Fiche 13 : Rôle économique des pouvoirs publics

Transcription

1 Fiche 13 : Rôle économique des pouvoirs publics Plan de la fiche 1. Notions de base 2. Problèmes économiques et sociaux 3. Théories et auteurs 4. Repères historiques Face à la crise et au ralentissement de l économie, quels sont les moyens de l Etat, à l heure de l intégration européenne, pour développer une politique économique et sociale? Notions de base La politique économique définit l ensemble des mesures prises par un gouvernement pour améliorer le développement du pays. Elle traduit la volonté de l Etat de modifier et faire évoluer positivement l activité économique. Les objectifs d une politique économique peuvent être illustrés par le célèbre «carré magique» de l économiste britannique Nicholas Kaldor ( ) : une croissance forte ; une inflation faible ; un taux de chômage réduit ; un excédent du commerce extérieur. On distingue deux types de politique économique : structurelle ou conjoncturelle. La politique structurelle, dont les effets sont attendus au-delà de deux ans, a pour objet de moderniser ou d accompagner l évolution des structures économiques d un pays. On peut citer en exemple, dans le cadre européen, la politique agricole commune qui a pour objectif de soutenir les structures agricoles face à la concurrence internationale. Au plan national, mentionnons la politique de la France en matière de dénationalisation menée depuis 1986 ou, en matière sociale, la politique de réduction du temps de travail décidée par le gouvernement Jospin en La politique conjoncturelle a pour but de remédier à un dysfonctionnement de l économie sur le court terme, à moins de deux ans. Ce peut être par exemple une politique de rigueur pour rétablir l équilibre des échanges extérieurs ou bien une politique de hausse du Smic pour relancer la consommation. Mais son efficacité se heurte actuellement à l ouverture de nos sociétés au commerce mondial. La politique sociale traduit l intervention de l Etat pour corriger et améliorer la situation des individus ou des groupes sociaux. Outre la prévention des risques de maladie ou de vieillesse, elle a aussi pour objet l indemnisation du chômage et la réduction du déséquilibre existant sur le marché du travail. On peut citer par exemple la politique de subvention aux entreprises pour l emploi des jeunes. La crise économique traduit un arrêt brutal de la hausse de la production. On la qualifie de nos jours comme étant une situation de ralentissement de la croissance allié à la montée du chômage. En ce sens, on parle également de récession qui définit un ralentissement du taux de croissance du PIB. La dépression caractérise une situation économique de baisse négative et durable du taux de croissance. On appelle stagflation l apparition simultanée dans une économie d un ralentissement ou stagnation de la production et d une hausse des prix ou inflation. La déréglementation ou dérégulation est une politique visant à réduire ou supprimer les nombreuses règles administratives qui restreignent la liberté d action de l entreprise. Ainsi la suppression du contrôle des changes et des prix ou le retour à une plus grande libéralisation du marché du travail. La politique monétaire a pour objet de créer les liquidités nécessaires pour accompagner la croissance du pays. Cette politique, définie depuis le 1 er janvier 1999 par la Banque centrale européenne (BCE), comprend la fixation : du taux annuel de croissance de la masse monétaire ; des taux d intérêt qualifiés de «directeurs» ; du taux de change. 1

2 La politique budgétaire consiste pour l Etat à utiliser son budget pour réguler l activité économique. Il peut ainsi augmenter les dépenses publiques pour relancer l activité économique ou au contraire les réduire pour lutter contre l inflation. La «policy mix» définit l utilisation simultanée par l Etat d une politique budgétaire et d une politique monétaire pour réguler l économie. La courbe de Phillips traduit la relation inversée entre le taux de chômage et l inflation. Si l on décide de lutter contre le chômage par une politique de relance de la demande, cela va entraîner une augmentation de l inflation. Inversement, si l on décide de lutter contre l inflation par une réduction du déficit budgétaire ou des crédits à l économie, cela va conduire à augmenter le taux de chômage. Cette courbe symbolise la difficulté des choix d une politique économique par l Etat. La désinflation compétitive qualifie une politique, d inspiration néolibérale, de lutte contre l inflation par une plus grande rigueur monétaire et un taux de change élevé. Cela entraîne une réduction des importations et une meilleure compétitivité de l entreprise qui doit apporter une croissance plus forte et un meilleur équilibre des échanges extérieurs. Le taux de change définit le prix de la convertibilité des monnaies entre elles. Problèmes économiques et sociaux Politique de la demande ou politique de l offre? Deux politiques opposées s offrent à un gouvernement pour réactiver la croissance économique : agir sur la demande des consommateurs ou privilégier l offre des producteurs. La politique de la demande est inspirée de la théorie