Sustainable Development and Trade Issues. ICTSD Resource Paper No. 3. Isabelle Mamaty Economiste du développement, Congo

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1 Sustainable Development and Trade Issues ICTSD Resource Paper No. 3 Les pays africains et l Accord sur l agriculture Quelle place pour le développement durable? Isabelle Mamaty Economiste du développement, Congo Mars 2002

2 Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 2

3 Publiblié par Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD) 13 chemin des Anémones, 1219 Genève, Switzerland. Téléphone : (41-22) Fax : (41-22) ictsd@ictsd.ch Internet : Les pays africains et l Accord sur l agriculture: Quelle place pour le développement durable? Par Isabelle Mamaty Directeur Exécutif Directeur de Projet Coordinateur de Project Editeur Ricardo Meléndez Ortiz Christophe Bellmann Victor Mosoti Christophe Bellmann Imprimé par SADAG Imprimerie, 13 avenue de Verdun, F - Bellegarde-sur-Valserine Cedex. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD), Les opinions exprimées dans cette publication sont celles de l auteur et ne reflètent pas nécessairement les postions du Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD). ISSN :

4 A PROPOS DE L AUTEUR Docteur Isabelle Mamaty, économiste du développement, originaire du Congo, a été chercheur à ENDA tiers Monde au Sénégal pendant près de 8 ans. Successivement consultante au sein de la Direction de l environnement de l OCDE à Paris, et à la FAO à Rome au Service des produits et du commerce international, elle effectue actuellement des travaux pour divers organismes internationaux (Club du Sahel, FAO) et non gouvernementaux (ICTSD).

5 TABLE DES MATIERES PREFACE...1 INTRODUCTION...2 LES PAYS AFRICAINS ET L ACCORD SUR L AGRICULTURE: Quelle place pour le développement durable? Les résultats du cycle d Uruguay et les pays africains Les principales dispositions de l Accord sur l agriculture (AsA) Les Accords relatifs à l agriculture Mise en œuvre de l AsA et des autres accords relatifs à l agriculture Les engagements des pays africains ont été limités par les mesures de libéralisation prises avant le cycle d Uruguay Le manque de ressources et d informations les empêche de bénéficier pleinement de la marge de manœuvre qui leur est accordée dans l AsA Les bénéfices de la mise en oeuvre de l AsA par les pays développés ne se sont pas encore matérialisés La mise en œuvre a également révélé certains "déséquilibres" dans l'asa La mise œuvre de l AsA et la sécurité alimentaire Quelles politiques pour appréhender les questions de développement durable et de sécurité alimentaire L impact de la mise en oeuvre de l AsA sur la marge de manœuvre des pays africains Comment introduire plus de flexibilité dans le règlement des questions de sécurité alimentaire et de développement au sein de l AsA: Effets des propositions de négociation en cours sur les objectifs de sécurité alimentaire et de développement durable dans les pays africains Vers de futures négociations: le difficile chemin de Doha Les nouvelles propositions de négociation Les différentes alternatives des propositions de négociation et les effets possibles sur les pays africains...25 CONCLUSION...39 ANNEXES...40 ANNEXE I: Importance de l agriculture dans les économies africaines...40 ANNEXE II : Pays africains membres de l OMC (avec les dates d accession)...41 ANNEXE III: Liste des pays les moins avancés...42 ANNEXE IV: Consolidation des droits des pays africains pour les produits agricoles...43 ANNEXE V: Indicateurs de base sur le commerce agricole et la sécurité alimentaire, Références Bibliographiques...46

