éditorial Conflits d usages et dynamiques spatiales Les antagonismes dans l occupation des espaces périurbains et ruraux

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1 Géographie, économie, Société 8 (2006) éditorial Conflits d usages et dynamiques spatiales Les antagonismes dans l occupation des espaces périurbains et ruraux Thierry Kirat* Chargé de recherche au CNRS, IRIS Université Paris Dauphine André Torre* Directeur de recherche à l INRA, UMR SAD-APT, INA-PG Pour quelles raisons, à une époque où sont surtout encensées les méthodes de concertation, de médiation ou de négociation (Beuret, 2006 ; Callon, Lascoumes et Barthe, 2001), et alors que les processus visant à l obtention de compromis au niveau local se voient considérés comme la base même de la bonne gouvernance des territoires, s intéresser aux conflits et à leur dynamique dans l espace? L idée de consacrer un dossier de Géographie économie et Société à la question des conflits d usage et de voisinage 1, si elle va à l encontre du dogme actuel de l unanimisme et de la recherche de compromis à tout prix, repose sur un certain nombre de 1 Ce premier numéro est suivi d un second (n 4, 2006), qui comprendra également cinq articles consacrés à la même thématique. *Adresses thierry.kirat@dauphine.fr torre@inapg.inra.fr 2006 Lavoisier, Paris. Tous droits réservés.

2 294 Thierry Kirat et André Torre / Géographie, économie, Société 8 (2006) constats laissant à penser qu il est aujourd hui urgent de revitaliser l analyse des dimensions conflictuelles des relations humaines et de lui redonner la position qu elle mérite dans l étude des processus de dynamiques territoriales. Le premier constat est de nature empirique : c est celui de la permanence de la dimension conflictuelle, une dimension dont on n a peut-être pas pris toute la mesure, au cours de la période récente, en raison du caractère dominant du paradigme de la négociation. Les différentes données disponibles sur l état de la conflictualité, pour lacunaires qu elles soient, montrent en effet que cette dernière reste importante, et que la multiplication et la sophistication des techniques de négociation, si elles ne traduisent pas obligatoirement, «en creux», une augmentation massive du niveau des conflits, ne se révèlent en aucun cas suffisantes pour enrayer ou limiter le flot quotidien des événements conflictuels. Même si l on se limite au seul niveau spatial, force est de constater que les conflits sont partout présents, qu il s agisse des revendications de territoires, des contestations de frontières ou encore des disputes et des empiètements concernant la souveraineté ou la propriété de zones revendiquées par des acteurs opposés. Si l on en vient à ce qui fait le cœur des deux numéros consacrés au dossier, à savoir les conflits liés à l espace en termes d usage et de voisinage, l absence de données fiables en la matière interdit aujourd hui, en tout cas en France, tout pronostic univoque sur une éventuelle montée de la conflictualité (souvent présentée, un peu rapidement, comme une évidence par les tenants de la judiciarisation des relations économiques et sociales) ou sur une possible décrue (qui semble, en tout état de cause, peu probable si l on en juge par l arsenal croissant des procédures de négociation et des outils de nature juridiques mobilisés en faveur des processus de gouvernance locale). Simplement, et comme le montrent maintenant de nombreuses études empiriques, les conflits sont partout présents, à tous les moments et dans tous les lieux de la vie locale. Il s agit des conflits liés à la pollution de l air ou des eaux, aux épandages et au déversement de produits toxiques, ou encore à l installation de stations d épuration ou d usines d incinération. Il s agit encore des contestations de limites de terrains, de bornage, de servitudes, de passages ou de remembrement. Il en est encore question dans la mise en place d infrastructures telles que de nouvelles autoroutes, des lignes ferroviaires, des lignes à haute tension ou un aéroport. Les contestations sont présentes dans les zones urbaines ou périurbaines, avec les bruits de voisinage, les pollutions visuelles ou les tensions autour des processus d urbanisation, qui rejaillissent sur la valeur du foncier. Mais on les retrouve également dans un contexte plus rural, avec les problèmes de voisinage entre l agriculture et d autres activités productives, d installation d activités et d équipements de loisirs et de conservation qualitative et quantitative de la ressource en eau, ou plus «naturel», avec les questions de protection du littoral ou de la biodiversité, de sanctuarisation de certaines zones ou de fréquentation touristique La dimension spatiale est ici avérée, puisque l apparition des conflits d usage et de voisinage est généralement associée à des phénomènes de proximité géographique, qu il s agisse d effet de congestion, de pollutions de voisinage, d interdiction de passage, de frontières et de limites, de ségrégation ou de conquête de nouveaux territoires. Les événements conflictuels sont pour partie liés à des problèmes de superposition des usages, dans lesquels des personnes privées ou des institutions prétendent utiliser une même espace à des fins différentes, touristique vs protection de la nature par exemple, ou résidentielle vs

