PROJET DE LOI ORGANIQUE ET PROJET DE LOI RELATIFS AU DEFENSEUR DES DROITS - BILAN AVANT CMP

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1 17 février 2011 PROJET DE LOI ORGANIQUE ET PROJET DE LOI RELATIFS AU DEFENSEUR DES DROITS - BILAN AVANT CMP Au Sénat (Première lecture) Textes adoptés le 3 juin 2010 par 174 voix contre 0 (les membres du RDSE n ont pas pris part au vote) Rapport n 482 ( ) de M. Patrice Gélard (UMP) A l Assemblée nationale (première lecture) Textes adoptés le 18 janvier 2011 par 303 voix contre 211 Rapport n 2991 de M. Pierre Morel à l Huissier (UMP) Au Sénat (seconde lecture) Texte adoptés le 2 février 2011 par 186 voix contre 138 (RDSE : 4 pour, 14 abstentions) Rapport n 258 ( ) de M. Patrice Gélard (UMP) A l Assemblée nationale (seconde lecture) Textes non encore adoptés : vote prévu le 1 er mars prochain, ce qui devrait entrainer un report de la réunion de la CMP. Rapport n 3153 de M. Pierre Morel à l Huissier (UMP) RAPPEL DU CONTEXTE GENERAL La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a acté la fusion de plusieurs autorités indépendantes chargées de la protection des libertés publiques au sein d une même autorité nouvellement créée, le Défenseur des droits (art nouveau de la Constitution), dont l entrée en fonction est subordonnée à l adoption de la présente loi organique : «Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'état, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionnement d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office. La loi organique définit les attributions et les modalités d'intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l'exercice de certaines de ses attributions. Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13. Ses

2 2 fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. Le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement.» La création de cette nouvelle autorité avait été proposée par le rapport Balladur sur la modernisation des institutions, pour qui il devait avoir vocation à être «substitué à l ensemble des autorités administratives indépendantes qui oeuvrent dans le champ de la protection des libertés et recevant autorité sur ceux de leurs services qui seraient appelés à subsister». Le comité s était inspiré du Defensor del pueblo espagnol, des Ombudsmen suédois et finlandais ou encore du Provedor de Justiça portugais. Cette proposition ne fut pas intégralement reprise puisque l article 71-1 ne substitue pas le Défenseur des droits à l ensemble des AAI compétentes. Lors des débats parlementaires de la révision, les questions les plus discutées furent précisément de savoir d une part à qui le Défenseur devait se substituer, et d autre part si les autorités subsistantes devaient lui être subordonnées d une façon ou d une autre. La formulation floue retenue a en particulier fait craindre à certains que la disparition d AAI très spécialisées, comme la CNDS, ne dilue le contrôle exercé sur l action de l Etat et en affaiblisse la portée. Par ailleurs, les débats ont également porté sur l opportunité d étendre le champ de compétences du Défenseur au secteur privé, à l image de celui de la HALDE, de lui allouer un droit d auto-saisine pour renforcer son autorité, ou encore de lui octroyer un pouvoir d injonction. En toutes hypothèses, la formulation de l article 71-1 fait d abord du Défenseur des droits une sorte de Médiateur de la République aux pouvoirs étendus. Le constituant lui a donné un pouvoir d auto-saisine mais n a pas tranché les questions de l injonction et de la compétence à l égard du secteur privé, renvoyées à la loi organique. En revanche, les autorités appelées à intégrer le Défenseur n ont jamais été précisément énumérées, à l exception du Médiateur et de la CNDS. La philosophie générale du PJLO fait du Défenseur des droits une autorité aux pouvoirs importants : au titre des pouvoirs de contrôle et d'investigation, il aura un droit d'accès aux locaux privés ou publics, sous le contrôle du juge. Si la personne visée y fait obstacle, elle s'exposera à des sanctions pénales. Le Défenseur a vocation à exercer des pouvoirs directs de règlement des litiges : il pourra proposer une transaction, intervenir devant toute juridiction, saisir le Conseil d'etat pour recueillir son avis et ainsi mettre fin aux divergences d'interprétation sur les textes applicables. Ses recommandations, si elles ne sont pas suivies d'effet, donneront lieu à des injonctions et à un rapport spécial qui pourra être rendu public. Si une autorité administrative refuse d'user de son pouvoir disciplinaire comme le lui demande le Défenseur des droits, un rapport spécial sera publié. Le Défenseur pourra être saisi directement par les citoyens s estimant lésés dans leurs droits et libertés. Une auto-saisine est également ouverte. Le Défenseur, au terme d une lecture dans chaque assemblée intègre les compétences aujourd hui exercées par le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la HALDE et la CNDS. Selon Michèle Alliot-Marie, alors Garde des Sceaux, «les compétences de chacune ne sont pas diluées dans l'institution nouvelle» puisque le Défenseur des droits sera assisté de collèges - formés de trois personnalités spécialisées, obligatoirement consultées en ce qui concerne la défense des enfants ou la déontologie de la sécurité.

