Analyse des opérations par fonction

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1 Analyse des opérations par fonction L'ensemble des fonctions Les dépenses de fonctionnement CD Rom Tableau n 6 Les dépenses par fonction comprennent les dépenses directes et les charges indirectes : frais financiers, charges de personnel, frais liés aux ensembles immobiliers et mobiliers et frais d'administration générale, qui sont imputés aux fonctions utilisatrices. La ventilation précise des dépenses indirectes entre les différentes fonctions est souvent malaisée. Un nombre croissant de départements n'effectue pas cette répartition, les autres recourent à des clés de répartition diverses qui contribuent parfois à accroître les disparités de dépenses observées pour telle ou telle fonction. Selon les fonctions, les disparités interdépartementales sont plus ou moins fortes. Peu contrastées pour l'aide sociale, les situations le sont davantage pour la voirie ou les interventions économiques et plus encore pour le fonctionnement des collèges. Les modes de gestion retenus pour les différents services déterminent pour une part la structure des dépenses : en particulier, l' externalisation génère des dépenses directes alors que le recours au personnel, au matériel et aux locaux du département se traduit en général par l'imputation de charges indirectes. C est pourquoi le tableau relatif aux dépenses par fonction fait figurer distinctement les dépenses directes et les dépenses indirectes, pour les départements votant leur budget en nomenclature M51. Les domaines de compétence départementale sont variés mais quatre d entre eux génèrent l'essentiel des dépenses de fonctionnement, ce sont : les interventions pour l'action sociale et la santé se chiffrent à 17,1 Md en 2003, les diverses interventions de nature économique en faveur de l'artisanat, du commerce, de l'industrie, du tourisme, de l'agriculture ou encore du transport (transport scolaire notamment), constituent le deuxième domaine par l'importance des sommes en jeu : 4,0 Md. Le transport scolaire constitue de plus en plus la composante essentielle de ce poste, son coût s élève à 1,7 Md en 2003, l'entretien de la voirie départementale reste la troisième charge de fonctionnement avec 2,5 Md, devenue compétence départementale en 1986, le fonctionnement des collèges a coûté plus de 1,2 Md en Les dépenses de fonctionnement par fonction (en Md ) et leur évolution (en %) France entière Métropole hors Paris Paris DOM Montant Evolution 2003/2002 Montant Evolution 2003/2002 Montant Evolution 2003/2002 Montant Evolution 2003/2002 Dépenses réelles 30,01 + 9,4 27,66 + 9,6 1,16 + 7,1 1,18 + 6,6 de fonctionnement Aide sociale 17, ,8 16, ,0 0,55 + 4,8 0, ,4 Services économiques 3,96 2,1 3,56 1,6 0,23 0,16 22,2 Voirie 2,51 5,0 2,47 5,3 0, ,9 Collèges 1,28 + 2,9 1,20 + 3,2 0,03 17,7 0, ,3 20

