Les étapes de l'assinissement du système bancaire chinois de 1998 à 2011

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1 Les étapes de l'assinissement du système bancaire chinois de 1998 à 2011 Yugang GUO, Sophie NIVOIX, Mengwen CHEN 1 Mots clés : gouvernance bancaire, efficacité bancaire, surveillance prudentielle Deuxième puissance économique mondiale depuis 2010 devant le Japon, la Chine, qui affiche des taux de croissance annuels impressionnants depuis de nombreuses années, s appuie sur un système bancaire particulier. Pendant de longues décennies ( ), il n a pas existé de réel secteur bancaire dans ce pays. Depuis 1983 beaucoup de réformes ont été mises en place, mais le système bancaire chinois présentait encore bien des fragilités, et les créances douteuses demeuraient très importantes. Le 11 décembre 2001, la Chine est officiellement devenue le 143 ème membre de l OMC, et nouveauté importante, dans son accord d adhésion le pays s est engagé à autoriser l implantation de banques étrangères. Cette adhésion a ainsi créé un grand choc dans le domaine financier en Chine. Les règles du jeu international et l ouverture du secteur bancaire ont-elles entraîné une plus grande vulnérabilité de secteur bancaire? Quelle est la situation actuelle du système bancaire chinois aujourd hui et quelles sont ses orientations futures? Autant de questions auxquelles cette étude se propose d apporter des éléments de réponse. On peut ainsi observer qu en pratique, 10 ans après d adhésion à l OMC, l ouverture du secteur bancaire ne s est pas traduite par une plus grande fragilité du système bancaire. La situation du système bancaire chinois s est même améliorée ces dernières années. Sur le plan prudentiel par exemple, dans les accords de Bâle I (1988), le ratio Cooke constitue un critère international de solvabilité des banques qui rapporte les capitaux propres aux engagements externes. Le seuil minimal est fixé pour le «tier 1» des capitaux propres à 4% et pour le capital total («tier 1+ tier 2») à 8%. En 1997, le ratio de fonds propres était de 4,5% pour les 4 banques commerciales étatiques chinoises (ICBC-Banque Industrielle et Commerciale de Chine, ABC-Banque de l Agriculture de Chine, BOC-Banque de Chine, et CCB-Banque de la Construction de Chine), alors qu en 2009 il atteignait 11,6%. Parallèlement, en 2003 la rentabilité financière (ROE) moyenne de ces 4 banques étatiques était de seulement 0,27% 2, alors qu elle est passée à 16,5% 3 en 2009 et à 21% en Autre indicateur significatif, le taux des créances douteuses représentait de 17,9% de l actif total en 2003, mais seulement 1,2% en L amélioration du système bancaire chinois est donc considérable, et il apparaît 1 Yugang GUO, Maître de conférences à l Université de Nanchang, membre associé du CRIEF, Sophie NIVOIX, Maître de conférences HDR à l université de Poitiers, membre du CEREGE, Mengwen CHEN, Maître de conférences à l Université de Nanchang, membre associé du CRIEF Auteur présentant la communication : Mengwen CHEN ou Yugang GUO 2 Source: Rapport annuel de la China Banking Regulatory Commission (CRBC), Source : Rapport annuel de la China Banking Regulatory Commission (CRBC),

2 particulièrement intéressant d analyser les mesures qui ont conduit à un tel résultat. Dans cet article, nous présentons donc l évolution du système bancaire chinois au travers des différentes mesures prises ainsi que leurs effets. Ensuite, nous étudions les différentes caractéristiques du conflit d agence entre les actionnaires et les dirigeants des banques chinoises, et montrons dans quelle mesure ce conflit a été réduit par les mesures récentes. 1. Les évolutions du système bancaire chinois Avant les réformes économiques lancées en 1978, la Chine ne disposait pas de réel système bancaire. Le Ministère des Finances contrôlait les recettes et les dépenses de l Etat. Jusqu en 1983, la Banque populaire de Chine agissait en qualité de guichet du Trésor public. Première étape importante, en 1984 s est opérée une séparation des activités de la banque centrale (Banque Populaire de Chine) et de l activité de crédit, confiée à 4 banques d Etat indépendantes (Banque de l Agriculture, Banque de Chine, Banque de la Construction, Banque du Commerce et de l Industrie). En raison de l histoire, la capacité des banques chinoises à respecter des normes prudentielles de crédit a été fortement limitée, et le secteur bancaire chinois a accumulé un stock très important de créances douteuses. Mais à partir de 1995, plusieurs décisions ont commencé à modifier l activité bancaire dans le pays, avec notamment la loi sur la banque centrale et la loi sur les banques commerciales. Pour assainir le système bancaire, les autorités ont ensuite procédé à une recapitalisation à hauteur de 33 milliards de dollars des quatre grandes banques en Puis quatre sociétés de gestion des créances douteuses (A.M.C. 4 ) ont été créées pour traiter ce type de créances en Les réformes, entre 1998 et 2000, consistèrent ainsi essentiellement à transformer les quatre banques commerciales étatiques en entités commerciales viables. La création de quatre sociétés de gestion d actifs a permis de faire sortir 170 milliards de dollars d actifs douteux des bilans bancaires. Ces 170 milliards représentaient 15% des actifs des quatre banques commerciales d Etat à la fin Cependant, malgré cette recapitalisation, les banques chinoises demeuraient en situation financière difficile. Le stock de créances douteuses restait toujours très important, équivalant officiellement à 416 milliards de dollars en 2004 (soit 30% du PIB, et sans doute près du double selon les estimations internationales), et le taux des créances douteuses représentait 17,9% de l actif total des banques. La faible rentabilité des fonds propres des banques chinoises témoignait aussi de la fragilité du système bancaire. En 2003, le ROE (rentabilité financière) moyen des 4 banques étatiques était de seulement 0,27% 6. Selon l'accord de Bâle I en 1988, le ratio Cooke est un critère international de solvabilité des banques qui rapporte les capitaux propres aux engagements externes 7. Le seuil minimal est 4 Asset Management Corporation 5 A cette date, les actifs totaux s élevaient à 1101 milliards de dollars, soit 110% du PIB chinois. 6 Source: Rapport annuel de la China Banking Regulatory Commission (CRBC), En fait, la réglementation distingue deux catégories de fonds propres : le tiers 1 (ou noyau dur) qui correspond au capital social, aux réserves consolidées, aux intérêts minoritaires et aux résultats non distribués, et le Tier 2 (ou fonds propres complémentaires) qui se 2

