Guide pratique et méthodologique

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1 J U I N Guide pratique et méthodologique A m é l i o r e r l a q u a l i t é d u n e p o l i t i q u e p u b l i q u e d e c o o p é r at i o n d é c e n t r a l i s é e ADFFDBLEU.eps

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3 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Comment a été fait ce guide et par qui? Ce guide a été réalisé conjointement par l ADF et le F3E. La démarche a été initiée en février 2008 lors d une réunion regroupant notamment une vingtaine de conseils généraux ainsi que la Délégation pour l Action extérieure des collectivités locales du ministère des Affaires étrangères, l Agence Française de Développement, Cités Unies France, France Coopération Internationale et l association nationale des responsables «relation internationales et européennes» des collectivités territoriales. Un groupe de travail constitué de conseils généraux souhaitant s impliquer dans ce travail a ensuite été formé. Ce groupe a effectué des relectures du document, apportant commentaires et propositions d expériences pouvant illustrer les propos du guide. Il était constitué des départements suivants : Allier, Aveyron, Charente, Côtes d Armor, Drôme, Essonne, Hérault, llle-et-vilaine, Isère, Rhône, Savoie, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Val-de-Marne, Vienne. La démarche a aboutie en mai Précision sur le champ du guide Dans leur politique de coopération décentralisée, bien des conseils généraux mettent en œuvre à la fois des actions de coopération dans le cadre d un partenariat avec une collectivité territoriale «du Sud» ou «de l Est», et un dispositif d appui aux actions de solidarité internationale portées. La solidarité internationale et l éducation au développement ne sont pas l objet de ce guide, bien que ces actions importantes et structurantes pour les départements et leurs partenaires soient abordées dans l argumentaire sur le développement d une politique internationale. NB : Quelques précisions sémantiques ont été placées en annexe (fiche n 1). Remerciements Merci à Bruno de Reviers, chargé de mission au F3E et à Elisabeth Barincou, chargée de la coopération décentralisée au sein de notre équipe, qui n ont eu de cesse d activer les débats et de solliciter l ensemble des compétences et savoir-faire, afin de parvenir à ce résultat, nouvelle pierre à l édifice du développement durable. Nous remercions pour leur participation active, contributions, relecture et encouragements : Thomas Lagathu, du Conseil général d Ille-et-Vilaine, Michèle Pasteur, du Conseil général des Côtes d Armor, Fleur Ferry, du Conseil général de Seine-Maritime, Laure Féret, du Conseil général de l Essonne, Alain Ferrer, Marie-Christine Delacroix et Karine Trystram, du Conseil général du Val-de-Marne, responsable des relations internationales, Jean-Luc Gailliard, du Conseil général de l Isère, Olivier Desmules et Claire Pillet, du Conseil général du Rhône, Tomas Ashwanden, du Conseil général de l Hérault, Jacques Aumasson du Conseil général de la Vienne, Delphine Bielansky, d ACOOPI (Conseil général de l Aveyron), Véronique Hérupe, du Conseil général de l Allier, Isabelle Elzière-Delalle et Laurence Lopez, du Conseil général de la Drôme, Astrid Hennekine, du Conseil général de Seine-et-Marne, Jean- Paul Gandin, de pays de Savoie solidaires (Conseil général de Savoie), Rachel Gandon, du Conseil général de Charente. Ce guide a reçu le soutien et la contribution active de l équipe de la délégation pour l action extérieure des collectivités locales du Ministère des Affaires Etrangères et Européennes animée par Antoine Joly, délégué pour l Action Extérieure des Collectivités locales. Laurent Denis, directeur du F3E, s est investi dans le lancement de l initiative et a apporté un soutien constant tout au long de la démarche. Enfin, nous remercions pour leur relecture et commentaires : Audrey Noury et Laetitia Montero du F3E, ainsi qu Éric Delorme (Handicap International, administrateur du F3E).

4 SOMMAIRE Préface... 8 Introduction : repères pour une coopération décentralisée de qualité A Coopération décentralisée et qualité B La logique de ce guide Le guide Le référentiel C - référentiel type proposé pour la qualité d une coopération décentralisée Partie I : Fondements de la coopération décentralisée des départements qu est-ce que la coopération décentralisée? Fondements historiques Cadre juridique et réglementaire État des lieux de la coopération décentralisée des départements Argumentaire pour une politique de coopération décentralisée dans un département Grands principes et enjeux la logique de développement et de valorisation du territoire du département français la logique d inscription du département français dans le contexte mondial et européen et de développement / valorisation du territoire partenaire Les grands types d interventions la formation et les échanges d expertise et d expériences le financement d infrastructures, la mise en place de services Le plaidoyer Le coût de la coopération décentralisée Partie II : Repères pour élaborer une politique. publique de coopération décentralisée de qualité Vers une politique de coopération décentralisée cohérente avec la politique départementale globale l intégration de la politique de coopération décentralisée dans le projet politique global de la collectivité Identification et formulation des choix politiques Le partenariat définir les conditions et moyens (humains et financiers) pour la mise en œuvre d une politique de coopération décentralisée Décider des moyens financiers à allouer décider des moyens humains à mobiliser (dispositif interne) coordonner une coopération «de territoire à territoire» - Mobiliser les acteurs du territoire départemental Communiquer sur sa coopération décentralisée... 58

