RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DU CONSEIL GENERAL DES BOUCHES-DU-RHÔNE. A compter de l exercice 2006 et suivants

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1 RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DU CONSEIL GENERAL DES BOUCHES-DU-RHÔNE A compter de l exercice 2006 et suivants Rappel de la procédure La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du conseil général des Bouches-du-Rhône à partir de l exercice Par lettre en date du 6 janvier2011, le président de la chambre en a informé M. Jean-Noël Guérini, président du conseil général. Un premier entretien de fin de contrôle a eu lieu le 23 juin Après avoir entendu le rapporteur et le procureur financier, la chambre a délibéré le 12 juillet 2011 et décidé d un complément d instruction. Par lettre du 29 juillet 2011, la présidente de la chambre a informé le président du conseil général de la poursuite de contrôle qui a donné lieu à un second entretien de fin de contrôle le 5 septembre Lors de sa séance du 3 octobre 2012, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Jean-Noël Guérini et, pour les parties qui les concernent, aux personnes concernées. M. Jean-Noël Guérini a répondu par courriers enregistrés au greffe les 8 mars et 18 juin 2013 et a été, à sa demande, auditionné par la chambre le 17 juin Un certain nombre de tiers mis en cause ont également répondu. Les représentants de deux associations ont été entendus par la chambre à leur demande le 29 mai La chambre, a arrêté, le 18 juin 2013, ses observations définitives et les recommandations auxquelles elles donnent lieu. Ce rapport d observations définitives a été communiqué par lettre du 8 août 2013 à M. Jean-Noël Guérini, président en fonction. M. Jean-Noël Guérini a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule responsabilité, est jointe à ce rapport. Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions financières ( après sa présentation à l assemblée délibérante. 1

2 Sommaire SYNTHESE 4 I LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT Le budget principal Les produits de gestion Les dépenses d action sociale Les dépenses d investissement 13 2 La qualité de l information financière Les informations comptables des annexes aux comptes administratifs La présentation du budget primitif Observation complémentaire : le conseil départemental de concertation 19 II - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES L évolution des dépenses et des effectifs permanents La gestion des agents départementaux Les principes de gestion Le temps de travail des agents La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEC) La formation des agents La gestion des agents contractuels départementaux L état des lieux Les collaborateurs de cabinet Le régime indemnitaire des agents Les caractéristiques du régime indemnitaire La gestion des heures supplémentaires 27 III - L ACTION DU DEPARTEMENT EN FAVEUR DES PERSONNES AGEES L évolution des dépenses d aide sociale en faveur des personnes âgées Le schéma départemental en faveur des personnes âgées L historique des précédents schémas du département des Bouches-du-Rhône Le schéma départemental en faveur des personnes âgées en vigueur ( ) La planification en matière d hébergement Le bilan du schéma Le bilan provisoire du schéma Le bilan au titre de la période contrôlée IV - LA POLITIQUE EN FAVEUR DU SECTEUR ASSOCIATIF Le contexte Les crédits de subventions aux associations La méthodologie de contrôle retenue L organisation et le cadre d intervention Une organisation déconcentrée dans le cadre d une programmation par politique publique La procédure d enregistrement des dossiers Le cadre d instruction et les modalités d arbitrage des choix de subventionnement et des montants de subventions Les interventions Le contrôle des obligations légales et règlementaires La procédure d instruction Les subventions d investissement Les subventions à caractère social Les interventions du département en faveur des lieux de culte ou des établissements d enseignement privé Le contrôle a posteriori externe 74 2

3 V - LES AUTRES INTERVENTIONS : CAS PARTICULIERS Les modalités d'octroi des bourses doctorales de 2006 à Les subventions accordées aux structures locales des organisations syndicales 87 VI - LA GESTION DES MARCHES PUBLICS Les marchés conclus avec ABT Les marchés conclus avec CLIMATECH L utilisation critiquable d un sous-critère de cohérence des prix Des conditions d exécution qui remettent en cause les conditions de la concurrence initiale pour le lot 9 AH Les marchés conclus avec Alba Sécurité L existence de prix unitaires aberrants La mauvaise gestion de la sous-traitance Les marchés conclus pour l achat de places pour des manifestations culturelles ou sportives 96 Annexes 100 Annexe 1 : Evolution de la situation financière 101 Annexe 2 : Analyse financière Produits de gestion détaillés 102 Annexe 3 : Dossiers des associations examinés par la chambre 104 Annexe 4 : Contrôle interne associations Grille normalisée des rapports d audit 106 3