3 fixé pour le tier 1 à 4% et pour le capital total (tier 1+ tier 2) à 8%. Dans les années 90, les banques chinoises présentaient des niveaux de fonds propres très faibles, inférieur à 4%. Entre 1998 et 1999, les autorités ont procédé à une recapitalisation des quatre grandes banques, et malgré la cession de créances douteuses en et , le taux de fonds propres, après une légère hausse suite à la recapitalisation, a ensuite diminué (graphique 1). Graphique 1 Le ratio de fonds propres des 4 banques commerciales ( ) Ratio de fonds propres 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% Source: Rapport annuel de la China Banking Regulatory Commission (CRBC), Les nouvelles réformes de 2003 et 2004 En 2003, les autorités ont mis en place une autre série de mesures pour réformer le système bancaire. Le 17 septembre 2003, le Bureau de Réforme des Banques Commerciales (BRBC) a été créé lors de la réunion du Conseil des Affaires d Etat. Ce bureau a proposé une série de réformes pour améliorer la situation des banques commerciales: -recapitalisation -réforme de l actionnariat -introduction d investisseurs institutionnels étrangers -cotation sur le marché financier. En octobre 2003, le BRBC a proposé «réforme de l actionnariat de la Banque de Chine, et compose des réserves de réévaluation, des fonds de garantie, des provisions générales et des dettes subordonnées dont la durée est supérieure ou égale à 5 ans (ou avec une décote annuelle cumulative de 20% lorsque la durée de vie est inférieure à 5 ans). 8 Les autorités ont procédé à une recapitalisation à hauteur de 33 milliards de dollars des quatre grandes banques. 9 Le Ministère des Finances a créé, en 1999, quatre organismes de défaisance, un par banque d Etat. Ainsi, les quatre banques d Etat ont pu se délester de 168 Md$ de créances douteuses (42 Md$ chacune). Plus précisément, les AMC ont tout d abord bénéficié d un prêt de 70 Md$ de la Banque Centrale et d un versement de 4,9 Md$ du Ministère des finances, qui a reçu en contrepartie des actions des banques, puis ont émis pour 98 Md$ des obligations à 10 ans (durée du mandat des AMC), non échangeables et garanties par le Ministère des Finances. Les AMC ont alors pu «acheter» pour 168 Md$ de créances douteuses aux banques d Etat en leur transférant les obligations émises, plus 70 Md$ de liquidités, les 4,9 Md$ restants devant servir à couvrir les frais de gestion des AMC. 3

4 de la Banque de la Construction de Chine». Un mois après, la société China Central Huijin Investment 10 a été créée pour recapitaliser les banques commerciales étatiques. En janvier 2004, le Conseil des Affaires d Etat a décidé de verser 45 milliards de dollars de réserves officielles de devises pour recapitaliser la Banque de Chine et la Banque de la Construction de Chine. Fin 2004, le taux des créances douteuses de la Banque de la Construction a diminué à 3,92%, le «tier 1» des capitaux propres était de 8,57% % et le capital total («tier 1+ tier 2») atteignait à 11,29%. Le taux de créances douteuses de la Banque de Chine a diminué à 5,12%, le «tier 1» des capitaux propres était de 8,48% % et le capital total («tier 1+ tier 2») atteignait 10,04%. Depuis cette recapitalisation, la Banque de la Construction, la Banque de Chine et la Banque Industrielle et Commerciale fonctionnent comme une société avec Conseil d Administration et Conseil de Surveillance. Huijin Investment est devenue l actionnaire le plus important de ces trois banques étatiques. En juin 2005, la Banque de la Construction de Chine et Bank of America ont conclu une convention après 3 mois de négociation : Bank of America a décidé de souscrire en deux étapes à une émission d actions de la Banque de la Construction de Chine 11. Ensuite, Temasek Holding de Singapour a pris une participation à hauteur de 5,1% des actions de la Banque de la Construction de Chine 12. En août 2005, la Royal Bank of Scotland (RBS), LI Ka-Shing Fund et Merrill Lynch ont investi 3,1 milliards de dollar afin d acquérir 10% des actions de la Banque de Chine. Un mois après, United Bank of Switzerland a pris une participation de 1,33% dans le capital de la Banque de Chine avec 0,5 milliards de dollars 13. Ensuite, la Banque Industrielle et Commerciale a signé convention avec Goldman Sachs, Allianz et American Express : les trois investisseurs ont versé 3,78 milliards dollars pour acquérir 8,45% des actions de cette banque chinoise 14. La cotation sur les marchés financiers a parallèlement constitué une étape déterminante des réformes. La Banque de la Construction a été la première grande banque étatique cotée, et ce fut sur le marché de Hongkong en octobre En janvier 2006, la Banque de Chine a elle aussi été cotée sur le marché de Hongkong. En octobre 2006, la Banque Industrielle et Commerciale a été cotée à la fois sur les Bourses de Hongkong et de Shanghai. Quatre ans après, la Banque de l Agriculture a également été cotée sur les marchés de Hong Kong et de Shanghai. La cotation de Banque de l Agriculture a établi un nouveau record mondial du montant des introductions en bourses à 19,2 milliards de dollars. Parallèlement, pour objectif de répondre au souci d assainir tant les bilans que les pratiques bancaires, un nouvel organisme, la CBRC 15, a été créé. La CBRC a pour but de réformer les pratiques en créant une véritable culture bancaire, qui ne soit pas limitée à des recapitalisations successives. Avec la création de la CBRC, une série de mesures ont été mises en vigueur pour 10 Huijin signfie le capital de réserve de devise en chinois. 11 Le part total des actions détenu par Banque of América ne doit pas dépasser 19%. 12 Source : Banque de la Construction, 13 Source : Banque de Chine, 14 Source : Banque du Commerce et de l Industrie 15 China Banking Regulatory Commission 4

