L administration en-ligne menacée

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1 Note de synthèse de l OCDE sur la gestion publique L administration en-ligne menacée Prévenir les fiascos à grande échelle dans les projets d informatisation Les échecs des administrations Les administrations éprouvent souvent des difficultés à réaliser leurs projets d informatisation à grande échelle. Dépassements des budgets et des délais, qualité souvent très inférieure à ce qui était prévu lors du lancement des projets. Ces difficultés ne se limitent pas à la fonction publique et le secteur privé n est pas épargné. Le Standish Group estime par exemple qu aux États-Unis, en 2000, seuls 28 pour cent des projets d informatisation, secteurs public et privé confondus, ont été réalisés conformément au budget, aux fonctionnalités et aux délais prévus. Vingt-trois pour cent des projets n ont pas abouti, le reste achoppant sur au moins un de ces trois critères. Les grands projets publics d informatisation peuvent représenter des risques politiques certains. Les ministres et les administrations sont appelés à répondre des échecs et du gaspillage de fonds publics qu ils ont occasionné. Le prix de ces échecs se mesure non seulement en budgets dépassés et en projets avortés, mais aussi en rendez-vous manqués avec une administration plus efficace et plus efficiente, ce qui est aussi regrettable. compromettent l avenir de l administration en-ligne L incapacité des gouvernements à gérer de grands projets publics d informatisation risque de mettre à bas tous les efforts d instauration de l administration en-ligne. La plupart des pays Membres de l OCDE ont formulé d ambitieux plans d informatisation de leurs administrations. Il s agit de faire migrer la prestation des services sur le World Wide Web, d améliorer l information fournie aux citoyens et de rationaliser les administrations, pour le plus grand bénéfice de tous : citoyens, responsables politiques et fonctionnaires. Si les administrations n apprennent pas à gérer les risques liés aux grands projets informatiques publics, ces belles idées risquent de se muer en cauchemars électroniques. Il est crucial que les pouvoirs publics partent sur de bonnes bases s ils veulent concrétiser le potentiel considérable de l administration en ligne. PUMA Note de synthèse No. 8 mars 2001

2 Réussir les projets d informatisation L administration : un contexte particulier Les administrations publiques travaillent dans des conditions très différentes de celles du secteur privé ; ces différences contribuent à expliquer leurs échecs et les difficultés auxquelles sont confrontés les chefs de projets. La conduite des politiques publiques s accompagne par définition de changement. Lorsqu une loi est modifiée, lorsque les priorités évoluent, la mise en œuvre doit suivre. Mais changer le cahier des charges d un projet informatique, c est presque toujours aboutir à des systèmes plus complexes, introduire la confusion dans les engagements avec les prestataires et gonfler les budgets. Des inflexions mineures au niveau de l action publique peuvent se traduire par d importantes corrections des structures informatiques. Par ailleurs, les délais d entrée en application des lois sont souvent très insuffisants pour concevoir et déployer des systèmes informatiques appropriés. L un des maux à combattre est celui des délais irréalistes imposés au plus haut niveau. Pour éviter que les projets échouent, il faut tenir compte de leur mise en œuvre en amont, c est-àdire dès la formulation des politiques. Par ailleurs, le secteur public est soumis à des conditions particulières d imputabilité et de transparence. Les fiascos sont souvent montrés du doigt publiquement ; hauts fonctionnaires et politiques doivent répondre de projets très techniques sur lesquels ils ont parfois bien peu de prise. La cadence rapide des réformes, l obligation de rendre des comptes à laquelle sont soumis les responsables et la brièveté des délais semblent être des constantes dans la gouvernance de nombreux pays. Il devrait cependant être possible de mettre en évidence l interdépendance entre les politiques et leur mise en œuvre lorsqu il s agit d administration en ligne. A tout le moins, il faudrait identifier les risques inhérents à la définition des politiques et mieux gérer ces risques. Des baleines aux dauphins Le processus d attribution des budgets du secteur public tend à favoriser le financement de grands projets à forte visibilité. Les petits projets, ne donnant pas lieu à de nouvelles enveloppes budgétaires, passent aisément inaperçus lors des négociations sur le budget. De