4 SYNTHESE La situation financière La situation financière de la collectivité apparaît satisfaisante durant la période. Elle se caractérise par une grande stabilité dans le temps des principaux ratios (solde d exécution, excédent brut d exploitation, capacité d autofinancement), et une évolution des dépenses de fonctionnement, notamment sociales, comparable à celle des recettes de fonctionnement jusqu en 2011 avec toutefois une stabilisation des recettes en Les dépenses sociales continuent toutefois leur augmentation (3 points de plus entre 2008 et 2012), traduisant l impact des réformes intervenues. Les augmentations les plus significatives portent sur le nombre d allocataires du RSA «socle» et les bénéficiaires de la prestation compensatrice du handicap. En matière fiscale, le département a encore bénéficié en 2011 de produits de droits de mutation en forte progression, dont la contrepartie est l inscription d un reversement au titre de la péréquation. Une baisse de l ordre de 15 % est néanmoins intervenue en Le niveau de financement propre dégagé par la collectivité permet de minimiser le recours à l emprunt qui a connu une décrue ponctuelle en 2011 ( 29 M ) et de maintenir le niveau des investissements (+1,6 Md d autorisations de programme entre 2007 et 2011). Le conseil départemental de concertation Le conseil départemental de concertation est une instance consultative, créée en 1994, qui rend des avis et des rapports destinés à éclairer les décisions publiques dans cinq domaines des politiques départementales. La chambre relève le versement irrégulier d indemnités de présence de 98,60 par séance pour un budget total d environ par an. Le département a indiqué qu il devait mettre fin à ce versement à compter du 30 avril La gestion du personnel Le contrôle révèle la persistance de certaines situations critiquables signalées dans le précédent rapport d observations de la chambre de La publicité des vacances des postes demeure insuffisante : les recrutements de contractuels de la filière administrative sont toujours effectués ou bien reconduits sur des emplois permanents qui auraient pu être pourvus par des fonctionnaires territoriaux, la plupart ne nécessitant aucune compétence particulière. La chambre invite également la collectivité à ne pas reconduire la revalorisation de la «prime de fin d année», qui est irrégulière : mise en œuvre en 1997, elle ne fait pas partie des avantages acquis avant 1984 et maintenus pour les agents territoriaux à ce titre. Enfin, concernant la gestion des heures supplémentaires, la chambre observe de nombreuses irrégularités permettant d accorder des avantages indus à certains agents en poste au cabinet de la présidence, grâce à l attribution d heures supplémentaires forfaitisées mais non réalisées. 4

5 L action du département en faveur des personnes âgées A mi-parcours de l exécution du schéma départemental , il apparaît que les objectifs quantitatifs de création de places d hébergement de personnes âgées dépendantes ne pourront être atteints, même dans les zones les plus sous-équipées comme Marignane ou Martigues. Le secteur privé à but lucratif a bénéficié de la quasi-totalité des créations d établissements (15 sur 18) autorisées entre 2006 et 2010 ; il représente 63 % des capacités d accueil, une proportion sensiblement plus élevée que la moyenne nationale (45 %). Un effort reste nécessaire afin de résorber les inégalités qui persistent entre certains territoires. Les relations avec les associations Le conseil général finance chaque année près de associations pour un budget supérieur à 100 M tant en fonctionnement qu en investissement. La collectivité n a pas adopté de cadre d intervention, ni de règlement financier pour organiser l octroi de ces subventions. L instruction des demandes reste très formelle : elle se traduit généralement par une simple reconduction de la subvention, sans prise en compte suffisante des documents, notamment financiers, qui sont transmis à la collectivité. Le contrôle a porté sur 69 associations intervenant dans divers domaines qui ont reçu, entre 2006 et 2011, environ 60 M, soit 10 % des crédits alloués par la collectivité au secteur associatif. Il révèle diverses défaillances ou irrégularités. Les exigences de la collectivité en matière de production d information financière sont insuffisantes : la production des comptes n est pas toujours exhaustive ; les comptes rendus financiers sont rarement fournis, et ne permettent pas un réel contrôle de l utilisation des crédits. Les règles relatives aux subventions d investissement, que la collectivité elle-même rappelle dans son guide des associations, ne sont pas toujours respectées : la définition des conditions d éligibilité manque de précision ; des aides ont été accordées pour des investissements réalisés avant la demande de subvention ; l application de la règle de calcul des subventions est confuse et mal maîtrisée par les services. Plusieurs interventions contreviennent à la loi de 1905 de séparation entre les Eglises et l Etat : c est le cas notamment de la réhabilitation d un temple et de la construction d une synagogue. La chambre souligne enfin les limites des audits consacrés à ce secteur : les investigations restent superficielles et ne couvrent pas tous les risques ; les conclusions sont insuffisamment exploitées et ont, de ce fait, un impact trop limité. Ces audits qui ne ciblent qu un petit nombre d associations, n ont pas encore contribué à renforcer le niveau de compétence des services d instruction, notamment en matière financière. Ceux-ci ne sont pas incités à investir cet aspect et renoncent même à leur prérogative en matière de dialogue de gestion avec certaines associations dont le modèle économique devrait être reconsidéré. 5

6 Les marchés publics Les marchés de travaux et de gardiennage examinés, conclus avec les entreprises ABT, Climatech et Alba Sécurité, révèlent une forte dispersion des offres et des prix unitaires aberrants qui auraient dû constituer des indices de possibles pratiques anticoncurrentielles. Ils dénotent également un suivi insuffisant de la sous-traitance. La chambre observe par ailleurs que malgré ses précédentes observations, la collectivité n a toujours pas défini de critères pour l attribution de places lors de manifestations culturelles ou sportives. 6

7 Ces observations conduisent la chambre à formuler les recommandations suivantes : -La qualité de l information financière RECOMMANDATIONS Recommandation n 1 : Veiller à la qualité des informations comptables des annexes aux comptes administratifs : Etat des autorisations de programme et des crédits de paiement : mise en œuvre des mesures de sécurisation de cette annexe et présentation plus explicite des opérations listées en mentionnant leur objet ; Etat des provisions : opérer une mise en cohérence en lien avec le comptable conformément aux mesures correctrices envisagées ; Etat des participations : établir une annexe synthétique des participations qui soit exhaustive et en cohérence avec l état développé des éléments des immobilisations du bilan. Recommandation n 2 : Adopter un format normalisé et homogène, comprenant une synthèse des crédits, pour la présentation des politiques départementales dans le cadre de la procédure budgétaire. -Le conseil départemental de concertation Recommandation n 3 : Mettre un terme à la rémunération irrégulière des membres du conseil départemental de concertation. -La gestion des ressources humaines Recommandation n 4 : Respecter les règles relatives à la publication des postes vacants. Recommandation n 5 : Mentionner dans tous les contrats de collaborateurs de cabinet les fonctions exercées à ce titre. Recommandation n 6 : Mettre fin à la revalorisation irrégulière de la prime de fin d année. -L action du département en faveur des personnes âgées Recommandation n 7 : Préciser les besoins détaillés par zone, notamment celles qui sont déficitaires, et en informer l assemblée délibérante. 7