5 diminuer les risques de crédit et les risques de liquidité. Suite à ces réformes, le système bancaire chinois a enregistré des effets majeurs : en 2010, le taux de créances douteuses a diminué à 1,2% seulement (graphique 2), le ratio de fonds propres atteignait 11,6% (graphique 3) et la rentabilité financière (ROE) a grimpé à 21%. 16 Graphique 2 L évolution des créances douteuses sur l actif total ( ) 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Créances douteuses / Actif total Source : China Banking Regulatory Commission (CRBC) Graphique 3 L évolution du ratio de fonds propres 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Ratio de fonds propres Source : China Banking Regulatory Commission (CRBC) Après cet ensemble de réformes, le secteur bancaire chinois a ainsi été assaini, non seulement si l on considère les comptes annuels des banques, mais aussi du point de vue de 16 discours du Président de la CBRC du 17 décembre

6 leur gestion, de leur culture de crédit et de leur mode de gouvernance. 3. Analyse des raisons de l assainissement bancaire chinois Entre 1998 et 1999, les autorités chinoises ont procédé à une recapitalisation de 33 milliards de dollars de quatre grandes banques pour améliorer l état du système bancaire et diminuer les risques bancaires, mais le résultat n est pas satisfaisant. Mais à la différence des opérations de défaisance de 1998 et 1999 par les quatre AMC (entreprises de gestion des créances douteuses), les capitaux que Huijin Investment ne sont pas des financements par l Etat, mais des participations de l établissement public Huijin Investment dans les banques commerciales. L assainissement s est caractérisé par quatre points importants : la réforme de l actionnariat, l ouverture à des actionnaires institutionnels étrangers, la cotation sur les marchés financiers, et une meilleure supervision. La réforme de l actionnariat Après l opération de recapitalisation de 2004, Huijin Investment détenait 67,52% des actions de la Banque de Chine, 57,09% des actions de la Banque de la Construction, 35,4% des actions de la Banque Commerciale et Industrielle (le ministère de Finance détenait parallèlement 35,3% du capital), et 45% des actions de la Banque de l Agriculture (le ministère de Finance en détient également 45%). Huijin Investment a poussé les banques commerciales à réaliser la réforme de leur actionnariat, et possède toute l influence d un gros actionnaire au sein du Conseil d Administration. Au sein de Huijin Investment, 4 départements 17 ont été créés pour exercer les responsabilités d actionnaire, surveiller et participer à la gestion des banques commerciales à travers le Conseil d Administration de chacune d elles. Avant ces réformes, les quatre banques commerciales étaient complètement étatiques, le Conseil d Administration et l Assemblée Générale des actionnaires n existaient pas, et les dirigeants des banques ne s intéressaient qu à la relation avec les autorités (y compris les autorités locales). Depuis 2004 les quatre banques commerciales possèdent toutes un Conseil d Administration composé de 13 membres, dont 6 proviennent de Huijin Investment et sont des spécialistes reconnus dans le domaine financier. Les banques fonctionnent juridiquement comme des banques commerciales, et notamment en ce qui concerne les responsabilités, les obligations et les procédures de fonctionnement de l Assemblée Générale, le Conseil d Administration, les Commissions, la direction et le comité de surveillance. La participation des investisseurs institutionnels étrangers La participation des investisseurs institutionnels étrangers est aussi un facteur important pour améliorer la culture de crédit et de gestion dans les banques chinoises. Tout d abord, les capitaux des investisseurs institutionnels étrangers augmentent les fonds propres des banques. Ensuite, les investisseurs étrangers participent au Conseil d Administration et aident à développer le mode de gouvernance, la décision stratégique et la surveillance. Les autorités locales ne peuvent alors plus intervenir dans les opérations bancaires depuis la réforme de l actionnariat. 17 Département de gestion des actions de la Banque de Chine, Département de gestion des actions de la Banque de la Construction, Département de gestion des actions de la Banque Commerciale et Industrielle, Département de gestion des actions de la Banque de l Agriculture. 6