plus, les projets ambitieux, chers et spectaculaires sont souvent préférés parce qu ils peuvent plus facilement être invoqués comme preuve que le pouvoir agit et qu il apporte des solutions aux problèmes. C est regrettable, car le risque d échec d un projet tend à augmenter avec sa taille. Les très grands projets, c est-à-dire les initiatives de longue haleine, chères et complexes, se soldent souvent par des échecs. De plus en plus d entreprises privées prennent tout simplement le parti de ne plus entreprendre de grands projets, leur préférant des programmes plus modestes. Pour citer un spécialiste, on passe «des baleines aux dauphins». Mais choisir des «dauphins» ne signifie pas que l on segmente de grands projets en modules plus petits. Cela suppose plutôt d adopter un nouveau mode de travail et de pensée, de fixer des délais de réalisation n excédant pas six mois au total, de s en tenir à une plus grande simplicité technique, de concevoir des projets n ambitionnant que des changements modestes sur le plan opérationnel, et de travailler en concertation autour d objectifs concrets. Si le gigantisme est à éviter quand on le peut, tout ce qui touche à la gestion publique est souvent largement proportionné. Il s agit de servir, de réglementer ou d imposer des millions de citoyens, au moyen de systèmes que des milliers d employés vont utiliser. Il est donc difficilement concevable que tous les projets du secteur public puissent être ramenés à une échelle plus petite. S il est inévitable qu un projet soit lourd, il doit être fragmenté en modules indépendants qui peuvent être adaptés au gré du contexte, de la technologie et des besoins. 2

3 Éviter les technologies émergentes La tentation existe de recourir aux nouvelles technologies, car elles représentent souvent la promesse de systèmes plus performants et apparaissent comme des moyens séduisants de réformer les processus administratifs. Le plus souvent, elles prétendent d informatiser certaines tâches d une administration sans changer son fonctionnement. On comprend dès lors que les administrations publiques tendent à opter pour des solutions reposant sur les nouvelles technologies. Pourtant, l expérience montre que les systèmes basés sur les technologies émergentes et insuffisamment maîtrisées ont une forte propension à l échec. Dans certains cas les avantages potentiels justifient une telle prise de risque ; en général, ce n est pas le cas. Le risque est moindre si l on s en tient aux solutions ayant fait leur preuve, ou mieux, aux logiciels standards, bien que cela implique souvent une adaptation des processus administratifs aux possibilités offertes par l informatique. Dans une grande majorité de cas, l application de pratiques commerciales usuelles, plutôt que de «logiciels sur mesure», s est avérée être la meilleure solution. Lorsqu il est inévitable de recourir à une technologie qui n a pas encore fait ses preuves, il peut être indiqué de soumettre la technologie en question à un programme d essai avant de s engager avec un prestataire, afin d identifier, d évaluer et de gérer les risques. Identifier et gérer les risques L identification et la gestion des risques sont des éléments essentiels de la gestion d un projet informatique. Certains pays ont des lignes directrices et des pratiques bien établies en la matière ; d autres ont encore des progrès à faire. Des consultants extérieurs indépendants peuvent contribuer à identifier les risques. Grâce à des «états des lieux» indépendants effectués à des étapes clés d un projet, on dispose du bilan de santé du projet à un stade donné. Bien sûr, le recours à des avis d experts n a de sens que si les chefs de projets apportent une réponse prompte et complète aux problèmes soulevés. Il est intéressant de noter que beaucoup d échecs s expliquent par un défaut d application de directives et de pratiques établies, pourtant excellentes. Il faut que des dispositifs de valorisation du savoir et de contrôle de gestion soient mis en place, dans le respect de la culture nationale. En Nouvelle-Zélande, des règles fondées sur le risque ont été élaborées pour le financement des projets complexes. On procède à une analyse quantitative de chaque risque, avec son impact et sa probabilité. L incidence budgétaire des risques afférents à un projet apparaît donc clairement aux responsables. 3

