Observation territoriale :

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1 Septembre 2012 n 170 mensuel édité par l AdCF - 5,50 DOSSIER Observation territoriale : le besoin de connaissances partagées Dans l'actu p.2 L ingénierie urbaine en mode de recomposition Endettement des collectivités en Europe : S&P dresse un état des lieux pour 2012 Revue de presse régionale p.4 Dossier p.5 Observation territoriale : le besoin de connaissances partagées L observation des territoires en marche Des outils nationaux au service des politiques territoriales Pour une nouvelle dynamisation de l'ingénierie publique locale Anticiper la mobilité dans les territoires L observation santé : une exploitation insuffisante Émissions de gaz à effet de serre : le bien-fondé d une observation régionale L Open Data : un outil indirect à la décision EVA : l outil mutualisé d'évaluation des Parcs naturels régionaux Territoires p.18 Reims à la recherche d une taille critique Finance alternative Bilan à la Maison de justice et du droit de l agglomération Creilloise Chambéry touche du bois Jouer pour de vrai 23 e convention nationale de L INTERCOMMUNALITÉ olitiques territoriales L HEURE DE FAIRE ENSEMBLE BIARRITZ Bellevue & Gare du Midi 3, 4 et 5 octobre 2012 Design LUCIOLE juillet 2012 flydragon - Fotolia RÉSERVEZ VOTRE HÔTEL JUSQU AU VENDREDI 31 AOÛT 2012 INSCRIVEZ-VOUS JUSQU AU MARDI 18 SEPTEMBRE 2012 sur Inscription préalable obligatoire, dans la limite des places disponibles. Avec le soutien de l Agglomération Côte Basque-Adour

2 Dans l actu AdCF éditorial La conduite des politiques publiques n est plus aujourd hui concevable sans être accompagnée d outils d observation puissants et adaptés. Ceci explique la multiplication en quelques années des observatoires territoriaux, non seulement organisés à la plupart des échelles de l action publique mais aussi dans un nombre de plus en plus diversifié de secteurs. De l économie à l habitat, de l action sociale aux questions foncières, des mobilités aux politiques sanitaires, de la fiscalité aux pratiques culturelles ou aux comportements environnementaux la quantité de données disponibles est sans commune mesure avec celle dont disposaient les décideurs locaux il y a quinze ou vingt ans. Grâce aux évolutions de notre appareil statistique national, aux apports des milieux universitaires, des bureaux conseils mais aussi des agences et services des collectivités, des angles d analyse nouveaux ont été proposés, des données retraitées, des fausses évidences écartées. Des expériences locales ont permis de préfigurer et tester des pratiques qui se sont ensuite généralisées. Ces dynamiques de l observation ont participé d une nouvelle «intelligence territoriale» qui permet aux collectivités de se conduire en acteurs «stratèges». Par ailleurs, ces outils ont très souvent pour mérite d être mutualisés entre plusieurs collectivités et de faciliter des diagnostics partagés, sans lesquels aucune politique contractuelle ne serait possible. En consacrant ce dossier de rentrée à la question de l observation territoriale, notre mensuel Intercommunalités illustre, sous un angle inédit, la question du «faire ensemble» qui sera placée au cœur de la prochaine Convention nationale de l intercommunalité de Biarritz, les 3, 4 et 5 octobre. «Ces dynamiques de l observation ont participé d une nouvelle «intelligence territoriale» qui permet aux collectivités de se conduire en acteurs «stratèges».» Daniel Delaveau, président de l AdCF Dans l actu L ingénierie urbaine en mode de recomposition L ingénierie territoriale en matière d urbanisme garde toute sa pertinence alors que l État tend à se désengager de ce type de services, ce qui pose problème pour certains territoires ruraux. Afin de pallier ce désengagement partiel, un rapport du sénateur Pierre Jarlier souhaite que l intercommunalité s investisse afin de se présenter comme un acteur d ingénierie publique locale. Reste à garantir ensuite un maintien d effectifs de qualité pour ces services. L e rapport du sénateur Pierre Jarlier «Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme» a été assez clair dans ses recommandations, faisant de l intercommunalité un échelon clef en termes d ingénierie publique. En constatant «la disparition de l ingénierie territoriale de l État dans le domaine de l