7 A travers de nombreuses formations et échanges avec des banques étrangères actionnaires, les banques chinoises ont acquis de nouvelles compétences de gestion et de service. Avec ces participations, les banques locales ont amélioré leurs modes de gouvernance et leur capacité d innovation. Par exemple, Bank of America a désigné un représentant pour participer au Conseil d Administration de Banque de la Construction, il participe également au Conseil de développement stratégique, au Conseil des audits et au Conseil de rémunération. Bank of America a envoyé également une quarantaine de spécialistes bancaires pour travailler à la Banque de la Construction, surtout afin de développer l activité de détail et la banque en ligne. Bank of America a organisé 20 formations pour les cadres de la Banque de la Construction, dont 11 aux Etats-Unis et 9 en Chine. 966 personnes ont bénéficié ces formations, qui portent surtout sur la gestion de l activité de détail, la gestion financière, la gestion des capitaux et du bilan, la gestion des ressources humaines, la banque en ligne, le système d informatique, et la gestion des risques. Le tableau illustre les différents aspects des transferts de compétences entre les banques étrangères actionnaires et les banques chinoises. Tableau 1 Les domaines de coopération Banques chinoises Domaine de coopération Investisseurs étrangers Banque de la Activité de détail, Banque privée, Banque en ligne, Bank of America Construction Carte bancaire, Système de gestion des risques, Service des financements internationaux, Système informatique, Gestion des ressources humaines Banque Commerciale et Gestion des risques, Divulgation des informations et Goldman Sachs Industrielle investisseurs, Produits dérivés et innovation financière, Procédure des opérations, Banque d investissement Banque de Chine Cartes de crédit, Crédits à barème, Banque privée, Gestion des risques, Gestion de Patrimoine, Banque Royal Bank of Scotland United Bank of Switzerland d investissement, Produits à revenus fixes Sources : Banque de la Construction Banque de Chine et Banque du Commerce et de l Industrie La cotation sur le marché Les autorités chinoises ont demandé aux quatre grandes banques commerciales ainsi qu aux autres banques commerciales de se faire coter sur le marché. L objectif de la cotation n est pas seulement d accéder à un plus large financement par fonds propres, mais aussi d améliorer le mode de gouvernance des banques selon les critères des entreprises cotées. Ces dernières font preuve de davantage de transparence, et d une diffusion plus rapide de leurs informations comptables et financières. Le Code of Corporate Governance for Listed Companies in China exige en effet des entreprises cotées de définir les responsabilités au sein de l Assemblée Générale, du Conseil d Administration, du Comité de Surveillance, ainsi que celles des dirigeants. Ce Code exige en outre de garantir l indépendance des banques et de ne pas les placer sous la tutelle d autres institutions. Par ailleurs, il exige de divulguer suffisamment rapidement des informations précises et justes, de se conformer au système comptable et aux normes internationales, et de faire approuver les bilans annuels des entreprises cotées par une 7

8 agence comptable internationale et indépendante. Réglementation et supervision En Chine, le système de qualification des prêts a été introduit en 1999 et utilisait une échelle à cinq niveaux (performing, special mention, substandard, doubtful et loss), mais la gestion des créances douteuses ne s est pas révélée efficace. La création de la CBRC, en 2003, avait pour objectif de répondre au besoin d assainir tant les bilans que les pratiques bancaires, en mettant en place une nouvelle réglementation prudentielle. La CBRC a déchargé la Banque Centrale de ses fonctions de supervision financière et est devenue responsable de la réglementation et de la supervision des institutions financières en Chine. Le 27 février 2004, la CBRC a publié «Les réglementations de taux de fonds propres des banques commerciales», selon lesquelles les activités de crédits des banques commerciales qui ne remplissent pas les critères requis seront arrêtées. Pour créer un environnement bancaire plus sécurisé, depuis 2009 la CBRC a instauré plusieurs mesures, proches des préconisations de Bâle II sans toutefois avoir pris ce cadre de référence. Le tableau ci-dessous présente une comparaison des objectifs de Bâle III avec ceux de la CBRC, et nous permet de constater que la réglementation chinoise dépasse les exigences de Bâle III sur plusieurs points. Tableau 2 Préconisations de Bâle III et de la CBRC Préconisations de Bâle III Préconisations de la CBRC Ratio core tier 1 6% Janvier 2015 Ratio core tier 1 7,5 % pour toutes les banques, Janvier 2010 Ratio core tier 1 8,25 % pour les grandes banques Ratio fonds propres 8% Janvier 2015 Ratio fonds propres 10% pour les banques petites et moyennes Janvier 2010 Ratio fonds propres 11% pour les grandes banques commerciales Les banques devront constituer en sus un "matelas de précaution" sous forme Janvier 2015 Le ratio de couverture provisionnel passe de 100% à 150%, c'est-à-dire 1,5 fois les Janvier 2010 d'actions ordinaires et représentant 2,5% du total du bilan créances douteuses. Counter-cyclical buffer : 0% - 2,5% Counter-cyclical buffer : 0,5% pour les petites banques et 1% pour les Janvier 2010 grandes banques Levier à 3% 2019 Levier à 2,5% LCR (Liquidity Coverage Ratio) > 100% 18 NSFR (Net Stable Funding Ratio) > LCR (Liquidity Coverage Ratio) > 100% NSFR (Net Stable Funding Ratio) > 100% (Actifs liquides / (Flux sortants à un mois - Flux entrants à un mois) > 100% 19 (Montant des ressources stables / Montant des besoins en ressources stables) > 100% 8