3 Thierry Kirat et André Torre / Géographie, économie, Société 8 (2006) industrielle Ils ont également à voir avec des questions de contiguïté, avec la contestation des limites de propriété et des frontières des terrains et parcelles. Enfin, le voisinage imposé est également facteur de relations conflictuelles, en particulier quand les pollutions sont portées par l air et par l eau, au détriment de voisins touchés par ces nuisances ou qui préfèrent en prévenir l apparition. Qu ils soient portés devant les tribunaux, publicisés dans le cadre de manifestations pacifiques ou de débordements souvent médiatisés, ou encore réduits à un affrontement interpersonnel se soldant par des voies de fait ou par des interdictions de passage, les conflits d usage et de voisinage s imposent à toutes les étapes de la vie locale. Ils prennent naissance à l occasion d une querelle entre voisins ou entre usagers concurrents, mais aussi au moment de l annonce d une enquête d utilité publique, de la révision d un PLU (Plan Local d Urbanisme) ou de la mise en place d un SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale). Parfois réductibles à des querelles entre simples particuliers, ils sont souvent portés par des groupes d acteurs locaux, comme des associations ou des groupes de producteurs, ou encore mobilisés par des hommes politiques, qui en font leur cheval de bataille. Loin d être exceptionnelle, leur survenance est d une grande banalité et traduit tout simplement un état des forces à un moment quelconque du processus de gouvernance territoriale. On peut dire, pour faire vite, que les acteurs locaux empruntent la voie du conflit quand ils ne peuvent trouver satisfaction totale à leurs revendications, ni par le jeu de la concurrence ni par celui de la négociation. Loin de «voter avec leurs pieds» et de quitter le territoire sur lequel ils vivent, ils s attachent alors à faire entendre leur voix et à manifester leur opposition en entrant dans le jeu de la conflictualité. Toutefois, cet engagement dans une logique conflictuelle peut tout à fait n être que ponctuel et paver la voie pour de futures négociations. C est que les conflits, de tailles et d échelles variables, sont des révélateurs des oppositions qui se structurent, au niveau local, autour des choix de fonctionnement et de développement. Ils sont fortement liés à la nouveauté, et apparaissent souvent au moment des phases d innovations sociales, techniques ou organisationnelles, des innovations qui font question, provoquent des débats et des oppositions et conduisent souvent à la structuration de groupes d acteurs qui s opposent sur les options futures et cherchent à faire triompher leurs points de vue respectifs. En ce sens, les conflits ne sont pas un épisode exceptionnel et dramatique, qui serait soigneusement à éviter, à prévenir, ou à résoudre au plus vite. Véritable moyen d expression, de prise de parole, ils constituent une modalité d échange entre acteurs appartenant à des groupes séparés ou poursuivant des objectifs différents, une manière d établir le lien entre ces groupes mais aussi de construire et de confronter des discours opposés. C est la raison pour laquelle une part non négligeable des conflits (ceux qui connaissent le plus grand retentissement, ceux qui possèdent l étendue spatiale la plus forte) s inscrit dans la durée et doit être considérée en même temps que le processus de négociation. Quand il s agit d enjeux de développement et d équipement au niveau d un territoire, quand il est question d oppositions durables entre des groupes d acteurs possédant des visions différentes du futur, les phases de conflictualité et de négociation se suivent et s enchaînent. Aux eaux basses de la conflictualité correspondent les étapes de la négociation, de la concertation ou de la médiation, ainsi que les tentatives éventuelles de coopération, mais aux marées conflictuelles répondent l atonie des négociations et le retrait des groupes de

