L évolution des indicateurs sur l enfance Identifier des indicateurs centrés sur l enfant pour élaborer les politiques de l enfance¹

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1 L évolution des indicateurs sur l enfance Identifier des indicateurs centrés sur l enfant pour élaborer les politiques de l enfance¹ Asher Ben-Arieh, PhD Rédacteur en chef, Child Indicators Research Adjoint au président, International Society for Child Indicators (ISCI) Directeur, Joseph J. Schwartz, M.A. Program Paul Baerwald School of Social Work and Social Welfare Université hébraïque de Jérusalem Jérusalem, Israël L'augmentation rapide, depuis le début des années 70, de l'utilisation des indicateurs sur les enfants et de l'intérêt qu ils suscitent découle de trois grands développements normatifs ou théologiques : (1) les théories écologiques du développement de l'enfant ; (2) le concept normatif des droits de l'enfant ; et (3) la nouvelle sociologie de l'enfance en tant que phase en soi. En outre, trois facteurs méthodologiques ont contribué au développement des indicateurs sur l'enfance : (1) l'importance émergente de perspectives subjectives ; (2) l incitation à percevoir l'enfant en tant qu unité d'observation ; et (3) l'utilisation accrue de données administratives, associée à la variété croissante des sources de données. Enfin, le besoin d'indicateurs davantage orientés sur l élaboration de politiques de l enfance a également contribué à cette évolution. En conséquence, les indicateurs sur l'enfance ont connu six «réorientations» : (1) les premiers indicateurs étaient axés sur la survie de l'enfant, les indicateurs récents ont dépassé cette notion pour s'intéresser à son bien-être ; (2) les indicateurs étaient à l'origine centrés sur les issues négatives, ils sont aujourd'hui centrés sur les réalisations positives de la vie d'un enfant ; (3) les premiers indicateurs mettaient l'accent sur le «bien-être en devenir» des enfants, autrement dit leurs vie et bien-être à venir, les indicateurs récents sont axés sur le bien-être actuel des enfants ; (4) les premiers indicateurs découlaient des domaines professionnels «traditionnels», les indicateurs récents proviennent de nouveaux domaines, davantage intersectoriels ; (5) les premiers indicateurs étaient axés sur la perspective des adultes, les nouveaux indicateurs prennent également en compte la perspective de l'enfant ; (6) enfin, ces dernières années, des efforts ont été déployés pour développer plusieurs indices composites du bien-être des enfants. L état actuel des indicateurs sur l enfance A la lumière de l évolution évoquée ci-dessus, il me semble que l état actuel des indicateurs se caractérise globalement par les dix aspects ci-dessous : (1) Les indicateurs, leur mesure et leur utilisation reposent sur l'acceptation universelle de la Convention des droits de l'enfant ; (2) Les indicateurs dépassent aujourd hui (sans pour autant la négliger) la notion de la survie de l'enfant pour englober son bien-être. Toutefois, à cet égard, les pays en 1

2 développement tendent (à juste titre) à se focaliser sur les indicateurs de la survie, tandis que les pays plus développés s'intéressent à d'autres aspects de la vie des enfants ; (3) La tendance actuelle est à mettre l'accent sur les aspects tant positifs que négatifs de la vie des enfants ; (4) La perspective du «bien-être en devenir» de la génération ou ses futures réalisations, bien qu encore prédominante, n'est plus la seule. A présent, le bien-être des enfants au présent est également considéré comme légitime en soi ; (5) De nouvelles facettes du bien-être de l'enfant ont vu le jour. Ainsi, il est devenu plus commun de prendre en considération la vie des enfants ou leurs compétences civiques, par exemple ; l accent est mis moins sur les sphères professionnelles ou les services, et beaucoup plus sur l'enfant ; (6) La perception de l'enfant en tant qu'unité d'observation est aujourd'hui plus commune. Des efforts sont investis pour mesurer et suivre de près le bien-être des enfants, à partir de l enfance et au-delà ; (7) De plus en plus, les indicateurs tendent à inclure des perceptions subjectives, y compris celles de l'enfant. Depuis peu, on reconnaît l'utilité d'études tant quantitatives que qualitatives, ainsi que la mise en œuvre de méthodes multiples et variées ; (8) Les rapports locaux et régionaux se multiplient, et cette tendance semble devoir se confirmer. Bien que particulièrement notable en Amérique du Nord et d'autres pays occidentaux, cette tendance devrait (et c est probablement déjà le cas) pénétrer les régions et les pays non occidentaux ; (9) Des efforts conséquents pour développer des indices composites s'observent à tous les niveaux géographiques (local, national et international) ; (10) On note une évolution évidente vers des indicateurs orientés sur la politique. Un des critères majeurs qui guident la sélection des indicateurs est leur utilité pour les animateurs et les décideurs locaux. Indéniablement, le domaine des indicateurs sur l'enfance a évolué ; les diverses analyses conduites dans ce domaine soutiennent cette thèse. Le volume d'activité est clairement en hausse, et de nouveaux indicateurs, des indices composites et des rapports sur l'état de l'enfance apparaissent. Les paragraphes qui suivent sont consacrés au dixième point susmentionné, à savoir l'évolution observée vers des indicateurs davantage orientés sur la politique. Des indicateurs orientés sur la politique Indubitablement, certains indicateurs et mesures ont conduit à de nouvelles politiques et programmes pour les enfants, mais tel n'a pas été le cas pour d'autres. Il est également évident qu un même indicateur, utilisé dans certains contextes, a abouti aux résultats escomptés, mais pas dans d'autres contextes. Se pose alors la question suivante : quels sont les meilleurs indicateurs du bien-être de l'enfant? Par ailleurs, nous sommes confrontés à une autre série de questions : y a-t-il des règles et des orientations concernant la façon de concevoir un indicateur? Comment exploiter au mieux les connaissances découlant de l'utilisation d'un indicateur dans les décisions relatives à l élaboration des politiques? Ces questions se compliquent d'autant sachant que nous manquons encore de données sur les indicateurs les plus efficaces ou même de 2