urbanisme», la crainte est aujourd'hui très vive de voir disparaître des outils nécessaires aux petites collectivités avec un risque, à terme, de désertification de ces territoires. Les besoins ne manquent pourtant pas. Les collectivités «doivent faire face à des enjeux majeurs (étalement urbain, formes urbaines, énergie-climat, biodiversité ) ; elles sont confrontées à des exigences nouvelles (urbanisme commercial, Scot, PLU intercommunaux, trame verte et bleue ) ; elles doivent mettre en œuvre et dans de courts délais les textes qui se multiplient, contribuant ainsi à la généralisation et à la complexification des documents de planification urbaine.» En somme, il serait bienvenu que le rôle de l État soit maintenu, d autant plus qu «il ne faut pas oublier qu environ communes en France ne sont dotées d aucun document d urbanisme, les services de l État assurant la gestion du droit des sols dans ce cas», indique le rapport du sénateur, citant Pierre Ducout, rapporteur de la commission urbanisme à l AMF. Pierre Jarlier plaide ainsi pour l intercommunalité comme «la réponse la plus appropriée à une ingénierie publique locale efficace». L intercommunalité pertinente sur le PLU et l instruction d urbanisme En effet, «la mise en réseau de communes ou de groupements de communes permet une mutualisation des moyens humains et budgétaires qui transcende les frontières départementales. Un tel réseau de collectivités en matière d ingénierie publique locale autorise ainsi le partage de bonnes pratiques. Il apparaît d autant plus utile que, désormais, dans le cadre de la RGPP, l État a choisi l intercommunalité comme référent technique des communes.» Considérant que le maillage des différentes intercommunalités poursuit son chemin, le rapport soutient que cet échelon administratif serait «une bonne échelle d élaboration du PLU afin de bâtir un projet de territoire en cohérence avec les bassins de vie et les enjeux économiques, de transports, de services, d environnement et de développement durable». Idem concernant l instruction des autorisations d urbanisme : «De nombreuses remontées de terrains soulignent ( ) qu il est fréquent que les représentants de l État dans les départements invitent les présidents de communauté à prendre le relais en matière d instruction.» L AdCF avait ainsi estimé que 71 % des communautés ayant constitué un service d instruction des autorisations d urbanisme l ont fait suite au transfert d une mission prise en charge par la direction départementale des territoires. Le rapport recommande d une part de «faire de l intercommunalité l échelle privilégiée pour l aménagement opérationnel et l administration du droit des sols, notamment par la mise en place de services d instruction mutualisés des autorisations d urbanisme pour le compte des communes». Quid des autres échelons administratifs? Si la création d une couche supplémentaire en matière d instruction des actes d urbanisme n est pas jugée nécessaire, «l action des conseils généraux peut ( ) consister dans la mobilisation des organismes satellites» comme les Conseils en architecture urbanisme et environnement, les agences d urbanisme, des Sem ou des SPL. Les agences d urbanisme, au nombre de 53, devraient être présentes dans chacun des départements. Sollicités toujours davantage par les «collectivités périurbaines et par des villes moyennes», ces organismes seraient, selon le rapport, particulièrement utiles pour partager leur expertise sur des territoires isolés comme le rural ou les zones de montagne. Si «constituer un pôle d ingénierie départemental communautaire ou intercommunautaire mutualisé» en réseau avec les différentes structures départementales est souhaitable, «l intervention des départements» ne doit pas conduire «à une Lionel Pagès - AdCF 2 N Septembre 2012 AdCF Intercommunalités