2 Les dépenses budgétaires d'investissement CD Rom Tableau n 7 D un montant total de 15,7 Md, elles sont essentiellement constituées de trois grandes catégories de programmes, hormis les mouvements financiers et les remboursements de dette : les programmes non départementaux composés notamment d opérations pour l Etat ou pour les autres collectivités territoriales ou encore pour des établissements publics. Ces opérations représentent 24,1 % des dépenses globales, La voirie demeure le deuxième poste budgétaire de la section d'investissement : sa part est de 19,9 % pour l'ensemble des départements, Les équipements scolaires et culturels représentent 14,9 %, il s'agit pour l'essentiel des dépenses de construction, de rénovation ou d'équipement des collèges. CD Rom Tableau n 8 Il importe de rappeler que compte tenu de l impact d opérations exceptionnelles dans une année donnée, les séries d investissement peuvent être très erratiques. L interprétation des évolutions annuelles ou des comparaisons interdépartementales doit donc s effectuer avec prudence. C est pourquoi figure également un tableau présentant les dépenses réelles d investissement consacrées aux collèges et à la voirie par périodes de 3 ans. Des fonctions spécifiques L'aide sociale CD Rom Tableau n 9 La loi n 838 du 7 janvier 1983, complétée par la loi n du 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'état, a transféré à compter du 1 er janvier 1984 aux départements des compétences de l'état en matière d'action sociale et de santé. Les transferts de compétences respectent trois règles fondamentales : l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre, l'absence de remise en cause des différentes structures d'administration locale, l'exacte compensation financière des transferts. La loi n du 27 juillet 1999 substitue l aide médicale générale de la compétence des départements par la couverture maladie universelle (CMU) à la charge de l État. La loi n du 20 juillet 2001 a créé l allocation personnalisée d autonomie (APA), qui remplace l allocation spécifique dépendance. Elle est allouée par le département à compter du 1 er janvier 2002 et s étend aux personnes âgées de plus de 60 ans ayant besoin d une aide pour l accomplissement des actes essentiels de la vie, et ce quel que soit le niveau de revenus. Les départements, en matière d'action sociale, exercent leur compétence dans les domaines suivants (aux termes de l instruction comptable M52) : en matière de protection médicosociale protection maternelle et infantile et planification familiale, prévention et éducation pour la santé, autres actions dans le domaine de la protection médicosociale. en matière d action sociale aide à la famille et à l enfance, aide aux personnes handicapées, aide aux personnes âgées, aide sociale et professionnelle aux bénéficiaires du revenu minimum d insertion, aide au personnes dépendantes : allocation personnalisée d autonomie, autres interventions sociales. 21

3 Les départements assument l'entière responsabilité des prestations d'aide sociale et du fonctionnement de la plupart des services sanitaires et sociaux, à l'exception des attributions relevant directement de l'état. Les charges financières résultant de ces compétences ont été compensées par la DGD, par le transfert d'impôts d'état et par le fonds de financement de l APA. Les impôts sont la vignette automobile (produit partiel depuis 2000), les droits de mutation à titre onéreux et la taxe de publicité foncière sur les immeubles d'habitation. Les crédits budgétaires différentiels sont regroupés au sein de la DGD qui fait l'objet d'une actualisation par application d'un taux égal au taux de progression de la DGF. Le fonds de financement de l APA (FFAPA) est constitué, quant à lui, d une partie du produit de la CSG et d une participation des régimes de retraite. Les ressources de ce fonds sont réparties entre les départements selon le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, le potentiel fiscal et le nombre de bénéficiaires du RMI. En 2003, les dépenses totales d'aide sociale s élèvent à 17,6 Md. Du fait de la création de l APA en 2002, elles augmentent de 12,8 % en 2003 (14,2 % en 2002). Dans l'exercice des compétences d aide sociale, les départements obtiennent le remboursement de certaines de leurs dépenses auprès des bénéficiaires des aides, de leur succession (cas de l'aide aux personnes âgées) ou d'organismes de sécurité sociale. Ces recettes viennent en atténuation des dépenses brutes, seules les dépenses nettes sont effectivement à la charge des collectivités. CD Rom Tableau n 10 Dépenses nettes totales d aide sociale (en euros/hab.) En euros par habitant moins de 240 euros de 240 à 280 euros de 280 à 310 euros plus de 310 euros 22