9 100% 19 Proportion crédits/dépôts < 75% Septembre Réglementation des risques des prêts immobiliers Les apports initiaux doivent être supérieurs à 30% du prix du 1 er achat, et à 40% à partir du 2 ème achat Contrôle des risques de concentration des risques (afin de protéger les banques régionales) Septembre 2009 Environnement macroéconomique Enfin, l amélioration du système bancaire chinois, tant sur le plan de la gestion interne que de la surveillance externe, repose aussi sur l environnement macroéconomique. Selon Aubin et al. (2008), la pérennité du système tient avant tout à la persistance de quatre conditions : la sous-évaluation de la monnaie nationale à la base de l accumulation de réserves de change disponibles pour assurer les recapitalisations bancaires, la faible convertibilité de cette monnaie afin de canaliser l épargne domestique, et la double condition d une croissance forte couplée avec un taux d intérêt faible. La première de ces conditions a été largement remplie durant les 10 dernières années, ainsi que l illustre le graphique 4. Graphique 4 Réserves officielles de change (Mds USD) en Chine de 2002 à 2010 Réserves officielles de change de la Chine Source : Bureau National des Statistiques de Chine 9

10 Après l adhésion à l OMC en 2002, les exportations chinoises n ont cessé d augmenter, tout comme les réserves officielles de change. La croissance du PIB s est maintenue au-dessus de 10% jusqu en 2008, et suite à la crise économique elle a baissé à 9% en 2008 et Pendant ce temps, la situation des entreprises d Etat s est beaucoup améliorée 20 : le ROE des entreprises chinoises cotées était de 8,3% en 2005 de 15% en 2006, 17,04% en 2007 et 13% en Les grands clients des banques chinoises, à savoir les entreprises d Etat, ont quant à elles connu de nettes améliorations dans leur fonctionnement. En 2007, le ROE des entreprises d Etat équivalait à celui des entreprises privées (15,3%). Les taux d intérêts se sont pour leur part stabilisés entre 2% et 4%. Le couplage d une croissance forte d un taux d intérêt faible fut donc un facteur essentiel de l amélioration du système bancaire chinois. Quant à la faible convertibilité de la monnaie, elle a persisté au fil des années. 4. Analyse du conflit d agence entre actionnaires, les créanciers et dirigeants dans les banques chinoises La théorie de l agence de Jensen et Meckling (1976) nous donne un élément théorique et empirique d explication de l amélioration de la situation des banques chinoises. Dans leur article fondateur, Jensen et Meckling identifient deux types de conflits dans une société: les conflits entre les actionnaires et les créanciers d une part, les conflits entre les actionnaires et les dirigeants d autre part. Jensen et Meckling considèrent que les dirigeants sont les agents des actionnaires au sein de l entreprise et qu ils sont censés gérer l entreprise dans l intérêt des actionnaires. Mais l intérêt des dirigeants et celui des actionnaires peuvent présenter des divergences. Plus encore que dans d autres domaines, les activités des banques sont complexes, et les asymétries d informations entre les actionnaires et les dirigeants peuvent se révéler considérables. En outre, la structure du capital d une banque est particulière, les créanciers sont souvent les s individuels, et ils n ont ni l incitation ni les capacités nécessaires pour exercer un contrôle sur les dirigeants. Merton (1977) estime que le système d assurance dépôt peut être à l origine d effets pervers si la prime versée est indépendante des risques pris par la banque, car tout en mettant les agents à l abri du risque d illiquidité, la banque tend à subventionner des opérations de financement de projets risqués. Avant la création de la CBRC, la surveillance des banques était très limitée en Chine. L Etat était l actionnaire le plus important des banques, mais l absence d une réelle délégation de pouvoir et de responsabilité aux dirigeants des banques était la cause de dysfonctionnements des banques jusqu à la participation de Huijin Investment. Dans ce contexte, les conflits entre les actionnaires et les dirigeants étaient importants, il existait un manque de surveillance des dirigeants par les créanciers et les actionnaires, les dirigeants profitant de la situation d asymétrie d information pour octroyer des crédits à haut risque dans leur propre intérêt. Et les conflits entre les actionnaires et les dirigeants constituent une des sources de création des créances douteuses. Le manque global de contrôle est illustré par le schéma 1, dont les flèches indiquent les lacunes des fonctions de surveillance. 20 Voir Annexe 3 10

11 Schéma 1 Relations entre dirigeants, actionnaires, créanciers et surveillants avant les réformes Actionnaire Dirigeants de banque Créancier Etat Surveillants Etat... La recapitalisation de 1998 et 1999 a ainsi amélioré provisoirement le bilan des banques, mais les réglementations des taux de fonds propres n étaient à l époque pas encore en vigueur, et il persistait un manque de contrôle des dirigeants. Les banques n appliquaient pas encore les normes de réglementation comptable internationales, les banques n étaient pas gérées comme des entreprises, et donc les conflits entre les actionnaires et les dirigeants continuaient à exister fortement. Sur le plan théorique, un actionnaire majoritaire détenant une participation importante dans une entreprise accorde beaucoup plus d intérêt au contrôle des dirigeants, que ce soit dans leur gestion courante de la firme ou pour leurs décisions stratégiques 21. En effet, l influence positive de la présence d actionnaires majoritaires sur la performance des firmes a été prouvée empiriquement dans plusieurs travaux durant les deux dernières décennies, notamment par Shleifer et Vishny ( ), La Porta et Vishny (1997), ou Boubakri, Cosset et Guedhami (2005). Pour les banques chinoises Huijin Investment a ainsi joué le rôle d actionnaire majoritaire. Pour résoudre des conflits d agence, Fama et Jensen (1983) proposent des mécanismes de contrôle, exercés soit par le marché de travail des Dirigeants 23, soit par des systèmes internes (tels que le Conseil d'administration). Selon eux, le Conseil d Administration chargé de représenter les intérêts des actionnaires apparaît comme le mécanisme privilégié chargé de discipliner les dirigeants. Le Conseil d'administration constitue un maillon important dans le processus de gouvernance, car il est responsable de l efficacité des mécanismes de contrôle et 21 Demsetz (1983) propose la thèse de l enracinement (entrenchment hypothesis), selon laquelle des conflits d intérêts peuvent émerger entre de larges blocs de contrôle et les actionnaires minoritaires, car les actionnaires majoritaires peuvent avoir des intérêts et préférences différents de ceux des autres actionnaires, notamment minoritaires. 22 Shleifer et Vishny distinguent deux thèses, la thèse de la convergence d'intérêt convergence-of-interest hypothesis et la thèse de l'enracinement entrenchment hypothesis. 23 Depuis 2005, trois banques commerciales ont recruté des dirigeants dans le monde entier, dont le CFO (Chief Finance Officer), CRO (Chief Risk Officer) 11