3 tutelle sur les collectivités concernées», prévient le rapport. Le recours au département demeurerait plutôt «complémentaire et facultatif». Le niveau régional verrait le rôle du Centre d études sur les réseaux, les transports, l urbanisme et les constructions publiques renforcé pour décliner les grandes stratégies de planification et d aménagement de l État au niveau territorial. Par ailleurs, de «grandes délégations régionales», constituées d organismes d expertise ou de dialogue (Ademe, CETE, Datar, Dreal, etc.), pourraient représenter une «porte d entrée territoriale pour les acteurs locaux de l urbanisme, de l aménagement» et pourraient mettre en œuvre des politiques publiques nationales. Une question demeure. Quand bien même «la fonction publique territoriale ouvre des horizons aux ingénieurs de la fonction publique d État», nombre de ces agents partiraient dans le privé. Dans l actu Endettement des collectivités en Europe : S&P dresse un état des lieux pour 2012 Comment évolue l endettement des collectivités en France et en Europe occidentale cette année? Quelles perspectives et tendances se dégagent? L agence de notation Standard & Poor s a publié cet été une note faisant état d une possibilité accrue d un recours aux emprunts obligataires par les collectivités françaises. de notation Standard and Poor s a publié le 30 juillet dernier une note sur la L agence situation d endettement des collectivités en Europe occidentale. Premier élément remarquable, le montant total des emprunts se chiffre à milliard d euros en Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France, Grande-Bretagne, Italie et Suisse ainsi que dans les pays nordiques. «L endettement des collectivités territoriales d Europe occidentale est sur le point de connaître une nette augmentation en 2012, effaçant le ralentissement connu l an dernier» et poursuivant la tendance haussière connue en 2009 puis 2010, indique la note. Au total, 268 milliards d euros devraient ainsi être levés par l ensemble des collectivités de cette zone cette année, soit une hausse de 27 % par rapport à l an passé. Les collectivités françaises devraient emprunter 15,5 milliards d euros cette année comparé aux 13,9 milliards d euros en 2011, avec des recettes en légère augmentation ( 0,7 %) compte tenu d une baisse de 15 % des droits de mutation et d un transfert de ressources de l État restant relativement étal. Les déficits devraient ainsi atteindre 1,5 % de leurs recettes. Davantage de place aux marchés financiers Autre fait notable, la confirmation que Bâle III continue d influencer l accès à l emprunt pour les collectivités. Celles-ci ont vu les banques privées largement restreindre les encours, laissant davantage de place aux «banques publiques et aux marchés financiers». Ainsi, Standard & Poor s anticipe «une hausse soutenue à l emprunt obligataire en Par exemple, l émission de nouvelles obligations parmi les collectivités territoriales avait dépassé un milliard d euros à la fin avril, un niveau bien plus haut qu observé sur l ensemble de l année 2011 (environ 700 millions d euros).» Valérie Montmaur Responsable Europe du Département Finances Publiques chez Standard & Poor's, confirme que les «collectivités françaises se trouvent confrontées Comment attirer le personnel d État vers les collectivités? Or, maintenir «une expertise et une capacité d action de haut niveau» pour les collectivités demeure un impératif. «Pour cela, il faut, d une part, une certaine comparabilité en termes de salaire avec les ingénieurs de l État, et, d autre part, un statut en adéquation avec ce qui existe dans la filière administrative.» La loi du 3 août 2009 offre une possibilité de mobilité entre les différentes fonctions publiques, «levant les obstacles statutaires et financiers». «Les collectivités territoriales doivent profiter de ces nouvelles dispositions pour attirer et accueillir en leur sein des ingénieurs de l État, dont les profils techniques sont de grande valeur, afin de profiter de leur expertise», insiste le document. Comment procéder et garantir l afflux de cette expertise? «Le droit des sols étant local, il conviendrait aux mutations structurelles de leur mode de financement. Des solutions pérennes tardent à se mettre en place, et les besoins en financement ne sont plus servis dans leur intégralité par les banques». Le recours aux investisseurs par l emprunt obligataire répond cependant à des critères bien précis. Des intercommunalités peuvent avoir recours à ce type de financement «si elles ont une taille critique, un programme Endettement des collectivités françaises Millions d euros d investissement pluriannuel financés en partie par l emprunt. Cela concerne plutôt des structures comme les régions, les départements, les grandes villes et grandes intercommunalités» indique l intéressée. Ceci