8 -La politique en faveur du secteur associatif La chambre recommande de sécuriser les interventions de la collectivité dans le champ associatif et plus particulièrement : Recommandation n 8 : Mettre en place dans l outil de gestion des subventions des contrôles automatiques du seuil obligatoire de contractualisation ( ) ainsi qu une codification appropriée tenant compte de l organisation complexe de certaines associations ou groupes d associations ou des manifestations communes à plusieurs associations. Recommandation n 9 : Réorganiser la présentation des demandes de subventions au moment de l instruction : adapter les formalités administratives aux enjeux financiers notamment au regard du montant de la subvention et de son poids dans le budget de l association. Recommandation n 10 : Renforcer le dispositif de contrôle : 10-1 : Renforcer les exigences en matière de contrôle sur les pièces justificatives produites par les associations (comptes, rapports d activité notamment) 10-2 : Poursuivre la formation des services d instruction, en liaison avec le service d audit. Recommandation n 11 : Préciser dans les documents d information fournis aux associations et dans les manuels de procédures utilisés par les services les conditions d éligibilité des dépenses subventionnables, notamment pour les interventions en matière d investissement. Recommandation n 12 : Approfondir les audits externes et veiller au renforcement des procédures de contrôle interne en matière d instruction et de contrôle de l utilisation des deniers publics. Les marchés publics Recommandation n 13 : Renforcer le système de coordination des achats et se doter d un système d information unique pour gérer les marchés. L achat de places pour les manifestations culturelles et sportives Recommandation n 14 : Mettre en place un dispositif précisant les critères d attribution des places dans les manifestations culturelles et sportives et permettant le suivi de leur utilisation. 8

9 I LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT La chambre a actualisé l analyse de la situation financière du département effectuée dans son précédent rapport (juin 2008). Cette analyse porte sur le budget principal du département qui comprend également quatre budgets annexes que la chambre n a pas examinés dans le cadre de cette actualisation. Elle concerne la période 2008 à Le budget principal Compte tenu du caractère récent des modifications majeures intervenues dans la structure de financement des collectivités territoriales (réforme de la taxe professionnelle), les perspectives 2012 inscrites au budget primitif ont également été examinées. Les données du compte de gestion provisoire relatif à l exercice 2012 transmis par le comptable ont permis la mise à jour des évolutions. La situation financière du département reste en 2012 globalement satisfaisante et se caractérise par la stabilité dans le temps des principaux ratios (solde d exécution, excédent brut d exploitation, capacité d autofinancement, endettement). Budget principal - Evolution du solde d'exécution Solde de gestion : Au 1er janvier (*) Dépenses de l'année Recettes de l'année Au 31/ Restes à réaliser : Dépenses d'investissement Dépenses de fonctionnement Recettes d'investissement Disponibilités réelles (*) prend en compte l'affectation de la part du résultat de fonctionnement de N-1 au 1068 en N En 2012, le solde d exécution du budget principal (hors restes à réaliser) est de 76,6 M. A la fin de l exercice 2009 on pouvait constater une progression des dépenses de fonctionnement (+ 3,4%), qui contrastait avec l évolution des produits de fonctionnement (-0,5 %), mais tout en restant inférieure en volume. En 2010 et 2011, les évolutions sont en revanche très comparables. A la fin de 2012, on observe que les dépenses de fonctionnement poursuivent leur progression (+ 4,5 %) alors que les produits de fonctionnement sont quasiment stables (+ 0,9 %). Il convient toutefois de noter que les charges de gestion courante n augmentent que de 3,8 %. Le différentiel s explique par le poids des dotations aux amortissements (8,9 M ) et l inscription d une charge exceptionnelle (3,2 M ) relative à l annulation de recettes. 9

10 Budget principal - Situation financière globale en milliers d' Produits d'exploitation , , , ,99 Impôts et taxes perçus , , , ,33 Dotations et subventions reçues , , , ,52 Produits des services 9 750, , , ,66 Autres produits , , , ,48 Charges d'exploitation , , , ,42 Traitements, salaires, charges sociales , , , ,78 Achats et charges externes , , , ,94 Participations et interventions , , , ,40 Autres charges , , , ,30 Excédent brut d'exploitation , , , ,57 ratio EBE / produits de gestion 17,5% 18,2% 18,2% 15,5% Transferts de charges - - Produits financiers , , , ,41 Charges financières 5 967, , , ,82 Résultat financier 8 737, , , ,41 Produits exceptionnels , , , ,43 Charges exceptionnelles , , , ,87 Résultat exceptionnel - 679, , , ,56 Dotations aux amortissements et provisions , , , ,52 Reprises sur amortissements et provisions 6 452, , , ,85 Résultat de l'exercice , , , ,06 CAF brute , , , ,03 Amortissement du capital de la dette , , , ,23 CAF nette disponible , , , ,80 source comptes de gestion annuels CG Les produits de gestion Globalement, les recettes fiscales du département ont enregistré un ralentissement en 2011 (+ 0,8 %) tandis que les dotations et participations ont progressé de 8,1 % traduisant les modifications de la structure des produits de gestion découlant de la récente réforme de la fiscalité locale. Toutefois, la somme de ces recettes reste en progression de 2,8 % par rapport à A fin 2012, cette somme est stable à + 0,06 % par rapport à Une présentation détaillée des produits de gestion figure en annexe 3. En matière fiscale, le département a encore bénéficié en 2011 de produits de droits de mutations en forte progression dont la contrepartie, comme en 2010, sera l inscription d un reversement au titre de la péréquation instaurée par la réforme précitée. Pour le budget primitif 2012, la collectivité a justifié l inscription à la baisse de ces produits (-18 %) par une anticipation de la chute annoncée des transactions de 15 à 20 %. En exécution 2012, la baisse des produits de mutation est finalement de 15,1 %. L évolution globale des recettes fiscales est en 2012 de - 0,1% par rapport à 2011, le taux d imposition au titre de la taxe foncière sur le bâti étant resté sans changement par rapport à 2011 (15,05 %). Dans son rapport de présentation du budget primitif 2012, le département a dressé un bilan de la réforme fiscale en comparant pour 2011 une situation avant et après réforme de la fiscalité locale. Ce bilan montre une quasi-neutralité au plan financier de la réforme. 10