5 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Partie III : Outils et méthodes pour formaliser une démarche de projet dans un esprit de démarche qualité Identifier un projet / programme : une étape préalable indispensable planifier un projet /programme en associant préoccupations stratégiques et perspective de suivi-évaluation Dispositif institutionnel et financier Formulation du projet Recherche de cofinancements mettre en œuvre un dispositif de suivi-évaluation pour un pilotage de qualité Évaluer pour progresser Une évaluation n est pas un audit Évaluer : quels enjeux? quelles implications? Évaluer : concrètement, comment cela se passe-t-il? des écueils dans la coopération décentralisée, fréquemment mis en lumière par les évaluations Annexes : fiches techniques Fiche 1 : Glossaire définition du champ Fiche 2 : La convention-cadre de coopération Fiche 3 : Profil de poste type Fiche 4 : Organigramme type Fiche 5 : Subvention ou marché public Fiche 6 : Termes de référence d une mission de suivi Fiche 7 : exemples d attentes, de questionnements et de recommandations issus de termes de référence d évaluations Fiche 8 : construire des indicateurs Fiche 9 : structures d appui à la coopération décentralisée des départements, partenaires de l ADF Fiche 10 : Webographie/bibliographie

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7 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S A l heure où la diplomatie est de plus en plus affaire d individus, de réseaux, d influence, d actions décentralisées, comment une politique étrangère pourrait-elle faire l impasse sur les collectivités territoriales? Comment pourrions-nous nous passer de leur expérience, de leur proximité, de leur connaissance, de toutes celles et tous ceux qui agissent pour la France à l étranger? Parce que nous devons aider, soutenir et accompagner ces initiatives locales, il est indispensable de développer une meilleure connaissance réciproque entre diplomates et collectivités, de favoriser le partage d informations et d expériences. C est pourquoi je me félicite de la sortie de ce guide qui conforte les ambitions internationales de nos départements et trace des pistes efficaces de coopération. Et je suis heureux que le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, par la convention qu il a signée avec l Assemblée des Départements de France, apporte une contribution constructive à cet ouvrage destiné à donner aux départements des outils pour leur action. Nous avons besoin de vous ; nous devons vous aider, vous accompagner, vous encourager. Nos ambassades et la délégation pour l action extérieure des collectivités locales du Ministère sont à votre service pour cela. Elles ont des compétences et des moyens qui peuvent favoriser la réalisation de vos projets. Je souhaite que vous nouiez avec eux des contacts libres et fructueux et je me réjouis de cette coopération de plus en plus féconde. Bernard Kouchner Ministre des Affaires Étrangères et Européennes

8 Préface La coopération décentralisée est une politique publique récente qui a peu à peu trouvé sa légitimité. Aujourd hui, quatre-vingts conseils généraux sont impliqués dans une politique ou des actions de coopération décentralisée. Or, malgré les avancées évidentes et la sécurité juridique apportée par la loi Thiollière en 2007, un certain nombre de conseillers généraux se questionnent sur l impact territorial de cette politique publique «du bout du monde». Comment développer une politique de coopération décentralisée cohérente avec le projet (politique) global de la collectivité? Pourquoi et comment ancrer cette politique publique dans la réalité de chaque territoire? Comment conduire un programme avec l homologue choisi en réel partenariat? Quels indicateurs choisir, et plus largement quelle méthodologie utiliser, pour planifier, suivre et évaluer sa coopération décentralisée? Comment communiquer au plus juste et au plus près des enjeux des deux territoires partenaires? L Assemblée des Départements de France est engagée dans une démarche de production d outils pratiques et méthodologiques pour les départements français sur la qualité des politiques publiques. Trois contributions ont déjà été publiées : la version 2 du Guide de l action durable, le Guide de l achat durable et le Guide de l évaluation des politiques publiques. Ces ouvrages constituent des contributions à une démarche initiée par l ADF dans le cadre d un groupe de travail sur la «démarche qualité, levier du développement durable». De son côté, le F3E a pour objet de renforcer la qualité des actions de coopération menées par ses membres, organisations non gouvernementales et collectivités territoriales. Il leur donne accès à un certain nombre d outils méthodologiques, dont l évaluation. Il produit à cet effet des documents de référence. Le F3E initie avec un certain nombre de partenaires institutionnels une réflexion globale sur les démarches qualité dans la coopération internationale, pour les organisations non gouvernementales et les collectivités territoriales. Nous espérons que ce guide pratique et méthodologique contribuera à renforcer la qualité des actions de coopération décentralisée des conseils généraux. Claudy Lebreton Président de l Assemblée des Départements de France Emmanuel Cuffini Président du F3E

9 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Editorial La commission des relations internationales et de la coopération décentralisée de l Assemblée des départements de France associe son expertise à celle du F3E pour répondre à une demande d appui méthodologique en coopération décentralisée. Ils ont ainsi décidé de mettre à profit leur complémentarité pour produire ce guide sur la qualité en coopération décentralisée. Pour ce faire, ils ont pris appui sur les expériences et savoir-faire d un groupe de quinze Départements impliqués au F3E ou dans la commission des relations internationales et de la coopération décentralisée que je préside à l Assemblée des Départements de France. Ce guide a reçu le soutien du Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, au titre de la convention-cadre signée entre l Assemblée des Départements de France et le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes. Puisse cet outil méthodologique accompagner les élus comme les techniciens dans la définition, la promotion, la mise en œuvre et l évaluation de politiques pilotes de coopération décentralisée. Puisse-t-il également contribuer à des politiques internationales fortement intégrée dans le projet global du département et à une ouverture réelle du territoire au Monde. Didier Guillaume Président de la commission des relations internationales et de la coopération décentralisée