est illustré par l emprunt obligataire de 25 M lancé par la CA de Cergy-Pontoise en juillet dernier entrant dans le cadre d un programme pluriannuel d équipements finançant des bâtiments (Voir page 18). Elle remarque cependant qu étant donné «l appétit actuel des investisseurs pour la dette des collectivités françaises» le recours au marché obligataire peut se révéler «moins cher. Les collectivités en France sont bien notées et ont émis peu d emprunts obligataires, contrairement aux Länder allemands par exemple. Les investisseurs y voient un moyen de diversifier leur portefeuille à moindre risque. De même les collectivités diversifient leurs sources de financement» et deviennent moins dépendantes des canaux traditionnels bancaires. Aussi cette alternative pourrait se démocratiser en attendant la mise en place d une banque des collectivités. «Autant pour 2012, les financements devraient passer mais 2013 reste problématique» en l absence d un acteur bancaire capable de soutenir les besoins d emprunt. «Des solutions structurelles sont attendues car si les collectivités peuvent ajuster leurs budgets, cela reste temporaire» soutient Valérie Montmaur. qu il soit géré au niveau de l intercommunalité», plaidant ainsi pour un transfert des personnels de l État «avec les moyens correspondants dans les territoires». Un conventionnement pourrait être envisagé, offrant les conditions d une «véritable décentralisation de l instruction». Enfin, les collectivités «devront anticiper les évolutions de métiers, en disposant d un référentiel métier adapté aux nouveaux enjeux et en étant en mesure de recruter les urbanistes diplômés des filières universitaires. En clair, l urbanisme opérationnel doit aussi être envisagé du côté de la profession, étant entendu que celle-ci doit être en mesure de s organiser au mieux pour répondre aux exigences des collectivités territoriales.» Un statut légal par une reconnaissance du métier d urbaniste serait bienvenu à travers une formation harmonisée. Benoit Angelini Source : Standard & Poor's 2012 Espagne, Royaume-Uni : forte hausse de l endettement Chez nos voisins européens, la situation paraît contrastée, impactée par les réformes diverses et les situations économiques. La réforme Housing Revenue Account, au Royaume-Uni, accordant davantage d autonomie aux collectivités a entraîné un transfert d une partie de la dette d État, faisant ainsi passer l endettement de 84 milliards d euros à 104 milliards, tandis que les difficultés économiques et les besoins de refinancement établissent une dette de 222 milliards d euros pour les collectivités espagnoles. L ensemble des encours en France se chiffre à 128 milliards d euros. Soit relativement peu comparé aux Länder allemands (près de 654 milliards d euros cette année). Toutefois, l endettement de ces Länder progresse moins vite qu en Espagne notamment. Représentant 47 % du total du panel retenu par l étude en 2009, les régions allemandes comptent désormais pour 43 % des dettes totales de la zone étudiée. Or malgré des hausses de revenus fiscaux ( 4,6 % en 2012) qualifiées de «solides», la note souligne que des investisseurs commencent à se détourner de certaines municipalités allemandes qui pourraient voir l accès au crédit devenir particulièrement ardu dans les années à venir. BA Intercommunalités AdCF N Septembre

4 Revue de presse régionale nfrpictures - fotolia Pôle métropolitain L arrêté préfectoral de création du pôle métropolitain Nantes Saint-Nazaire a été signé le 27 juin dernier, permettant de regrouper la communauté urbaine Nantes Métropole (CUNM), la communauté d agglomération de la Région nazairienne et de l Estuaire (CARENE), les communautés de communes de Loire et Sillon, d Erdre et Gesvres, de Cœur d Estuaire et de la Région de Blain. «Le tout représente 60 % de la population du département sur un tiers seulement du territoire. C'est un pas en avant dans la coopération, l'idée de métropole mûrit et s'enrichit», apprécie le maire de Saint-Nazaire et président de la Carène, Joël Batteux. «Concrètement, les décisions se prendront à l'unanimité, et le pôle métropolitain pourra agir sur trois domaines : l'aménagement, le tourisme et le développement économique. La prochaine étape, par exemple, consistera à créer un document d'aménagement commercial», explique ainsi Gilles Retière, président de Nantes Métropole et nouveau président du pôle. Travaillant de concert depuis 2004 sur le Scot, Nantes et Saint-Nazaire font naître à travers ce sixième pôle métropolitain une structure de habitants. Cette création s inscrit dans les orientations du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) de Loire- Atlantique approuvé le 23 décembre 2011 et aura pour objet d assurer le suivi et la révision du Scot ainsi que le développement économique, le développement d infrastructures de transport, le suivi opérationnel de projets urbains et la protection de l environnement. 