Examens de l OCDE des politiques rurales. Le nouveau paradigme rural

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1 «POLITIQUES ET GOUVERNANCE Examens de l OCDE des politiques rurales Le nouveau paradigme rural

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3 Examens de l OCDE des politiques rurales Le nouveau paradigme rural POLITIQUES ET GOUVERNANCE ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES

4 ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES L OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernements de 30 démocraties œuvrent ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux que pose la mondialisation. L OCDE est aussi à l'avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les évolutions du monde actuel et les préoccupations qu elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face à des situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d entreprise, l économie de l information et les défis posés par le vieillissement de la population. L Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière de politiques, de chercher des réponses à des problèmes communs, d identifier les bonnes pratiques et de travailler à la coordination des politiques nationales et internationales. Les pays membres de l OCDE sont : l Allemagne, l Australie, l Autriche, la Belgique, le Canada, la Corée, le Danemark, l'espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l Irlande, l Islande, l Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. La Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l OCDE. Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'organisation. Ces derniers comprennent les résultats de l activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les pays membres. Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de l OCDE ou des gouvernements de ses pays membres. Publié en anglais sous le titre : The New Rural Paradigm POLICIES AND GOVERNANCE OCDE 2006 Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire l objet d une autorisation écrite. Les demandes doivent être adressées aux Éditions OCDE ou par fax Les demandes d autorisation de photocopie partielle doivent être adressées au Centre français d exploitation du droit de copie (CFC), 20, rue des Grands-Augustins, Paris, France, fax , ou (pour les États-Unis exclusivement) au Copyright Clearance Center (CCC), 222 Rosewood Drive Danvers, MA 01923, USA, fax ,

5 AVANT-PROPOS Avant-propos Avec une baisse spectaculaire de l emploi agricole, la croissance des régions rurales des pays de l OCDE dépend désormais de moteurs économiques multiples. La mondialisation croissante, les progrès des communications et la baisse des coûts de transport sont autant de facteurs supplémentaires de mutation de l économie rurale. La théorie et la pratique de la politique régionale ont montré que la redistribution fiscale et les politiques centrées sur l agriculture ne sont pas en mesure d exploiter le potentiel des autres moteurs économiques. C est pourquoi on tente ici d expliquer le changement de paradigme qui doit permettre aux politiques de développement rural de prendre en compte ces importants changements, et la nouvelle approche de la gouvernance qu elles impliquent. Les politiques de développement des zones rurales commencent à prendre en compte la diversité des types de régions rurales. D une façon générale, les zones rurales ont des problèmes de dépeuplement, de vieillissement de la population, de manque de qualifications et de faible productivité de la main-d œuvre qui leur font perdre la masse critique nécessaire pour pouvoir effectivement prétendre aux services publics, aux infrastructures et au développement d entreprises, ce qui les enferme dans un véritable cercle vicieux. Toutefois, nombreuses sont les zones rurales qui ont saisi les possibilités qui s offraient à elles et ont mis en valeur le potentiel dont elles disposaient localisation, aménités naturelles et culturelles, et capital social. La réussite de ces zones rurales dynamiques apparaît clairement dans les statistiques régionales. Promouvoir le développement rural intégré pose de nombreux problèmes de politique et de gouvernance. Cela implique une approche moins «défensive» de la politique rurale et une coordination plus poussée entre secteurs, entre niveaux d administration, et entre le public et le privé. Pour y répondre, les pays de l OCDE ont été amenés à changer d approche pour privilégier les territoires plutôt que les secteurs et les investissements plutôt que les subventions. Le caractère pluridisciplinaire du développement rural nécessite des cadres analytiques et complets afin d analyser et d évaluer les approches territoriales multisectorielles. L OCDE continuera de travailler avec d autres acteurs à travers le monde pour combler cette lacune. Les travaux sur le développement rural qu elle menait dans le cadre du Groupe du Conseil sur le développement rural créé en 1990 se sont intensifiés avec la mise en place en 1999 du Comité des politiques de développement territorial (TDPC) et de son Groupe de travail sur la politique 3