11 Toutefois, tous les aspects de la réforme ne sont pas encore évalués puisque toutes les mesures de péréquation n ont pas encore été mises en œuvre. En matière de dotations et de participations, les différentes dotations de l Etat notifiées et inscrites au budget primitif 2012 se traduisent par une baisse de la dotation générale de fonctionnement de 0,4 % (réforme de la part forfaitaire). En ce qui concerne le revenu de solidarité active (RSA), le département devait bénéficier de la dotation du fonds de mobilisation départemental pour l insertion (FMDI 1 ) avec 11,3 M (fin de la mesure d écrêtement). Cette dotation est finalement de 9,8 M en Par rapport à 2011, l évolution globale des dotations et participations (y compris pour le revenu de solidarité active et l allocation personnalisée d autonomie) est de 0,5 % en Les dépenses d action sociale Les dépenses d action sociale continuent de croître à un rythme soutenu, supérieur à 4 % par an en moyenne, compte tenu de plusieurs facteurs : le contexte économique dégradé, le vieillissement de la population, les nouvelles obligations dans le domaine du handicap et de l aide aux familles et à l enfance, enfin la création du revenu de solidarité active (RSA) en remplacement du revenu minimum d insertion (RMI) élargi également aux anciens bénéficiaires de l allocation parents isolés (API). * 1 La loi de finances initiale pour 2006 a instauré au profit des départements le fonds de mobilisation départementale pour l insertion (FMDI) afin de compenser la montée en puissance des charges du dispositif RMI et pallier l insuffisance du transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Le fonds, doté de 500 M par an en 2006, a été reconduit annuellement jusqu à Il est constitué de trois parts : la première est versée en fonction de l écart entre la dépense de RMI/RSA et la recette de TIPP, la deuxième au titre de la péréquation et enfin la troisième au titre des mesures d insertion prises par le département. 11

12 Selon une étude ADF-Dexia Crédit local (avril 2012) 2, les transferts successifs de compétences conjugués aux évolutions du contexte démographique, économique et social local semblent avoir eu pour conséquence une diminution globale des disparités entre les départements en matière d action sociale : on note un effet de «rattrapage» et une atténuation des écarts à la moyenne. L étude rattache le département des Bouches-du-Rhône au groupe des départements présentant des dépenses d action sociale supérieures à la moyenne nationale mais progressant moins vite que la moyenne au cours de la période Dans ce contexte, le département a connu une moindre progression de ces dépenses en 2011 avec une hausse de 3,3% par rapport à 2010 après deux années de hausses plus soutenues. Mais en 2012, les dépenses d action sociale progressent à nouveau de 4,6 %. Les plus fortes évolutions portent sur l aide aux personnes handicapées, correspondant à la montée en charge de la prestation de compensation du handicap (PCH) avec une augmentation de 11,3% en 2011, puis de 7,7 % en 2012 et sur le montant des allocations versées au titre du RSA qui progresse de 6,4% en 2011 et de 3,6 % en Le dispositif de l allocation personnalisée d autonomie (APA) confirme sa stabilisation depuis En pourcentage des dépenses réelles de fonctionnement, les dépenses sociales continuent leur augmentation (3 points de plus entre 2008 et 2012) traduisant l impact des réformes intervenues. 2 Etude menée en partenariat avec l assemblée des départements de France (ADF) et la direction des études de Dexia- Crédit local «25 ans d action sociale dans les finances départementales» 12

