Etat des lieux et défis à relever

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1 Etat des lieux et défis à relever Juin 2010

2 LITRA remercie l auteur, Monsieur Thomas Isenmann, directeur sillon.ch LITRA Spitalgasse 30 Case postale Berne Téléphone Téléfax info@litra.ch La couverture: Source CFF

3 Sommaire Les faits marquants en bref 6 I. DESCRIPTION DE L ACTUEL SYSTÈME DE PRIX DES SILLONS 9 1. L accès au réseau, l attribution et le prix des sillons Le libre accès au réseau pour accroître la qualité et l efficience Le prix des sillons en tant qu élément de l accès au réseau L attribution des sillons et le régime des priorités Le régime actuel de prix des sillons Les objectifs La loi suisse sur les chemins de fer Le premier paquet ferroviaire de l UE La directive 2001/ La structure Le prix minimal La contribution de couverture Les prestations complémentaires et les prestations de service La part des différents éléments de prix du sillon Les éléments incitatifs dans le système de prix des sillons en Suisse Le bonus-bruit Autres éléments incitatifs jusqu à fin Le système de bonus-malus Le prix des sillons en Suisse L importance financière des redevances d utilisation des sillons Un quart des recettes du gestionnaire de l infrastructure Un sixième, voire un cinquième des charges de l opérateur de transport Les répercussions d une modification du prix des sillons sur le financement des transports Les répercussions d une réduction du prix des sillons sur le financement des investissements 24 II. APPRÉCIATION DE L ACTUEL SYSTÈME DE PRIX DES SILLONS Le prix des sillons en Suisse en comparaison internationale Les différents systèmes de prix des sillons appliqués en Europe La publication Le degré de couverture des coûts de l infrastructure obtenu par le prix des sillons La structure des systèmes de prix des sillons La comparaison des systèmes de prix des sillons dans le couloir nord-sud Différents niveaux de prix des sillons Vue d ensemble Les raisons des différents niveaux de prix des sillons Appréciation des critiques dont l actuel système de prix des sillons fait l objet 31 3

4 6. La révision en cours du système de prix des sillons et les propositions de tiers La proposition de l Institut de planification des transports de l EPF zurichoise L aménagement du système de prix des sillons à l enseigne de la réforme des chemins de fer 2 35 III. LES DÉFIS À RELEVER Les objectifs à atteindre au travers du système de prix des sillons Les défis par type d objectifs Besoins financiers croissants et fonds à disposition limités Croissance de la demande et capacités restreintes Préserver l avantage écologique du transport ferroviaire Encourager le transfert du fret Les conclusions 43 A.1 L accès au réseau CFF en A.2 La «petite» adaptation de prix des sillons du 1 er janvier A.3 Les systèmes de prix des sillons dans le couloir nord-sud 45 Abbréviations 49 Bibliographie 50 4

5 Déjà parus dans la Série jaune Réforme des chemins de fer forces et faiblesses La réforme des chemins de fer au niveau international Financement de l infrastructure des transports publics Un fonds et ses effets pervers Le point sur la réforme des chemins de fer L accord sur les transports passé avec l Union européenne Comment maîtriser ses conséquences en trafics d importation, d exportation et de transit? Les transports publics en Suisse: Analyse et perspectives Exposé de M. Carl Pfund, ancien directeur de l Union des transports publics (UTP) Réforme des chemins de fer en Suisse: Une année d expérience Réforme des chemins de fer 2: les avantages offerts par les chemin de fer Analyse et argumentaire Groupe d experts «Financement du trafic d agglomération» Rapport, explications et recommandations Réforme des chemins de fer 2: EconomieSuisse et les transports publics Postulats et réponses Réforme des chemins de fer 2: la séparation du transport et de l infrastructure des chemins de fer ou la théorie de la séparation de l Union européenne (UE) Taxe sur la valeur ajoutée et transports publics Pour en finir avec un traitement pénalisant et réduire la quote-part fiscale et celle de l Etat Sécurité des personnes: un nouveau défi pour les chemins de fer ou agression et vandalisme dans les transports publics Bahnreform 2: Die künftige Bahnlandschaft Schweiz Stellungnahme (en allemand seulement) Le financement des transports publics Garantir leur financement et leur expansion Offres et tarifs des CFF et des réseaux limitrophes SNCF, DB, FS/Trenitalia et ÖBB Comparatif et analyse (Etude de Carl Pfund) Vingt-cinq ans de transports publics en Suisse et en Europe Bilan et perspectives Allocution d adieu de Benedikt Weibel, président de la direction de CFF SA Informations relatives à l avis sur la proposition soumise à la procédure de consultation au sujet de la simplification de la loi fédérale régissant la taxe à la valeur ajoutée Futur développement de l infrastructure ferroviaire (ZEB) Base pour le développement des transports publics en Suisse Offres et tarifs des CFF et des réseaux limitrophes SNCF, DB, FS/Trenitalia et ÖBB (Etude de Carl Pfund) La navigation sur le Rhin et les ports rhénans Chaîne de transport durable au potentiel inexploité Le point sur la politique suisse des transports Poursuivons une politique des transports cohérente (Prof. Dr. Hans Peter Fagagnini) Le voie métrique, la bonne mesure! La politique européenne des transports vue sous l angle de la Suisse (Etude de Prof. Dr. Hans Peter Fagagnini) 5