10 Introduction : Fondements de la coopération décentralisée des départements A Coopération décentralisée et qualité Qu est-ce que la «qualité»? pour une entreprise? Cette notion provient du monde de l entreprise. La qualité y est définie comme un «ensemble de caractéristiques d une entité qui lui confèrent l aptitude à satisfaire des besoins exprimés ou implicites» (ISO ). En principe, il s agit de satisfaire les besoins du client. Une «démarche qualité» fédère l ensemble des actions de gestion de la qualité. Elle repose actuellement sur la Norme ISO , dont la certification fait l objet d une visite annuelle par un auditeur. pour les acteurs de la coopération? Pour les acteurs de la coopération, le concept reste à défricher car la problématique est différente (voir plus bas). Une première définition pourrait être la suivante : «jugement de valeur fait par un tiers sur ce qui convient. Capacité d une action à satisfaire les besoins implicites, explicites ou latents des parties prenantes.» (GRET 2 ) La qualité en matière de coopération décentralisée Ce guide n a pas vocation à donner «LA» définition de la qualité pour la coopération décentralisée. Il vise en revanche à donner un certain nombre de repères pour aider les collectivités territoriales à placer leur coopération décentralisée dans une perspective de qualité. En effet, contrairement à des politiques publiques plus «cadrées», la coopération décentralisée suppose une perspective internationale, avec une multiplicité d acteurs. La question de la qualité est donc complexe. Si l on se réfère à la définition indiquée plus haut 3, un certain nombre de questions se posent aux conseils généraux pour définir ce que l on peut entendre par «qualité» en matière de coopération décentralisée. Ainsi, par exemple : «satisfaire les besoins ( ) des parties prenantes» : quelles sont les parties prenantes qu il faut «satisfaire» : le Conseil général français et/ou sa collectivité partenaire du Sud et/ou les citoyens et/ou les acteurs du territoire et/ou les bailleurs de fonds,? Comment définir ces «besoins»? Ce guide ayant été élaboré par l ADF, le F3E et un petit groupe de conseils généraux, il ne saurait prétendre représenter la satisfaction de tous les acteurs. Il a toutefois vocation à être enrichi au fil du temps par des contributions d autres acteurs (notamment par des collectivités partenaires du Sud), afin de mieux prendre en compte la satisfaction d une pluralité d acteurs type. comment apprécier cette capacité d une coopération à satisfaire les besoins de ses parties prenantes? Se situe-t-on bien dans une logique d obligation de résultat, et pas seulement d obligation de moyens? Doit-on se contenter des résultats obtenus par la coopération au terme d une convention triennale (par exemple), ou aussi l ensemble des changements (directs ou indirects) entraînés par la coopération sur le long terme? Jusqu où aller dans la normalisation de la qualité : de l évaluation à la certification, différents choix sont possibles? A noter enfin que la qualité est à appréhender de façon dynamique. Une démarche qualité doit être évolutive car les contextes évoluent, les acteurs également. Il s agit d entrer dans un cercle vertueux : la qualité doit rester un objectif. 10

11 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S L évaluation, un élément déclencheur, à compléter dans le cadre d un dispositif interne plus global Ces considérations générales pourront peut-être donner l impression à certains lecteurs que la qualité est quelque chose de trop complexe. Mais la complexité s appréhende... Et il existe une façon relativement simple d entrer dans un processus de recherche de la qualité : c est l évaluation. L évaluation (voir 3.4) peut constituer une porte d entrée possible vers la qualité en matière de coopération décentralisée. Elle permet en effet de porter une appréciation sur la qualité d une coopération, et de proposer des recommandations pour améliorer cette qualité. Elle ne peut, certes, répondre à toutes les questions, mais elle constitue souvent l élément déclencheur permettant à une collectivité de s engager dans un cercle vertueux d amélioration de ses pratiques. Bien souvent, l évaluation incite alors les départements à se tourner vers d autres outils méthodologiques (étude préalable, planification, suivi-évaluation, capitalisation, étude d impact,...) qui viennent renforcer la qualité d une coopération à ses différents niveaux (voir partie III). L évaluation ne suffit pas à constituer une démarche qualité en soi. En revanche, si on la complète dans le cadre d une stratégie plus globale permettant d articuler une panoplie d outils et de méthodes allant de l élaboration d une politique de coopération décentralisée à l évaluation d un programme, alors on peut s en rapprocher. Un dispositif méthodologique rigoureux et cohérent permet en effet de s inscrire dans une optique de démarche qualité. C est l ambition que se donne ce guide, en visant à donner de modestes repères pour s inscrire dans une telle optique. Pour aller plus loin : documents à télécharger sur la qualité : (ressources > autres ressources > pratiques du dvpt > qualité) 1 Elle concerne les fonctions suivantes de l entreprise : stratégie ; ressources humaines, organisation, gestion des compétences ; maintenance des ressources matérielles (locaux, moyens de communication, moyens de transport...) ; gestion des projets ; communication interne et externe ; planification de la production et des services ; structuration de la fonction étude ; gestion des informations provenant des clients ; maîtrise des fournisseurs ; étalonnage ; mesure satisfaction client ; audits internes ; amélioration continue. 2 Anne-Catherine Yon (COMETE International): «Pour des démarches qualité dans les Organisations de Solidarité Internationale. Réflexions et éléments méthodologiques pour mettre en place une démarche qualité appropriée au secteur» (Coopérer aujourd hui n 46, GRET, février 2006) 3 «Capacité d une action à satisfaire les besoins implicites, explicites ou latents des parties prenantes.» (GRET) 11