20 minutes, le 10 juillet 2012 Convaincre Si un pôle métropolitain mosellan (Épinal, Metz, Nancy, Thionville) prend forme, reste à convaincre les habitants du bien-fondé d une telle initiative. «Non, le pôle métropolitain du Sillon mosellan n est pas une couche de plus du millefeuille administratif français! Et il ne vise pas à opposer les territoires les uns aux autres, au contraire. Il veut s investir dans des projets qui serviront bien metz avenir au-delà de nos territoires, au bénéfice de toute la région.» André Rossinot veut faire taire ceux qui ne voient dans la création de pôles métropolitains, imaginée par la loi sur les collectivités territoriales de 2010, qu un niveau de plus dans la représentation administrative des territoires... Du reste, bon nombre de témoignages recueillis lors d une enquête au sein de la métropole du Sillon mosellan entre Thionville et Épinal via Metz et Nancy résument l incompréhension de l habitant. «Qu est-ce que c est? À quoi ça sert?» Au cœur d un territoire sinistré, notamment par le réaménagement de la carte militaire, les élus mettent en avant le besoin de mener une politique volontariste, «même si la mission que veut se donner le pôle métropolitain, le développement économique, est la même que celle que vise la Région dans les projets de décentralisation du nouveau gouvernement.» Y aurait-il une compétition entre les territoires? «On peut trouver des complémentarités. Nous avons besoin de partager nos actions, de les dynamiser», estime Michel Heinrich, le maire d Épinal. Un des besoins les plus urgents soulignés au cours de la conférence de presse aura été de retenir les jeunes diplômés sur le territoire et de ne pas dépendre de l activité du Luxembourg voisin. Le Républicain Lorrain, le 6 juillet 2012 On prend de l avance La fusion des communautés d agglomération Seine-Eure et de communes Seine-Bord pourrait être anticipée au 1 er janvier 2013 plutôt qu en 2014, «ont convenu vendredi 6 juillet les membres de la CDCI de l Eure». Quelles raisons poussent à anticiper le processus? «La demande des communes d Alizay et de Montaure de se retirer de la petite communauté de Seine-Bord, quasiment enclavée dans l agglomération Seine-Eure, a précipité le processus qui tardait à se mettre en œuvre.» En outre, «la fermeture de l usine M-Real à Alizay, la constitution d un pôle métropolitain entre la CREA et Seine-Eure, ont poussé Alizay à demander une accélération du processus. À défaut, elle rejoindrait, avec Montaure, l agglomération Seine-Eure, seule capable aux yeux du maire Gaëtan Levitre (PCF) de porter des projets de reconversion industrielle.» Cette fusion permettrait d assurer une certaine cohérence territoriale, a indiqué le préfet. Drakkar Online, le 10 juillet 2012 DR Destinés? Non au mariage d intérêt! Tel pourrait être le slogan des élus des communautés de communes de La Pacaudière, de l'ouest roannais, de la Côte roannaise et la commune de Saint-Albanles-Eaux, marquant leur refus d une fusion avec le Grand Roanne prévue par le schéma départemental adopté le 14 décembre dernier. Une manifestation devant la préfecture de la Loire, le jour d une séance de la commission de coopération intercommunale (CDCI), s est même tenue. «Nous avons un vrai projet Nous fusionnons trois communautés de communes et nous rattachons une commune isolée. Qui dit mieux?» indique Yves Durand, maire de Saint-Haon-le- Châtel et élu de la communauté de communes de la Côte roannaise. Il «dénonce les jeux d'alliances des élus urbains qui veulent rattacher des territoires dans le seul but de trouver de nouveaux contribuables pour bénéficier de dotations plus importantes». Les élus ruraux ont fait valoir par ailleurs qu ils (avaient) «l'habitude depuis