6 Les faits marquants en bref Chaque trajet de train entraîne des coûts au gestionnaire de l infrastructure. Le matériel roulant use les rails; les aiguilles et les signaux doivent être mis dans la bonne position; le courant ferroviaire doit être produit pour alimenter la caténaire. Ces coûts sont portés partielle - ment à la charge des opérateurs de transport ferroviaires, au travers du prix des sillons, depuis que le libre accès au réseau a été instauré dans le cadre de la réforme des chemins de fer 1. Le prix des sillons est un sujet controversé en Suisse. Certains requièrent des aménagements du régime de prix. La controverse est le reflet de la crise économique, qui a augmenté la pression sur les opérateurs pour réduire les coûts, et des besoins accrus des gestionnaires d infrastructures dont les moyens financiers sont calculés au plus juste. Les débats constituent également un signe avant-coureur de l adaptation du système suisse de prix des sillons qui est prévue à l enseigne du troisième paquet partiel de la réforme des chemins de fer 2. En Suisse, le prix des sillons est régi par la loi sur les chemins de fer (art. 9b) et par l ordonnance sur l accès au réseau (art. 18ss). Les opérateurs de transport sont appelés à payer au moins les coûts qu ils entraînent au gestionnaire de l infrastructure au travers des trajets effectués par leurs trains (prix minimal). S ils payaient moins que ces coûts dits marginaux, chaque trajet de train supplémentaire accroîtrait le déficit du gestionnaire de l infrastructure, qui n aurait aucun intérêt à proposer des sillons supplémentaires. Une contribution aux coûts fixes de l infrastructure principalement l amortissement n est perçue que si le secteur de transport considéré est en mesure de payer. Ce qui n est pas le cas actuellement pour le secteur du fret. Seul le transport des voyageurs verse une telle contribution. Prix des sillons en Suisse Prix de base Prestations compl. Prix minimal But: imputation, sur la base du principe de causalité, des coûts causés au gestionnaire de l infrastructure par un trajet de train Usure de la voie (0.25 cent./tbkm) Conduite de l exploitation (40 cent./train-km) Courant ferroviaire (jour: 11,9 cent./kwh, nuit: 7,616 cent./kwh) Entretien des installations fournissant l énergie (13 cent./train-km) Suppléments pour gares de jonction lorsque le train s y arrête (3 à 5 CHF par arrivée/départ) Supplément pour tunnel > 30 km (2 CHF/train-km) Supplément pour train à grand gabarit (300 CHF/trajet de train) Contribution de couverture But: contribution à la couverture des coûts fixes du gestionnaire de l infrastructure Trafic voyageurs grandes lignes: par concession; CFF: 8% du produit Trafic régional soumis à concession: 13% du produit, de manière uniforme Trafic marchandises: aucune contribution Imputation des coûts de prestations complémentaires à l accès au réseau proposées en option 6

7 En 2010, le prix des sillons par train-kilomètre en trafic voyageurs en Suisse s élève à quelque 2,80 CHF pour un train régional et à 6,15 CHF pour un train Intercity. En trafic marchandises, il est perçu 5,80 CHF par train-kilomètre pour un train marchandises d un poids moyen de 1050 tonnes circulant sur une longue distance, 2,60 CHF pour un train de 300 tonnes assurant la desserte de proximité et 8,60 CHF pour un train lourd de 1600 tonnes brutes. Le prix du sillon couvre ainsi à peine un quart des charges de l infrastructure aux CFF. Il équivaut à environ un sixième, voire un cinquième des charges d exploitation de l opérateur de transport. En comparaison internationale, ces prix sont au niveau de ceux perçus dans les pays voisins, sauf pour les trains de marchandises lourds. Le système de prix des sillons en Suisse ne satisfait plus aux besoins actuels en termes d applicabilité et de simplicité. Le prix minimal doit contribuer au financement de l entretien et de l exploitation de l infrastructure, à l utilisation efficiente des capacités ferroviaires calculées au plus juste, à la préservation de l avantage écologique du rail et à la promotion du transfert du trafic marchandises, tout en respectant les prescriptions légales en matière de couverture des coûts marginaux. Secteur Financement de l exploitation et de l entretien de l infrastructure Efficience; utilisation optimale des capacités ferroviaires Protection de l environnement; faible impact sur l environnement Transfert du fret, en particulier en trafic transalpin Défi Besoins financiers en hausse (maintien de la fonctionnalité + coûts subséquents) et moyens à disposition limités Demande croissante, alors que les capacités et les moyens à disposition sont limités Maintien de l avantage écologique du rail malgré une forte croissance du trafic Promotion du transfert du trafic marchandises Type de solution, incitations Utilisation de matériel roulant usant le moins possible la voie Volume de transport plus élevé par train Plus forte utilisation de matériel roulant peu bruyant Prix différenciés en fonction de la qualité de l offre de sillon Un financement de besoins plus importants en matière d entretien du réseau qui ne serait pas lié à des économies dans d autres domaines est improbable. Les besoins en matière d entretien peuvent cependant être réduits si les opérateurs de transport sont incités à utiliser davantage du matériel roulant usant moins la voie. Il n est pas possible de financer toutes les extensions du réseau souhaitées pour faire face à l accroissement de la mobilité. Chaque extension du réseau entraîne en effet une augmentation des montants à amortir et, partant, des coûts subséquents. La solution réside par conséquent dans une meilleure utilisation des capacités de transport disponibles, par exemple en augmentant le volume de transport par train ou en écrêtant ne serait-ce que modérément les pointes de trafic durant la journée ou durant la semaine. 7

8 Les effets du programme d assainissement phonique de la Confédération sont incontestables. Mais tous les opérateurs faisant usage du libre accès au réseau n ont pas assaini leur matériel roulant. Une résistance est perceptible dans la population, qui souffre du bruit des trains ou qui craint l impact sonore des trains à l avenir. Or, cette opposition pourrait mettre en péril la mise à disposition dans les délais des extensions de capacité requises. Aussi s agit-il de rendre l usage de matériel roulant bruyant sur le réseau ferré suisse moins intéressant pour les opérateurs de transport. Le mandat constitutionnel portant sur le transfert du trafic marchandises constitue un défi de taille. L abaissement du prix des sillons au travers de subsides dont bénéficieraient les transports de marchandises n est pas une solution efficiente. Pour un même montant, la commande et l indemnisation ciblée du trafic marchandises par relations permettent d encourager davantage le recours au rail. Le transfert du trafic sur le rail implique cependant la mise à disposition de sillons attrayants. Aussi s agit-il de se pencher sur la question de savoir si le futur système suisse de prix des sillons doit tenir compte de la qualité de l offre de sillons au niveau du prix, comme cela est le cas en Allemagne. Reste à examiner dans quelle mesure les propositions formulées par la Confédération, les milieux scientifiques et les associations permettent de répondre aux défis formulés. 1 Le rapport envoyé en consultation préalable peut être consulté sur le site de l OFT sous 8