12 Introduction : Fondements de la coopération décentralisée des départements B La logique de ce guide Le guide Ce guide méthodologique vise à donner aux conseils généraux français des repères pratiques pour inscrire leur coopération décentralisée dans une perspective de démarche qualité. NB : Il s agit là de la qualité des dispositifs et des démarches, et non directement de la qualité des résultats. A cet effet, le guide s articule autour de quatre grandes parties : Introduction : cette partie vise à donner quelques repères sur la notion de qualité et sur la logique qui sous-tend le guide. Elle propose également un référentiel type pour une coopération décentralisée de qualité, lequel constitue une forme de synthèse des points clé du guide (voir explications plus bas). partie I : les fondamentaux de la coopération décentralisée. Qu est-ce que la coopération décentralisée, et surtout pourquoi faire de la coopération décentralisée? partie II : comment poser le cadre d une coopération décentralisée (aspects institutionnels et organisationnels de la coopération). En faire une politique publique à part entière, définir les moyens humains et financiers nécessaires pour mettre en œuvre globalement cette politique, mobiliser les acteurs du territoire et communiquer. partie III : comment mettre en œuvre des actions de coopération spécifiques (aspects opérationnels de la coopération). De l identification d une idée de projet à son évaluation, en passant par son élaboration et son pilotage. Ceci inclut également la mise en œuvre d un dispositif approprié. Le référentiel Afin de permettre aux conseils généraux de se fixer des objectifs, soit pour se lancer dans la coopération décentralisée, soit pour améliorer leur coopération déjà existante, un certain nombre d «indicateurs» 4 de qualité sont livrés ici. Ils peuvent constituer une première ébauche de référentiel de qualité pour la coopération décentralisée (voir C). Le principe en est le suivant. Un certain nombre d étapes essentielles pour mettre en œuvre une coopération de qualité ont été identifiées. Chacune de ces étapes est ensuite déclinée en points de repère permettant de les concrétiser. Chaque étape de ce référentiel renvoie à une partie du guide méthodologique, dans laquelle les points de repère se retrouvent sous forme d encadré. A noter qu il s agit là d un référentiel type. Aussi, chaque Conseil général est invité à adapter ce référentiel : en fonction de ses spécificités (contenu de la coopération, contexte du Conseil général et de son territoire, contexte au Sud, ) ; en fonction de l évolution dans le temps de ces spécificités. Cette adaptation passe également par un approfondissement du référentiel. En effet, dans le cadre de ce guide qui s adresse à tout Conseil général, il n est pas possible de proposer systématiquement des indicateurs objectivement vérifiables : cela dépend par trop des spécificités de chaque coopération. Mais chaque collectivité est invitée à décliner les points de repère proposés en indicateurs objectivement vérifiables, 12

13 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S spécifiques à chaque coopération (voir fiche technique 8 sur les indicateurs). NB : Ce référentiel ne prétend pas être exhaustif. Mais il donne déjà un certain nombre de repères qui doivent être appréhendés de façon globale. En effet, le référentiel perdrait de son sens s il n était pas pris dans son ensemble, avec chacune des étapes proposées. Deux remarques supplémentaires peuvent être faites sur ce référentiel : comme évoqué dans le A, ce référentiel est élaboré avec l entrée «Conseil général» (ou «collectivité du Nord»). Il serait utile de l enrichir ultérieurement avec un travail associant d autres types d acteurs (citoyens, collectivités du Sud et de l Est, ). ce référentiel est un moyen pour aider à améliorer la qualité d une coopération ; c est un outil au service de la politique des collectivités. Il convient donc de ne pas prendre le moyen pour une fin, et d utiliser cet outil sans jamais perdre de vue les objectifs politiques au service desquels il se trouve. Il pourra être utilement mis en regard avec la charte de la coopération décentralisée pour le développement durable, réalisée par l AFCCRE, CUF et 4D (voir fiche technique n 10). 4 D un point de vue méthodologique, le terme indicateur est ici un peu abusif et nous parlerons plutôt de points de repère. Parties I, II et III : conseils et éléments de méthode Après chaque du guide : un encadré avec des points de repère pour se donner des buts concrets en terme de qualité GUIDE (les parties I, II et III sont indispensable pour comprendre l esprit des items du référentiel) En introduction ( C) : récapitulatif de ces encadrés = référentiel type pour une coopération de qualité (référentiel à adapter et à développer) Démarche propre à chaque coopération, en fonction de ses spécificités (contexte, contenu de la coopération, ) et des évolutions dans le temps de ces spécificités 13