12 spécifiquement des systèmes de contrôle internes. Le Conseil d'administration a pour principal rôle la définition des objectifs et de la stratégie de la banque, le contrôle et la discipline des dirigeants, l évaluation de la performance de la banque, de la rémunération des dirigeants, ainsi que des systèmes de communication et de divulgation des informations concernant toutes les opérations de la banque. Selon Charreaux et Pitol-Belin (1985), le Conseil d'administration apparaît comme une structure qui garantit l'efficacité du système. Selon la demande des autorités, quatre banques commerciales ont achevé la réforme de l actionnariat, et un Conseil d Administration a été créé dans chaque d elles. Chaque Conseil d Administration se compose de 13 membres dont 6 issus de Huijin Investment. L importance du contrôle exercé par les investisseurs institutionnels ainsi que son impact sur la performance de l entreprise ont été étudiés par les chercheurs. Selon Khanna et Palepu (2000), les investisseurs institutionnels sont très motivés pour surveiller les dirigeants afin de garantir la rentabilité de leurs investissements. Les investisseurs étrangers ayant une importante expertise internationale s avèrent plus exigeants en termes de rentabilité pour les firmes dans lesquelles ils investissent, et exercent un contrôle plus rigoureux des managers. Cela réduit les coûts d agence et fait augmenter la performance. Servaes (1991) et Chung et al. (2002) pensent que les investisseurs institutionnels jouent un rôle important parce qu ils peuvent surveiller, discipliner et influencer les opérations des entreprises. Agrawal et Knoeber (1996), et Guercio et Hawkins (1999) suggèrent que l investisseur institutionnel est un des éléments de contrôle des problèmes liés au conflit d agence entre les dirigeants et les actionnaires. Selon Duggal et Millar (1999) les investisseurs institutionnels renforcent l efficacité du management et la qualité de ses décisions. Les études empiriques de McConnel et Servaes (1990), et Berger et Bonaccorsi di Patti (2003) montrent l existence d une relation positive entre le niveau d actionnariat des investisseurs institutionnels et la performance des entreprises. Parmi les quatre banques commerciales, trois se sont ouvertes aux investisseurs institutionnels étrangers. Ces établissements ont amené des capitaux et un savoir-faire, et exercent une influence positive sur la surveillance de la gestion. Quant à la cotation des banques sur le marché, elle signifie non seulement un apport immédiat en capital net, mais aussi un changement positif de mode de gouvernance. Le marché financier constitue un mécanisme de contrôle des dirigeants à trois niveaux. Premièrement, la comptabilité aux normes internationales répond à des exigences de transparence et de conformité aux prévisions. La banque doit fournir des informations sincères aux actionnaires concernant ses objectifs et ses pratiques, et la discipline assurée par le marché financier permet de minimiser les coûts d agence. Deuxièmement, les actionnaires (institutionnels ou individuels) surveillent les dirigeants par le biais de l Assemblée Générale et du Conseil d Administration. Troisièmement, les actionnaires peuvent vendre leurs actions, faisant ainsi baisser le cours de l action de la société, cette diminution de valeur pouvant conduire à une baisse de la rémunération des dirigeants. La cotation des banques sur les marchés a changé radicalement le mode de gouvernance des banques et diminué efficacement les conflits d intérêts. La discipline externe assurée par le marché financier permet alors de réduire les 12