9 I. DESCRIPTION DE L ACTUEL SYSTÈME DE PRIX DES SILLONS 1. L accès au réseau, l attribution et le prix des sillons 1.1 Le libre accès au réseau pour accroître la qualité et l efficience Jusqu à la réforme des chemins de fer 1 en 1999, les entreprises ferroviaires étaient en règle générale les seules à proposer des prestations de transport dans le secteur marchandises sur leur propre infrastructure. Elles confiaient les trains tractés jusqu à la frontière à l entreprise ferroviaire du pays voisin. Quant aux trains voyageurs circulant sur des réseaux étrangers, ils faisaient l objet de coopérations. Les opérateurs de transport ont, depuis la réforme des chemins de fer 1, le droit d utiliser le réseau ferroviaire d un autre chemin de fer contre paiement d une redevance. Ce libre accès au réseau n est cependant pas dépourvu de restrictions. C est ainsi qu il implique une autorisation d accès au réseau et un certificat de sécurité. Avant d accorder l autorisation d accès au réseau, l OFT examine si l opérateur de transport satisfait aux exigences en matière d organisation de l entreprise, de qualification du personnel, de capacité financière, de sécurité du matériel roulant et de respect des prescriptions régissant le droit du travail. Avant de délivrer le certificat de sécurité, l OFT examine si les exigences requises du personnel et du matériel en matière de sécurité sont remplies pour chaque ligne. Le libre accès au réseau fonctionne principalement dans le secteur du fret. C est ainsi que neuf opérateurs de transport de marchandises ont circulé sur le réseau CFF en Les Autorisation d accès au réseau (art. 9 LCdF, art. 3ss OARF), OFT (<10 ans) Certificat de sécurité (art. 9 LCdF, art. 8 OARF), OFT (période horaire) Concession (transport régulier et professionnel de voyageurs) (art LTV), Confédération / (cantons) Les sillons (art. 9a+b LTV, art. 11ss + 18ss OARF), sillon.ch «Trafic direct» (transport régulier et professionnel de voyageurs) (art. 16 LTV, art. 56 OPO), OFT (décision) Figure 1: Les conditions de l accès au réseau 2 Liste des opérateurs de transport circulant sur le réseau des CFF, du BLS et du SOB: cf. annexe 1. 9

10 prestations fournies par les opérateurs autres que les CFF représentent un cinquième des trains-kilomètres dans le secteur du fret. Le réseau est aussi accessible en trafic voyageurs, mais le transport régulier et professionnel de voyageurs par un opérateur implique une concession. Les prestations de tiers constituent près d un vingtième des trains-kilomètres enregistrés en trafic voyageurs en 2009 sur le réseau CFF. Les TGV et les ICE, ainsi que les trains de l opérateur autrichien Railjet font l objet de coopérations et sont exploités par les CFF sur le réseau suisse. L UE a instauré le libre accès au réseau par étapes à partir de 1991 dans le secteur du fret. Elle espérait renverser la tendance de régression des parts de marché du rail au travers d une amélioration de la qualité et de l efficience du rail. La part de marché du rail dans le secteur du fret de l Europe des Quinze avait en effet fondu de moitié entre 1970 et 1995 en passant de 32% à 15%. 3 Depuis lors, la part du rail est demeurée stable, sans plus. Mais, c est dans les pays à l ouverture la plus marquée que le fret ferroviaire a le plus progressé. Indice de libéralisation 1000 Ouverture du marché avancée SE NL 900 AT NO DK DE CH GB 800 Ouverture du marché conforme FI ES PT au calendrier FR BE IT 700 LU 600 Ouverture du marché différée 500 IE Développement du marché en tkm (1995=100) Source: Perrin, Nicolas (2009): «CFF Cargo consolide sa position sur le marché»; La vie économique 01/2009 Figure 2: Degré d ouverture du marché dans le secteur du fret ferroviaire et croissances des prestions de transport 1.2 Le prix des sillons en tant qu élément de l accès au réseau Chaque trajet de train entraîne des coûts au gestionnaire de l infrastructure. Le matériel roulant use la voie, les aiguilles et les signaux doivent être mis en bonne position et le courant ferroviaire doit être produit pour alimenter la caténaire. Il n a pas été nécessaire de déterminer les coûts causés par chaque trajet de train aussi longtemps que seuls des convois de la propre entreprise circulaient sur le réseau. Ces coûts sont portés partiellement à la charge des opérateurs de transport depuis que le libre accès au réseau a été instauré. Chaque opérateur de transport doit en effet payer une redevance d utilisation du réseau le prix du sillon au gestionnaire de l infrastructure. 3 Transports terrestres sans le trafic maritime et le fret aérien. La part du rail dans l Europe des vingt-sept a régressé d un sixième supplémentaire après 1995, pour se stabiliser à 17% à partir de 2002, quelques fluctuations mineures mises à part. Cf. European Commission (2009): «EU energy and transport in figures». Directorate-General for Energy and Transport, Statistical Pocketbook