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7 PREFACE Ce papier cherche à introduire de nouvelles perspectives dans le débat sur la libéralisation du commerce agricole. Un des résultats majeurs du cycle de négociations commerciales d Uruguay a été l avènement d une discipline multilatérale beaucoup plus stricte sur les politiques agricoles au travers de la nouvelle Organisation Mondiale du Commerce. L Accord sur l agriculture a amené à la conversion de barrières non tarifaires sur les importations agricoles en des tarifs fixes, qu il est prévu de réduire par phases entre 1995 et 2000, tout comme la production fermière et les subventions à l exportation. Les pays en développement ont quatre ans de plus pour mettre en œuvre leurs objectifs de réductions tarifaires. Nous espérons que ce papier contribuera à informer les décideurs politiques africains sur les implications de la mise en œuvre de l Accord sur l agriculture et de ses impacts sur leurs économies respectives. L auteur décrit et analyse les propositions de négociation du Groupe Africain et présente des mesures que les pays africains pourraient prendre pour atteindre leurs objectifs de développement durable. Il va sans dire, et le présent papier le confirme, que l agriculture est au cœur de bien des économies africaines. Elle représente un large pourcentage du PIB dans la plupart des pays de la région. De plus, ce secteur emploie plus de 60 pourcent de la main d œuvre, représente une source majeure de devises étrangères, couvre les besoins de base en nourriture et fournit subsistance et revenus pour un large pourcentage de la population rurale d Afrique. En conséquence, on comprend les implications sérieuses d un débat touchant à ce secteur et les raisons pour lesquelles les pays en développement, en particulier en Afrique, doivent observer de près les problèmes qui y sont liés. Nous espérons que ce papier facilitera ce processus. L auteur cherche à répondre à des questions pertinentes concernant les effets possibles engendrés par la mise en oeuvre des engagements des pays africains pris sous l Accord sur l agriculture de l OMC et des accords connexes tel l Accord sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires et l Accord sur les obstacles techniques au commerce. Elle montre également comment une telle mise en oeuvre peut ouvrir ou au contraire réduire la latitude laissée aux pays de la région pour établir leurs politiques en termes de sécurité alimentaire et de développement durable. Ce papier examine en détail les engagements dans les domaines de l accès au marché, des subventions internes et des aides à l exportation, tout en gardant à l esprit que cette approche tridimensionnelle de l agriculture n est peut-être pas le meilleur cadre pour aborder les spécificités de ce secteur. La Déclaration de Doha a ouvert la voie aux membres de l OMC pour continuer les négociations dans le cadre plus large d un nouveau cycle. Il reste beaucoup de travail dans ce domaine et les efforts de recherche doivent progresser. Les négociations couvrent un très large éventail. Il y a de profondes implications à chacun des points de négociation et aux positions de chaque pays sur les problématiques de sécurité alimentaire et de développement durable. Par exemple, le paragraphe 13 de la Déclaration de Doha ouvre la voie à des réductions substantielles des aides à l exportation et des subventions internes. Le paragraphe 14, quant à lui renforce le principe de traitement spécial et différencié, même s il ne fait pas référence explicitement au development box. En réponse au concept de development box, la plupart des membres s accordent à dire que le traitement spécial et différencié est une haute priorité de l agenda post-doha et qu il fait partie intégrante des négociations sur l agriculture. Toutefois, quelques membres font remarquer que la déclaration ministérielle place le traitement spécial et différencié dans l objectif global visant à achever un système agricole commercial de marché qui soit équitable, et que tous les membres devraient participer au programme de réformes. Quelle que soit l issue des négociations, les enjeux sont considérables. Les problématiques de sécurité alimentaire, les aspirations de développement dans d autres domaines et les objectifs politiques de développement durable doivent être abordés de manière globale. La formulation des politiques sur ce thème, devrait impliquer ceux qui vont en ressentir les répercussions. Poursuivant cet objectif, nous avons travaillé avec l auteur et des parties aux dialogues en Afrique et à Genève et nous réjouissons de pouvoir contribuer plus avant au renforcement des capacités, en continuant d amener sur la scène les perspectives de développement durable de ceux qui n auraient autrement pas forcément la chance d être entendus. Ricardo Meléndez-Ortiz Executive Director Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 1

8 INTRODUCTION L agriculture est au centre des économies africaines. Elle représente plus de 30% du Produit Intérieur Brut (PIB) et emploie plus de 60% de la force de travail. Elle représente également une source importante de devises extérieures, fournit une part considérable de l alimentation de base et est source de revenus pour une grande partie de la population rurale 1 (voir annexe 1). Ainsi, le développement de la capacité productive du secteur agricole constitue un élément clé dans la promotion de la croissance économique, la réduction de la pauvreté et l amélioration de la sécurité alimentaire. Dans ce contexte, l Accord sur l Agriculture (AsA) de l Organisation mondiale du commerce (OMC) et les négociations mandatées dans le cadre de cet Accord sont d une importance capitale pour les pays africains, dont la plupart sont membres de l OMC (voir annexe 2). L agriculture a été intégrée dans le système commercial multilatéral en 1995 avec la mise en place de l OMC. Pourtant, les résultats de cette intégration se sont avérés plutôt décevants, et la mise en œuvre de l Accord n a pas encore donné lieu à une amélioration substantielle de l accès au marché, un des résultats pourtant fortement attendus par les pays africains. Le soutien interne dans les pays développés et les déséquilibres que cela créé au niveau de la compétitivité sur les marchés internationaux constituent encore un problème majeur. Bien que l Accord laisse une certaine marge de manœuvre aux pays africains pour utiliser, sous certaines conditions, des mesures similaires de soutien internes, en pratique les programmes d Ajustement structurels (PAS) 2, mis en oeuvre dans la plupart de ces pays depuis les années 80, les empêchent de bénéficier de cette flexibilité. Dans ce contexte, les nouvelles négociations qui ont commencé au début de l année 2000, suscitent de grandes attentes de la part de plusieurs pays africains qui y voient une opportunité de réduire ce qu ils décrivent comme des «déséquilibres» résultant de la mise en œuvre de l AsA. Mais par dessus tout, les pays africains et les pays en développement en général insistent sur la nécessité d aborder dans le cadre des négociations, les problèmes de développement qui les concernent particulièrement. L objectif du présent document est d établir dans quelle mesure la mise en œuvre de l AsA accroît ou au contraire limite la marge de manœuvre dont disposent les pays africains dans le choix de leurs politiques de sécurité alimentaire et de développement durable. Il couvre à la fois les engagements pris en matière d accès au marché, de soutien interne et de subvention à l exportation. Pour aborder cette question, nous nous efforcerons de répondre aux questions suivantes : Quels ont été les résultats du cycle d Uruguay pour les pays africains? Comment l AsA et les autres accords relatifs à l agriculture ont été mis en œuvre? Quel est l effet de cette mise œuvre sur la marge de manœuvre dont disposent les pays africains pour assurer des politiques de sécurité alimentaire et de développement durable? Et finalement, quels effets les propositions de négociation en cours pourraient-elles avoir sur la sécurité alimentaire et le développement durable dans les pays africains si elles étaient mis en oeuvre? 1 Questions et alternatives dans la perspective des pays africains dans les prochaines négociations commerciales multilatérales, Service des politiques et des projections concernant les produits, Division des produits et du commerce international Organisation des Nations Unies pour l alimentation et l agriculture, Septembre Les reformes d ajustement structurel impliquent la diminution de l intervention publique aussi bien sur les marchés des produits finis que des intrants et nécessitent la réduction voire même l élimination des dépenses budgétaires associées à ces interventions telles que l élimination du contrôle des prix, la réduction des tarifs et l élimination des subventions aux intrants. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 2