4 Montants et évolution des dépenses nettes d aide sociale obligatoire France entière Montant 2003 (en millions d ) Evolution 2003/2002 (en %) Aide aux enfants et à la mère ,0 Aide aux personnes âgées ,8 Aide aux personnes handicapées ,3 RMI ,6 APA ,7 Structure des dépenses nettes d'aide sociale obligatoire de 1995 à 2003 France entière Structure Aide sociale aux enfants et à la mère Aide aux personnes âgées Aide aux personnes handicapées Service social départemental 34,2 % 11,2 % 26,5 % 5,4 % 33,6 % 9,8 % 26,6 % 5,5 % 33,6 % 10,9 % 25,2 % 5,6 % 33,5 % 11,9 % 22,6 % 5,5 % 34,3 % 13,8 % 22,0 % 5,9 % 38,0 % 15,1 % 23,9 % 6,0 % 36,8 % 12,8 % 23,2 % 5,6 % 35,0 % 11,7 % 22,6 % 4,6 % 31,7 % 8,9 % 21,1 % 4,2 % RMI 4,6 % 5,0 % 5,2 % 5,3 % 6,2 % 6,1 % 6,1 % 5,5 % 5,2 % APA 9,2 % 13,7 % Autres 18,1 % 19,5% 19,5 % 21,2 % 17,8 % 10,9 % 15,5 % 11,4 % 18,3% Ensemble Dépenses totales nettes d aide sociale obligatoire (en M ) , , , , , , , , ,4 L'enseignement (collèges) Dans le cadre du transfert de compétences opéré par la loi du 22 juillet 1983, modifiée et complétée par celle du 25 janvier 1985, les départements assurent depuis 1986 la charge de fonctionnement du matériel et les dépenses de construction, de reconstruction, d'extension et de grosses réparations des collèges et des établissements privés de niveau équivalent sous contrat. Toutefois, les dépenses pédagogiques et la rémunération du personnel enseignant demeurent de la compétence de l'état. Le transfert de compétences en matière de fonctionnement des établissements du second degré est financé intégralement dans le cadre de la dotation générale de décentralisation (DGD) sans transfert de fiscalité, et, en ce qui concerne l'investissement, par le biais de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC). Elle s élève à 285,8 M en

5 CD Rom Tableaux n 11 et 12 Dépenses totales pour les collèges (en euros/hab.) (Les dépenses totales pour les collèges comprennent les dépenses indirectes de fonctionnement pour les départements les ayant ventilées.) En euros par habitant moins de 35 euros de 35 à 45 euros de 45 à 60 euros plus de 60 euros En 2003, les dépenses de fonctionnement et d'investissement pour les collèges assurées par les départements s'élèvent à 3,5 Md (3,3 en 2002, 3,2 en 2001). Les dépenses de fonctionnement des collèges s'élèvent à 1,27 Md (1,23 en 2002). Les dépenses sont de deux natures : d'une part, des dépenses directes, allocations, subventions ; d'autre part, des dépenses indirectes telles que les dépenses de personnel, les frais d'administration générale ou encore les dépenses liées au mobilier et aux biens immobiliers. Ce dernier montant concerne les dépenses indirectes inscrites aux comptes administratifs des seuls départements les faisant figurer au chap. 943, sous chap. 2 et 7. Après une forte hausse en 2002 (10,9 %), les dépenses d investissement pour les collèges progressent de 5,3 % en 2003 (2,2 Md ). Montants et évolutions des dépenses totales pour les collèges de 1993 à 2003 (en millions d euros courants) Dépenses totales Évolution , , , , , , , , , , ,8 + 6,2 % + 5,7 % + 0,2 % + 7,8 % + 2,7 % + 5,6 % + 4,7 % + 6,1 % + 2,1 % + 4,4 % + 4,2 % Fonctionnement Évolution 912,3 + 5,8 % 933,0 + 2,3 % 1 005,1 + 7,7 % 1 066,2 + 6,1 % 1 136,2 + 6,6 % 1 197,7 + 5,4 % 1 236,8 + 3,3 % 1 311,3 + 6,0 % 1 294,9 1,3 % 1 229,7 5,0 % 1 265,6 + 2,9% Investissement Évolution 1 352,0 + 6,5 % 1 460,3 + 8,0 % 1 393,2 4,6 % 1 519,5 + 9,1 % 1 520,4 + 0,1 % 1 579,5 + 3,9 % 1 700,3 + 7,6 % 1 806,5 + 6,2 % 1 887,4 + 4,5% 2 094,1 + 10,9% 2 204,1 + 5,3% 24