6 AVANT-PROPOS territoriale dans les zones rurales, qui offrent aux pays membres un forum de discussion sur le développement régional et rural. Au début de 2006, la Direction de la gouvernance publique et du développement territorial (GOV) a, sous l égide du TDPC, entrepris une série d examens des politiques rurales nationales dans le but d approfondir les connaissances en la matière à l échelle internationale. 4

7 REMERCIEMENTS Remerciements Ce rapport fait suite à des recherches transversales, à un certain nombre d études de cas dans divers pays de l OCDE et à plusieurs conférences internationales. Sa préparation a été dirigée par Mario Pezzini (Chef) et coordonnée par Nicola Crosta (Administrateur) de la Division de la compétitivité régionale et de la gouvernance de l OCDE. Le présent rapport s inspire largement des conclusions des conférences de Warrenton, Virginie (États-Unis) et Oaxaca (Mexique) et des études de cas suivantes effectuées en 2004 et 2005 : Politiques territorialisées de développement rural : la stratégie des microrégions au Mexique. Politiques territorialisées de développement rural : Estrémadure, Espagne (étude de cas). Politiques territorialisées de développement rural : Pays basque, Espagne (étude de cas). Politiques territorialisées du développement rural : Toscane, Italie (étude de cas). Politiques territorialisées de développement rural : Lac Balaton, Hongrie (étude de cas). Politiques territorialisées de développement rural : Crète, Grèce (étude de cas). D autres éléments utiles ont été tirés des rapports suivants fournis par les pays membres : ACTIVE REGIONS Shaping Rural Futures, BMVEL (Allemagne). Local Strategic Partnerships in England, The Countryside Agency (Royaume-Uni). Le programme des sociétés d aide au développement des collectivités (Diversification de l économie de l Ouest, Développement économique Canada, Agence de promotion économique du Canada Atlantique, Initiative fédérale de développement économique du nord de l Ontario). Le rapport a été rédigé par Nicola Crosta, Andrew Davies et Karen Maguire du Secrétariat de l OCDE. Philip Wade (OCDE), George McDowell, Professeur émérite, Virginia Polytechnic Institute and State University (États-Unis) et John Bryden, directeur, UHI PolicyWeb, y ont également apporté leur contribution. 5

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9 TABLE DES MATIÈRES Table des matières Note de synthèse Chapitre 1. La situation des régions rurales Points clés Introduction Diversité croissante du paysage rural : défis à relever et ressources inexploitées Les zones rurales de l OCDE sont globalement en retard mais «rural» n est pas synonyme de déclin Hétérogénéité des zones rurales Le poids de l agriculture et de la politique agricole dans les économies rurales L agriculture n est plus l épine dorsale de l économie rurale Les limites de la politique agricole Conclusion Notes Chapitre 2. Politiques rurales : nouvelles approches Points clés Introduction Tendances de la politique rurale Facteurs déterminants de la politique rurale Priorités du développement rural Stratégies nationales d intégration des politiques et programmes ruraux Canada : la Lentille rurale mise en place pour évaluer les incidences des politiques sur les zones rurales Finlande : le Comité de politique rurale politiques rurales «générales» et «spécifiques» Pays-Bas : réaménagement des compétences centrales-locales en matière de politique rurale Les initiatives de «localisation» au Royaume-Uni : le projet Rural Pathfinders et les partenariats stratégiques locaux Mexique : une approche intégrée des microrégions Le programme LEADER : favoriser dans les pays de l UE les approches ascendantes