11 1.3 L attribution des sillons et le régime des priorités Un sillon donne droit à faire circuler un train spécifique (longueur, poids, gabarit, vitesse) sur une ligne définie du réseau ferroviaire à une heure précise. L utilisation du réseau ferroviaire par plusieurs opérateurs de transport implique la coordination des différents trajets de train. Les opérateurs sont appelés à commander des sillons d horaire pour chaque train qu ils font circuler sur le réseau. Est appelé sillon un trajet prévu pour un train dans une plage horaire et sur une liaison définie. Le sillon est comparable au terme de slot utilisé dans l aviation. 29 opérateurs de transport ont circulé sur le réseau CFF en Un organe est chargé de coordonner les souhaits des opérateurs et d attribuer les sillons de manière non discriminatoire. En Suisse, l attribution des sillons était initialement assurée par les gestionnaires de l infrastructure. Les CFF et le BLS avaient réuni leur service respectif. Dans son message sur la réforme des chemins de fer 2 du 23 février 2005, le Conseil fédéral a proposé de mettre en place un organe commun d attribution des sillons pour la totalité des réseaux à voie normale, sous la forme d un établissement de droit public. Ce, afin de satisfaire aux exigences formelles du premier paquet ferroviaire de l UE. 5 Suite au renvoi du message par le Parlement, les CFF, le BLS et le SOB ont décidé d externaliser l attribution des sillons et de constituer un organe commun répondant à l appellation de Sillon Suisse SA (sillon.ch), avec le concours de l Union des transports publics (UTP). Cette façon de procéder permettait d accumuler de l expérience dans la perspective du remaniement du message. sillon.ch coordonne les vœux des opérateurs de transport s agissant de l accès au réseau. Il cherche des solutions lorsque plusieurs commandes de sillons entrent en conflit et il attribue les sillons. La somme des attributions de sillons constitue l horaire de l année suivante. Lorsque des commandes de sillons entrent en conflit, sillon.ch examine des variantes avec les opérateurs concernés et les gestionnaires de l infrastructure, qui permettent la circulation de tous les trains. D autres plages horaire ou d autres itinéraires sont proposés. sillon.ch décide de l attribution du sillon en se fondant sur les bases légales, en particulier sur la règle des priorités, lorsqu un conflit ne peut pas être résolu de manière consensuelle. Les priorités sont définies à l art. 9a de la loi sur les chemins de fer 6. Il est stipulé qu en matière d accès au réseau le trafic voyageurs circulant selon l horaire cadencé est prioritaire. Les correspondances proposées à l intérieur d une chaîne de transports publics ne doivent de surcroît pas être compromises. Il s agit d une condition sine qua non pour assurer l horaire cadencé. Celui-ci est basé sur le principe des points nodaux de Rail 2000: les trains circulant à la cadence horaire ou semi-horaire arrivent en même temps dans les gares de jonction principales, ce qui permet de proposer des correspondances dans des courts délais. Mais la règle des priorités stipule aussi que les trains voyageurs circulant hors de la cadence et les trains voyageurs supplémentaires sont mis sur un pied d égalité avec les trains de marchandises. Lorsque des conflits de sillons jouissant de la même priorité ne peuvent pas être réglés de manière consensuelle lors de la procédure de coordination, sillon.ch est appelé à accorder la priorité à la commande présentant la contribution de couverture la plus élevée, conformément à l art. 12, al. 1, de l ordonnance sur l accès au réseau. 7,8 4 Détails, cf. annexe 1 5 Directive 2001/14/CE et directive 2001/12/CE modifiant la directive 91/440/CEE 6 RS RS cf. Dispositions régissant la commande de sillons ( 11

12 2 Le régime actuel de prix des sillons 2.1 Les objectifs Les objectifs du système suisse de prix des sillons sont stipulés à l art. 9b de la loi sur les chemins de fer. Loi sur les chemins de fer: art. 9b Droit de percevoir une redevance [ ] 3 La redevance d utilisation [le prix du sillon] doit être fixée de manière non discriminatoire et couvrir au moins les coûts marginaux occasionnés normalement par un tronçon moderne [ ]. La redevance prend en compte en particulier les différents coûts liés au réseau et à l impact des véhicules sur l environnement, ainsi que la demande. S agissant du transport régulier de voyageurs, la redevance doit couvrir les coûts marginaux [ ] et la part des recettes déterminée par l autorité concédante qui doit être versée à l exploitant. 4 Le Conseil fédéral définit les principes applicables au calcul et en règle la publication. Lors de la définition de ces principes, il veille à ce que les prix du sillon soient les mêmes sur les lignes comparables et que les capacités ferroviaires soient exploitées de manière optimale. Le législateur a ainsi formulé quatre objectifs: Le financement des coûts de l infrastructure: Le prix du sillon doit couvrir au moins les coûts marginaux. Il s agit des coûts qu un trajet de train donné occasionne au gestionnaire de l infrastructure. En cas de perception d un prix du sillon inférieur aux coûts marginaux, chaque trajet de train supplémentaire accroîtrait le déficit du gestionnaire de l infrastructure. Celui-ci encaisserait en effet pour chaque trajet de train supplémentaire un montant inférieur aux coûts occasionnés et n aurait par conséquent aucun intérêt à proposer le plus de sillons possible. Il doit être tenu compte de la demande et de la situation qui prévaut sur le marché lors d un prix supérieur aux coûts marginaux. Le Conseil fédéral indique dans le message sur la réforme des chemins de fer 1 qu il y a lieu d épuiser les possibilités financières qui se présentent lors de transports particulièrement lucratifs. Il sera cependant renoncé à imputer la totalité des coûts d infrastructure, car cela impliquerait que tous les secteurs de transport le trafic voyageurs grandes lignes et le trafic par wagons complets inclus devraient être indemnisés. 9 Aussi est-il stipulé à l article 9b de la loi sur les chemins de fer que seuls les transports réguliers de voyageurs donnent lieu à un prix du sillon supérieur aux coûts marginaux. L efficience: Le système de prix des sillons doit contribuer à une utilisation optimale des capacités ferroviaires. Les prix des sillons ne seront par conséquent pas fixés dans l optique d une optimisation des recettes du gestionnaire de l infrastructure. 9 Message sur la réforme des chemins de fer du 13 novembre 1996; page