14 Introduction : Fondements de la coopération décentralisée des départements C - Référentiel type proposé pour la qualité d une coopération décentralisée I. Fondements : pourquoi faire de la coopération décentralisée? Afin de préparer l élaboration du document de cadrage de la politique de coopération décentralisée, une note validée par les élus précise les raisons qui incitent le Conseil général à faire de la coopération décentralisée. II. Élaborer une politique publique de coopération décentralisée de qualité : 2.1. Vers une politique de coopération décentralisée cohérente avec la politique départementale globale Faire de la politique de coopération décentralisée du CG une politique publique à part entière, inscrite dans le projet politique global du Département. Un titre sur la coopération décentralisée figure dans le document cadre d orientations politiques globales écrit et diffusé en début de mandat par l assemblée départementale. Un document de cadrage de la politique de coopération décentralisée précise les axes définis dans le projet politique global. ce document est diffusé largement auprès des citoyens (territoires Nord et Sud), ou au moins facilement accessible (site internet). Au sein de l Assemblée départementale, la délégation des relations internationales et de la coopération décentralisée est donnée à un vice-président. Une commission relations internationales est créée. Elle est animée par le vice-président en charge des relations internationales. Un nombre significatif d autres conseillers généraux (y compris de l opposition) est impliqué dans les actions de coopération décentralisée du Conseil général Identifier et formuler des choix politiques en matière de coopération décentralisée. les axes stratégiques de la politique de coopération décentralisée du Conseil général sont définis sur la base d un diagnostic du territoire départemental. la politique de coopération décentralisée du Conseil général est définie comme apportant une plus-value aux autres politiques publiques du Conseil général, et plus globalement au territoire départemental Le partenariat le choix d un partenaire se fait sur la base (i) d un diagnostic croisé des deux territoires 5 et (ii) d un accord entre les deux collectivités sur des fondamentaux (valeurs partagées, même vision de la coopération décentralisée, compétences complémentaires, ). les axes d intervention d un programme de coopération sont conjointement élaborés par le Conseil général et la collectivité partenaire, sur la base des diagnostics de territoire respectifs des deux collectivités, et à l occasion de rencontres auxquelles participent les élus ad hoc des deux collectivités. 14

15 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Une convention d objectifs et de moyens est conclue pour une durée définie avec la collectivité partenaire. La convention indique notamment le dispositif de gouvernance de la coopération. La convention est soumise au contrôle de légalité, dans les deux pays. cette convention est traduite dans la langue de travail des partenaires (si nécessaire). Elle est diffusée en interne dans les deux collectivités (Élus et services), et auprès des acteurs de la coopération. Elle est en libre accès pour les citoyens (site internet, consultation sur demande) Définir les moyens humains et financiers nécessaires à la mise en œuvre de la politique de coopération Décider des moyens financiers à allouer Un budget est alloué à la politique de coopération décentralisée du Conseil général. le mode de financement d une coopération spécifique (cofinancement du Conseil général, apports de la collectivité partenaire ; recherche de cofinancements) est formalisé dès la signature de l accord-cadre de coopération. les cofinancements d un programme de coopération sont envisagés dès l identification du programme, et précisés dans le document de programmation. la collectivité partenaire apporte des moyens significatifs à la coopération, à la mesure de ses possibilités. les modalités de la gouvernance financière d un programme et leur éventuelle évolution dans le temps sont précisées sans ambiguïté dans la convention entre les deux collectivités Décider des moyens humains à mobiliser (dispositif interne) le Conseil général a mis en place en son sein une équipe bien identifiée pour gérer sa politique de coopération décentralisée. sa position dans l organigramme du Conseil général est cohérente avec la stratégie du Conseil général en matière de coopération décentralisée. Un référent pour la coopération décentralisée est identifié au sein de chaque direction opérationnelle du Conseil général. Cette fonction de référent figure dans leur profil de poste, ainsi que le temps à affecter à cette fonction. Le choix de ces référents se base à la fois sur leurs compétences et sur leur intérêt pour la coopération décentralisée. Un interlocuteur est identifié au sein des services de la collectivité partenaire Mobiliser les acteurs du territoire départemental le rôle de maîtres d ouvrages de la coopération par le Conseil général au Nord et par la collectivité partenaire «du Sud ou de l Est» est affiché sans ambiguïté, et reconnu par les différents acteurs des deux territoires impliqués dans la coopération. chacun des acteurs impliqués dans la coopération s inscrit dans une action cohérente (i) avec la stratégie globale de la coopération et (ii) avec les actions respectives des autres acteurs. Une convention est passée entre le Conseil général et chacun de ces acteurs du territoire départemental. des comités de pilotage globaux du programme de coopération sont organisés au moins une fois par an. 5 Ici et là-bas. 15