4 Direction, responsabilité, gestion du changement Un projet informatique n existe pas dans le vide. Tout système informatique doit être considéré comme un outil servant à atteindre d autres objectifs et notamment une modernisation des processus. Les projets informatiques relèvent donc de l activité elle-même, et doivent être confiés à l encadrement et non aux informaticiens. La direction est un élément clé de la gestion de projets. Il faut qu un haut fonctionnaire soit responsable en dernier ressort du projet et réponde du résultat, sinon les chances de succès sont faibles. La disponibilité des hauts dirigeants est par définition une denrée rare, et il s avère souvent difficile de les impliquer dans ce qu ils pourraient voir comme des détails d exécution peu motivants. Mais, si une administration engage d importantes ressources publiques sur des projets informatiques ambitieux, il est impératif, pour le sérieux de l entreprise, que des responsabilités nominatives soient établies et ce au plus haut niveau. De même, des chaînes hiérarchiques claires sont indispensables à une bonne gestion des projets. Il faut que dès le départ on sache qui est responsable de la livraison, comment la performance sera mesurée et sanctionnée, et quand aura lieu l évaluation. Dans le secteur public, le rôle de l informatique doit être reflété dans la manière dont les administrations sont gérées. Un service informatique isolé suffit pour réaliser des applications techniques à usage interne, mais pas pour les applications destinées à changer le fonctionnement d une administration et qui affectent des aspects juridiques et opérationnels critiques. Aux États-Unis, le succès de l opération Y2K (prévention du bogue de l an 2000) a été en grande partie dû à la motivation de la haute fonction publique. Le gouvernement fédéral en ayant fait sa priorité numéro un en 1999, l ensemble des politiques, pratiques et processus opérationnels ont été adaptés, et les responsabilités ont été établies au niveau de l encadrement pour la réussite du plan. La gestion du risque de panne est devenue la mission, alors qu il s agissait pourtant d un problème purement technologique. Gestion des connaissances et des ressources humaines L un des problèmes récurrents du secteur public est le manque d informaticiens. Dans certains pays, le développement d applications en interne est impossible ; les relations entre client et prestataires sont donc déséquilibrées. Pour y remédier, beaucoup de pays ont lancé des initiatives de gestion des connaissances, en organisant des actions de formation du personnel et des séminaires, et en créant des bases de données regroupant des informations sur l informatique. Le Royaume-Uni, par exemple, a établi une base de données sur tous les grands projets informatiques publics, présentant une description et la liste des responsables de chaque projet. Cette base de données permettra l utilisation des ressources existantes pour les projets futurs. Le gouvernement du Danemark a mis sur pied un Conseil informatique de l administration, au sein duquel les principaux dirigeants de toutes les administrations discutent sur les questions opérationnelles liées à l utilisation de l informatique. L une des raisons fondamentales de la pénurie d informaticiens est la difficulté à en recruter. Le niveau des salaires, le manque de prestige et la crainte d un travail rébarbatif tendent à dissuader les jeunes diplômés comme les fonctionnaires confirmés de faire carrière dans l administration, au profit du secteur privé. Alors que le marché du travail dans l informatique est particulièrement étroit et que la demande de personnel qualifié ne fait que croître, il est manifeste que la compétitivité du secteur public comme employeur demande à être renforcée. Les moyens d y parvenir varient selon la diversité des cultures des différents pays de l OCDE ; on peut envisager une hausse des traitements, l application de grilles de traitement différentiées, et l amélioration de la gestion des connaissances et des ressources humaines. 4

5 Gérer les prestataires extérieurs Pour les grands projets informatiques, la plupart des administrations optent pour des prestataires privés, et ce pour une variété de raisons, qui diffèrent selon le pays et l organisation. Par exemple : la concurrence entre prestataires permet d obtenir des prix plus avantageux ; les prestataires du secteur privé sont plus innovants et possèdent davantage de personnel compétent ; il n est pas souhaitable que le secteur public produise ce qui peut être acheté au secteur privé ; le secteur public doit se concentrer sur son métier de base (qui n est pas de réaliser des systèmes informatiques complexes). Malgré les nombreux arguments qui militent en faveur du recours au secteur privé pour réaliser des systèmes informatiques complexes, cette externalisation soulève un certain nombre de questions qu on ne saurait ignorer. La