4 296 Thierry Kirat et André Torre / Géographie, économie, Société 8 (2006) concertation. Le combat, l échange, continuent, mais à distance, sans pour autant que le lien soit coupé. On est passé à une autre phase du processus de gouvernance. Et ces conflits, qui traduisent des jeux de pouvoir entre acteurs ou groupes d acteurs locaux, ne mettent pas en jeu des personnes privées ou publiques placées dans un cadre de relations symétriques. Les positions institutionnelles, la distribution des ressources juridiques, les possibilités de coalitions sont, parmi d autres facteurs que l on ne peut énumérer avec exhaustivité, des enjeux importants des situations conflictuelles. De la même manière, les capacités d anticipation, à se projeter dans l avenir, sont inégalement distribuées entre territoires, groupes sociaux, et institutions. A cet égard, on peut constater que, loin d apparaître comme la conclusion d un processus long qui traduirait une dégradation devenue insupportable et conduisant à une explosion de violence, les conflits sont souvent anticipés, voire préventifs, puisqu ils se déclenchent avant même la mise en œuvre des actions conflictuelles. Nombre de conflits prennent naissance au moment de la déclaration d utilité publique, de la révélation du projet de construction d une infrastructure ou plus simplement de la délivrance d un permis de construire Dans ce cas, les conflits sont portés par des groupes d acteurs, qui utilisent leur poids local et leur réseau de connaissances pour tenter de faire barrage à des actions paraissant antinomique avec leurs préférences. Un autre constat nous a poussés à réaliser ce dossier de Géographie Economie et Sociétés : c est celui de la naissance d une communauté scientifique autour de la problématique des conflits liés à l espace. Les travaux que nous avons effectués ces dernières années sur la question des conflits d usage et de voisinage, et tout particulièrement les nombreuses études empiriques et de terrains réalisées dans le cadre de différents programmes de recherche (Kirat et Torre, 2004 ; Torre, Aznar et Bonin, 2004 ; Torre et Aznar, 2005) nous ont convaincus de la nécessité d aborder les conflits sous un angle pluridisciplinaire. Il est impossible de prétendre à une approche globale des conflits en se fondant sur les éléments d une seule discipline, car l étude des différentes dimensions de la conflictualité est d emblée multiforme et implique des éléments de preuve qui relèvent aussi bien de l économie, de la sociologie et des sciences juridiques et de gestion que de la géographie, de l anthropologie ou de la psychologie sociale. C est la raison pour laquelle nous continuons à travailler sur la thématique des conflits en associant les savoirs et les pratiques de chercheurs issus de différentes disciplines, dans le cadre d études de terrains reposant sur un substrat analytique éclectique faisant appel à un alliage disciplinaire. C est également pour cette raison que nous avons organisé des Journées «Conflits d usage et de voisinage» à Paris (Carré des sciences) les 11 et 12 octobre , Journées dont est issue la plus grande partie de la collection de papiers ici présentée. Ces journées ont permis le dialogue et la confrontation de recherches provenant de différentes disciplines, un débat dont les deux numéros ici présentés se font en partie l écho. Economistes, sociologues, anthropologues et aménageurs apportent aujourd hui leur contribution à une approche de la conflictualité en plein développement, qui manifeste aussi bien un intérêt inédit pour l étude de la relation entre conflits et territoires 2 Ce colloque a été organisé par T. Kirat et A. Torre avec le soutien du programme Environnement, vie, sociétés du CNRS et de l INRA.

5 Thierry Kirat et André Torre / Géographie, économie, Société 8 (2006) qu un renouveau des méthodes et cadres d analyse. Sans aucun souci d exhaustivité, on constate ainsi qu un nombre important de travaux, provenant de différentes disciplines, ont été récemment produits sur la thématique des conflits (en particulier Charlier 1999 ; Dziedzicki 2001 ; Faburel 2003 ; CGP 2005 ; Michel 2003 ; Lecourt et Baudelle 2004 ; Melé et al ; Caron et Torre 2005 ; Kirat 2005). Le présent numéro comprend cinq articles, qui présentent des facettes différentes des analyses françaises contemporaines de la conflictualité et mettent l accent sur les dimensions pluridisciplinaires de l étude des conflits. L article de Marc Mormont met l accent sur le fait que l analyse des conflits liés à l espace ne peut se réduire à une simple reproduction «territorialisée» des approches habituelles en termes de conflits entre groupes sociaux. Leurs évolutions, leurs mutations, le déplacement des frontières géographiques et l intéressement de groupe d acteurs peu investis au départ nécessitent l utilisation de nouveaux outils analytiques, au premier rang desquels la notion de «cadrage», qui traduit le processus de redéfinition des objets mêmes sur lesquels porte le conflit et permet de rendre compte des dynamiques territoriales et sociales à l œuvre dans ce type de conflits. En effet, une bonne part des conflits liés à l espace se construit dans l action, en même temps que se redéfinissent les questions, les problèmes et les solutions qui leur sont apportées. Le texte de Vanessa Manceron, qui porte sur les crises hydrauliques autour de la gestion des étangs dans la région des Dombes, pose la question du conflit constructeur du lien social et de l intégration dans une société