16 Introduction : Fondements de la coopération décentralisée des départements Chacun des acteurs de la coopération participe à ces comités. le Conseil général dispose d un dispositif de suivi des actions menées par les acteurs du territoire impliqués dans la coopération (voir 3.3). le Conseil général s est assuré avec son service juridique que les modalités de ses appuis aux acteurs du territoire sont conformes au code des marchés publics. le Conseil général s est s assuré de la cohérence de son action avec celles des autres acteurs intervenant sur le même territoire Communiquer sur sa coopération décentralisée Un document de communication sur la politique de coopération décentralisée du Conseil général est réalisé. Il est disponible sur le site internet du Conseil général, et y est facilement repérable. ce document est traduit dans la langue de travail des partenaires (si nécessaire). Un plan de communication interne sur la coopération décentralisée est mis en place au sein du Conseil général (intranet, journal interne, ). En particulier, les agents du Conseil général sont conviés aux temps forts de la coopération. Un plan de communication externe sur la coopération décentralisée est mis en place par le Conseil général (mensuel, presse locale, ). le Conseil général dispose d un fichier exhaustif de tous les acteurs du territoire et partenaires intéressés par la coopération décentralisée. le Conseil général participe aux activités de réseaux nationaux liés à la coopération décentralisée. III. Formaliser une démarche de projet dans un esprit de démarche qualité : 3.1. Identifier un projet ou un programme le Conseil général et la collectivité partenaire ont conjointement organisé une étape d identification, avant de se lancer dans le montage proprement dit du programme de coopération décentralisée. Cette identification a permis de réaliser trois types d activités, de façon participative : - Une analyse du contexte. A cet effet, un bref rapport pourra avoir été produit. Il synthétise l analyse du contexte dans lequel s insérerait le programme (jeux d acteurs, politiques publiques, projets de développement, forces/ faiblesses du contexte, ). Ce rapport indique la méthodologie utilisée pour faire de cette analyse un document partagé par les différents partenaires. - Une définition conjointe des grandes lignes du projet potentiel. Une note sera alors utile pour synthétiser les grandes lignes du projet, et retracer brièvement les étapes du travail conjoint entre partenaires qui a permis d aboutir à ces grandes lignes. Cette note indiquera également quelques premiers éléments permettant de justifier de la pertinence de l idée de projet, ainsi que de sa cohérence, notamment avec les stratégies respectives des deux collectivités. Elle tient compte de l analyse du contexte. - Une vérification de la pertinence et de la faisabilité de cette idée de projet. Un troisième document pourra alors être produit : rapport d étude justifiant de façon appro- 16

17 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S fondie la pertinence et la faisabilité de l idée de projet. Un cahier des charges (ou termes de références) est produit et discuté entre partenaires, pour chaque mission du Conseil général chez sa collectivité partenaire et vice-versa. tout projet soumis au Conseil général par un acteur du territoire souhaitant intégrer la coopération fait l objet d une note donnant à l acteur (i) des éléments d analyse sur la cohérence de son projet avec la coopération, ainsi que (ii) des indications sur les règles du dispositif de coopération en terme de concertation, de suivi-évaluation, Si nécessaire, des recommandations figurent dans la note Planifier un projet / programme Mettre en place un dispositif institutionnel et financier la convention entre le Conseil général et la collectivité partenaire indique le dispositif de gouvernance de la coopération, en précisant sans ambiguïté les modalités selon lesquelles va s exercer la maîtrise d ouvrage des deux collectivités dans le cadre de cette coopération. si les collectivités font appel à des structures d appui (assistance à maîtrise d ouvrage, maîtrise d œuvre), alors la relation fait l objet d une convention qui détaille les rôles de chacun et leur articulation. La convention prend toutes les précautions nécessaires pour que les prérogatives de maîtrise d ouvrage des deux collectivités soient respectées. les modalités de la gouvernance financière font l objet d une note qui est annexée à la convention de coopération. Ces modalités intègrent le souci de renforcement des capacités de maîtrise d ouvrage de la collectivité partenaire, en particulier le pouvoir de décision sur le plan financier. les conventions font l objet d un dispositif de relecture régulier entre partenaires (une fois par an, par exemple), afin d en faire le bilan et vérifier qu elles sont toujours appropriées Programmer un projet /programme Un cadre logique du programme global est réalisé. Il est ensuite décliné en autant de sous-cadres logiques qu il y a de projets inclus dans le programme global. le cadre logique a fait l objet d une construction participative entre les différentes parties prenantes. Afin de permettre aux acteurs de se retrouver dans le processus, chaque atelier de travail ayant contribué à cette construction pourra faire l objet d un bref compte-rendu. les arbres à problèmes et arbres à objectifs sont inclus dans ces documents intermédiaires. des outils méthodologiques appropriés sont élaborés pour préparer le dispositif de suivi-évaluation (voir 3.3) Mettre en œuvre un dispositif de suivi-évaluation Un dispositif de suivi-évaluation de la coopération est mis en place. Ce dispositif est approprié aux moyens et compétences des acteurs concernés, ainsi qu à la stratégie qui dicte la coopération. le dispositif a été élaboré de façon participative. Pour garder trace de la logique de cette construction participative, des comptes-rendus des différentes réunions de travail ayant permis de l élaborer pourront être élaborés. 17

18 Introduction : Fondements de la coopération décentralisée des départements les outils du dispositif sont régulièrement mis à jour par les acteurs en charge de cette collecte. l analyse des données récoltées est régulièrement effectuée. Ces analyse régulières font systématiquement l objet d une petite note de synthèse, qui est présentée aux instances de pilotage de la coopération. les comptes-rendus des instances de pilotage de la coopération indiquent comment et dans quelle mesure les analyses réalisées dans le cadre du dispositif de suiviévaluation permettent aux instances de pilotage de prendre des décisions pour améliorer la coopération Évaluer pour progresser le document de programmation réalisé à l étape de planification prévoit et budgétise une évaluation externe. Le compte-rendu de la réunion au cours de laquelle ce principe a été discuté et avalisé par l ensemble des acteurs du Nord et «du Sud» est disponible. Le financement prévu est approprié à l ampleur de la coopération. Une évaluation est réalisée régulièrement (soit parce que le besoin s en fait sentir ; soit pour faire le point après un certain temps, par exemple au terme d un cycle de coopération). la préparation de l évaluation est entamée au cours du premier trimestre de la dernière année. Un dispositif est mis en place pour que le pilotage de l évaluation puisse être «Nord-Sud», et associe les différents acteurs-clé de la coopération. les termes de référence de l évaluation reflètent les attentes et questionnements de l ensemble des acteurs de la coopération, Nord et «Sud». Si nécessaire, il a été fait appel à un appui externe pour élaborer ces termes de référence. Les réunions de travail ayant permis de faire émerger les attentes et questionnements des acteurs ont fait l objet de compte-rendus diffusés auprès des intéressés. les évaluateurs sont choisis au terme d un appel d offres, sur la base de critères objectifs. les travaux des évaluateurs font l objet de notes et rapports intermédiaires, restitués au dispositif de pilotage de l évaluation. Des comptes-rendus retracent ces différentes restitutions. les résultats de l évaluation font l objet d un travail participatif pour (i) prendre position sur chaque recommandation, et (ii) envisager les modalités de mise en œuvre des recommandations retenues. Des comptes-rendus permettent de garder trace de ces réflexions et posent des jalons pour la suite. Un dispositif de suivi est mis en place pour piloter la mise en œuvre des recommandations. 18