13 Fonction 5 - Action sociale - Dépenses fonctionnement 2008 Evolution 2008 / Evolution 2009 / Evolution 2010 / Evolution 2011 / Evolution 2012 / 2011 En K Fonction 5 (hors RMI - RSA - APA) ,01 6,0% ,44 4,9% ,43 6,3% ,68 3,8% ,01 5,2% 50 - Services communs ,23 3,8% ,34-0,9% ,09 4,7% ,39 0,6% ,56 4,0% 51 - Famille et enfance ,64 4,2% ,34 3,4% ,62 0,8% ,67 2,2% ,91 3,1% 52 - Personnes handicapées ,52 10,7% ,31 10,5% ,01 10,6% ,24 11,3% ,14 7,7% 53 - Personnes âgées ,71 6,9% ,78 2,2% ,09 3,2% ,77 4,8% ,94 2,8% 58 - Autres interventions sociales ,88-5,0% ,66 10,1% ,62 38,6% ,60-25,8% ,46 17,6% dont FSL , , , , ,22 dont Fons d'aide jeunes (FAJ) 1 214, , , , ,58 Total Revenu d'insertion minimum Revenu de solidarité active ,36-2,3% ,71 7,5% ,78 5,8% ,71 4,2% ,58 5,2% dont insertion sociale ( ) ,65 5,9% ,06-16,3% ,01-55,3% ,92 1,9% ,23-0,7% dont santé (562) 162,40 660,79 719,19 8,8% 613,67-14,7% dont logement (563) 302,16 788,19 869,36 10,3% 843,51-3,0% dont insertion professionnelle ( ) 2 924,28 125,1% ,13 683,1% ,79 50,8% ,12-8,4% ,28 23,7% dont évaluation des dépenses engagées (565) 4,81 164,74 65,94-60,0% 14,66-77,8% dont dépenses de structure ( ) ,72 5,4% ,73 16,4% ,15 12,4% ,91-1,0% ,93 3,4% dont allocations ( ) ,51-4,0% ,99-0,2% ,14 8,2% ,78 6,4% ,01 3,6% dont autres dépenses ( ) 3,20 11,1% , ,98 6,2% ,49-14,3% ,28 18,2% 5-5 Personnes dépendantes APA ,98 11,3% ,44 5,3% ,86 1,6% ,11-1,1% ,95 0,7% 550 Services communs 4 355,90 3,2% 4 523,03 3,8% 4 591,52 1,5% 4 638,28 1,0% 4 753,54 2,5% 551 APA à domicile ,86 10,8% ,73 3,2% ,44-1,0% ,95-4,3% ,87-0,6% 552 APA versée au bénéficiaire en établissement ,21 13,9% ,68 11,5% ,91 8,3% ,88 6,1% ,55 3,1% Total Action sociale ,35 3,5% ,59 5,9% ,07 5,4% ,50 3,3% ,53 4,6% en % des dépenses réelles de fonctionnement Source: comptes administratifs du Conseil général et comptes de gestion 64,5% 65,8% 66,5% 67,4% 67,5% Les dépenses d investissement La capacité d autofinancement nette permet à la collectivité de dégager un niveau de financement propre disponible suffisamment important pour couvrir ses besoins de financement à hauteur de 80 % en 2011 induisant un recours à l emprunt relativement bas, conjugué à une gestion de la dette optimisée. Budget principal - Financement de l'investissement Capacité d'autofinancement nette Recettes réelles d'investissement dont FCTVA dont subventions d'investissement reçues dont produits des cessions d'immobilisations dont recettes d'opérations pour le compte de tiers Financement propre disponible Dépenses réelles d'investissement (hors emprunts) dont dépenses d'équipement directes dont subventions et participations versées dont travaux pour le compte de tiers Besoin d'autofinancement Emprunts nouveaux

14 En effet, en 2011 la situation est restée satisfaisante avec un encours de la dette en diminution ponctuelle de 29 M sur les contrats de prêts. La collectivité a poursuivi sa politique d optimisation de ses opérations de crédits renouvelables (trois contrats OCLTR, multi-index) qui lui ont permis de continuer à obtenir des conditions avantageuses de financement dans le contexte de tension actuelle des marchés financiers. Cette politique a cependant atteint ses limites par la clôture de ces contrats qui ne pourront pas être renouvelés dans les mêmes conditions. Le département précise «qu il a élaboré une nouvelle stratégie d emprunt face à l évolution de la conjoncture financière internationale, à la raréfaction et au renchérissement des produits offerts par le secteur bancaire traditionnel et s est engagé, par délibération du 20 décembre 2012, dans la voie d un programme obligataire pluriannuel de 500 M.» La prévision d emprunt inscrite au budget primitif 2012 était de 265 M. Le montant de l emprunt s est finalement élevé à 107,5 M. Endettement Budget principal - Situation du compte Encours de la dette Encours de dette au 01/ Capital remboursé Nouveaux emprunts Encours de dette au 31/ Variation de l'encours pour mémoire : option tirage ligne de trésorerie (compte 16449) Le département a relancé sa politique d investissement en 2009 (plan de relance de l économie) avec la mise en œuvre du plan quinquennal d investissement (PQI) donnant lieu à l ouverture de 500 M d autorisations de programme (250 M en crédits d investissement direct et 250 M en crédits d intervention). L effort d investissement s est poursuivi en 2010 avec l ouverture d opérations d envergure : rocade L2 (137 M ), couverture du stade Vélodrome (30 M ), diverses opérations routières sur les axes départementaux (32,2 M ) qui montrent que le seul PQI n explique pas l augmentation importante du stock net d autorisations de programme (AP) entre 2007 et 2011 ( ,37 M ). Selon la situation des autorisations de programme et des crédits de paiement (CP) transmise à la chambre au titre du budget primitif 2012, environ 53 % des autorisations de programme ouvertes ont déjà fait l objet de paiements, le solde global de couverture en crédits de paiements restant à ouvrir est donc de 47 % (dont environ 10 % au titre de 2012). Cette couverture devrait s échelonner sur une durée plus longue compte tenu de la modification de la structure des financements de la collectivité, la part de l investissement direct apparaissant désormais prépondérante par rapport à celle des subventions versées. 14