longtemps de travailler ensemble dans le domaine de l'urbanisme, du tourisme ou encore de la petite enfance. Nous proposons un projet cohérent qui répond à des problématiques locales.» Le Progrès, le 12 juillet 2012 Question de perspective Le rapport sur l activité des services de l État dans le département par le préfet indique les points sur lesquels le Cantal doit faire des efforts. «Une meilleure structuration de l'action publique locale est nécessaire dans quatre domaines : l'intercommunalité, la gouvernance de l'eau, l'assainissement et le désenclavement du territoire.» Le représentant de l État a notamment rappelé que le schéma départemental de coopération intercommunale qu'il a arrêté le 26 décembre est «un socle qui mérite réellement d'être amélioré» car il n'en est «pas satisfait». Il souhaiterait un resserrement des structures, afin qu'elles aient une taille critique «pour donner du crédit à leurs ambitions». «En clair, il y a encore trop de petites intercommunalités.» La Montagne, le 13 juillet 2012 Vitesse ou précipitation? Adhérer au Grand Alès ne recèle pas toutes les vertus pour les élus de la commune de Tornac. Ils ont même exprimé «leur mécontentement et leur incompréhension face à la signature de l'arrêté de périmètre fusionnant quatre EPCI et cinq communes par le préfet du Gard». La réunion de la CDCI, le 30 janvier 2012, avait pourtant vu le préfet «ne pas vouloir signer dans l'urgence un arrêté de périmètre avant que certains points ne soient réglés (compétences, ressources humaines, finances, fiscalité, projet de territoire), c'est-à-dire pas avant l'automne». Coup de théâtre : «Il a signé un arrêté de périmètre de trois pages où seule la composition de ce nouvel EPCI de 50 communes et plus de habitants est précisée.» Les élus demandent «davantage de temps pour pouvoir prendre en toute connaissance de cause une décision qui va engager durablement l'avenir des populations des territoires». Midi Libre, le 5 juillet 2012 Georges Blond - fotolia 4 N Septembre 2012 AdCF Intercommunalités

5 Dossier flydragon - Fotolia Observation territoriale : le besoin de connaissances partagées Depuis plusieurs années, les collectivités locales ont pris l initiative de se doter d outils performants d observation des dynamiques territoriales. Habitat, déplacements, emplois, émissions de gaz à effet de serre ces outils deviennent indispensables à la conduite des politiques publiques et à l élaboration des projets de territoires. Dans le contexte actuel de réformes, l observation territoriale se trouve au cœur des défis de l ingénierie publique locale : unification des langages et des méthodes d observation selon les échelles, transversalité des outils d aide à la décision, identification des besoins prioritaires des territoires, coûts du fonctionnement de ces outils et possibilité de les mutualiser. Ce dossier d Intercommunalité dresse un panorama des usages et des enjeux de l observation. L Atelier «Ingénierie publique et intelligence territoriale» programmé lors de la 23 ème Convention de l intercommunalité à Biarritz (3 au 5 octobre prochains) prolongera la réflexion. L observation des territoires en marche À l appui d une enquête réalisée auprès de plus de 180 dispositifs d observation gérés par une quarantaine de structures réparties sur le territoire national, Emmanuel Roux et Grégoire Feyt ont pointé le sens et les enjeux des observatoires territoriaux. Quel développement, quels usages et fonctions? Quel outil au service de l observation? Les deux chercheurs brossent un tableau récapitulatif. (Roux, Feyt, Les Observatoires territoriaux. Sens et enjeux, coll. «Travaux n 14». La Documentation Française, Datar.) L es observatoires territoriaux sont des dispositifs correspondant à une combinatoire de ressources matérielles (outils techniques) et immatériels (méthodologie, savoir-faire), de pratiques, de moyens organisés et agencés pour une finalité : produire des analyses et des représentations susceptibles de répondre à des problématiques territoriales. Si ces organismes disposent tous, plus ou moins, de capacités de collecte, de stockage de données quantitatives et/ou qualitatives, d analyses et de production, ils recouvrent dans les faits des réalités plurielles en termes : de moyens techniques et humains, organisationnels et/ou de gouvernance, d