plus importante est le déficit d informaticiens dans la fonction publique. L acquisition d un système informatique nécessite un certain niveau de qualification et de connaissances car il faut gérer la relation avec le prestataire. Or, dans beaucoup d administrations, ces compétences n existent pas, ce qui crée une relation asymétrique du début à la fin du contrat. Il faut développer ces compétences en interne ou faire appel à des prestataires tiers. De plus, entre secteur public et secteur privé, chacune des deux parties tend à douter des capacités ou de l honnêteté de l autre partie, les cultures de part et d autre étant souvent très différentes. Une première solution serait de doter le secteur public des compétences voulues. Il serait possible aussi : d affiner les contrats ; d instaurer des dispositifs pour inciter les prestataires à satisfaire au cahier des charges ; et d indiquer d emblée des changements nécessaires au niveau des systèmes informatiques et des opérations, afin que les attentes concernant le projet soient réalistes. Actuellement, de nombreux pays prévoient exclusivement des pénalités pour non-réalisation des contrats par les prestataires privés. Quelques observateurs suggèrent de compléter cette approche par des incitations positives, sous forme de primes lorsque le contrat est rempli en termes de fonctionnalités, de délais et de budget. Impliquer les utilisateurs L informatique a un impact potentiel notable sur les employés et leur travail, et il faut en tenir compte. La planification du projet doit intégrer une stratégie globale d accompagnement de la transition. Cela suppose des initiatives de communication ciblées, des actions de formation efficaces et dispensées au bon moment, et un dispositif de soutien aux utilisateurs et autres personnes concernées afin de préparer le passage au nouveau système. Les utilisateurs doivent donc être impliqués aussi en amont que possible à la gestion du projet et à la communication. Des consultations avec des groupes de clients et leurs représentants favorisent l appropriation du projet et l engagement de tous. Une participation réelle des utilisateurs à la conception et aux essais des systèmes est essentielle à la viabilité du produit final. Au Canada, la conduite du projet du Système intégré de gestion des ressources (SIGR) illustre l importance de la participation des futurs utilisateurs à la réalisation des projets. Le SIGR intègre des fonctions de gestion des ressources humaines, financières et matérielles pour la Chambre des communes canadienne. La participation active des clients et du personnel de soutien a été intégrée à tous les stades du projet, depuis la planification de la stratégie globale jusqu à la mise en œuvre des sous-projets. Plus de 200 utilisateurs ont participé à des consultations approfondies, et nombre d entre eux ont joué un rôle spécifique dans différents modules du SIGR. 5

6 Réussir l informatisation Pour assurer la réussite de leurs projets d informatisation, les administrations doivent : établir des structures hiérarchiques adaptées ; se garder du gigantisme ; utiliser des technologies matures ; identifier et gérer les risques ; veiller au respect des pratiques établies en matière de gestion de projet ; responsabiliser les dirigeants ; recruter et former des informaticiens ; gérer les connaissances avec rigueur ; établir un climat de confiance avec les prestataires privés ; obtenir la participation des utilisateurs. On n en conclura pas que les administrations doivent proscrire toute prise de risque ; mais plutôt qu elles doivent identifier ces risques, déterminer ceux qu elles sont disposées à prendre et gérer ces risques à l aide de structures hiérarchiques adaptées. A propos de cette note de synthèse... Le contenu de cette synthèse est inspiré de l expérience des participants et des rapports nationaux présentés lors d une réunion tenue les 26 et 27 octobre Les représentants de 17 pays se sont réunis au siège de l OCDE à Paris pour partager leurs expériences sur la gestion de grands projets publics d informatisation. Cette réunion a permis de mieux formuler les problèmes et de dégager des solutions possibles. On trouvera un énoncé des concepts utilisés, des rapports nationaux, des présentations, des liens intéressants ainsi que des contacts avec les experts nationaux à l adresse suivante : Cette synthèse a été préparée par Jens Kromann Kristensen et Bernd Bühler. Pour obtenir des informations complémentaires, veuillez contacter Jens Kromann Kristensen jens.kristensen@oecd.org Télécopie : Site web du Service de la gestion publique : OCDE, Tous droits réservés. 6