9 LES PAYS AFRICAINS ET L ACCORD SUR L AGRICULTURE: QUELLE PLACE POUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE? 1. LES RÉSULTATS DU CYCLE D URUGUAY ET LES PAYS AFRICAINS La conclusion des négociations du cycle d Uruguay en 1994 s est traduite pour la première fois par l intégration des produits agricoles dans les règles du système commercial multilatéral. Pour beaucoup de pays en développement, l avantage principal de l AsA, en dépit de ses «déséquilibres», tenait au fait qu il instaurait, pour la première fois, un mécanisme efficace permettant de soumettre les pratiques des pays développés aux disciplines de l OMC. L accord agricole est structuré en trois piliers : l accès au marché, le soutien interne et les subventions à l exportation. D autres accords, notamment sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et sur les obstacles techniques au commerce (OTC) couvrent également certains aspects du commerce agricole Les principales dispositions de l Accord sur l agriculture (AsA) L objectif à long terme de l AsA est d établir un système de commerce équitable et axé sur le marché au moyen d un programme de réformes fondamentales comprenant des règles renforcées et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection afin de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir 4 Dans la mise en oeuvre de ces objectifs, chaque pays membre de l OMC 5 est contraint de prendre des engagements quantitatifs de réduction par produit dans les trois domaines de l Accord. Ces engagements sont inclus dans un document légal, appelé la liste des pays. Pour chaque domaine, les engagements de réduction sont calculés à partir de la période de base et sur une période de mise en œuvre définis lors des négociations et reflétés dans les modalités. La période de base est la période à partir de laquelle les réductions sont calculées. La période de base utilisée pour l accès aux marchés et le soutien interne est , et pour les subventions à l exportation, La période de mise en œuvre est de six ans, à partir de 1995 pour les pays développés et de 10 ans pour les pays en développement. 3 Tandis que l Accord SPS par nature concerne principalement les problèmes agricoles, l accord OTC a une application plus grande sur le commerce de tous les produits. 4 Déclaration de Doha, Article, 13WT/MIN(01)/DEC/W/1, 14 Novembre 2001; Voir aussi le préambule de l Accord de l OMC sur l Agriculture " Rappelant que l'objectif à long terme dont ils sont convenus lors de l'examen à mi-parcours des Négociations commerciales multilatérales du Cycle d'uruguay "est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché et qu'un processus de réforme devrait être entrepris par la négociation d'engagements concernant le soutien et la protection et par l'établissement de règles et disciplines du GATT renforcées et rendues plus efficaces dans la pratique"et «Rappelant en outre que "l'objectif à long terme susmentionné est d'arriver, par un processus suivi s'étendant sur une période convenue, à des réductions progressives substantielles du soutien et de la protection de l'agriculture, qui permettraient de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir", 5 A l exception des PMAs. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 3

10 Le tableau 1 ci-après fournit les taux de réduction requis pour chaque pays pendant la période de mise en œuvre. On notera que les pays les moins avancés (PMAs), dont 33 sont des pays africains, n ont pas d engagement de réduction au titre de l Accord sur l agriculture (Annexe3). Tableau 1 Les Taux de réduction requis dans l Accord sur l Agriculture (en pourcentage) Domaines de Réforme Pays développés Pays en développement Pays les moins avancés Période de mise en œuvre ACCES AU MARCHE Période de base Moyenne tarifaire simple Taux de réduction minimal pour chaque ligne tarifaire SOUTIEN INTERNE Période de base Mesure globale de soutien totale 6/ (MGS) SUBVENTION A L'EXPORTATION Période de base Valeur des dépenses au titre des subventions Volume des exportations subventionnées Soutien interne (Article 6) En vertu de l'accord, tout soutien interne en faveur des producteurs agricoles est soumis à des règles. Les deux catégories suivantes de soutien interne ont été définies et régulées dans le cadre de l AsA : Les mesures de soutien interne sujets à des engagements de réduction parce que considérées comme ayant des impacts conséquents sur le volume de la production, aussi bien au niveau du produit fini, qu au niveau du secteur agricole dans son ensemble. Elles sont exprimées en terme de "Mesure globale de soutien" ou MGS totale 7. Une fois que la MGS totale de base a été calculée pour la période de base , la réduction s'effectue par tranches annuelles égales sur la période de mise en œuvre. Les valeurs de la MGS annuelle totale courante sont incluses dans les listes des pays. En pratique, elles indiquent le niveau qu une mesure de soutien soumise à réduction ne doit pas dépasser pour une année donnée. 6 MGS totale = (MGS par produit excédant le de minimis + MGS autre que par produit excédant le de minimis+ Mesure Equivalente du Soutien (MES) (correspond au soutien spécifique à un produit ne pouvant pas être calculé par la méthode de la MGS) 7 MGS: Somme des dépenses de soutien interne non exemptes, agrégées par produits et par politiques Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 4