6 Évolution des dépenses consacrées aux collèges de 1990 à 2003 (en milliards d euros courants) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 Dépenses totales Dépenses d'investissement 1,5 1,0 0,5 Dépenses de fonctionnement 0, Le transport scolaire CD Rom Tableau n 13 Dans le cadre du transfert de compétences opéré par la loi du 22 juillet 1983, et en application de l article 29, les départements (sauf en région ÎledeFrance) assurent depuis septembre 1984 la responsabilité de l organisation et du financement des transports scolaires. Toutefois, à l intérieur des périmètres de transports urbains existent d autres autorités compétentes : communes, groupements de communes et syndicats mixtes. Le transfert de compétences en matière de transports scolaires s est accompagné d une compensation des charges transférées ; son montant global a été établi lors du transfert comme étant la somme des crédits inscrits au titre du transport scolaire au budget du ministère de l Éducation nationale (loi de finances pour 1984) et des prévisions de dépenses pour 1984 (à ce titre) du ministère de l Agriculture. La compensation des charges transférées au titre des transports scolaires fait partie de la dotation générale de décentralisation et évolue donc au même rythme que la dotation globale de fonctionnement ; à titre purement indicatif, puisque la DGD est globalisée, le droit à compensation au titre des transports scolaires s élève en 2003 à 822,3 millions d euros. Montants et évolutions des dépenses totales pour les transports scolaires (France entière, à l exception des départements d Île de France) (en millions d euros et %) Dépenses Evolution 1 271,0 + 6, ,3 + 5, ,8 + 1, ,5 + 2, ,3 + 3, ,4 + 5, ,6 0, ,3 + 6, ,4 + 2,4 1759,8 + 6,8 1660,8 5,6 25

7 Évolution des dépenses pour les transports scolaires de 1987 à 2003 (en milliards d euros courants). Dépenses de transport scolaire en 2003 (en euros/hab.) 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 0,9 0,7 0, En euros par habitant moins de 25 euros de 25 à 35 euros de 35 à 45 euros plus de 45 euros La voirie CD Rom Tableau n 14 La compétence départementale en matière de voirie génère à la fois des dépenses de fonctionnement et d'investissement. Si l on exclut Paris, non concerné par ces dépenses, puisque la totalité de la voirie parisienne est communale, leurs cumuls varient considérablement d'un département à l'autre. Les dépenses totales de voirie dans le budget des départements pèsent, en 2003, de 2 à 19,3 %, la moyenne France entière étant de 7,3 % (8,4 % pour les dépenses de fonctionnement). Le dimensionnement du tissu routier, qui diffère naturellement entre les zones rurales et urbaines, explique une large part des écarts. La longueur moyenne de la voirie départementale est de 5,9 kilomètres pour habitants, mais elle varie de quelques centaines de mètres pour les départements de la petite couronne de Paris à plus de 20 kilomètres dans certains départementaux ruraux, le maximum étant pour la Creuse avec 34,8 kms pour habitants. En tout état de cause, les dépenses totales consacrées par les départements en 2003 à la voirie s élèvent à 5,7 Md et 56% d entre elles sont destinées à l investissement. Dépenses totales de voirie (en euros/hab.) En euros par habitant moins de 80 euros de 80 à 100 euros de 100 à 150 euros plus de 150 euros 26

8 L'aide aux communes CD Rom Tableau n 15 L'aide à l'équipement des communes, rurales notamment, est une pratique ancienne des départements. En 2003, 2,2 milliards d euros ont été redistribués aux communes. Cette aide peut consister en des subventions votées annuellement ou en l'octroi de subventions dites "en annuités" dont le versement est échelonné sur plusieurs exercices. Les premières constituent l'essentiel de l'aide à l'équipement communal avec un montant de 1,8 Md. Les subventions «en annuités» couvrent, pour leur part, non seulement les annuités correspondant à des subventions programmées, mais également à d éventuels renoncements de créances sur des communes qui avaient pu bénéficier d avances déjà versées. Cumulées, ces deux formes d'aide représentent un effort important des départements qui y ont consacré ainsi 16 % de leurs budgets d'investissement en