10 TABLE DES MATIÈRES REGIONEN AKTIV : la nouvelle approche allemande du développement rural Politique rurale intégrée : exemples dans des pays non membres de l OCDE Conclusion Notes Chapitre 3. Stratégies de gouvernance à l appui de la politique rurale Points clés Introduction Gouvernance à l échelon central Gestion du processus de la politique du développement rural Coordination horizontale Gouvernance au niveau local Importance croissante des acteurs infranationaux Définition des zones cibles pour la politique rurale Coopération et partenariats entre collectivités locales Relations de gouvernance verticales Coordination entre le sommet et la base Incitations et contrats dans les relations verticales Évaluation et suivi Conclusion et priorités de recherche Déclaration du président du TDPC Annexe A. Cartes de typologie régionale Annexe B. Facteurs de compétitivité régionale Bibliographie Liste des encadrés 1.1. Typologie régionale de l OCDE Migrations vers les zones rurales en France Un pari sur l infrastructure haut débit en régions rurales Satisfaire les besoins de services publics en zone rurale Les aménités rurales au service du développement économique : exemples Services aux entreprises rurales LEADER + : exemples d innovation dans des localités rurales L Agence de développement de la péninsule de Nicoya (Costa Rica) Rôles de la métagouvernance Coordination horizontale à l échelon central : Canada, Mexique et Italie Définir la taille optimale des collectivités locales : Japon, Italie

11 TABLE DES MATIÈRES 3.4. Utilisation des SIG pour la définition et le diagnostic des aires fonctionnelles Coopération intercommunale : Hongrie, Grèce et République tchèque Encourager la coordination locale : Espagne, Royaume-Uni et Allemagne Arrangements contractuels verticaux : l UE, la France et l Allemagne Liste des tableaux 0.1. Le nouveau paradigme rural Taux de croissance de l emploi par secteur dans les années 90, dans une sélection de pays de l OCDE Évolution de l emploi dans l agriculture dans les régions essentiellement rurales Répartition des aides de la PAC par région selon la typologie de l OCDE Corrélation entre le volume total des aides du premier pilier accordées à des régions de niveau NUTS 3 et les indicateurs socio-économiques Corrélation entre les aides attribuées aux régions défavorisées et les indicateurs socio-économiques Le nouveau paradigme rural Avantages et risques des partenariats public-privé Principes exemplaires pour la valorisation des aménités rurales Financement de l entreprenariat en faveur du développement économique local Tâches assurées par le Comité finlandais de politique rurale Pays-Bas : objectifs de la politique rurale Leçons à tirer de LEADER II Facteurs déterminant l efficacité des partenariats Multiplication des instruments de programmation : le cas de Grosseto et Arezzo (Italie) Coordination verticale selon le modèle institutionnel de gouvernance Utiliser les subventions dans les relations verticales Les dispositifs contractuels multiniveaux de l administration : avantages et difficultés Résumé des principales difficultés de coordination et solutions. 147 Liste des graphiques Distribution de la population par type de région dans les pays de l OCDE PIB par habitant par région en 2001 : Europe PIB par habitant par région en 2001 : Amérique du Nord

12 TABLE DES MATIÈRES 1.3. PIB par habitant par région en 2001 : Asie et Océanie Population âgée (plus de 64 ans) dans les zones rurales de l OCDE Population ayant un niveau d enseignement supérieur dans les régions rurales de l OCDE Facteurs de retard du PIB par habitant dans les régions rurales de l OCDE Cycle du déclin des régions rurales Accessibilité, distance par route mesurée en minutes, en 2001 : Europe Accessibilité, distance par route mesurée en minutes, en 2001 : Amérique du Nord Accessibilité, distance par route mesurée en minutes, en 2001 : Asie et Océanie Les différentes «Toscanes» rurales L agriculture en pourcentage de l emploi total dans les pays de l OCDE (1983 et 2003) Pourcentage du revenu agricole dans le revenu total des ménages agricoles Revenu total des ménages agricoles en pourcentage de la moyenne pour l ensemble des ménages Évolution démographique entre 1992 et 2002 dans les 25 % de comtés américains qui sont le plus dépendants des subventions agricoles Croissance de l emploi entre 1992 et 2002 dans les 25 % de comtés américains qui sont le plus dépendants des subventions agricoles Aménités naturelles et évolution de l emploi dans les régions rurales des États-Unis entre 1970 et Total des aides du premier pilier par unité de travail agricole (UTA) Total des aides du premier pilier par hectare Aides directes en faveur de l élevage par UTA Disparités régionales et croissance du PIB par habitant ( ) Matrice pour l analyse des politiques rurales Structure administrative du programme LEADER S.1. Matrice d analyse de la politique rurale S.2. Le Grand Plan S.3. La politique de niche S.4. L approche alternative A.1. Typologie régionale : Europe A.2. Typologie régionale : Amérique du Nord A.3. Typologie régionale : Asie et Océanie