11 Les mesures de soutien exemptes d'engagements de réduction. Celles-ci comprennent : o Les mesures de la "catégorie verte" (Annexe 2 de l'asa), définies par les Membres comme n ayant pas ou peu d'effets de distorsion sur le commerce ou la production 8. Autre élément de cette catégorie, les paiements directs au titre de programmes de limitation de la production (souvent appelés mesures de la "catégorie bleue", article 6.5 (a) de l'asa) 9. o Le traitement spécial et différencié pour les pays en développement (TSD) au titre de l'article 6 (les mesures liées au développement). o Les exemptions "de minimis" qui autorisent, par produit agricole, un soutien n'excédant pas 5 pour cent du total de la valeur de la production intérieure du dit produit, pour les pays développés, et 10 pour cent pour les pays en développement Les subventions à l'exportation (Article 9) Elles sont mesurées aussi bien en terme de volume des exportations subventionnées (tonnes) que de valeur de ces subventions (exprimée en dollars des Etats-Unis). Dans la liste des pays, les membres doivent spécifier: Le niveau de soutien pour la période de base pour les produits ou les groupes de produits considérés 11. Le niveau consolidé de subvention en 1995, qui constitue le point de départ de la réduction. Le niveau final de subvention après réduction du niveau de base sur la période de mise en œuvre. Il existe certaines exemptions pour les pays en développement, notamment pour ce qui est des subventions aux coûts de commercialisation, de transformation et de transport (Article 9.4 de la AsA) L'accès au marché (Article 4) Les dispositions et les engagements définis dans l'accord et dans les listes des pays prévoient la "tarification" des barrières non tarifaires (BNT) et la réduction des droits de douane. La tarification 12 consiste à convertir les barrières non tarifaires en droits de douane équivalents. 8 Les mesures de la catégorie verte doivent être financées par des fonds publics dans le cadre de programmes publics n'impliquant pas de transfert de la part des consommateurs et ne doivent pas avoir pour effet d' apporter un soutien des prix aux producteurs. 9 Elles sont actuellement seulement utilisées par trois Membres de l OMC: L Union européenne, la Norvège et la République slovaque (jusqu'à maintenant seulement en ) et ont été un point de contentieux dans les négociations. 10 Une exception à la période de base a été négociée entre les Etats-Unis et l'union européenne qui permet que le niveau de départ de réduction des subventions à l'exportation soit soir basé sur la période Blé et farine de blé, céréales secondaires, riz, graines oléagineuses, huiles végétales, sucre, beurre et graisses, lait en poudre, fromage, autres produits laitiers, viande bovine, viande de porc, viande de volaille, viande de mouton, animaux vivants, oeufs, vin, fruits, légumes, tabac, coton. 12 La formule utilisée pour tarifer est la suivante: T = (P d P w )/ P w * 100 où T = équivalent tarifaire ad valorem P d = Prix intérieur (ex: prix de gros) P w = prix de référence mondial (prix de parité à l'importation ou à l'exportation) Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 5

12 Les barrières non tarifaires sont calculées sur la période de base ( ) et sont inscrites dans les listes des pays comme taux de base du droit de douane à partir duquel les engagements de réduction commencent. Tous les droits de douane calculés sur la base du processus de tarification sont consolidés. Cela signifie qu ils ont un taux plafond à ne pas dépasser à la fin de la période de mise en œuvre. Pour les produits qui avaient préalablement un droit de douane, si ce droit de douane était consolidé, le niveau de consolidation a été pris comme taux de base. Pour les droits de douane non consolidés, ce qui était le cas dans la plupart des pays en développement, les Membres ont retenu l option de les convertir en taux consolidés, sans y ajouter une obligation de réduction et sans utiliser la formule de tarification. En ce qui concerne les produits pour lesquels les échanges étaient limités au cours de la période de base, les pays importateurs sont tenus de permettre des quantités spécifiées d'importation à un droit de douane réduit en établissant des contingents tarifaires (CT), qui constitue l'engagement d'accès minimal. Les listes de pays doivent spécifier le contingent tarifaire initial (la taille du quota en tonnes et les droits de douane appliqués à l'intérieur des quotas) et le contingent tarifaire final. L'accès minimal est appliqué sur la base de la nation la plus favorisée. Trente six membres de l'omc 13, la plupart des pays développées (59 pour cent) ont inclus des engagements de contingents tarifaires dans leurs listes, avec un total de 1370 quotas individuels pour des produits tels que les fruits et légumes, la viande, les céréales et les produits laitiers. La question des contingents tarifaires est particulièrement importante pour ces produits car le volume total d'échanges des contingents tarifaires listés en 1995 représentait de 3 à 7 pour cent du commerce mondial de ces produits. Pour les groupes de produits tels que les produits laitiers, la viande et le sucre, cela excédait même les 10 pour cent. En outre, les accès courants dans le cadre des accords bilatéraux à des taux préférentiels ont été maintenus. En pratique, il se peut que les contingents dans le cadre de l'accès minimal aient été utilisés pour maintenir ces accès courants. Malgré l élimination du recours aux barrières non tarifaires dans le cadre de l'asa, certaines exemptions pour des produits "sensibles" ont été autorisées sous certaines conditions et doivent être spécifiées dans la liste des pays (voir Annexe 5 de l AsA. C est notamment le cas du riz au Japon et en Corée ou de la viande de mouton en Israël). Finalement, la clause de sauvegarde spéciale (CSS) permet à un pays qui a utilisé la formule de tarification, d'appliquer des droits additionnels suite à une baisse des prix à l'importation ou une augmentation significative du volume de ces importations 14. Pour appliquer cette clause à un produit particulier, ce dernier doit être suivi du signe "CSS" dans la liste du dit pays. Ceci est l'équivalent tarifaire ad-valorem. Pour arriver au taux de base, l'équivalent tarifaire devrait être calculé sur la moyenne pour chaque année de la période base. 13 Australie, Barbade, Brésil, Bulgarie, Canada, Colombie, Costa Rica, République tchèque, Equateur, El Salvador, Union européenne, Hongrie, Islande, Indonésie, Israël, Japon, Corée, Lituanie, Malaisie, Mexique, Maroc, Nouvelle Zélande, Nicaragua, Norvège, Panama, Philippines, Pologne, Roumanie, République slovaque, Slovénie, Afrique du Sud, Suisse, Thaïlande, Tunisie, Etats unis, Venezuela. 14 FAO, 1998, Les conséquences de l Accord sur l Agriculture du Cycle de l Uruguay pour les pays en Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 6