keynésienne. En augmentant le pouvoir d achat des consommateurs par le biais du déficit budgétaire, ces derniers vont stimuler la demande et inciter les chefs d entreprise à investir et à embaucher. Pour accroître l efficacité de cette relance de la consommation intérieure, l Etat doit en même temps réduire les taux d intérêt afin que le supplément de revenu alloué aux consommateurs soit dépensé et non épargné. Les critiques adressées contre cette politique de relance par la demande portent sur : le développement de l inflation qu entraîne cette politique reposant sur le déficit budgétaire ; l apparition d un déséquilibre commercial puisque cette politique aura tendance à augmenter les importations ; sa faible efficacité actuelle, compte tenu de l ouverture des économies au commerce mondial. La hausse de la demande va profiter, par l accroissement des importations, davantage aux entreprises étrangères qu aux entreprises nationales. La politique de l offre ou «supply-side economics» est apparue à partir des années soixante-dix. D inspiration néolibérale, elle a pour objet de restaurer la compétitivité de l entreprise qui, en produisant des produits à meilleur prix, stimulera la reprise économique. De plus, en restaurant les taux de profit, l entreprise pourra financer de nouveaux investissements qui seront créateurs d emplois et qui moderniseront le secteur industriel. Cette politique critique l interventionnisme étatique et demande : la déréglementation des secteurs économiques pour redonner plus de liberté et d initiative aux entrepreneurs, deux qualités favorables à la croissance ; la libéralisation du marché du travail alliée à la réduction de la pression fiscale aux fins d encourager la rentabilité de l entreprise tout en incitant les agents économiques à travailler plus et à consommer davantage. Les critiques adressées à cette politique sont d entraîner un ralentissement de l économie, accompagné d une montée du chômage et d un accroissement du déficit budgétaire suite aux allégements fiscaux. Politique budgétaire ou politique monétaire? La politique budgétaire est l utilisation par l Etat de son budget pour atteindre des objectifs économiques ou sociaux. Autrefois simple moyen pour assurer le fonctionnement des services publics, le budget est devenu, sous l impulsion des théories keynésiennes, un instrument d orientation de la politique économique. Grâce à la pratique du déficit budgétaire, l Etat va pouvoir augmenter les ressources des agents économiques. Ce peut être par un relèvement des salaires des fonctionnaires, des subventions allouées aux entreprises ou encore des dépenses de grands travaux publics. Ces mesures vont permettre de relancer la consommation et avoir, selon Keynes, un «effet multiplicateur» qui va générer une croissance plus importante que le montant initial investi. Ainsi des investissements dans les infrastructures de transport vont non seulement augmenter le chiffre d affaires des entreprises mais aussi le revenu des travailleurs de ces entreprises. Ces 2

3 derniers vont à leur tour consommer davantage, ce qui incitera d autres entreprises à investir pour faire face à l accroissement de la demande. Cette augmentation des richesses entraînant de plus fortes recettes fiscales, il sera alors possible de résorber le déficit budgétaire initial. L Etat peut également relancer la demande en réduisant la fiscalité des particuliers : c est l objectif de la baisse de l impôt sur le revenu décidée par le président de la République Jacques Chirac lors de sa dernière élection. Il peut aussi réduire l impôt sur les sociétés pour encourager ces dernières à investir, ce qui peut entraîner de surcroît une réduction du chômage. Mais la politique budgétaire peut aussi être utilisée pour lutter contre l inflation ou le déséquilibre du commerce extérieur. Par l augmentation de la pression fiscale ou par la réduction des dépenses publiques, le gouvernement va ralentir la demande jugée excessive des consommateurs. Cela va entraîner une réduction de la hausse des prix ainsi que des importations. On parlera alors de «politique de rigueur budgétaire» pour éviter la «surchauffe» de l économie. L utilisation de l arme budgétaire suscite cependant des remarques diverses : la construction européenne et le traité de Maastricht ont limité l autonomie des Etats membres en matière de politique budgétaire. En raison du pacte de stabilité, ils ne peuvent recourir à une politique de relance économique qu à la condition de ne pas dépasser un déficit budgétaire supérieur à 3 % de leur PIB ; pour Milton Friedman, l utilisation du déficit budgétaire est cause d inflation, ce qui compromet la compétitivité-prix des entreprises ; à l heure actuelle, l ouverture de nos économies au commerce mondial réduit l efficacité de la politique budgétaire. La relance économique va en effet profiter de plus en plus aux entreprises étrangères et non aux seules entreprises nationales ; par ailleurs, le recours au déficit budgétaire accroît l importance de la dette de l Etat et des intérêts à rembourser. Il se produit alors un effet «boule-de-neige» conduisant l Etat à augmenter ses emprunts pour rembourser les intérêts, ce