13 La protection de l environnement: Le système de prix des sillons doit contribuer à ce que le chemin de fer conserve son atout écologique. Il doit tenir compte de l impact des véhicules sur l environnement, en particulier en matière de bruit. Un accès exempt de discrimination: Le prix du sillon doit être fixé de manière non discriminatoire. Un même transport bénéficie du même traitement sur des lignes comparables. Mais cela ne signifie pas que le prix du sillon doit être le même pour toutes les catégories de transport. Il est tenu compte des différents éléments de coûts générés par les catégories de transport dans le prix du sillon. L UE a fixé ses principes en matière de prix des sillons dans la directive 2001/14 du premier paquet ferroviaire. La Suisse s est engagée au travers de l accord sur les transports terrestres à adapter sa législation en la matière pour la rendre équivalente au droit européen. En 2002 déjà, elle a fait savoir à l UE qu elle entendait reprendre les deux premiers paquets ferroviaires européens dans le droit suisse. La directive européenne 2001/14 stipule que le prix du sillon doit couvrir au moins les coûts marginaux occasionnés par le trajet d un train. Des prix de sillon inférieurs aux coûts marginaux ne sont admis pour une période limitée que si les coûts externes (par exemple les coûts environnementaux) ne sont pas imputés aux transporteurs opérant dans un secteur de transport concurrent ou lorsque l utilisation de lignes ferroviaires à faible trafic ou de nouveaux services doit être encouragée. Des suppléments peuvent être perçus en sus du montant correspondant aux coûts marginaux pour couvrir partiellement ou entièrement les coûts fixes du gestionnaire de l infrastructure, pour autant que les conditions du marché le permettent. La compétitivité du fret transfrontalier tout particulièrement doit cependant être sauvegardée. Le niveau relatif du prix des sillons doit refléter les coûts générés dans les différentes catégories de transport, susceptibles de varier fortement. Les transports qui génèrent des coûts élevés par train-kilomètre sont appelés à payer un prix de sillon plus élevé. Mais les prix du sillon seront les mêmes pour des prestations comparables fournies dans un même segment de marché. Le prix du sillon ne devra de surcroît pas fortement fluctuer à court terme, afin que les taux de référence de coûts puissent être déterminés pour une certaine période. L UE incorpore différents éléments d incitation dans le prix des sillons. C est ainsi qu un système de bonus/malus est prescrit de manière contraignante pour promouvoir un comportement efficient des gestionnaires d infrastructure et des opérateurs de transport. Le système de prix des sillons doit de surcroît inciter le gestionnaire de l infrastructure à abaisser ses coûts. La directive européenne permet en outre de prendre en considération le manque de sillons disponibles sur des lignes saturées ou l impact de la circulation des trains sur l environnement dans le prix des sillons. Le gestionnaire de l infrastructure est habilité à percevoir une redevance raisonnable lorsque des sillons commandés ne sont pas utilisés, afin de favoriser une utilisation efficiente des capacités. Des coûts externes du chemin de fer résultant de l impact environnemental ne peuvent être internalisés et engendrer une hausse de prix que si les modes de transport concurrents les facturent. Le prix du sillon peut comporter un bonus à titre temporaire si les coûts externes ne sont pas imputés par les modes de transport concurrents. 13

14 2.2 La structure En Suisse, le prix des sillons est composé actuellement d un prix de base et de prix couvrant des prestations complémentaires proposées en option, tels le service de la manœuvre, le garage de matériel roulant ou le préchauffage de trains. Le prix de base est à son tour composé du prix minimal et de la contribution de couverture. 10 Prix de sillons en Suisse Prix de base Prestations compl. Prix minimal But: imputation, sur la base du principe de causalité, des coûts causés au gestionnaire de l infrastructure par un trajet de train Usure de la voie (0.25 cent./tbkm) Conduite de l exploitation (40 cent./train-km) Courant ferroviaire (jour: 11,9 cent./kwh, nuit: 7,616 cent./kwh) Entretien des installations fournissant l énergie (13 cent./train-km) Suppléments pour gares de jonction lorsque le train s y arrête (3 à 5 CHF par arrivée/départ) Supplément pour tunnel >30 km (2 CHF/train-km) Supplément pour train à grand gabarit (300 CHF/trajet de train) Contribution de couverture But: contribution à la couverture des coûts fixes du gestionnaire de l infrastructure Trafic voyageurs grandes lignes: par concession; CFF: 8% du produit Trafic régional soumis à concession: 13% du produit, de manière uniforme Trafic marchandises: aucune contribution Imputation des coûts de prestations complémentaires à l accès au réseau proposées en option Figure 3: la structure de prix du sillon en Suisse en 2010 Les coûts marginaux occasionnés par l utilisation du réseau sont imputés aux opérateurs de transport au travers du prix minimal. Sont calculés non pas les coûts occasionnés effectivement pour chaque ligne, mais les coûts inférieurs qui résultent normalement de l utilisation d une ligne aménagée de manière moderne (coûts marginaux standards). Le gestionnaire de l infrastructure est ainsi incité à moderniser le réseau. Le prix minimum est fixé par l OFT sur la base des indications fournies par les gestionnaires de l infrastructure. Les différents éléments figurent dans l ordonnance sur l accès au réseau: 10 Description de la philosophie du prix des sillons en Suisse, cf.: Appetito, Cornelia (1999): «Le prix du sillon en Suisse»; Berne: OFT, Swisstraffic no 11/mars. 14

15 Usure de la voie (0,25 cent./tbkm) Chaque trajet de train engendre une certaine usure de la voie et en réduit la longévité. Le taux perçu au titre de l entretien pour couvrir les coûts liés à l usure des voies et des aiguilles est perçu en fonction du poids du train. Conduite de l exploitation (40 cent./train-km) La circulation d un train implique la commande des signaux et des aiguilles sur le parcours emprunté. Cette activité est aujourd hui assurée par des postes de commande à distance. Les charges de personnel représentent quelque 90% des coûts liés à la circulation des trains. Ces derniers sont imputés par train-kilomètre, étant donné que les charges de personnel ne varient pas avec le poids des trains. Courant ferroviaire (06 22 heures: 11,9 cent./kwh; heures: 7,616 cent./kwh) La loi sur les chemins de fer stipule à l art. 64, alinéa 2, que les coûts entiers de la production de courant et de l exploitation du réseau de transport du courant ferroviaire sont imputés aux opérateurs de transport. L OFT prescrit le prix du courant ferroviaire par kilowatt-heure sur la base de la facture de CFF Energie. Ce prix est porté à la charge des opérateurs de transport, compte tenu de la consommation effective. La plupart des opérateurs de transport ont cependant renoncé à installer un compteur sur chaque locomotive. Ils paient les montants correspondant aux normes retenues par le gestionnaire de l infrastructure. Celles-ci sont imputées par tonne brute-kilomètre et varient en fonction de la catégorie de train, qui reflète une consommation de courant différente selon la dynamique du roulement (par exemple la montée en puissance après un arrêt). Les normes retenues par les CFF et par le BLS tiennent compte de la topographie des lignes. Les prestations fournies en matière d énergie (13 cent./trkm) La part proportionnelle aux prestations fournies en matière d énergie couvre l entretien de la caténaire, des installations électriques et des services de commande. Elle est imputée par train-kilomètre. Les suppléments pour les gares de jonction (points nodaux importants: 5 CHF par arrivée/départ; points nodaux de moindre importance: 3 CHF par arrivée/départ). Les suppléments perçus au titre des points nodaux couvrent les charges de personnel et les coûts de matériel engendrés par un arrêt de train dans une gare de jonction. Ils sont dus par arrivée et par départ. Les gares de jonction et les gares de triage donnant lieu à la perception d un supplément figurent à l annexe 1 des dispositions d exécution de l ordonnance sur l accès au réseau. 11 Les passages en transit, sans arrêt, ne donnent pas lieu à la perception d un supplément. Le supplément pour les tunnels d au moins 30 km de long (2 CHF/trkm) Ce supplément spécifique, lié aux prestations, couvre les coûts d entretien plus élevés des installations de sécurité, d alarme et de secours dont sont équipés les longs tunnels ferroviaires. Les trains à grand gabarit (300 CHF/trajet de train) Les frais supplémentaires engendrés par les mesures à prendre pour assurer la circulation de trains à grand gabarit sur des lignes qui ne sont pas particulièrement adaptées à ce trafic sont facturés de manière forfaitaire par trajet de train. 11 RS