3 3 PRINCIPALES DISPOSITIONS ADOPTEES CONFORMES Après deux lectures au Sénat et une à l Assemblée nationale, les points d accord entre les deux assemblées concernent principalement le statut du Défenseur des droits, de ses adjoints et de ses délégués, les moyens d information et les pouvoirs du Défenseur, et enfin la réforme des procédures de contrôle et de sanction de la CNIL (dispositions du projet de loi ordinaire). Sont mentionnés comme conformes les dispositions qui ne font plus l objet de discussion à l issue de deux lectures au Sénat et une à l Assemblée, mais également au regard du texte établi par la commission des lois de l Assemblée nationale en seconde lecture. Les députés n ont pas achevé l examen du texte. S agissant du statut du Défenseur des droits et de ses adjoints, ont à ce jour été adoptés conformes : - l article 1 er du PJLO relatif aux conditions de nomination, de cessation de fonction et d'inamovibilité du Défenseur des droits ; - l article 2 du PJLO relatif aux garanties d'indépendance et d'immunité juridictionnelle du Défenseur des droits et de ses adjoints ; - les articles 3, 31 et 32 du PJLO relatifs aux incompatibilités applicables au Défenseur des droits et à ses adjoints. - une partie de l article 11 A du PJLO relatif aux conditions de nomination des adjoints par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits ; - les articles 3, 4 et 7 du PJL se rapportant au statut du Défenseur des droits. S agissant des moyens d information du défenseur des droits, ont à ce jour été adoptés conformes : - l article 16 du PJLO qui donne au Défenseur le pouvoir de demander des études au Conseil d État ou à la Cour des comptes ; - l article 17 bis du PJLO qui permet au Défenseur de prononcer des mises en demeure ; - l article 19 du PJLO qui organise les relations entre le Défenseur et les juridictions ou le parquet. - une partie de l article 18 du PJLO relatif à la possibilité pour les autorités responsables de locaux administratifs de s opposer à une vérification sur place du Défenseur des droits lorsqu il intervient en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l égalité. S agissant des pouvoirs du Défenseur des droits, ont à ce jour été adoptés conformes : - l article 21 bis du PJLO relatif au pouvoir de médiation du Défenseur des droits ; - l article 22 du PJLO permettant au Défenseur des droits de proposer à l auteur d une réclamation et à la personne mise en cause de conclure une transaction ; - l article 23 du PJLO qui permet au Défenseur des droits de saisir l autorité investie du pouvoir d engager des poursuites disciplinaires ; - l article 23 bis du PJLO permettant au Défenseur des droits de recommander à une autorité publique disposant d un pouvoir d agrément ou de sanction à l égard d une personne physique ou morale de faire usage de son pouvoir de suspension ou de sanction lorsque cette personne a commis des actes discriminatoires ; - l article 24 du PJLO relatif à la consultation du Conseil d État sur l interprétation d un texte législatif ou réglementaire ; - l article 26 du PJLO relatif aux relations du Défenseur des droits avec l autorité judiciaire ;

4 4 - l article 26 bis du PJLO relatif aux actions de communication et d information du Défenseur des droits ; - l article 26 ter du PJLO prévoyant la saisine des autorités locales compétentes par le Défenseur des droits de tout élément susceptible de justifier une intervention du service en charge de l aide sociale à l enfance. S agissant des délégués du Défenseur des droits, a à ce jour été adopté conforme : - l article 28 du PJLO, qui élargit la compétence des délégués aux actions de communication et d information mises en place par le Défenseur des droits et qui précise aussi qu ils pourraient être désignés sur l ensemble du territoire. S agissant des pouvoirs de sanction et de contrôle de la CNIL, ont à ce jour été adoptés conformes, dans le PJL : - l article 1 er bis relatif à la compétence du secrétaire général de la CNIL en matière de vérifications portant sur des traitements à caractère personnel ; - l article 1 er ter qui donne une compétence exclusive à la formation restreinte de la CNIL pour prononcer des sanctions ; - l article 1 er quater qui soumet le président de la CNIL à une série d incompatibilités, et notamment avec tout mandat électif national ; - l article 1 er quinquies modifiant la composition de la formation restreinte de la CNIL ; - l article 1 er sexies permettant au bureau de la CNIL de prononcer des avertissements et d adresser des mises en demeure ; - l article 1 er septies permettant à la CNIL de demander au juge des libertés et de la détention l autorisation préalable d effectuer une visite. PRINCIPALES DISPOSITIONS RESTENT EN DISCUSSION A l issue des travaux des deux assemblées et dans l attente de l adoption des deux textes par les députés en seconde lecture, trois principaux points cristallisent les débats entre les deux chambres : le champ de compétence du Défenseur des droits, la composition et le rôle des collèges et les relations entre le Défenseur et les autres autorités indépendantes. S agissant du périmètre de compétences du Défenseur des droits, le désaccord est profond. Il concerne d abord l intégration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, voté en première lecture par l Assemblée nationale pour devenir effectif à l issue du mandat de l actuel Contrôleur, soit en Cette intégration a été supprimée par le Sénat en seconde lecture. Les articles 4, 5 et 6 du PJLO ne visent donc pour le Sénat que les missions du Médiateur de la République, de la CNDS, de la HALDE et du défenseur des enfants. Dès lors restent en discussion pour coordination, outre ces articles, les articles 21 bis A, 28 bis, 29, 31 et 32 du PJLO d une part, et les articles 8 bis, 12 et 14 du PJL d autre part. Il convient toutefois de noter que la commission des lois de l Assemblée nationale n a pas rétabli l intégration du Contrôleur général. Le désaccord concerne ensuite les différends entre personnes morales. Les députés avaient voté en première lecture un élargissement du champ des litiges pouvant être soumis au Défenseur des droits (article 10 du PJLO), en y ajoutant : - les différends entre une personne publique et une personne privée chargée d une mission de service public ;