13 coûts d agence correspondant au contrôle interne. Un système bancaire sain est essentiel en raison de l'importance des fonctions qu'il remplit dans l'économie : intermédiation, transformation d'échéances, création et gestion des moyens de paiement, distribution du crédit. Par leur mode de fonctionnement, les banques ont deux spécificités, qui sont aussi deux sources de fragilité, par rapport aux autres entreprises : - une forte asymétrie des structures de bilan : les banques sont soumises au risque de retrait, qui non seulement peut les rendre vulnérables mais également les mener à la faillite car la fuite des dépôts est la forme la plus redoutable du risque systémique bancaire (Diamond et Dybvig, 1983). - l'importance de l'interbancarité : une part importante des opérations se font entre les banques elles-mêmes. L'interbancarité peut amener les défaillances bancaires individuelles à se propager, ce qui induit un risque de crise systémique. Selon Merton (1977), pour réduire l aléa moral il est nécessaire d établir une discipline de marché à l aide de mesures incitatives adéquates et en définissant un cadre réglementaire et de supervision rigoureux. Le gouvernement a donc besoin de mettre en place les réglementations prudentielles qui visent à contrer l aléa moral. Selon Minsky (1982) et Friedman et Schwartz (1986), le contrôle bancaire est légitimé par le rôle stratégique des banques et leur vulnérabilité. En Chine, le système de l assurance de dépôt n est pas établi, et l Etat joue son rôle de prêteur en dernier ressort pour sauver les banques en difficulté. Cela incite les banques à prendre plus de risques. Pour garantir le bon fonctionnement des banques, leur surveillance s avère donc particulièrement importante. Un des objectifs de la CBRC est à ce propos de protéger les épargnants. L intérêt des créanciers et la surveillance constituant des objectifs cohérents, l aléa moral au sein des banques chinoises a diminué après la création de la CBRC. Les mesures qui ont été prises pour améliorer le système bancaire chinois sont donc variées : la participation de Huijin Investment, l arrivée des investisseurs institutionnels étrangers, la cotation sur les marchés financiers, et l introduction du Conseil d Administration et du Conseil de Surveillance dans les banques. Ces mesures ont diminué l asymétrie d information entre les dirigeants et les actionnaires, évité l absence d une réelle délégation de pouvoir et de responsabilité aux dirigeants bancaires, et par conséquent permis de réduire les coûts d agence entre les actionnaires et les dirigeants. Parallèlement, la création de la CBRC a diminué l asymétrie d information entre les dirigeants et les créanciers (s). Après la réforme, la relation entre les dirigeants, les actionnaires, les créanciers et les surveillants s est donc améliorée, ainsi que l indique le schéma 2. 13

14 Schéma 2 Relation entre dirigeants, actionnaires, créanciers et surveillants après les réformes Actionnaire Créancier Actionnaire majoritaire CA,AG (Huijin Investment) CA,AG Dirigeants Surveillants Investisseurs institutionnels CBRC... Actionnaires individuels AG, VAP RP CA : Conseil d Administration AG : Assemblée Générale VAP : Vote avec les pieds RP : Réglementation prudentielle A présent, Huijin Investissement est devenu actionnaire majoritaire, l Etat est le prêteur en dernier ressort, et leurs intérêts sont cohérents avec ceux des s. La diminution des conflits entre les actionnaires et les créanciers est donc bien un facteur important de l amélioration des banques chinoises. 5. Conclusion Depuis 2003, les autorités chinoises n ont cessé de réformer le système bancaire afin d en améliorer le fonctionnement et la solvabilité globale. Les mesures phares durent la création de la CBRC (China Banking Regulatory Commission), la recapitalisation des banques étatiques, le financement des banques par les réserves officielles de changes, la cotation des banques sur les marchés financiers, ainsi que le renforcement de la surveillance du risque de crédit et de liquidité. Nous avons présenté les différents aspects du conflit d agence entre les actionnaires et les dirigeants des banques chinoises. Les réponses apportées au conflit d agence relèvent essentiellement de la réforme de la gouvernance, de la création de Conseils d Administration et de Conseils de Surveillance dans les banques, de l introduction des investisseurs institutionnels étrangers, et enfin de la cotation sur les marchés financiers. Ces mesures ont diminué l asymétrie d information entre les dirigeants et les actionnaires, évité l absence d une réelle délégation de pouvoir et de responsabilité aux dirigeants bancaires, et par conséquent permis de réduire les coûts d agence entre les actionnaires et les dirigeants. Du fait de cet ensemble de réformes, le secteur bancaire chinois a été assaini, non seulement si l on considère les comptes annuels des banques, mais aussi du point de vue de leur gestion, de leur culture de crédit et de leur mode de gouvernance. Mieux encore, les normes prudentielles préconisées par la CBRC sont pour la majorité d entre elles proches de celles de Bâle II, et dépassent même pour certaines celles prévues dans les normes de Bâle III, dont la mise en place n est pourtant prévue que pour Autant d éléments qui témoignent d une réelle volonté de maîtrise des risques bancaires en Chine. 14

15 Bibliographie Agrawal A. et C.R. Knoeber, (1996), Firm performance and mechanisms to control agency problems between managers and shareholders, Journal of Financial and Quantitative Analysis, vol 31 (3), September, p Aubin C., Berdot J.-P., Goyeau D., et J. Léonard, (2008) «Le système financier chinois : le double défi de la transition et de la soutenabilité de la dette publique», Économie appliquée, vol LXI-4, p Berger A.N. et E. Bonaccorsi di Patti, (2003) Capital Structure and Firm Performance: A New Approach to Testing Agency Theory and an Application to the Banking Industry, The Federal Reserve Board, Finance and Economics Discussion Series (FEDS), Papier N , p Boubakri N., Cosset J.C et O. Guedhami, (2005), Post privatization corporate governance: The role of ownership structure and investor protection, Journal of Financial economics, 76, p Charreaux G., et J-P. Pitol-Belin, (1985). La théorie contractuelle des organisations, une application au conseil d administration, Economies et Sociétés, 6, p Chung R., Firth M., et J. Kim, (2002), Institutional monitoring and opportunistic earnings management. Journal of Corporate Finance, vol 8, p Demsetz H., (1983), The structure of ownership and the theory of the firm, Journal of Law and Economics, vol 24, june, p Diamond, D. W. et P. H. Dybvig, (1983), Bank runs, deposit insurance and liquidity Journal of Political Economy, 91(3), p Duggal, R. et J.A. Millar, (1999), Institutional ownership and firm performance: The case of bidder returns. Journal of Corporate Finance 5, p Fama E.F et M.C. Jensen, (1983), Separation of ownership and control, Journal of Law and Economics, June, p Friedman M. et A. Schwartz, (1986), The Failure of the Bank of United States: A Reappraisal, Explorations in Economic History, 22, p Guercio D. et J. Hawkins, (1999), «The Motivation and Impact of pension fund activism», Journal of Financial Economics, vol 52, p Jensen M.C et W.H. Meckling, (1976), Theory of the Firm: Managerial Behavio, Agency Costs 15