échelles territoriales, et de thématiques ou de problématiques territoriales, qu elles soient généralistes ou plus spécialisées. (cf. fig. 1). Il faut revenir, dans un premier temps, à la genèse de ces organismes. Les contextes de création des observatoires territoriaux et leur recrudescence, constatée depuis le milieu des années 1990, sont intimement liés à l évolution conjuguée des cadres de l administration et de l action territoriale. La consolidation de l intercommunalité (dont les communautés d agglomération), l avènement des territoires de projets, la montée en puissance de l ingénierie des collectivités territoriales, la prise en compte de nouveaux paradigmes de l action (projet, territorialisation, durabilité) ont poussé à la création d observatoires territoriaux. Principaux instigateurs de cette montée en puissance de l observation? Indéniablement, les techniciens des collectivités territoriales et structures d ingénierie, parmi lesquels les agences d urbanisme, fers de lance de l observation locale. On peut estimer que pour 100 observatoires créés, 40 % le sont à l initiative de techniciens, contre 15 % à l initiative d élus (le reste étant d initiative mixte pour 25 %, d initiative réglementaire pour 15 % et 5 % d initiative indéfinie). Il s agit pour ces protagonistes de saisir, d une part, les évolutions, problématiques et enjeux de «territoires nouveaux» à gouverner ; d autre part, d assumer ses compétences, ses obligations et/ou permettre un suivi des dispositifs de planification (Scot) et d action territoriale (PLH, PDU, Cucs ). Se faire reconnaître, affirmer un leadership de façon consensuelle ou encore se saisir de problématiques sociétales, territoriales et interterritoriales était un dernier objectif. Intercommunalités AdCF N Septembre

6 Dossier Outil d aide à la décision Source : E. Roux 2010 Dispositif Configurations Démarche Échelles Gouvernances Domaines, thèmes... Fig. 1 Structure Entrée Nationale Internationale Comité de pilotage Traitement Grand territoire Service Sortie EPCI, territoire de projet Comité technique Missions Agglo Ville, quartier Réunion de travail Économie Social Environnement Habitat Mobilités... Si l économie, l habitat, le social figurent parmi les domaines historiques et prégnants de l observation des territoires, des évolutions sont apparues. Les problématiques de transports et de mobilités, d usage et de gestion du foncier ou encore d environnement constituent quelques champs montants de l observation. Surtout, au-delà de champs sectoriels donnés, c est certainement dans l entrelacement de champs problématiques (transport/habitat ; énergie/habitat ) que se développent des perspectives nouvelles pour l observation. Usages et fonctions des observatoires Interrogés sur dix fonctions supposées de l observation (informer, connaître, comprendre, aider à la décision, veiller, coopérer, évaluer, anticiper, gérer, communiquer), les praticiens des observatoires conviennent d une hiérarchisation des fonctions assignées aux observatoires (fig. n 2). Quatre fonctions principales peuvent être mises en évidence. La fonction de connaissance du territoire prévaut sur toute autre fonction, et ce quels que soient les domaines d observation considérés (économie, social, habitat, mobilité ) ou les échelles spatiales. Cette culture informationnelle vise tant au stockage et à la valorisation de l information territoriale qu à la production d expertise (diagnostics, analyse de dynamiques territoriales ). Le second registre de l observation territoriale concerne l action et le suivi, visant en particulier à accompagner la mise en œuvre de politiques ou dispositifs territorialisés (type Scot, PLH, Cucs) initiés à l échelle nationale, régionale ou locale. La troisième fonction, celle de la dimension stratégique de l observation, ne figure que rarement parmi les finalités principales mises en avant. L observation semble, dans la pratique, être plutôt cantonnée à l étape du «constat», de sorte que l on tend à soulever une disjonction entre observation (technique) et stratégie (politique). Enfin, la fonction de communication et le partage de l observation, désormais considérés comme majeurs pour construire et/ou cultiver une vision partagée d'un ou des territoire(s), projet(s) et action(s) territoriale(s), sont étonnement