13 1.2 Les Accords relatifs à l agriculture L accord sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires (l Accord SPS) & l accord sur les obstacles techniques au commerce (l Accord OTC) Les accords SPS et OTC définissent les règles sur l établissement des régulations et des normes nationales relatives aux mesures sanitaires et phytosanitaires, ainsi que des réglementations techniques pour l innocuité et la qualité des aliments. Les membres de l OMC doivent établir leurs mesures nationales à partir de normes, directives et recommandations internationales adoptées par la Commission du Codex Alimentarius (CCA) pour les aliments, l Office international des épizooties (OIE) pour la santé animale, et la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) dans le cas de la santé végétale. Les PMA ont cinq ans pour mettre en oeuvre l Accord SPS, tandis que pour tous les autres pays, la date d entrée en vigueur de l Accord SPS était le 1 er janvier 1995, date d entrée en vigueur des accords de l OMC. La section suivante discutera de la manière dont les engagements pris dans le cadre de l AsA ont été mis en œuvre aussi bien par les pays africains que les pays développés. développement, document de formation no 41. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 7

14 2. MISE EN ŒUVRE DE L ASA ET DES AUTRES ACCORDS RELATIFS A L AGRICULTURE 2.1 Les engagements des pays africains ont été limités par les mesures de libéralisation prises avant le cycle d Uruguay Mis à part l Afrique de Sud, tous les pays d Afrique subsaharienne (ASS) ont reporté une MGS totale égale à zéro. Suite à une série de mesures de libéralisation unilatérales dans le cadre de Programmes d Ajustement Structurels (PAS) - réduction des droits de douane, élimination des subventions à l intrant, élimination du contrôle des prix, etc. - la plupart des mesures de distorsion commerciale ont été éliminées ou abaissées à des niveaux minimaux, de manière autonome, avant la conclusion des Accords de Marrakech. La majorité des pays africains n ont notifié qu un faible niveau de soutien à l agriculture au titre des mesures de la «catégorie verte». Bien que ces mesures couvrent de nombreux programmes d assistance à l agriculture en Afrique subsaharienne, notamment ceux concernant les services fournis par le gouvernement en matière de recherche, protection des plantes etc., les dépenses des pays africains dans le cadre de cette catégorie sont insignifiantes comparés à celles des autres Membres de l OMC (voir tableau 2). Bien que les exemptions prévues dans le cadre du traitement spécial et différencié (TSD) fournissent au pays en développement une plus grande marge de manœuvre pour assister leur secteur agricole - notamment à travers des subventions aux intrants destinées aux producteurs à faibles revenus et des subventions à l investissement - seuls quelques pays ont eu recours à ces dispositions. Aucun pays n a reporté de mesures de la «catégorie bleue». Aucun des pays de l ASS, à l exception de l Afrique du sud, n a déclaré avoir recours à des subventions à l exportation. Bien au contraire, la tradition en Afrique est plutôt de taxer les exportations, pratique qui n est pas prise en compte par l OMC. La plupart des pays d'afrique sub-saharienne ont choisi l'option des taux plafonds. Ils ont généralement établis des taux consolidés élevés et uniformes (Annexe 4). Cette option leur donne une plus grande marge de manœuvre dans la mesure où la plupart d'entre eux ont déjà entrepris une libéralisation unilatérale dans le cadre des programmes d'ajustement structurel où l une des conditionnalités était la conversion des barrières non tarifaires en droits de douane ainsi qu'une réduction de ces droits. La grande majorité de leurs droits de douane étant déjà bas, l'option d'un tarif consolidé élevé leur permet néanmoins d'augmenter à l avenir leurs droits de douane appliqués dans la limite de ce tarif consolidé. Il en va de même pour les pays ayant un tarif extérieur commun peu élevé. Cependant peu de pays ont utilisé la Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 8