16 En versant une contribution de couverture, les opérateurs de transport prennent en charge une partie des coûts fixes des gestionnaires de l infrastructure. Ces coûts comprennent pour l essentiel l amortissement de l infrastructure. Le niveau de la contribution de couverture est fixé en fonction de la rentabilité des différents trafics, car les conditions du marché ne permettent pas d imputer la totalité des coûts fixes. Jusqu à la fin 2009, la contribution de couverture perçue en trafic marchandises et en trafic voyageurs non soumis à une concession (en particulier le trafic charter et les trajets effectués avec du matériel roulant de valeur historique) était fixée par le gestionnaire de l infrastructure. Le principe de non discrimination requiert qu à conditions identiques le même prix de sillon soit perçu des opérateurs de transport. Ce qui signifie qu il n est pas possible de tirer profit de la rentabilité de chaque entreprise, mais seulement de celle de la branche. Jusqu à la fin 2009, la Confédération a pris à sa charge la contribution de couverture et 60% de l entretien lié aux prestations en trafic combiné, car le transport de marchandises n offre actuellement aucune possibilité financière susceptible d être exploitée. Le trafic des wagons complets a également bénéficié d une réduction du prix du sillon jusqu à la fin 2007, afin de compenser l avantage acquis provisoirement par la route au travers de l accroissement de la limite de poids des camions et du maintien du taux de TVA à un niveau inférieur au taux maximum. Les CFF ont, après le relèvement du taux de la TVA et l abandon de la subvention en 2008, réduit de leur propre initiative la contribution de couverture du trafic des wagons complets, puis l ont portée à zéro en Avec l adaptation du prix des sillons opérée le 1 er janvier 2010, le Conseil fédéral a renoncé entièrement à la perception d une contribution de couverture en trafic marchandises et mis fin en même temps à la subvention de l entretien lié aux prestations. 12 Il a en outre fixé un taux uniforme de 0,0027 CHF/offre-kilomètre pour le trafic voyageurs non soumis à une concession. 13 La contribution de couverture est fixée uniformément pour tous les opérateurs de transport par l autorité qui attribue les concessions en trafic régional commandé et indemnisé. Elle s élève actuellement à 13% du produit. 14 En trafic à longue distance, la contribution de couverture est fixée séparément pour chaque concession. Le niveau dépend de la rentabilité du réseau de lignes attribué avec la concession. Pour les CFF, la contribution s élève actuellement à 8% du produit. 15 Elle avait été fixée à un niveau inférieur pour l ancienne Cisalpino. La contribution de couverture doit rester stable pendant une période donnée pour assurer une planification fiable. Elle ne sera adaptée que si la situation se modifie, par exemple lors de changements dans le réseau de lignes ou lors de l abandon de lignes à faible rendement. 12 L adaptation du prix des sillons opérée le 1 er janvier 2010 est décrite en détail à l annexe Il n est perçu aucune contribution de couverture pour les transports à vide. 14 La contribution de couverture du chargement des voitures sur le train (affecté au trafic voyageurs) entre Kandersteg et Goppenstein et entre Kandersteg et Iselle s élève respectivement à 12% et à 4%. 15 Le projet de «message sur le financement de l infrastructure ferroviaire suisse (CFF et chemins de fer privés)», dont la procédure d audition auprès des cantons dure jusqu à la mi-mai 2010, et la convention de prestations Confédération CFF prévoient un relèvement à 12% de la contribution de couverture du trafic grandes lignes des CFF dès le 12 décembre Cf. 16