très partiels. Ce déficit communicationnel à destination des décideurs questionne la gouvernance et le sens même des observatoires, quant il n est pas exacerbé concernant les citoyens. Malgré les discours sur les vertus du partage, demeure une frilosité des praticiens et des décideurs pour un accès largement ouvert aux informations sur le territoire. Cette timidité est d autant plus patente face aux questions voire difficultés (techniques, politiques, juridiques, éthiques, sociétales ) que pourrait susciter une démocratisation complète des observations. En somme, l observation territoriale demeure encore très largement conçue par et pour des spécialistes. Évolutions tendancielles et enjeux pour l observation territoriale (fig. 3) Reste que la fonction majeure de «connaissance et de compréhension des dynamiques territoriales» connaît un infléchissement notable dans le temps, ce malgré un sursaut récent avec l élaboration généralisée des Scot. De la même façon, la dimension prospective et celle associée à la communication ont également tendance à régresser. Communication Gestion Prospective 10 Information La connaissance du territoire La communication et l amélioration de la gestion Connaissance L action et son suivi La stratégie Compréhension Décision Évaluation Veille Mise en réseau SOURCE : Enquête Pacte Territoires, Observatoires territoriaux Fréquence de registre de l observation territoriale sur un échantillon de 185 dispositifs d observation enquêtés. SOURCE : E.Roux 2010 Fig Deux tendances se font jour en parallèle : l affirmation grandissante de la dimension partenariale et de la coopération formelle et/ou informelle entre acteurs professionnels (et territoriaux), ainsi que la perspective grandissante d observatoires à vocations de plus en plus opérationnelles. Ces deux nouveautés impliquent quelques enjeux pour l observation ; celui notamment de la connaissance renouvelée des territoires. En effet, si les dynamiques métropolitaines sont étudiées, les problématiques qui leur sont associées sont loin d être épuisées. Le constat vaut avec plus d acuité encore pour les espaces périurbains et ruraux. Un autre enjeu est sans conteste la capacité de médiation des observatoires, médiation entre acteurs pour permettre un rapprochement de différentes visions : technique, politique, mais aussi administrative et financière, et enfin citoyenne. L observation territoriale est ainsi amenée à se démocratiser, innover et évoluer encore. Emmanuel Roux, université Grenoble 1, UMR PACTE Territoire Fort Moyen Faible Quelques précautions pour une observation territoriale de qualité Analyser des dynamiques est riche d enseignement, mais il est nécessaire pour cela de prendre suffisamment de recul temporel afin de s assurer de saisir des tendances et non des variations conjoncturelles qui fausseraient le diagnostic. La comparaison de données brutes entre territoires peut cacher des effets structurels qu il est nécessaire d identifier, car ils peuvent induire des analyses inexactes. Les indicateurs comportent parfois des limites relatives au champ du domaine étudié qu il est utile de connaître pour relativiser l analyse ou pour chercher un point de vue complémentaire. Enfin, il faut savoir que la maille d observation peut influencer le résultat si elle n est pas pertinente au regard du thème étudié. De même, si les mailles ne sont pas homogènes, il existe un risque de biais qui peut être résolu par différentes techniques de traitement de la donnée. C est le cas notamment lorsqu on étudie les inégalités spatiales. Les découpages administratifs ont l avantage de correspondre souvent à des périmètres de gouvernance mais comportent aussi des risques de biais car ils n ont pas été construits de façon homogène : l usage du lissage, de l anamorphose ou encore du carroyage permet ainsi de limiter ce risque. Odile Bovar a été responsable de l Observatoire des territoires jusqu en mai Elle est en charge actuellement de la mission moyen terme du Cnis. 100% évolutions tendancielles SOURCE : E.Roux 2010 Fig. 3 Vocation Opératoire Décider, agir Connaître Comprendre, anticiper, communiquer Coopérer Décider, agir 100% réglementaire technique mixte politique avant à à à 2007 après 2008 SOURCE : Enquête Pacte Territoires, Observatoires territoriaux N Septembre 2012 AdCF Intercommunalités