16 and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, vol 3 (4), October, p Khanna T. et K. Palepu, (2000), The Future of Business Groups in Emerging Markets: Long-run Evidence from Chile, Academy of Management Journal, vol 43(3), p La Porta R. et R.W. Vishny, (1997), Legal determinants of external finance, Journal of Finance, vol 52, p McConell J.J. et H. Servaes, (1990) Additional evidence on equity ownership and corporate value, Journal of Financial Economics, vol 27(2), p Merton R., (1977) An analytical derivation of the cost of deposit insurance and loan guarantees: an application of modern option pricing theory, Journal of Banking and Finance, vol 1, p.3-11 Minsky H., (1982), "The financial instability hypothesis: capitalist processes and the behavior of the economy", in Kindleberger et Laffargue, "Financial crises; theory, history and policy", Cambridge University Press Servaes H., (1991), Tobin's q and the gains from takeovers, Journal of Finance, vol 46(1), p Shleifer, A. et R.W. Vishny, (1986), Large shareholders and corporate control, Journal of PoliticalEconomy, vol

17 Annexe 1 - Les réformes après : séparation des activités de la banque centrale (Banque Populaire de Chine) et de l activité de crédit, confiée à 4 banques d Etat indépendantes (Banque de l Agriculture, Banque de Chine, Banque de la Construction, Banque du Commerce et de l Industrie) 1994 : une page importante fut tournée avec la loi sur la Banque Populaire de Chine qui fit de cette dernière une Banque Centrale, officiellement responsable de la politique monétaire et de la supervision du système financier, et la loi sur les banques commerciales, qui sépare l activité de «prêts politiques» regroupée dans 3 banques distinctes (les banques politiques), les autres banques n octroyant plus, du moins officiellement, que des crédits sur une base commerciale : entrée en vigueur de la loi sur la banque centrale et de la loi sur les banques commerciales. La loi sur les banques commerciales définit non seulement les conditions nécessaires à la création d'un nouveau système de banques commerciales et d'organisations concernées, mais aussi les fondements juridiques nécessaires à la reconversion des banques spécialisées d'etat en banques commerciales nationales : les autorités ont procédé à une recapitalisation à hauteur de 33 milliards de dollars des quatre grandes banques : quatre sociétés de gestion des créances douteuses (AMC) ont été créées 2003 : création de la CBRC et de Huijin Investment 2004 : le Conseil des affaires d Etat a décidé de verser 45 milliards de dollars de réserves officielles de devises pour recapitaliser la Banque de Chine et la Banque de la Construction de Chine ; entrée possible des investisseurs institutionnels étrangers dans le capital des banques ; la Banque de Chine est devenue S.A. Banque de Chine ; la Banque de la Construction est devenue S.A. Banque de la Construction : recapitalisation de la Banque Commerciale et Industrielle avec 15 milliards de dollars de Huijin investment ; cotation de Banque de la Construction sur le marché de Hongkong ; la Banque Commerciale et Industrielle est devenue S.A. Banque Commerciale et Industrielle : cotation de la banque de Chine sur les marchés de Hongkong et de Shanghai ; cotation de la Banque Commerciale et Industrielle sur les marchés de Hongkong et de Shanghai ; 2007 : cotation de la Banque de la Construction sur le marché de Shanghai ; 2008 : recapitalisation avec 130 milliards de yuans de la Banque de l Agriculture par Huijin 17

18 Investment ; 2009 : la banque de l Agriculture est devenue S.A. Banque de l Agriculture ; 2010 : cotation de la banque de l Agriculture sur les marchés de Hongkong et de Shanghai. Annexe 2 - Introduction des investisseurs institutionnels étrangers Banque de la Construction Juillet 2004 : démarrage des négociations Juin 2005 : signature d une convention avec Bank of America of Sctoland Juillet 2005 : signature d une convention avec Temasek Holding Août 2005 : obtention l approbation de la CBRC ; achèvement de l opération Banque de Chine début 2004 : démarrage des négociations août 2005 : signature d une convention avec Royal Bank of Scotland ; signature d une convention avec Temasek Holding septembre 2005 : signature d une convention avec United Bank of Switzerland octobre 2005 : signature d une convention avec Asian Developement Bank décembre 2005 : obtention de l approbation de la CBRC ; achèvement de l opération Banque Commerciale et Industrielle Fin 2004 : démarrage des négociations août 2005 : signature d un mémorandum avec Goldman Sachs janvier 2006 : signature d une convention avec Goldman Sachs mars 2006 : démarrage des projets de coopération Annexe 3 - ROE de 10 entreprises étatiques cotées 18

19 rang Société Actif total (millions de yuans) ROE en 2007 (%) 1 SINOPEC ,55 2 Baoshan Iron and Steel ,58 14,37 3 Huaneng Power International ,29 13,00 4 China Unicom ,06 10,40 5 WANKE ,24 16,55 6 China Southern Airline ,14 7 China Eastern Airline 73772,01 20,49 8 Huadian Power International 71943,01 8,55 9 Wuhan Iron and Steel 69654,47 25,29 10 National Electric Power 61498,65 12,75 Moyenne ,03 15,31 Source : Bureau National des Statistiques de Chine 19

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