3 connaissances sur les méthodes de recherche les plus susceptibles de répondre à la question des indicateurs susceptibles d avoir un impact. Les enjeux sont majeurs, car identifier de tels indicateurs, et en particulier de telles orientations, nous permettraient d évaluer effectivement la situation des enfants. Ne pas relever ce défi reviendrait à passer à côté de l occasion d'améliorer l impact que nous pouvons avoir sur la vie des enfants. Ainsi, plusieurs orientations et critères ont été suggérés pour affiner ou améliorer les indicateurs du bien-être des enfants. Des études ont démontré que, si l'on utilisait ces critères pour concevoir les indicateurs du bien-être des enfants et encadrer leur utilisation, leur impact en serait amélioré. Qui plus est, ces indicateurs présenteraient alors plus d intérêt et d utilité pour compléter nos connaissances au sujet de la vie et du bien-être des enfants. Enfin, d'après la littérature scientifique, ces critères devraient renforcer l'impact des indicateurs ; suivent les onze critères qui reviennent régulièrement dans la littérature scientifique : Signification pour le bien-être des enfants. Les indicateurs devraient avoir une portée générale et intégrer les conséquences significatives pour le bien-être de l'enfant. Validité et précisions conceptuelles. L'absence non seulement de consensus sur la signification du bien-être mais aussi de cadre théorique en la matière met en lumière la nécessité d'un solide terrain conceptuel qui ne soit pas miné par des estimations vagues et simplifiées à l ectrême. Clarté. Les indicateurs devraient éviter les mesures statistiques complexes. Pour gagner en crédibilité, il doit être possible de les comprendre clairement, facilement et immédiatement. Applicabilité. Les indicateurs devraient mesurer l'état actuel du bien-être des enfants, et établir une base pour l'analyse des conséquences des politiques et programmes existants. Relation avec les causes et les aboutissements. Les indicateurs devraient être afférents tant aux causes de l'état actuel des enfants qu aux aboutissements des politiques et programmes. Impartialité. Les indicateurs devraient être perçus par leurs détracteurs potentiels au sein de la communauté des chercheurs et par les décideurs de l'ensemble du spectre politique comme équitables, précis et objectifs. Sinon, le débat risquerait de se concentrer sur l'indicateur plus que sur les connaissances qu'il a générées. Pertinence par rapport à la politique. Les indicateurs devraient être orientés sur des variables politiques reconnues. Intérêt pour les médias et les groupes de pression. Les indicateurs doivent pouvoir être compris et présenter un intérêt pour les médias et les groupes de pression. Intérêt pour les décideurs. Les indicateurs doivent présenter un intérêt pour les décideurs, à tous les niveaux et dans toutes les institutions politiques et sociales. Accessibilité. Les indicateurs devraient être collectés par les agences concernées dans les secteurs public et privé, à tous les niveaux, et être tenus à leur disposition. Remise en question des hypothèses. Les indicateurs doivent bousculer les croyances et les stéréotypes infondés qui font obstacle à des changements politiques susceptibles d'améliorer la vie des enfants. 3