15 formule de tarification à la place de la procédure de taux de consolidés (exemple: l'union douanière de l'afrique du sud, la SACU 15 ). Aucun des pays africains n a ouvert de contingent tarifaire (CT), ce qui signifie qu ils n ont fournit aucun accès minimum par produit. Seulement trois membres de la SACU (Botswana, Namibie et Swaziland) ont réservé le droit d utiliser la disposition de la clause spéciale de sauvegarde (CSS) dans leur liste de pays pour quelques produits spécifiques. Tableau 2 Dépenses dans le cadre des mesures de la catégorie verte, Pays Montants en millions US$ Montants en millions US$ Part des mesures de catégorie verte par Membres (en %) Part des mesures de catégorie verte par Membres (en %) Total des 129, , dépenses notifiées Total des 110, , dépenses notifiées par les pays développés Total des 19, , dépenses notifiées par les pays en développement Total des mesures notifies par les pays africains (sans l Afrique du Sud) Pays africains Botswana Gambie n.a. n.a Kenya Maroc Namibie Tunisie Zimbabwe Les états membres du Southern African custom Union (SACU) sont le Botswana, le Lesotho, la Namibie, l Afrique du Sud, et le Swaziland. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 9

16 2.2 Le manque de ressources et d informations les empêche de bénéficier pleinement de la marge de manœuvre qui leur est accordée dans l AsA Bien que certaines dispositions de l AsA - mesures de la catégorie verte, traitement spécial et différentié, clause du de minimis - permettent aux pays en développement d avoir recours à des mesures de soutien à l agriculture, la plupart d entre eux n ont pas les ressources financières pour réellement utiliser ces formes de soutien. La plupart des pays de l ASS n ont pas fourni d informations concernant leurs mesures de soutien, du fait que ces données ne sont pas disponibles. Cette lacune au niveau de l état des mesures de soutien affecte leur capacité à négocier de nouvelles règles. Les pays africains éprouvent de grandes difficultés à adapter leurs lois et réglementations ainsi qu à améliorer leurs capacités institutionnelles afin d être conformes aux règles de l OMC. Encadré 1 SPS et OTC: sauvegarde ou protectionnisme? Une récente étude de la Banque Mondiale sur l impact des normes de sécurité alimentaire de l UE a calculé que les régulations sur l aflatoxine sauveraient vraisemblablement seulement deux vies sur 1 milliard de personnes- environ une personne toutes les deux générations. Les mêmes régulations coûteront à neuf pays africains un total de 700 millions de dollars en perte de revenus d exportation, ce qui aurait pu financer des services de santé pour sauver plusieurs milliers de personnes. Source: Oxfam International, Harnessing Trade for Development, Oxfam briefing paper, August 2001 Les pays africains ont des difficultés à élever leurs normes SPS et OTC aux niveaux reconnus internationalement (voir encadré 1). Les normes SPS sont considérées par les pays en développement comme le plus grand obstacle aux exportations des produits agricoles et alimentaires, particulièrement vers l UE 16. Une difficulté supplémentaire apparaît lorsque les pays développés adoptent, sur la base d une évaluation des risques 17, des normes plus élevées que celles reconnues par les organismes internationaux compétents. Ceci d autant plus que la remise en cause de ces normes à travers le mécanisme de règlement des différends de l OMC nécessite d importantes ressources humaines et financières. 16 Center for food Economics Research, Impact of sanitary and phytosanitary measures on developing countries, Spencer Henson, Rupert Loader, Alan Swinbank, Maury Bredahl and Nicole Lux, Department of Agricultural and Food Economics, University of Reading, avril L'évaluation des risques est définie comme suit: l'évaluation des effets nocifs pour la santé humaine et animale des additifs, des contaminants, des toxines et des organismes pathogènes présents dans les aliments, les boissons et les aliments pour bétail ou encore la probabilité d'entrée, d'implantation ou de dissémination d'une maladie ou d'un parasite et de toutes les conséquences biologiques et économiques qui en découleraient. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 10

