stock de logements. Il faut enfin souligner que, même si elles étaient ainsi assises sur la valeur des mutations à titre onéreux, les taxes foncières et d habitation n auraient pas les effets négatifs des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sur la mobilité géographique (cf. ci-dessous). En effet, pour les propriétaires occupants, les DMTO sont prélevés à chaque mutation alors que les taxes foncières et d habitation ne le sont qu une fois par an, indépendamment du nombre de déménagements.

4 4 B) Supprimer les droits de mutation à titre onéreux et les remplacer par une hausse de la taxation des plus-values immobilières Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont rapporté 11,6 Md en 2015 aux collectivités locales. Ils sont dus par les acquéreurs de terrains et immeubles de plus de cinq ans (les ventes d immeubles plus récents sont assujetties à la TVA) sur le prix de vente convenu dans l acte. Le taux des DMTO prélevés par les départements est compris dans une fourchette, fixée par la loi, de 1,2 % à 4,5 %. Au début de 2016, 95 départements avaient choisi le taux maximal. Le taux des DMTO prélevés par les communes est de 1,2 %. Les DMTO constituent un frein à la mobilité et un obstacle à un appariement efficace de l offre et de la demande de travail, donc un facteur de chômage. En effet, une personne qui achète un logement pour un prix de 100 doit verser 100 au vendeur et 5,7 au trésor (hors frais de notaire au sens strict), soit un total de 105,7. Si elle doit déménager quelques mois plus tard et si le prix de son logement n a pas varié, elle ne peut récupérer que 100 en vendant son logement et perd donc 5,7. Chaque déménagement entraîne ainsi une perte substantielle. Si les taxes foncières étaient assises sur la valeur des mutations à titre onéreux, comme proposé ci-dessus, leur effet serait beaucoup moins dommageable. Leur taux serait d abord beaucoup plus faible, de l ordre de 1,2 % pour les ménages 3, au lieu de 5,7 % pour les DMTO. Surtout, elles sont dues une fois par an et ne dépendent pas du nombre de déménagements. Il serait donc souhaitable de supprimer les DMTO en compensant la perte financière pour les administrations publiques par une hausse du taux d imposition des plus-values immobilières réalisées lors des mutations à titre onéreux. Dans l exemple précédent, une revente du logement au même prix n entraînerait aucune taxation. Celle-ci n interviendrait que si la valeur du bien a augmenté et si la personne s est donc enrichie entre les deux déménagements. Les plus-values immobilières, hors celles réalisées sur la résidence principale qui sont exonérées, sont soumises à l impôt sur le revenu (IR) à un taux forfaitaire de 19 % et aux prélèvements sociaux (PS) à hauteur de 15,5 %, après avoir fait l objet d abattements en fonction de la durée de détention qui conduisent à une exonération au bout de 22 ans (IR) ou 30 ans (PS). Le produit de leur taxation pourrait être augmenté en supprimant l exonération de la résidence principale et en relevant le taux forfaitaire retenu au titre de l IR ou encore en réduisant les abattements appliqués en fonction de la durée de détention. Les DMTO datent d une époque où la taxation des plus-values n existait pas, de même que les impôts sur le chiffre d affaires comme la contribution sociale de solidarité des sociétés datent d une époque où la TVA n existait pas. Il est temps de supprimer ces archaïsmes de la fiscalité française. Les DMTO sont affectés aux collectivités locales, qui pourraient donc recevoir à la place le supplément de recettes tiré d une imposition plus forte des plus-values immobilières. Toutefois, les impôts sur les plus-values immobilières, comme les DMTO, ont l inconvénient d avoir un rendement fluctuant avec les cycles immobiliers, ce qui peut rendre plus difficile l exécution du budget des collectivités locales. Il serait donc préférable que l Etat leur affecte 3 Le patrimoine immobilier des ménages est estimé par l Insee à Md et les impôts fonciers payés par les ménages s élèvent à 42 Md.