4 Ces critères contribuent à renforcer la validité et l'utilité des indicateurs du bien-être des enfants, ainsi que l'impact des connaissances qu'ils génèrent. Toutefois, la littérature scientifique souligne aussi que les indicateurs sont conçus et mis en œuvre dans un contexte sociopolitique que ne cesse d évoluer. Plusieurs facteurs influent en effet sur les indicateurs et leur application, et notamment : L'influence des médiateurs. Les groupes de pression, les faiseurs d'opinion et les bureaucrates de haut niveau tendent à agir à la manière de médiateurs entre les producteurs de données et les décideurs, impactant ainsi sur les politiques déployées. Traduction des données en action concrète. Les données présentent une plus grande pertinence et sont plus susceptibles d'intéresser le public et de produire des effets lorsqu'elles sont rendues publiques. Trop souvent, leur publication se fait sans recommandations quant aux changements politiques appropriés. Rendre les données publiques pour recommander la mise en œuvre de réformes politiques devrait renforcer la probabilité que les décideurs intègrent ces données dans les processus d'élaboration des politiques. Vulnérabilité à la critique. Lorsqu'un indicateur est utilisé pour évaluer et suivre de près le bien-être des enfants, on peut s attendre à ce qu il fasse l objet de critiques. Les chercheurs doivent donc être en mesure de défendre la validité de leurs indicateurs. Probabilité de consensus. Les différends au sujet des stratégies appropriées empêchent souvent une élaboration efficace des politiques, même en cas de consensus sur la situation des enfants. Quoi qu il en soit, en cas de consensus sur la façon de procéder pour l'élaboration des politiques, les données collectées seront plus susceptibles d'avoir un impact. Capacité à communiquer de façon stratégique. Pour influer sur l'élaboration des politiques, il faut des stratégies sophistiquées. Il faudrait donc planifier une campagne intégrée comme moyen de permettre aux chercheurs de faire pression sur les décideurs. Capacité à s engager dans un effort soutenu. Identifier les indicateurs du bienêtre des enfants qui soient efficaces et adaptés est un processus long et fastidieux. Influer sur les politiques et avoir une influence sur le cours des choses est probablement un processus encore plus long et certainement plus frustrant. Pour changer les choses, il faut donc être prêt à déployer des efforts à long terme. Alliances politiques. Même lorsque tous les critères et les conditions paraissent réunis pour apporter le changement souhaité à la vie des enfants, il n'y a pas de garantie de résultat. La politique est en effet soumise à l influence de nombreux intérêts et acteurs. Construire une alliance entre les groupes politiques concernés aux niveaux local et national est donc une étape importante en vue d'une utilisation effective des indicateurs. Conditions économiques et atmosphère idéologique. La politique dépend toujours des conditions économiques en place. Lorsque les ressources sont rares, les chances d influer sur les politiques sont réduites, même avec des indicateurs ou des données avec un fort pouvoir de persuasion. A l'inverse, lorsque les ressources abondent, les mêmes données peuvent contribuer efficacement au changement. De la même façon, les conditions idéologiques peuvent favoriser ou entraver l'utilisation de bons indicateurs et de bonnes données. 4

5 Les recherches précédemment conduites nous ont été très utiles pour mettre en contraste un ensemble de lignes directrices et de critères pour le développement d'indicateurs sur l'enfance susceptibles d'avoir un impact réel. Néanmoins, comme à tout autre ensemble d indicateurs mentionné dans la littérature scientifique, l ensemble présenté souffre de l absence d'une perspective multi-méthodologique. Pour y remédier, il me semble que les sciences sociales ont au rôle évident à jouer. D'autres méthodes devraient être mises à profit pour étudier l'utilisation et l'influence des indicateurs du bien-être des enfants. Par ailleurs, j'affirme que, dans l'intervalle, les militants, les chercheurs et les décideurs concernés par la promotion du bien-être des enfants doivent optimiser le savoir existant. La nécessité de plus de connaissances ne doit pas servir de prétexte à une mise en œuvre non planifiée et non encadrée des indicateurs du bien-être des enfants pour influer sur la politique. A cet égard, je m'en réfère à la sagesse collective et à l'expérience qui a servi à formuler les orientations susmentionnées, et j exhorte à leur utilisation d'une façon qui permette l'étude de leur importance et de leur utilité dans l'objectif ultime de la promotion du bien-être des enfants. ¹ Pour l envoi de toute correspondance : Asher Ben-Arieh, Ph.D., Paul Baerwald School of Social Work and Social Welfare, Hebrew University of Jerusalem, Mt. Scopus, Jerusalem 91905, Israel. Tél. : ; Fax : ; Courriel : 5

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