13 ISBN Le nouveau paradigme rural : Politiques et gouvernance OCDE 2006 Note de synthèse Les régions essentiellement rurales représentent environ 75 % du territoire et près du quart de la population des pays de l OCDE. Les transformations rapides de l économie internationale mondialisation, amélioration des communications et abaissement des coûts de transport, évolution des structures d échange des marchandises, émergence dans les régions rurales d importantes activités non agricoles représentent pour les régions rurales certaines menaces évidentes, mais aussi des opportunités significatives que les politiques rurales doivent prendre en compte. Le problème est de savoir comment adapter les stratégies actuelles souvent sectorielles et appliquées de façon uniforme dans tout un pays à la diversité des trajectoires de développement des régions rurales, qui souvent se fondent sur l exploitation de ressources locales spécifiques. L expérience des nombreuses initiatives mises en œuvre à travers les pays de l OCDE indique des solutions possibles pour répondre à ces défis. Comment les régions rurales font-elles face aux mutations économiques? Les régions rurales de l OCDE sont globalement en retard Sur l indicateur le plus courant des performances économiques, le PIB par habitant, les régions essentiellement rurales ne dépassaient pas 83 % de la moyenne nationale dans les différents pays de l OCDE en Qui plus est, dans plus de la moitié de ces pays (13 sur les 23 pour lesquels les données sont disponibles), entre 1995 et 2000, le PIB par habitant dans les régions rurales a baissé en pourcentage de la moyenne nationale. Cette faiblesse de la performance économique tient à un certain nombre de facteurs qui enclenchent souvent une spirale de déclin rural : 1) déperdition et vieillissement de la population, 2) faiblesse du niveau d instruction, 3) faiblesse de la productivité moyenne de la main-d œuvre et 4) faible présence des services publics. 11

14 NOTE DE SYNTHÈSE mais «rural» n est pas synonyme de déclin Les chiffres de la performance moyenne des zones rurales dans l ensemble de l OCDE masquent de grandes disparités entre régions. Par exemple, dans plus d un tiers des pays, la région affichant le taux le plus élevé de création d emplois était rurale. Les atouts qu elles possèdent et l amélioration des transports et des infrastructures peuvent retenir ou attirer dans les zones rurales les habitants et les entreprises. Les infrastructures notamment, permettent de réduire les coûts des facteurs pour les entreprises. De fait, le niveau de l emploi industriel dans les zones essentiellement rurales a augmenté de 0.5 % par an pendant la décennie 90, alors qu il diminuait dans les régions urbaines et intermédiaires. Les plus grandes facilités de déplacement sur des distances plus longues ont élargi la sphère d influence des grandes zones urbaines en permettant aux gens de vivre en zone rurale tout en travaillant en ville. Les atouts de la campagne qualité de la vie et de l environnement, patrimoine naturel et autres aménités sont d ailleurs plus recherchés et constituent de réels facteurs d attraction des investissements et des travailleurs; ils ont même contribué à inverser le phénomène de l exode rural en France, en Angleterre et aux Pays-Bas, notamment. Quel est le poids de l agriculture et des subventions agricoles dans les économies rurales? Si dans de nombreux pays de l OCDE l agriculture a un rôle important de façonnage des paysages ruraux, son poids dans les économies rurales est souvent faible et en diminution. Les gains de productivité qu elle a réalisés ont provoqué une baisse spectaculaire de l emploi agricole dans tous les pays de l OCDE, aussi bien en chiffres absolus qu en termes relatifs. Aujourd hui, moins de 10 % de la population active rurale travaille dans l agriculture. Et même en tenant compte de l augmentation considérable de la productivité, la part de valeur ajoutée brute de l agriculture reste faible. Dans l Europe à 25, l agriculture représente 96 % de l utilisation des terres rurales (forêts comprises), mais seulement 13 % environ de l emploi, et 6 % de la valeur ajoutée brute des régions rurales. Dans les pays de l OCDE, cette valeur ajoutée brute de l agriculture, en pourcentage du PIB total, n a fait que diminuer, tombant à 2 % en Malgré cette baisse de sa valeur ajoutée brute, l agriculture continue d exercer dans l économie rurale une influence importante, complémentaire à certains égards et plus concurrentielle à d autres. Ainsi, l agriculture, productiviste en 12