19 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Partie I : Fondements de la coopération décentralisée des départements 1.1 Qu est-ce que la coopération décentralisée? 1.2 Argumentaire pour une politique de coopération décentralisée dans un département Grands principes et enjeux 1.3 Les grands types d intervention 1.4 Le coût de la coopération décentralisée 19

20 Fondements de la coopération décentralisée des départements Qu est-ce que la coopération décentralisée? La définition française de la coopération décentralisée est l ensemble des relations de coopération, d aide au développement, de promotion à l étranger, d amitié, d assistance technique, d aide humanitaire, de gestion commune de biens et de services qui lient des collectivités territoriales françaises et leurs groupements à des autorités locales étrangères. Ces relations naissent de la volonté des élus territoriaux des deux collectivités et sont formalisées par des conventions qui sont validées, du côté français, avant leur signature par l assemblée délibérante, conformément aux lois ATR du 6 février 1992, texte fondateur de la coopération décentralisée et Thiollière du 2 février 2007, texte fixant un cadre juridique stable et sûr pour cette politique publique. La définition française de la coopération décentralisée se différencie de la définition européenne qui entend par coopération décentralisée tout programme conçu et mis en œuvre dans les pays du Sud ou de l Est par toute forme organisée de la société civile : ONG, pouvoirs publics locaux, coopérative agricole, syndicat. La coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises se différencie également de leurs politiques de solidarité internationale qui vise à appuyer des associations du territoire du département dans des projets de coopération internationale Fondements historiques L Occident s est relevé meurtri de la seconde guerre mondiale avec une idée majeure partagée par les acteurs institutionnels, économiques, la société civile. : construire une paix durable en Europe et dans le Monde. De cette idée naissent les jumelages franco-allemands, visant à réconcilier ces deux peuples et à construire durablement la paix en Europe. Peu à peu, toute l Europe est concernée, voire le Monde entier. Dans les années 1980, des solidarités avec certains peuples (polonais, roumain, burkinabé, malien) créent des solidarités particulières avec la «nouvelle Europe» et l Afrique sub-saharienne et un nombre important de liens de jumelages et/ou de «jumelages-coopération» se structurent ou se développent avec des régions, départements et villes de pays «de l Est» et «du Sud». Au fil des années, outre les jumelages traditionnels, les collectivités ont entrepris des partenariats plus construits permettant un véritable partage de compétences dans des domaines variés, sur la base d enjeux et de visions stratégiques partagés. La coopération décentralisée qui ne faisait pas l objet d un titre dans les lois de décentralisation de , devient le titre V de la loi ATR du 6 février 1992, donnant un cadre juridique à la coopération décentralisée. 20

21 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S Il convient de noter que certains conseils généraux pilotes ont développé des actions de coopération décentralisée dès le train de lois de décentralisation de , par exemple le Conseil général d Ille-et-Vilaine avec la région de Mopti, au Mali. La coopération décentralisée et le développement durable, deux politiques publiques intimement liées Le concept de développement durable vise à réconcilier le développement économique et social, la protection de l environnement et la préservation des biens publics mondiaux, le climat en premier chef. appliqués aux actions de coopération décentralisée, Paris, janvier 2005 précise que le développement durable émerge de deux constats : la fracture Nord-Sud et la recherche d un développement humain qui marque les limites de modèles de développement strictement centrés sur le produit intérieur brut, la crise écologique et l urgence de sauvegarder l environnement, dont le caractère de plus en plus global des déséquilibres menace l avenir des sociétés humaines. En 1987, les Nations-Unies ont défini le développement durable comme un «développement répondant aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs». La déclaration de Rio de 1992 alerte sur des risques pour la planète et initie une politique publique nouvelle, assez proche de la coopération décentralisée dans le fait qu elle est non obligatoire, transversale et qu elle est tournée vers la préservation des grands équilibres mondiaux : les agendas 21. Avec les déclarations de Rio et Johannesburg, puis les objectifs du Millénaire pour le Développement, la coopération décentralisée prend un nouvel essor. L ouvrage du HCCI critères de développement durable Schéma du développement durable : à la confluence de trois préoccupations, dites «les trois piliers du développement durable». (Source : La prise en compte de l enjeu d un rétablissement de l équilibre entre les territoires à l échelle mondiale donne une réelle légitimité à la coopération décentralisée. 21