5 5 - la faculté de trancher des litiges entre les collectivités territoriales et les établissements publics, à la condition que la collectivité territoriale ne soit pas membre de l établissement public et qu elle ne détienne aucune participation dans celui-ci. Ces deux dispositions ont été supprimées par le Sénat, mais rétablies par la commission des lois de l Assemblée nationale. Les désaccords portent également sur : - l article 20, supprimé par le Sénat, et qui fait obligation au Défenseur des droits d indiquer, lorsqu il décide de ne pas donner suite à une saisine, les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés. La commission des lois de l Assemblée nationale est allée plus loin encore en supprimant, comme en première lecture, l obligation faite au Défenseur des droits de motiver sa décision ne pas donner suite à une saisine. - l article 21, relatif à la publication d un rapport spécial par le Défenseur des droits. En première lecture, l Assemblée nationale avait prévu que, en cas d injonction du Défenseur des droits non suivie d effet, l établissement et la publication d un rapport spécial seraient systématiques. Le Sénat a maintenu le caractère automatique de la publication du rapport spécial, supprimé par la commission, mais a laissé le Défenseur des droits libre d apprécier l opportunité d établir ou non un tel rapport. La commission des lois de l Assemblée nationale a rétabli l automaticité de l établissement du rapport spécial. - l article 24 bis, qui crée au profit du Défenseur des droits une nouvelle procédure d action collective devant la juridiction administrative. Le Sénat a supprimé cet article que commission des lois de l Assemblée nationale a en revanche rétabli. S agissant de la composition des collèges chargés d assister le Défenseur des droits, le désaccord est également persistant. Il concerne les articles 11, 12 et 12 bis du PJLO, soit respectivement le collège compétent en matière de déontologie de la sécurité, le collège compétent en matière de défense et de promotion des droits de l enfant et le collège compétent en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l égalité. Le désaccord porte sur : - le nombre de membres, le Sénat privilégiant une composition plus large ; - les qualifications des membres. Le Sénat a ainsi prévu que deux parlementaires siègeraient au sein du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité. Dans chaque collège, des personnalités qualifiées seraient nommées par le président du Conseil économique, social et environnemental. Il a en revanche supprimé, dans chaque collège, la désignation de deux membres par le Défenseur des droits. De son côté, la commission des lois de l Assemblée nationale a supprimé du collège compétent en matière de déontologie de la sécurité les deux parlementaires désignés, au profit de personnalités qualifiées. Elle a également rétabli la désignation de deux personnalités qualifiées par le Défenseur des droits ; - le rôle des collèges, le Sénat ayant rétabli le caractère obligatoire et systématique de la consultation des collèges lorsque le Défenseur des droits intervient dans leur domaine d expertise, ainsi que le droit de demander à chaque collège une seconde délibération. La commission des lois de l Assemblée nationale a rétabli les dispositions votées en première lecture : simple faculté de consultation des collèges et pas de demande de seconde délibération. S agissant des relations du Défenseur des droits avec les autres autorités indépendantes, le désaccord porte sur l article 9 du PJLO, qui vise à encadrer les relations entre le Défenseur des droits et les autres autorités chargées d une mission de protection des droits et libertés. Le Sénat a voté en première comme en seconde lecture un dispositif prévoyant une transmission, par le Défenseur des droits aux autres autorités investies d une mission de protection des droits et libertés, des réclamations entrant dans leur champ de

6 6 compétence. A l inverse, les autres autorités devront transmettre au Défenseur des droits les réclamations entrant dans son champ de compétence. La commission des lois de l Assemblée nationale a supprimé ce double mécanisme. S agissant de l entrée en vigueur des deux textes (article 33 du PJLO et article 15 du PJL), l Assemblée nationale avait voté en première lecture une entrée en vigueur fixée au premier jour du deuxième mois après la promulgation de la loi organique, sauf pour les dispositions relatives au contrôle des lieux de privation de liberté renvoyées à Le Sénat a quant à lui rétabli cette entrée en vigueur au premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi organique, comme dans le texte initial du projet de loi organique. Ce désaccord s explique surtout par l incertitude planant sur les dates d adoption définitive et de promulgation des deux textes et de la contrainte liée à l expiration du mandat du Médiateur de la République, fixée au 31 mars 2011 et que le Sénat a repoussé au 30 juin 2011 (article 14 bis du PJL).