par apprentissage au cours d épisodes d oppositions qui contribuent à intégrer de nouveaux venus au sein d une communauté a priori fermée et à en assurer la structuration en groupes relativement cloisonnés. Les trois articles suivants posent la question de la conflictualité dans les territoires périurbains. Nathalie Bertrand, Samuel Martin et Nicole Rousier, qui font porter leur travail sur la place de l agriculture périurbaine dans deux aires urbaines contrastées de la région Rhône-Alpes, concentrent leur réflexion sur l analyse des documents d urbanisme, qui constituent un révélateur des tensions entre les acteurs locaux et des débats sur les grandes orientations de développement. Bertille Thareau, qui intervient également sur la place de l agriculture dans les dynamiques urbaines, à partir de l exemple de trois villes du Maine-et-Loire, pose la question de l émergence des processus d échange entre les acteurs agricoles et urbains et de la manière dont leurs rapports évoluent, au gré des phases de conflictualité ou de constructions communes. Enfin, le texte d Olivier Aznar, Marc Guérin et Philippe Jeanneaux aborde, sur la base d études empiriques réalisées dans la Communauté de Communes de Montrevel en Bresse, la question des indicateurs mobilisés pour évaluer l impact des politiques environnementales locales. Ils montrent ainsi que si les services environnementaux peuvent être considérés comme des indicateurs de réalisation de la politique environnementale locale, les conflits d usage, une fois repérés, peuvent également constituer un bon indicateur d alerte de la survenance de problèmes environnementaux car ils intègrent, en addition aux indicateurs techniques de mesure de l évolution de l environnement (taux de nitrate, niveau de biodiversité ), la perception qu en ont les acteurs locaux, qui peut parfois s avérer en décalage avec la production de simples indicateurs d état.

6 298 Thierry Kirat et André Torre / Géographie, économie, Société 8 (2006) Références Beuret J.-E., 2006, La conduite de la concertation pour la gestion de l environnement et le partage des ressources, Paris, L Harmattan. Callon M., Lascoumes P. et Barthe Y., 2001, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, coll. «La république des idées». Caron A. et Torre A., 2005, Conflits d usages et de voisinage dans les espaces ruraux, in Torre A. et Filippi M. (coord.), Proximités et changements socioéconomiques dans les mondes ruraux, Paris, INRA éditions, pp Charlier B, 1999, Géographie des conflits environnementaux depuis 1974, Thèse pour le doctorat de Géographie, Université de Pau. Commissariat Général du Plan, 2005, Conflits d usage à l horizon 2020 : quel nouveau rôle pour l Etat dans les espaces ruraux et périurbains?, Groupe MANON, Paris, 195 p. Dziedzicki J.-M., 2001, Gestion des conflits d aménagement de l espace : Quelle place pour les processus de médiation?, Thèse pour le doctorat d aménagement de l espace et urbanisme, Université de Tours, Tours. Faburel G., 2003, Lorsque les territoires locaux entrent dans l arène publique. Retour d expériences en matière de conflits aéroportuaires, Espaces et Sociétés, n 115, numéro coordonné par Barraqué B. et Faburel G., Kirat T., 2005, Les conflits liés au voisinage. L effet des relations juridiques sur la construction institutionnelle de l espace, in Torre A. et Filippi M. (coord.), Proximités et changements socioéconomiques dans les mondes ruraux, Paris, INRA éditions, pp Kirat T. et Torre A. (dir.), 2004, Modalités d émergence et procédures de résolution des conflits d usage autour de l espace et des ressources naturelle. Analyse dans les espaces ruraux, Rapport de recherche, Programme Environnement, Vie, Sociétés du CNRS : Territoires, Environnement et nouveaux modes de gestion : la «gouvernance» en question, Décembre. Lecourt A. et Baudelle G., 2004, Planning conflicts and social proximity: a reassessment, International Journal of Sustainable Development, 7, 3, Melé P., Larrue C. et Rosemberg M., 2003, Conflits et Territoires, Presses Universitaires François Rabelais, Tours. Michel C., 2003, L accès du public aux espaces naturels, agricoles et forestiers et l exercice du droit de propriété : des équilibres à gérer, Thèse de Doctorat de Sciences de l Environnement, ENGREF Paris. Torre A. et Aznar O. (dir.), 2005, Une analyse des modalités de résolution des tensions liées aux différents usages des espaces ruraux, Rapport final du projet 2.8., Programme de recherche Pour et Sur le Développement Régional, INRA DADP Rhône-Alpes 2, «Territoires, Acteurs, Agriculteurs en Rhône-Alpes», Septembre. Torre A., Aznar O. et Bonin M. 2004, Dynamiques institutionnelles et émergence de la multifonctionnalité : les procédures de résolution des conflits liés à la gestion de l espace, Rapport pour le Dispositif INRA- Cemagref-Cirad, Recherches et expertises sur la multifonctionnalité de l agriculture et des espaces ruraux, Mars.