5 5 en remplacement un impôt moins volatile, par exemple une fraction supplémentaire du produit de la taxe sur la consommation de produits énergétiques, surtout si les valeurs cadastrales sont par ailleurs remplacées par des valeurs de marché. C) Ne pas accroître le pouvoir de fixation des taux d imposition des collectivités locales Les collectivités peuvent fixer le taux de certains impôts et c est notamment le cas des impôts fonciers (taxes d habitation, foncières sur le bâti et le non bâti, d enlèvement des ordures ménagères), sous certaines contraintes (taux maxima, liens entre leurs taux). Ils représentent 50 % du total des impôts et taxes perçus par les collectivités locales et leurs groupements (cf. ci-dessus). L Etat fixe lui-même le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et en répartit le produit entre les collectivités. Il autorise les collectivités locales à moduler le taux de la TICPE, mais dans d étroites limites. Elles peuvent fixer les taux des DMTO, mais en ne dépassant pas des plafonds établis par la loi et qui sont déjà atteints. L article 72-2 de la Constitution a posé un «principe d autonomie financière des collectivités territoriales» en stipulant que «les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources». Leurs ressources propres comprennent les recettes fiscales dont l Etat fixe lui-même le taux et, selon le Conseil constitutionnel, il ne résulte d aucune disposition constitutionnelle que les collectivités locales bénéficieraient d une «autonomie fiscale» sous la forme d un pouvoir de fixation du taux de la plupart des impôts qui leur sont affectés (décision DC du 29 décembre 2009). Il n est donc pas juridiquement nécessaire de laisser aux collectivités locales une plus grande liberté de fixation des taux des impôts qui leur sont affectés. Ce n est pas non plus économiquement nécessaire. Les théories économiques du «fédéralisme budgétaire» ont pour objet de déterminer si les dépenses et recettes publiques doivent ou non être décentralisées. S agissant des dépenses, il est préférable de décentraliser les services publics de proximité. En revanche, les dépenses d assurance sociale et de redistribution doivent être centralisées. C est à peu près le schéma retenu en France. S agissant des recettes, les économistes sont partagés sur les effets de la concurrence fiscale entre des entités décentralisées ayant le pouvoir de fixer le taux de leurs impôts. Pour les uns, elle les oblige à rendre, au moindre coût, des services conformes aux attentes des ménages et entreprises. Pour les autres, elle réduit excessivement les ressources des collectivités défavorisées par leur contexte géographique ou social et aggrave donc les inégalités. En pratique, comme indiqué dans la note sur la maîtrise des dépenses locales, la concurrence fiscale entre les collectivités locales est relativement faible, les décisions de localisation des ménages et entreprises reposant sur bien d autres critères que les taux des impôts locaux dont ils ne savent d ailleurs pas toujours bien quelle collectivité en est responsable. Dans ces conditions, elle n incite pas à la discipline budgétaire et n aggrave pas non plus les inégalités. Comme les effets du renforcement de la concurrence fiscale, à travers un plus grand pouvoir de fixation des taux accordé aux collectivités locales, sont incertains, il est préférable de s en tenir au schéma actuel. Il peut d ailleurs être noté que si les dépenses publiques sont très

6 6 largement décentralisées en Allemagne, les ressources des collectivités locales sont constituées pour l essentiel d impôts nationaux, comme la TVA ou l impôt sur le revenu, dont le taux est fixé par l Etat fédéral et dont le produit est partagé par celui-ci entre les états fédérés et les collectivités locales en concertation avec leurs représentants. D) S en tenir à la répartition actuelle des impôts entre les niveaux de collectivités locales La taxe d habitation est affectée au seul secteur communal, comme la cotisation foncière des entreprises ; la taxe sur le foncier bâti est partagée entre le secteur communal (57 %) et les départements (43 %) ; la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est ventilée entre le secteur communal (26 %), les départements (48 %) et les régions (25 %) 4 ; les DMTO sont attribués pour plus des trois quarts aux départements et moins du quart aux communes ; la TICPE est partagée à peu près également entre les départements et les régions (hors produit revenant à l Etat) ; la taxe sur les conventions d assurance est affectée aux départements. L analyse économique suggère d affecter au niveau le plus local (communes) les impôts dont le produit augmente avec la valeur des services rendus, ce qui devrait être le cas des impôts fonciers et le serait encore plus qu actuellement s ils étaient assis sur des valeurs de marché. Il convient aussi d inciter les communes à accepter des équipements construits dans l intérêt général mais pouvant générer des nuisances locales. La fraction de CVAE et certaines «petites taxes» (sur les pylônes, les incinérateurs ) qu elles reçoivent peuvent y contribuer. La répartition actuelle donne moins de pouvoirs de fixation des taux aux départements et régions qu aux communes mais, comme indiqué ci-dessus, il est préférable de s en tenir au statuquo pour ce qui concerne ces pouvoirs. Comme indiqué dans la note sur la maitrise des dépenses locales, le principal défaut de l organisation actuelle est l enchevêtrement des compétences des différents niveaux de collectivités locales en matière de dépenses, que les dernières réformes ne simplifient pas. La répartition du produit des impôts doit être cohérente avec celle des compétences qui reste encore au préalable à améliorer. E) Conclusion Les valeurs cadastrales retenues pour asseoir les impôts fonciers sont incohérentes et injustes. Plutôt que d essayer vainement d appliquer simultanément toutes les nouvelles valeurs estimées par l administration, il faudrait appliquer progressivement les prix observés à l occasion des transactions immobilières. Les droits de mutation à titre onéreux constituent une forme archaïque de taxation et devraient être remplacés par une imposition plus forte des plus-values immobilières. Il n est en revanche pas nécessaire de modifier les pouvoirs de fixation des taux d imposition laissés aux élus locaux ni de changer la répartition du produit des impôts entre les collectivités tant que leurs compétences ne seront pas vraiment clarifiées et rationnalisées. 4 Au 1 er janvier 2017, les régions devraient percevoir 50 % de la CVAE (avec une réduction à due concurrence de la part départementale), en contrepartie de la réduction des compétences des départements dans le domaine du développement économique.