15 Reconstitution de l'évolution des autorisations de programme 2007 à 2012 Stock d'ap Révision de Stock d'ap Hors PQI 2009 Clôtures d'ap Evolution N / N-1 (à l'ouverture) l'exercice N (à la clôture) (500 M ) Evolution N / N-1 à fin à fin ,20% ,20% à fin ,82% ,11% à fin ,00% ,53% à fin ,84% ,04% BP ,77% ,29% Source : CG13, chiffres des annexes aux comptes administratifs après corrections Plan quiquennal d'investissement Situation des autorisations de programme et crédits de paiements - BP 2012 Montant des AP Montant des CP Année Libellé AP Total cumulé (toutes les délibérations y compris pour N) Crédits de paiements antérieurs (réalisations cumulées au 1/1/N) Crédits de paiements Reste à financer ouverts au titre de l'exercice N+1 de l'exercice 2012 Restes à financer (exercices audelà de N+1) 2009 Plan d'investissement routiers quinquennal Plan quinquennal inv. transports Plan quinquennal CG Inv. Logement service vie locale Plan quinquennal CG Inv. logementservice logement Sous-total CG Plan quinquennal CUM transports Plan quinquennal CUM Inv.voirie ville de Marseille Plan quinquennal CUM Inv.voirie autres Plan quinquennal CUM Inv. cadre de vie Propreté Plan quinquennal CUM Inv. cadre de vie Centre ville de Marseille Sous-total CU MPM Total PQI source : BP ,7% 6,8% 28,5% 56,9% Concernant plus particulièrement le plan quinquennal d investissement la collectivité avait transmis un état d avancement des engagements juridiques (projets délibérés) arrêté au mois de janvier En M AP PQI Projets délibérés à fin janvier 2012 Mandaté à fin 2011 Echelle départementale ,37 18,76 CU MPM ,05 25,44 Total PQI ,42 44,20 Source conseil général Si le faible niveau d engagement en matière d investissement direct pouvait alors laisser présager une prolongation probable au-delà de 2013 (terme théorique du PQI), le département a produit un état d avancement arrêté au mois de février 2013 et tient à confirmer «la poursuite de la mise en œuvre de ce plan en cohérence avec les délais envisagés lors de son lancement». En M AP PQI Projets délibérés au 7 février 2013 Mandaté au 7 février 2013 Echelle départementale ,3 35,5 CU MPM ,8 38,7 Total PQI ,1 74,2 Source conseil général 15

16 2 La qualité de l information financière 2.1 Les informations comptables des annexes aux comptes administratifs. La chambre a constaté un certain nombre d incohérences pour quelques annexes détaillées des comptes administratifs (constat non exhaustif). Elle engage la collectivité à y remédier notamment par des mesures d organisation interne (intégration de dispositifs de contrôle systématique dans la chaîne de production des documents financiers de la collectivité). L état des autorisations de programme et des crédits de paiement Cette annexe détaille par ligne d opération ouverte les différents mouvements qui l impactent jusqu à sa clôture (ouverture, révision, paiements). Les opérations sont classées par millésime et sont référencées par rapport à une nomenclature interne qui ne permet pas d en connaître l objet, ce qui ne facilite pas la lecture de cette annexe. En outre, des incohérences dans l enchaînement des soldes d un exercice sur l autre aussi bien en autorisations de programme qu en crédits de paiement ont été relevées. La collectivité a confirmé que les écarts constatés par la chambre étaient «liés à une erreur du logiciel qui extrait les données de la base budgétaire et comptable Coriolis pour éditer les comptes administratifs. Elle précise «qu un travail est en cours depuis fin 2012 en termes de procédures pour opérer des contrôles de cohérence sur ces chiffres lors de l extraction et pour corriger l application informatique concernée.» En outre, le département indique «qu il s attachera à une meilleure lisibilité des autorisations de programme, par ajout des libellés dans les états joints aux documents transmis aux conseillers généraux, à l occasion des différentes étapes du processus budgétaire de l exercice.» L état des provisions Des différences ont été constatées entre les comptes de gestion et les annexes au compte administratif concernant les soldes des comptes 15, provisions pour risques et charges, et 49, provisions pour dépréciation de comptes de tiers. Ces différences ont un impact sur l établissement du bilan et les ratios de bilan puisque le compte 15 est un compte de passif tandis que le compte 49 est un compte d actif (amoindrissement du poste créances). L écart de ,47 au 31 décembre 2011 s explique par le fait que le département considère certaines provisions comme des «provisions pour dépréciation des comptes de tiers» alors que celles-ci ont été comptabilisées au passif du bilan du compte de gestion en «provisions pour risques et charges». Sont en cause trois dossiers de contentieux (HD13 Icade, Geodis-SPE, collège Barnier) qui n auraient pas fait l objet d une imputation au compte 49 lors du passage de la comptabilité M51 à M52. Des échanges doivent être menés avec le payeur départemental pour valider la correction des écritures des comptes de bilan 15 et 49 par opérations d ordre non budgétaires. 16

17 L état des participations La collectivité perçoit des produits de participation importants et réguliers (8,38 M en 2011, 5,68 M en 2012) qui trouvent leur origine quasi exclusive dans les revenus de l actionnariat au sein de la Compagnie nationale du Rhône. Toutefois, des écarts sont constatés entre le bilan synthétique figurant en annexe du compte administratif 2010 et l état développé des éléments des immobilisations du bilan mentionnant des participations dans divers organismes ne figurant pas au bilan synthétique. Le département a confirmé que «l état détaillé est erroné en raison d un dysfonctionnement purement technique qui survient lors de l extraction automatique des données pour constituer ce document et qu il va donc engager un travail pour remédier à ce dysfonctionnement et améliorera à cette occasion la présentation formelle des annexes par une approche par stock plutôt que par flux.» Recommandation n 1 : Veiller à la qualité des informations comptables des annexes aux comptes administratifs : Etat des autorisations de programme et des crédits de paiement : mise en œuvre des mesures de sécurisation de cette annexe et présentation plus explicite des opérations listées en mentionnant leur objet ; Etat des provisions : opérer une mise en cohérence en lien avec le comptable conformément aux mesures correctrices envisagées ; Etat des participations : établir une annexe synthétique des participations qui soit exhaustive et en cohérence avec l état développé des éléments des immobilisations du bilan. La chambre a pris acte des engagements précités de la collectivité tendant à répondre à ses recommandations La présentation du budget primitif 2012 Les différentes étapes de la procédure budgétaire n appellent pas d observations particulières de la chambre tant au plan de l organisation interne que du respect des obligations légales et règlementaires. Toutefois, comme la présentation du budget soumise à l approbation de l assemblée délibérante est déclinée, à juste titre, par politiques publiques définies et mises en œuvre par le département dans les différentes délégations, le lien direct avec les documents budgétaires normalisés (par nature et par fonction) n est pas automatique. En outre, les rapports de présentation de ces politiques sont relativement hétérogènes sur la forme comme sur le fond (plus ou moins documentés ou stratégiques, par exemple) et surtout ils ne font pas apparaître la consolidation des crédits dont ces politiques bénéficient en fonctionnement comme en investissement. 17