17 Les prestations complémentaires sont des prestations qu un opérateur de transport demande en sus pour utiliser un sillon et que seul le gestionnaire de l infrastructure peut proposer, tels le garage de véhicules ferroviaires, la préparation de tracés de manœuvre, des mouvements de manœuvre dans des gares de triage, l approvisionnement en courant électrique de trains voyageurs stationnés et le maintien en service d une ligne hors des heures d exploitation habituelles. Les prestations complémentaires sont décrites à l art. 22 de l ordonnance sur l accès au réseau. Le gestionnaire de l infrastructure doit proposer les prestations complémentaires sans discrimination, pour autant que l infrastructure et le personnel à disposition le lui permettent. Il peut fixer des prix reflétant la précarité de la situation locale, en fonction de la demande et de la valeur des installations, pour l utilisation de voies et d équipements de chargement, pour le garage de véhicules ferroviaires, pour l occupation de voies pendant le temps d attente souhaité par l opérateur de transport et la réservation de sillons pour des trains circulant de manière facultative. Les prix perçus pour les autres prestations complémentaires doivent être fixés conformément à la philosophie du prix des sillons. Cela signifie que les coûts marginaux doivent au moins être couverts. Quant aux coûts de capitaux et d amortissement des installations qui servent principalement aux prestations complémentaires, ils peuvent être imputés proportionnellement, pour autant que les conditions du marché le permettent. 16 Les options en matière de sillons constituent une prestation complémentaire particulière. Elles permettent à un opérateur de transport de s assurer le droit d obtenir un sillon donné pour des prestations régulières prévues à l horaire. Le détenteur de l option doit alors passer définitivement commande du sillon obtenu en option ou le libérer si un autre opérateur de transport commande le même sillon. Les options sont tout particulièrement importantes en trafic marchandises, lorsque des prestations de transport sont rendues incertaines en raison de fluctuations sur le marché (par exemple des transports au départ des ports rhénans). Un sillon en option coûte actuellement 4000 CHF par jour et période de circulation. Les prestations de service sont les prestations que l opérateur de transport peut aussi obtenir auprès de tiers et ne doit par conséquent pas obligatoirement commander au gestionnaire de l infrastructure, tels l accouplage et le découplage de locomotives, les essais de frein, la fixation et l enlèvement du signal de queue, des mouvements de manœuvre avec une locomotive et du personnel ou encore la répartition de personnel. Les prestations entrant en concurrence les unes contre les autres, leur prix se forme au travers du jeu de l offre et de la demande. La convention de prestations conclue entre les CFF et la Confédération prévoit que l entreprise ferroviaire doit percevoir des prix couvrant au moins les coûts des prestations de service Cf. art. 22 alinéa 2 de l ordonnance sur l accès au réseau (RS ). 17 Convention de prestations entre la Confédération helvétique et les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) SA, pour les années Art. 20, alinéa 7. Cf. Feuille fédérale no 51/2006, page 9827ss. 17

18 Près de 60% des recettes enregistrées actuellement 18 par CFF Infrastructure au titre du prix des sillons proviennent du prix minimal. L énergie (prestations de service incluses) représente 26% de cette part et constitue le bloc le plus important. Il est suivi par l entretien lié aux prestations, qui s élève à 23%. La contribution de couverture du trafic voyageurs atteint 28%. 12% proviennent de la consommation de prestations complémentaires. 12 % 23 % Prix minimal: Entretien 28 % 10 % Prix minimal: Circulation des trains + supplément pour gares de jonction Prix minimal: Energie Contribution de couverture: Trafic voyageurs Source: extrapolation de sillon.ch 26 % Prestations complémentaires Figure 4: composition de la redevance des sillons de CFF Infrastructure en Les éléments incitatifs dans le système de prix des sillons en Suisse Le système suisse de prix des sillons récompense l utilisation de matériel roulant peu bruyant. L opérateur de transport qui a recours à des véhicules dotés de freins à disques, de freins à tambours ou de plaquettes de frein en matériau composite obtient en effet une bonification à ce titre depuis le 1er janvier Celle-ci s élève actuellement à 0,5 cent./essieukilomètre en trafic voyageurs et à 1 cent./essieu-kilomètre en trafic marchandises. Le bonusbruit fait l objet de l article 20a de l ordonnance sur l accès au réseau. Jusqu à la fin 2009, les gestionnaires de l infrastructure avaient la possibilité de proposer d autres incitations à l enseigne de la contribution de couverture du trafic non soumis à une concession. Dans le secteur du fret et du trafic voyageurs non soumis à une concession, ils étaient habilités, selon l art. 20 de l ancienne version de l ordonnance sur l accès au réseau, à prendre également en considération les éléments suivants dans la contribution de couverture: 18 Après l abandon de la perception d une contribution de couverture en trafic marchandises dès le

19 les effets sur la capacité, tels l occupation des sillons aux heures de pointe et aux heures creuses ou l écart entre la vitesse souhaitée et la vitesse conforme à la norme ayant pour effet de diminuer la capacité d absorption, les effets sur la qualité, telles les charges de planification, la qualité de la planification et la qualité du sillon effectivement obtenue, l impact sur l environnement causé par exemple par les gaz d échappement ou par des toilettes ouvertes. Les CFF et le BLS ont, jusqu à fin 2003, perçu un supplément lorsque le train circulait à une vitesse sensiblement inférieure à la vitesse normale et, jusqu à fin 2004, un supplément pour les matières dangereuses. Il n a ensuite plus été fait usage des éléments incitatifs, car les différences de prix opérées sur une contribution de couverture d un faible montant ou d une contribution prise en charge par la Confédération n engendrent qu un effet de canalisation minimal, voire aucun effet; s ajoute le fait que le bénéfice susceptible d être dégagé doit être comparé aux frais de perception. Les éléments d incitation ont été supprimés suite à l adaptation de l ordonnance sur l accès au réseau du 1er janvier 2010 et à l abandon de la perception d une contribution de couverture en trafic marchandises. La directive européenne 2001/14 stipule que le régime de prix des sillons doit être complété par un système de bonus-malus. Celui-ci doit inciter les opérateurs de transport et les gestionnaires de l infrastructure à diminuer les dérangements et à améliorer la qualité des prestations du réseau ferroviaire. Le gestionnaire de l infrastructure doit payer une indemnité à l opérateur de transport concerné lorsqu il cause un retard (par exemple lors d un dérangement à un poste d enclenchement). A l inverse, l opérateur de transport doit verser une indemnité au gestionnaire de l infrastructure lorsqu il est à l origine d un dérangement (par exemple une locomotive en panne). La Suisse a repris cette règle dans l ordonnance sur l accès au réseau dès le 1 er janvier 2004 déjà. L OFT s est penché en 2004 sur l introduction et sur les modalités avec le concours des CFF et du BLS. Le groupe de travail a estimé qu il était préférable d intégrer le système de bonus-malus dans une solution globale au niveau international et de ne pas instaurer le système de manière isolée en Suisse. Dans l intervalle, plusieurs pays ont mis en place un système de bonus-malus: l Allemagne, l Italie, l Autriche et la Grande-Bretagne. La désignation du responsable du dommage et la limitation des charges de perception constituent deux défis importants. 2.4 Le prix des sillons en Suisse En 2010, le prix des sillons perçu en Suisse se situe entre 2,85 CHF (train régional) et 6,15 CHF (train Intercity) par train-kilomètre en trafic voyageurs et entre 2,60 CHF (train de desserte de proximité) et 8,60 CHF (train lourd de 1600 tonnes brutes) en trafic marchandises. Les éventuelles prestations complémentaires et le bonus-bruit ne sont en l occurrence pas pris en considération. 19