qui aggrave le déficit du budget ; enfin, le recours à l emprunt public conduit à un effet d éviction puisque l épargne collectée ne sera plus disponible pour les investissements des entreprises privées. On dit alors que le secteur public évince le secteur privé. La politique monétaire a pour but d assurer les liquidités nécessaires au bon développement économique d un pays. La monnaie ne doit en effet être ni insuffisante, car cela paralyserait la croissance, ni excessive, car cela favoriserait l inflation. Cette politique est actuellement dirigée en Europe, depuis le 1 er janvier 1999, par la BCE ou Banque centrale européenne. Les objectifs de cette politique sont : la fixation d un taux de croissance de la masse monétaire. On appelle masse monétaire, ou encore agrégats monétaires quand on qualifie leur degré de liquidité, l ensemble des moyens de paiement en circulation dans un pays. Cela concerne les billets, les comptes créditeurs des particuliers dans les banques ainsi que les comptes d épargne et les comptes financiers. A l heure actuelle, l objectif d augmentation des agrégats monétaires par la BCE varie de 3 % à 5 % par an sous réserve que l inflation ne dépasse pas 2 % ; l orientation des taux d intérêts bancaires. Ce sont les banques qui, par l octroi des crédits, sont à l origine d une plus ou moins grande création monétaire. En orientant les taux d intérêt à court ou moyen terme, ce que l on appelle les «taux directeurs», la BCE influe considérablement sur l évolution de l économie. L augmentation des taux permettra par exemple de lutter contre l inflation et de reconstituer une épargne plus forte qui servira à améliorer le financement des entreprises. A l inverse une baisse des taux, par la réduction du coût de l emprunt que cela entraîne, incitera les entreprises à augmenter les investissements et les particuliers à consommer davantage. Cela permettra de relancer la croissance et l emploi ; l orientation du taux de change. Le Système monétaire international (SMI) repose actuellement sur des changes flexibles, et l appréciation ou la dévaluation de la monnaie dépend de sa demande sur le marché international. Si l euro se dévalue face au dollar, cela avantagera les exportations européennes mais renchérira les importations. Inversement, si l euro s apprécie par rapport au dollar, cela pénalisera les exportations mais favorisera les importations. Cette dernière politique de «monnaie forte» ou d «euro fort» présente l avantage de lutter contre l inflation. En effet, les exportations rendues plus chères obligent les entreprises exportatrices à améliorer leur productivité pour redevenir compétitives sur le marché mondial. Par ailleurs, les importations devenant moins chères, cela entraîne des réductions du coût de production dans de nombreuses entreprises. Cela oblige également les entreprises à baisser leurs coûts de production pour rester compétitives face à la hausse du nombre de produits importés. On parlera alors de désinflation compétitive. Les instruments à la disposition de la BCE pour réaliser cette politique monétaire sont : le refinancement bancaire. Une banque doit toujours être prête à faire face à des retraits d argent de sa clientèle. Si elle accorde trop de crédits et ne peut répondre à des demandes de retrait, elle devra s adresser à la Banque centrale pour obtenir des billets en contrepartie du paiement d un taux d intérêt. En augmentant ou en diminuant le taux d intérêt de cette opération de refinancement, la BCE restreindra ou augmentera les possibilités de crédit des banques et donc leur création monétaire ; 3

4 la variation du montant des réserves obligatoires. Les réserves obligatoires sont des dépôts d argent, sans rémunération, que les banques doivent obligatoirement placer sur un compte à la Banque centrale. En augmentant ou en réduisant l importance de ces réserves, la BCE va influer sur la réduction ou l augmentation des crédits offerts par les banques ; l intervention sur le marché monétaire. Quotidiennement, les banques empruntent et se prêtent de la monnaie à un taux dépendant de l offre et de la demande sur le marché monétaire. En achetant ou en vendant aux banques des titres comme des bons du trésor, la BCE va augmenter ou réduire la quantité de monnaie sur le marché et donc influer sur les taux d intérêt. C est ce que l on appelle l «open market policy» ; l intervention sur le marché des changes. Pour conduire une politique de réévaluation de l euro, la BCE augmentera les taux d intérêts. Attirés alors par des placements devenus plus rémunérateurs, les investisseurs étrangers seront conduits à vendre leurs devises pour acheter des euros, ce qui revalorisera la monnaie européenne sur le marché monétaire international. La politique monétaire appelle les observations suivantes : avant la construction européenne, chaque Etat pouvait modifier le taux de change de sa monnaie. En recourant, par exemple, à la dévaluation, l Etat avait pour objectif de faciliter le développement des exportations tout en freinant les importations devenues plus chères, améliorant ainsi l équilibre commercial du pays. Depuis le passage à la monnaie unique, les Etats n ont plus