18 La présentation de ces rapports gagnerait à être établie selon un format normalisé et homogène et comprenant une synthèse des crédits. Une consolidation globale et synthétique telle que la chambre s est efforcée de la reconstituer, avec l aide de la collectivité, pourrait utilement compléter le rapport de présentation générale. Le département précise que «cette présentation est celle utilisée chaque année pour la plaquette budgétaire diffusée peu après le vote du budget et dans le rapport financier diffusé peu après l adoption du compte administratif. Il n a pas retenu de l adjoindre au moment du vote du budget primitif mais a privilégié, bien que cela ne soit pas obligatoire, une présentation d un rapport pour chaque politique publique, ce qui permet d identifier de manière précise les évolutions budgétaires d une année sur l autre.» En revanche, le département indique qu il «veillera à harmoniser, dans la mesure du possible, la présentation des rapports pour ces politiques publiques lors de l adoption du budget primitif.» Budget primitif Répartition des crédits par grandes politiques publiques Aménagement, réseaux, infra, économie, environnement et sécurité Education, culture, vie sociale, jeunesse, sport et loisirs Action sociale et solidarités Moyens généraux Investissement Fonctionnement en M AP CP Routes 14,4 45,3 79,3 Environnement (SDIS, Réhabilitation Etang de Berre...) 60,8 36,3 29,9 Développement durable,agenda 21 1,1 - - Développement économique, agriculture, tourisme 20,7 6,2 22,8 Transports, ports, filière pêche 77,6 0,7 24,8 Autres politiques dont aide aux communes 1,4 94,8 111,0 dont enseignement supérieur (ITER, université Aix marseille) 1,0 2,0 24,5 dont relations internationales et européennes 2,2 - - sstotal 179,2 185,3 292,3 Collèges et accompagnement à l'éducation 50,4 61,0 148,6 Culture 25,8 1,6 16,1 Sport 19,0-0,8 Autres (vie associative, anciens combattants, jeunesse ) 15,9 1,0 3,4 sstotal 111,1 63,5 169,0 Politique insersion sociale et professionnelle 487,0 - - Politique de santé, personnes âgées et personnes handicapées 684,3 3,3 14,9 dont personnes âgées 256,3-4,0 dont personnes handicapées 211,5-1,4 dont protection de l'enfance 195,7 0,3 0,6 dont prévention sanitaire, PMI 11,4 2,5 8,4 dont animation séniors 9,4 0,6 0,5 Autres politiques sociales 7,6 11,3 19,4 dont politique de la ville 3,9 4,1 4,4 dont politique du logement 1,0 7,0 14,8 dont autres (centres sociaux ) 2,7 0,1 0,2 sstotal 1 178,9 14,6 34,2 Ressources humaines 307,7-0,1 Autres moyens généraux (hors informatique) 59,3 9,6 30,0 Systèmes d'information et de télécommunication 13,0 4,2 15,2 sstotal 380,0 13,8 45,3 Dépenses non fonctionnelles 48,7 16,1 dont emprunt 14,0 Total 1 897,9 277,2 542,9 Source : Rapports de présentation du budget primitif CG13 18

19 Recommandation n 2 : Adopter un format normalisé et homogène, comprenant une synthèse des crédits, pour la présentation des politiques départementales dans le cadre de la procédure budgétaire. La chambre a pris acte de l engagement de la collectivité de veiller à l harmonisation de la présentation des rapports des politiques publiques lors de l adoption du budget primitif. 3 - Observation complémentaire : le conseil départemental de concertation Le conseil départemental de concertation (CDC) est une instance consultative, qui a été créée par délibération du conseil général du 6 octobre 1994, avec pour but de donner aux acteurs de la vie économique, sociale et culturelle du département la possibilité d analyser et d expertiser les actions réalisées par la collectivité et d éclairer les décideurs politiques. Il rend des avis et des rapports dans le cadre de cinq commissions thématiques : solidarité, affaires économiques et finances, communications et relations internationales, cadre de vie, jeunesse. Issus de quatre collèges représentatifs (des organismes professionnels, des organisations syndicales, de la vie collective et de personnalités qualifiées) les 117 membres (80 à l origine) participent chacun aux travaux de deux commissions. Un bureau, comprenant un président et deux vice-présidents, composé de 16 membres, organise le travail des commissions et se réunit tous les 15 jours. Chaque commission se réunit une fois par mois. Une séance plénière est organisée tous les mois. 3 Le CDC dispose d un budget annuel de fonctionnement d environ permettant essentiellement le versement d indemnités de présence de 98,60 par séance, soit un total de pour 2010 et une moyenne de par membre, dont 11 perçoivent plus de par an. Le conseil général a approuvé le versement de ces indemnités par délibération du 20 janvier 1995 en se fondant sur le fonctionnement du conseil économique et social régional. Le CDC a produit 170 avis de 1996 à 2010, soit une moyenne de 11 rapports par an, mais seulement 7 rapports au titre de l année 2007 ou La chambre observe que le fait de siéger dans une instance ne peut justifier le versement d indemnités, dès lors qu aucune disposition du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte législatif ou réglementaire, ne donne pouvoir au conseil général de décider d attribuer aux membres de ce conseil, qu ils soient élus ou non-élus, une indemnité en rémunération de leur participation à ses séances de travail (Cour administrative d appel de Marseille du 16 janvier 2004, n 03MA02384). 3 Le CDC est saisi par le président du conseil général ou se saisit sur un sujet d intérêt départemental, qui est proposé par le bureau à l une des cinq commissions. Après discussion, la commission vote la proposition d avis, qui est ensuite présentée à l assemblée plénière pour adoption définitive. L avis est transmis au président du conseil général. 19