17 2.3 Les bénéfices de la mise en oeuvre de l AsA par les pays développés ne se sont pas encore matérialisés Les niveaux réels de la MGS dans les pays de l OCDE sont de loin inférieurs à la valeur totale courante de la MGS inscrite dans la liste des pays. En dépit des engagements de réduction, le soutien interne réel dans les pays de l OCDE demeure élevé 18. Le niveaux global des subventions a plutôt augmenté dans les pays de l OCDE, passant de 247 milliards de dollars USA en à 274 milliards de dollars USA en Cela a été rendu possible par un recours accru aux mesures de la catégorie verte qui sont exemptes de réduction au titre de l AsA. Le volume des exportations subventionnées est resté en deçà des niveaux autorisés pour la plupart des utilisateurs de subventions à l exportation. Au cours de la période , les taux d utilisation des subventions 19 était compris entre 14 et 42 pour cent pour les céréales, moins de 4 pour cent pour les oléagineux et les produits gras, 58 à 70 pour cent pour les produits laitiers, 54 à 71 pour cent pour les produits de l élevage et 20 à 38 pour cent pour les autres produits. Au vu de la tendance des prix mondiaux à la baisse au cours de ces dernières années, les taux d utilisation ont encore baissé. Ces subventions ont un effet négatif sur les «autres exportateurs de produits agricoles», en diminuant leur part de marché et en réduisant leurs gains d exportation. La plus grande opposition à cette pratique vient des pays du groupe de Cairns 20, pays exportateurs nets de produits agricoles. En ce qui concerne les pays africains, bien que l on ne sache pas exactement dans quelle mesure la dépréciation des prix mondiaux se transmet dans les marchés nationaux, il est vraisemblable que cette baisse affecte de manière négative les producteurs nationaux. Ceci d autant plus que les subventions à l exportation touchent particulièrement les produits de base qui représentent une part importante de la production agricole et de l activité économique en Afrique. Les droits de douane sur les produits agricoles, en particulier ceux des zones tempérées, demeurent élevés. Alors que les taux consolidés des pays en développement sur le blé et le maïs s élevaient à 94 et 90 pour cent respectivement, ceux des pays de l OCDE atteignaient 214 et 154 pour cent au cours de la première année de mise en œuvre des Accords du cycle d Uruguay (1995) 21. Les droits de douane appliqués par les pays développés sur les exportations de produits agricoles en provenance des pays en développement, particulièrement le sucre, la viande et les produits laitiers, sont presque cinq fois supérieurs à ceux appliqués sur les produits manufacturés. 18 Market access, Domestic Support and Export Subsidy Aspects of Uruguay Round Agreement on Agriculture Implementation in OECD Countries, Document COM/AGR/TD/WP (2000) and Experience with the implementation of the Uruguay round agreement on agriculture, FAO, Committee on Commodity problems, 63ème session, CCP/01/11, 6-7 mars L utilisation des subventions à l exportation en pourcentage des plafonds fixés. 20 Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Fiji, Guatemala, Indonésie, Malaysie, Nouvelle Zélande, Paraguay, Philippines, Afrique du sud, Thailande, Uruguay. 21 FAO Policy Options for Developing to Support Food security in the Post-Uruguay Round period, Panos Konandreas and Jim Greenfield. Rome, Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 11

18 Les crêtes tarifaires dans l'agriculture sont très courantes dans trois groupes de produits : les principales denrées alimentaires de grande consommation, les fruits et les légumes et les produits alimentaires transformés. En moyenne, près de 18 pour cent des lignes tarifaires en agriculture sont sujettes à des pics tarifaires dans les pays de l OCDE comparé à 6 pour cent dans les pays hors OCDE. Vint huit pour cent du nombre total des lignes tarifaires en agriculture sont des pics tarifaires dans l UE, 9 pour cent aux USA et 22 pour cent au Japon 22. La progressivité des droits 23. Plusieurs études ont démontré que si le Cycle d'uruguay a réduit la progressivité des droits, celle-ci demeure importante pour plusieurs produits clés tels que le café, le cacao, les oléagineux, les légumes, les fruits et noix et les cuirs et peaux. Il y a persistance de structures tarifaires complexes incluant aussi bien des droits ad valorem que des droits spécifiques 24 dans la plupart des pays développés. On trouve même des régimes d importation encore plus complexes tels que les restrictions saisonnières et les contingents, comme c est le cas dans l UE. La décision de Marrakech qui devait poser le problème des possibles effets négatifs de la mise en oeuvre de l Accord de l OMC sur les pays importateurs nets de produits alimentaires et certains pays en développement sélectionnés n a pas réussi à créer un mécanisme opérationnel pour assister ces pays (voir encadré 3). Bien que les contingents tarifaires ont créé de nouvelles possibilités d'accès aux marchés, un certain nombre de facteurs - manque de transparence dans leur administration, établissement inégal des tarifs à l intérieur des quotas - ont contribué à une sous utilisation des contingents (quelque pour cent au total). Les chiffres d'utilisation pour doivent encore être analysés afin d'examiner comment les pays en développement y compris les pays africains, ont été capables d'accéder aux nouveaux contingents. Une telle analyse est une priorité si l on veut avoir une idée claire de l amélioration de l accès aux marchés. 2.4 La mise en œuvre a également révélé certains "déséquilibres" dans l'asa L'Accès au marché La formule utilisée pour réduire les tarifs est une moyenne non pondérée de tous les droits de douane. Ainsi tout pays a théoriquement la possibilité d'appliquer une réduction tarifaire minimale (15 pour cent pour les pays développés et 10 pour cent pour les pays en 22 OECD: Post-Uruguay round Tariff regimes : Achievements and Outlook, On entend pas progressivité des droits une situation où les droits augmentent à mesure que le degrés d'industrialisation augmente. La progressivité des doits en tant qu'obstacle au commerce est amené à jouer un rôle important à l'avenir dans la mesure où le commerce des produits manufacturés prend de plus en plus d'importance. 24 Droit ad valorem : le droit exprimé en pourcentage de la valeur du produit importé. Le droit spécifique est exprimé en une quantité monétaire fixe par unité physique du produit importé (ex:20 dollars par Kg). Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 12