22 Fondements de la coopération décentralisée des départements En 2000, les 198 États représentés à l AG des Nations Unies ont adopté la déclaration du Millénaire. Les indicateurs de réussite sont les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), déclinés en 8 objectifs quantitatifs, 18 cibles, 48 indicateurs de suivi. Les OMD sont devenus un cadre de référence pour les stratégies d aide au développement. L approche «développement durable» considère comme leviers essentiels : la participation et l interaction entre les acteurs institutionnels et privés ; le renforcement des droits humains et la politique de genre ; la préservation du capital naturel et l anticipation du dérèglement climatique et de ses effets ; l éducation en général et notamment l éducation à l environnement et aux comportements durables. Il convient de vérifier dans cette approche : la cohérence des actions de façon globale et plus spécifiquement sur les territoires des deux collectivités partenaires, la gouvernance, notamment au travers d une volonté politique partagée et de appropriation locale chez les deux partenaires, ainsi que la participation de la société civile des deux territoires, le renforcement mutuel des capacités avec le renforcement de l expertise locale de toutes les parties prenantes et l intégration d une dimension d éducation et de formation des acteurs. La coopération décentralisée pour le développement durable est donc fortement ancrée dans les deux territoires partenaires et répond à une logique d intérêts partagés et de renforcement mutuel de capacités. Le concept d intérêt local, élément fondateur des politiques de coopération décentralisée Le concept d intérêt local et direct des populations défini par la circulaire des Ministères de l Intérieur et des Affaires Etrangères du 20 avril 2001 a fait de la coopération décentralisée une politique publique exercée dans une logique d intérêts mutuels et de renforcement d expertise pour les deux territoires. La notion d intérêt local est majeure dans l articulation entre le développement durable et la coopération décentralisée. Elle pose la question des bénéfices mutuels pour les deux territoires. Néanmoins, la notion d intérêt local a fragilisé certaines coopérations décentralisées. Suite à la jurisprudence Charbonneau, certains conseils généraux ont eu des réticences à s engager en coopération décentralisée, par peur d une saisine du Tribunal administratif au motif de défaut d intérêt local. La loi Thiollière du 2 février 2007 fait de la coopération décentralisée une compétence d attribution des collectivités territoriales (compétence à part entière et non mode d exercice des compétences). Elle sécurise donc les politiques de coopération décentralisée. L intérêt local, s il reste un élément 22

23 Guide méthodologique de la coopération décentralisée À D E S T I N AT I O N D E S D É PA R T E M E N T S F R A N ç A I S majeur des politiques de coopération décentralisée pour le développement durable des territoires, ne peut plus en aucun cas être un motif de saisine du Tribunal administratif Cadre juridique et réglementaire Différentes lois et une circulaire ont progressivement renforcé la légitimité de l action internationale des collectivités territoriales : loi d orientation n du 6 février 1992 relative à l administration territoriale de la République (Extrait - Titre IV art. 131 à De la coopération décentralisée) (mots clés : convention de collectivité à collectivité). circulaire du ministre de l Intérieur et du ministre des Affaires étrangères, 20 Avril 2001 (mots clés : intérêt local, actions humanitaires d urgence) circulaire du ministre de l Intérieur et du ministre des Affaires étrangères, 13 juillet 2004, «L action des collectivités locales en appui à l action humanitaire d urgence» - mot clé : action humanitaire loi n du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l eau dans les domaines de l alimentation en eau et de l assainissement, dite loi «Oudin-Santini» (mot clé : fiscalité spécifique/rapprochement des citoyens du Nord et du Sud) qui permet aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes chargés des services publics d eau potable et d assainissement ainsi qu aux agences de l eau d affecter jusqu à 1% de leur budget à des actions de coopération et de solidarité internationale. Afin de travailler aux mieux à l application de cette loi par les conseils généraux (en appui aux acteurs du territoire), la commission des affaires internationales, de la coopération décentralisée et de la francophonie de l ADF a adopté le principe de signer une convention avec le Programme solidarité eau. La loi de 2005 dite «loi Oudin» a été complétée par amendement pour les syndicats d électricité sur la même formule. loi n du 2 février 2007 relative à l action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, dite loi «Thiollière» (nouvel article L CGCT) Peu après la loi de 1992, la jurisprudence insiste sur la liberté des acteurs locaux. Pourtant, quelques années plus tard, l arrêt Charbonneau sonne le glas de la coopération décentralisée du Conseil général des Deux-Sèvres, invoquant le déficit d intérêt local dans un projet de coopération décentralisée. Jurisprudence Tribunal de Villeneuve d Ascq (CE, 28 mai 1995) (notion libérale de l intérêt local, espace de liberté pour les acteurs locaux) Arrêt Charbonneau du 18 novembre 2004, où le tribunal administratif de Poitiers a annulé deux délibérations du Conseil général des Deux-Sèvres, concernant respectivement la construction d un collège au Burkina Faso et l assistance technique à un service d incendie à Madagascar, au motif que ces opérations, prévues par une convention de coopération, ne pouvaient être regardées comme «répondant à des besoins de la population deuxsévrienne». Arrêt Préfet de la Seine-Saint-Denis du 25 novembre 2004, où le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé une délibération du conseil municipal de Stains octroyant une subvention à une organisation non gouvernementale opérant dans un camp de réfugiés palestiniens, au motif qu elle ne présentait pas d intérêt local. De nombreuses collectivités territoriales s étant fortement impliquées suite au tsunami qui a frappé l Asie du Sud-Est, un focus a été fait sur la coopération décentralisée. Cette 23