20 De la même façon, le juge administratif a jugé que le conseil général ne tenait d aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir de décider d attribuer des vacations aux membres de ce conseil de concertation, qui ne sauraient être regardés comme des personnels extérieurs effectuant des tâches de la nature de celles qui sont confiées à des agents publics et qui sont susceptibles d'être rémunérées par des vacations (Cour administrative d appel de Marseille du 8 octobre 2007, n 06MA02166). Le département indique «qu il mettra fin à compter du 30 avril 2013 à la rémunération des membres du conseil départemental de concertation». Recommandation n 3 : Mettre un terme à la rémunération irrégulière des membres du conseil départemental de concertation. La chambre a pris acte de l engagement de la collectivité. II - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Ce point constitue une suite au rapport de la chambre de juin 2008 portant sur la gestion du département des Bouches-du-Rhône pour les exercices 1997 et suivants, porté à la connaissance de l assemblée départementale lors de sa séance du 24 octobre L évolution des dépenses et des effectifs permanents Les dépenses de rémunération du personnel ont progressé de 35 % de 2006 à 2010 pour atteindre 303,5 M en 2010 et les effectifs de 37 % pour aboutir à un total équivalents temps plein (ETP) au 31 décembre 2010 contre au 1 er janvier En 2011, ce poste de dépenses est stable et s établit à 306,16 M (+1%) avec un effectif total de ETP (dont titulaires et 173 non titulaires selon le tableau des emplois annexé au compte administratif 2011). Cette forte progression s explique principalement, selon la collectivité, par le transfert de agents dans le cadre de l acte II de la décentralisation 4. Ces transferts de personnels ont modifié la structure des effectifs de la collectivité. La filière administrative représente 38 % des effectifs de la collectivité en 2010 contre 52 % en 2005, se rapprochant ainsi du taux national qui est de 37 % 5. Le nombre de personnels administratifs est à peu près comparable à celui de 2005 : autour de ETP. La filière technique est passée, quant à elle, de 17,3 % à 40 % des effectifs et la filière sociale de 14,1% à 10,6 % agents ont rejoint l'effectif du département : agents des collèges en 2006, 35 agents mis à disposition de la maison départementale des personnes handicapées depuis 2006, 360 agents d'exploitation de la route en 2007, 18 agents pour la gestion du RMI-RSA en 2008, 70 agents du Parc de l'équipement en Voir la synthèse nationale des rapports au comité technique paritaire sur l état des collectivités territoriales au 31 décembre

21 Au conseil général des Bouches-du-Rhône le taux d encadrement est de 16,3 % pour la catégorie A (contre 22 % en 2005) proche dorénavant de la moyenne nationale qui est de 15,3 % Il reste assez éloigné du taux national pour la catégorie B (26,3 % dans les Bouches-du-Rhône contre 33,7 % au niveau national) et pour la catégorie C (57 % pour la collectivité contre 49,8 % au niveau national). Ce déficit structurel de catégorie B s explique selon le département par la difficulté de recruter des personnels de cette catégorie, notamment dans les filières technique et sociale, et plus particulièrement de pourvoir des postes de terrain en dépit des différentes actions menées à cet effet (notamment par la promotion interne). L'action sociale du département en faveur de ses personnels a progressé de 50 % de 2006 à 2010, pour passer de 7,48 M à 11,18 M. Ce coût inclut diverses interventions, notamment : le fonctionnement de la crèche, de la médiathèque et de la salle de sport, la restauration collective, l organisation de l arbre de Noël, les titres restaurant, la subvention de 1,125 M à l association Escapade 13 (association des personnels qui gère les activités culturelles à destination des agents) et enfin les coûts des personnels qui gèrent l action sociale (environ 1,6 M ) et des personnels mis à disposition de l association (0,4 M ). 2 - La gestion des agents départementaux Les principes de gestion Dotée de tableaux de bord mensuels à destination de l encadrement et de fiches thématiques sur son intranet pour l information des agents, la collectivité a déterminé des règles d avancement qui reposent, depuis le 1 er janvier 1991, sur la règle de la durée minimale pour l avancement d échelon, dans l hypothèse où l agent obtient une note supérieure à 16 (note de début de carrière). Depuis la loi du 19 février 2007 qui permet à chaque collectivité de déterminer ses propres ratios de promotion pour chaque avancement de grade, la collectivité, lors du comité technique paritaire du 5 juin 2007, a posé des principes généraux pour déterminer les taux de promotion pour les années 2007 et Ces principes généraux, validés par délibération du 22 juin 2007, reposent sur un classement privilégiant l ancienneté professionnelle (moyenne des trois dernières notations, ancienneté dans le grade, dans la fonction publique et l âge), la manière de servir et les fonctions exercées. Ils ont permis de dégager des taux unifiés pour toutes les filières professionnelles pour respecter le pyramidage des effectifs. Pour l année 2008 par exemple, les taux 6 ont conduit à octroyer 865 promotions et 747 avancements de grade, soit 40 % des agents promouvables. Sur les mêmes bases, 651 agents ont été promus en La délibération du 23 octobre 2009 qui détermine les taux de promotion pour les années 2010, 2011 et 2012 est également très favorable aux agents départementaux. 6 Comme par exemple un taux de 100 % accordé aux lauréats des examens professionnels ou pour résorber les principaux points de blocage de carrière de certains agents. 21