la possibilité d utiliser la politique monétaire à des fins économiques. Ce rôle est à présent de la compétence de la BCE ; une politique de l euro fort peut également induire, par la hausse des taux d intérêt qu elle nécessite, un ralentissement des investissements et donc de la croissance et des emplois. Théories et auteurs John Maynard Keynes ( ), dans son livre Théorie générale de l emploi, de l intérêt et de la monnaie (1936), conteste la conception des économistes classiques selon laquelle le marché, par l équilibre de l offre et de la demande, assurerait le pleinemploi. Pour lui, il peut exister un «équilibre de sous-emploi» dû à l insuffisance de la «demande effective», c est-à-dire au pessimisme des entrepreneurs qui n envisagent pas d augmenter la production et donc les emplois. L Etat doit donc intervenir pour relancer la consommation en utilisant le déficit budgétaire pour augmenter le revenu des ménages. Pour Keynes en effet, la «propension marginale à consommer» conduit toute augmentation du revenu à faire augmenter la consommation. En outre, l Etat doit pratiquer une politique monétaire expansionniste pour réduire les taux d intérêt, ce qui encouragera les entreprises à investir à nouveau. Keynes prône donc l utilisation d une «policy mix». Enfin, la reprise économique sera renforcée par l effet multiplicateur de l investissement qui diffuse dans l économie un accroissement supérieur à son montant initial. La théorie keynésienne est d une grande efficacité dans une situation de crise où les capacités de production des entreprises sont sous-utilisées et le chômage important. Elle est beaucoup plus délicate à utiliser dans nos économies actuelles, exposées de surcroît à la contrainte extérieure. Milton Friedman, né en 1912, est l un des principaux représentants du courant néolibéral contemporain. Il réactualise la théorie quantitative de la monnaie selon laquelle l inflation est due à la création excessive de monnaie par rapport à la production des biens et services. Pour lui, la quantité de monnaie à émettre doit être calquée sur la prévision du potentiel de hausse de la croissance du pays. Au-delà, la quantité monétaire en excédent provoquera une inflation générale et durable. «L inflation est toujours et partout un phénomène monétaire» écrit-il dans son ouvrage Inflation et systèmes monétaires paru en Défenseur du libéralisme, il conteste l efficacité de la théorie keynésienne d une régulation conjoncturelle de l économie par l Etat. Il reproche à la politique d une relance de la demande par le déficit budgétaire d être dangereusement inflationniste. Pour prévenir ce risque, il préconise pour l Etat le recours à l orthodoxie budgétaire, c est-à-dire à l équilibre entre dépenses et recettes publiques. Il ne croit pas non plus à l effet multiplicateur de la relance keynésienne. Pour Friedman, la hausse des salaires va entraîner une hausse des prix et de la fiscalité pour les consommateurs. Ce qu il appelle le «revenu permanent» des ménages va en réalité baisser, entraînant une réduction progressive de leur consommation. Pareillement, il conteste la courbe de Phillips et toute mesure gouvernementale pour lutter contre le chômage. Selon lui, il existe un montant incompressible du chômage dans une société, ce qu il appelle le «chômage naturel», et toute mesure pour vouloir le réduire est vaine. Ce n est qu en libéralisant le marché du travail du pouvoir des syndicats, de la contrainte d un salaire minimum ou d une trop forte indemnisation du chômage que l on pourra efficacement réduire le nombre de chômeurs. Les analyses de Milton Friedman ont influencé les politiques économiques libérales menées par le Président Reagan aux Etats- Unis ou le Premier Ministre Margaret Thatcher en Grande-Bretagne. 4

5 Repères historiques L intervention de l Etat pour conduire la vie économique du pays est une notion ancienne, comme l illustre le colbertisme dès le XVII e siècle. Mais c est au XX e siècle, avec la crise de 1929 et la théorie keynésienne, que l on assiste à la légitimation de l intervention de l Etat pour relancer le développement économique des pays. Après le premier choc pétrolier de 1974, cette politique de relance keynésienne sera mise en œuvre par le gouvernement de Jacques Chirac. En 1975, ce dernier lance une politique de soutien aux entreprises et de revalorisation des prestations sociales. Dès l arrivée du premier ministre Raymond Barre en 1976 et surtout après le second choc pétrolier de 1979, la France met en place une politique de rigueur s appuyant sur une politique budgétaire restrictive et une réduction du pouvoir d achat des salariés pour lutter contre l inflation. Cette rigueur est interrompue de 1981 à 1982 par le gouvernement de Pierre Mauroy pour pratiquer une politique de relance de l économie en revalorisant le Smic et les prestations sociales ainsi qu en facilitant les investissements des entreprises. Puis, après 1983, la France reprendra une politique de rigueur et de franc fort pour maîtriser l inflation et respecter les critères de l intégration européenne. Cette alternance de politiques de relance et de rigueur a été qualifiée de politique de «stop and go». 5