19 développement) sur les produits sensibles, tout en procédant à des réductions importantes sur les produits moins sensibles, pour remplir l engagement de réduction totale (24 pour cent pour les pays en développement et 36 pour cent pour les pays développés). Beaucoup de pays développés ont profité de cette possibilité ce qui explique pourquoi leurs engagements de réduction ne se sont pas traduits par d importantes réductions tarifaires dans les secteurs ayant un intérêt pour les pays en développement. Environ 80 pour cent des éléments tarifés par les pays de l OCDE sont sujets à la Clause de sauvegarde spéciale (CSS). Ceci concerne particulièrement les viandes, les céréales, les fruits et légumes, les oléagineux et les produits gras ainsi que les produits laitiers. Or la plupart des pays africains ont préféré appliquer des taux plafonds plutôt que la tarification si bien qu ils ne peuvent avoir recours à la CSS. En outre les sauvegardes générales stipulées dans l accord sur les sauvegardes de l OMC ne sont pas automatiques et ne peuvent être appliquées que si la preuve du dommage fait à l industrie locale est établie. Un autre problème à plus long terme est l érosion des marges préférentielles dont bénéficient la plupart des pays africains dans le cadre du système généralisé de préférences et autres régimes similaires, à mesure que les tarifs agricoles sont libéralisés sur une base multilatérale. Cette question a focalisé toute l attention des pays africains au cours du cycle d Uruguay car la plupart d entre eux bénéficient du régime préférentiel accordé par l UE dans le cadre de l Accord de Cotonou (voir encadré 2). Encadré 2 COTONOU Depuis 1975, l Union européenne accorde un accès préférentiel à son marché aux pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans le cadre d accords de coopération. En plus des préférences commerciales non réciproques, les deux Conventions de Yaoundé ( ), suivies des quatre conventions successives de Lomé ( ) comprenaient une série de protocoles sur des produits particuliers et des instruments de coopération commerciale. Le nouvel Accord de Cotonou signé en juin 2000 étend ces préférences à huit années supplémentaires (jusqu au début de 2008), pour tous les pays d Afrique Sub-saharienne, à l exception de l Afrique du Sud, ainsi que la plupart des pays independents du Pacifique et des Caraïbes. Après 2008, afin de rendre ce traitement préférentiel compatible avec les règles de l OMC, l UE propose de le remplacer par des Accords de libre échange réciproques à négocier avec des groupements régionaiux. Pour les PMAs, néanmoins, les préférences pourraient être maintenues sans réciprocité. Malgré le régime préférentiel (droit d entrée en franchise pour les produits industriels et les produits agricoles primaires), la part des pays ACP dans le total des importations de l UE a continuellement baissé. En 20 ans, celle-ci a même reculé de 8 pour cent en faveur des pays d Asie qui ne bénéficient pas de régimes préférentiels. Pour les pays africains, beaucoup d incertitudes demeurent sur la période de l après Cotonou, mis à part l aspect politique de l allocation du mandat de négocitaion aux groupements régionaux. L ouverture de leurs marchés à l UE risque d accroître la concurrence sur leurs propres marchés et les pays africains devront probablement identifier les secteurs sensibles compte tenu de leurs objectifs de développement et négocier des dispositions de sauvegarde speciale. Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 13

20 2.4.2 Soutien interne Le choix de la période base de correspondait à une période au cours de laquelle les soutiens internes étaient particulièrement élevés du fait de la faiblesse des prix mondiaux. Si bien que pour l essentiel des Membres de l OMC, l engagement de réduction de la MGS de base était déjà rempli en 1995 car le niveau de soutien réel était inférieur à celui de suite à l accroissement des prix mondiaux et aux réformes entreprises au niveau national dans les pays développés (réforme de la politique agricole commune ). Autre difficulté, les pays qui traditionnellement n ont pas fourni de soutien interne ne sont pas autorisés à le faire dorénavant 25. Dans ce contexte, le fait que de nombreux pays africains aient notifié une MGS nulle, voire négative dans certains cas (notamment lorsque le secteur est plus taxé que subventionné) pourrait devenir une contrainte si le besoin d introduire de nouvelles subventions pour un produit spécifique se présentait. En effet, avec une MGS égale à zéro ou négative, l introduction d une nouvelle subvention non exempte excédant le niveau de minimis pourrait se traduire en valeur positive de la valeur de la MGS totale courante et cela serait contraire aux règles de l OMC. La seule alternative possible pour ces pays consisterait dès lors à limiter la valeur de telles subventions au niveau de minimis ou alors, à avoir recours aux dispositions prévues dans le cadre du traitement spécial et différencié. Il peut également arriver qu en corrigeant simplement la taxation implicite de leur secteur agricole, certains pays voient leur MGS augmenter au-dessus du niveau autorisé. Il est important de soulever ce point dans la mesure où l un des principaux objectifs des PAS consiste précisément à éliminer la taxation implicite du secteur agricole Subvention à l exportation L utilisation des subventions à l exportation était l un des points les plus controversés au cours des négociations du cycle de l Uruguay. Tandis que la réduction des subventions à l exportation était négociée, un accord «de lissage des subventions aux exportations» a été conclu à la dernière minute entre les EtatsUnis et l UE. Cet accord autorisait l utilisation de la période comme période de base au lieu de comme c est le cas pour les tarifs et les soutiens internes. Ce changement dans la période de référence a été décidé parce que dans certains cas, les subventions avaient continué d augmenter de façon significative après la période et que l on a estimé qu une brusque réduction au niveau de la période de base serait trop contraignante. Comme la majorité des pays en développement n utilisaient pas les subventions à l exportation au moment de la signature de l Accord, ils ne sont pas autorisés à les utiliser á l avenir, tandis que les pays développés sont autorisés à maintenir 64 pour cent de leurs dépenses de subvention par rapport au niveau de base. 25 Excepté dans le cas des mesures de la catégorie verte Centre International pour le Commerce et le Développement Durable 14