20 CHF/train-kilomètre Intercity Genève- Berne-Zurich (590 tb) Train régional Bienne-Olten (240 tb) Train RER Fribourg-Berne -Thoune (295 tb) Train marchandises lourd (1600 tb) Train marchandise à longue distance (1050 tb) Train de desserte de proximité (300 tb) Contribution de couverture Supplément pour gare de jonction Prestations de service en matière d énergie Consommation d énergie Source: calcul de l auteur sur la base des dispositions d exécution de l ordonnance sur l accès au réseau. Circulation des trains Entretien Outre la contribution de couverture en trafic voyageurs, la consommation d énergie et l usure de la voie sont les éléments du prix du sillon les plus importants. La part de la consommation d énergie atteint 40 à 45% du prix minimal pour toutes les catégories de train. La part de l entretien se situe dans une fourchette allant de 25 à 45% du prix minimal, selon le poids du train. 20

21 3 L importance financière des redevances d utilisation des sillons 3.1 Un quart des recettes du gestionnaire de l infrastructure Le prix du sillon couvre à peine un quart des coûts de l infrastructure aux CFF. Cela tient à deux raisons. La première: le prix minimal est calculé à l aide des coûts marginaux d une ligne moderne équipée d installations de sécurité automatisées. Les coûts marginaux effectifs ne sont pas couverts sur les quelques lignes qui sont encore desservies localement. Chaque augmentation du trafic détériore le taux de couverture des coûts de l infrastructure, lorsque le prix du sillon est inférieur aux coûts marginaux, puisque le trafic supplémentaire génère plus de coûts au gestionnaire de l infrastructure qu il n encaisse de recettes au travers de la redevance d utilisation des sillons. La seconde raison: la situation qui prévaut sur le marché ne permet une imputation, qui plus est partielle, des coûts fixes qu en trafic voyageurs. 33 % 22 % Redevance d utilisation des sillons Contributions de la Confédération Recettes accessoires, prestations propres et autre produit de transport (Source: CFF rapport de gestion 2009) 45 % L infrastructure des CFF couvre un tiers des charges à l aide des recettes accessoires et des versements compensatoires du secteur d activité Immobilier. Les recettes accessoires proviennent pour l essentiel du commerce du courant électrique. Les CFF achètent du courant pendant la période hivernale pauvre en eau et en vendent pendant la période estivale riche en eau. Il faut savoir qu ils assurent leurs besoins en courant ferroviaire à hauteur de 75% par leurs propres usines hydrauliques. La Confédération tire partiellement profit des rendements plus élevés générés par la proximité des points d arrêt de transports publics et de l infrastructure de transports publics, au travers des versements de compensation du secteur immobilier. L unité d affaires Immobilier faisait en outre partie intégrante de l Infrastructure CFF jusqu à la fin Elle profite ainsi des investissements opérés à cette époque Le taux de couverture des coûts de l infrastructure des chemins de fer privés par les redevances d utilisation des sillons, les recettes accessoires et les propres prestations s élève en moyenne à 25%. 21

22 La Confédération prend en charge 45% des dépenses courantes de l infrastructure au titre de l exploitation, de l entretien et des amortissements. Elle conclut à cet effet une convention de prestations avec les CFF pour une période de quatre ans, dans laquelle elle précise la qualité de l infrastructure qu elle attend. Le plan financier lié à la convention de prestations porte sur les coûts convenus pour l exploitation et l entretien qui ne sont pas couverts par les CFF eux-mêmes et par les redevances perçues pour l utilisation des sillons. Il assure de surcroît les crédits pour les investissements nécessaires au maintien de la fonctionnalité des installations et à une mise à niveau permettant de suivre l évolution technique et de répondre aux besoins de transport croissants. Les coûts non couverts de l infrastructure des chemins de fer dits privés au titre de l exploitation et de l entretien sont pris en charge en commun par la Confédération et par les cantons. 20 Ils ont été financés jusqu ici par des crédits d engagement couvrant plusieurs années (crédits cadre). La Confédération était en mesure de conclure des conventions de financement annuelles seulement, alors que certains cantons appliquaient des conventions de financement de programmes portant sur plusieurs années et d autres des conventions de financement par objet. Les chemins de fer privés bénéficieront dorénavant aussi d un financement de programmes portant sur plusieurs années au travers de la révision de la législation sur les transports publics opérée dans le cadre du premier paquet partiel de la réforme des chemins de fer Un sixième, voire un cinquième des charges de l opérateur de transport Les redevances d utilisation des sillons constituent un poste de dépenses important pour les opérateurs de transport. C est ainsi qu aux CFF, en 2009, les redevances d utilisation des sillons ont représenté 15% de la charge d exploitation de leur secteur voyageurs et 17% de celle de leur secteur marchandises. 21 Les opérateurs de transport marchandises dont l activité se concentre sur le trafic de transit consacrent près de 20% de leur charge d exploitation aux redevances d utilisation des sillons. Selon la Commission européenne, la part des redevances d utilisation des sillons était située dans une fourchette de 5 à 25% des charges d exploitation en Europe en Les répercussions d une modification du prix des sillons sur le financement des transports Les gestionnaires de l infrastructure financent leur activité, outre par leurs propres prestations, au travers du prix des sillons et des indemnités obtenues des pouvoirs publics. Une baisse du prix des sillons diminue leurs recettes et engendre un déficit. La baisse de prix n est pas compensée par un éventuel trafic supplémentaire. L élasticité est trop faible au niveau de la demande et le réseau est à ce point mis à contribution sur plusieurs lignes qu il n y aurait de toute façon plus suffisamment de capacités pour faire face au trafic supplémentaire requis. 20 Les lignes d importance nationale sont financées exclusivement par la Confédération. 21 Rapport de gestion 2009 des CFF. 22 Commission européenne, Developing European Railways Committee (2005): «Task Force Track Access Charges». Page 2. 22