15 NOTE DE SYNTHÈSE particulier, est un consommateur majeur des intrants locaux, non seulement sur le plan purement agricole, mais aussi en termes de services aux entreprises. Elle peut aussi fournir des produits pour la transformation ou la fabrication au niveau local (industrie agroalimentaire par exemple) et contribuer à fournir certains biens publics ou semi-publics. Et bien entendu, exploitations et ménages agricoles sont des consommateurs locaux. Facteur peut-être plus important, le recours de plus en plus fréquent des ménages agricoles à des revenus non agricoles (la plupart du temps, le revenu direct tiré de l agriculture représente moins de la moitié du revenu du ménage) signifie qu ils ont aussi intérêt à la diversification de l économie rurale dans de nouveaux secteurs. Dans ce contexte, on s interroge sur l efficacité de la politique agricole, et en particulier des subventions, en tant qu élément essentiel de la politique publique en région rurale. Bien qu elles apportent à ces régions des ressources importantes, les subventions agricoles ne sont pas destinées à impulser directement le développement rural et, la plupart du temps, elles ne le font en effet pas. La principale raison en est qu elles se concentrent sur un segment restreint de la population rurale (les exploitants et autres acteurs des entreprises agricoles) et non sur des territoires. L expérience aux États-Unis et en Europe montre que les politiques actuelles de subventions ne répondent pas à certains des problèmes socioéconomiques les plus urgents auxquels sont confrontées les collectivités rurales, et que leurs effets à travers le territoire rural sont inégaux. Quels sont les nouveaux facteurs qui influent sur l élaboration des politiques rurales? Les transformations du contexte international changent les règles du jeu, nécessitant de nouvelles orientations de la politique rurale. Trois considérations entrent particulièrement en ligne de compte dans l évolution des politiques des pays de l OCDE. 1) Importance accrue accordée aux aménités rurales. Un facteur qui joue un rôle important dans la façon dont se conçoit la politique de développement rural dans les pays de l OCDE est la valeur que la société (aussi bien rurale qu urbaine) attache aux aménités naturelles et culturelles. Plus de 75 % de la superficie des pays de l OCDE étant occupée par des espaces ruraux, les politiques qui les concernent jouent un rôle important dans l aménagement du territoire et doivent prendre en compte toute une série de considérations relatives au développement économique et à la protection de l environnement. La gestion rurale des ressources naturelles d un pays intéresse l ensemble de la population, compte tenu de l ampleur des préjudices éventuels que causerait 13

16 NOTE DE SYNTHÈSE une mauvaise gestion des systèmes naturels liés au sol, à l eau, à l air et aux autres ressources naturelles. Beaucoup de territoires ruraux comportent aussi certains des plus importants vestiges antiques, sites historiques ou aménités à vocation récréative (stations de ski, stations balnéaires) qui ont un grand rôle à jouer dans le développement économique rural. Dépassant l optique étroite de la multifonctionnalité de l agriculture, les responsables politiques mettent de plus en plus l accent sur la nécessité d identifier et de valoriser le large éventail de ressources dont disposent les zones rurales et de prendre en compte les externalités positives et négatives liées aux différentes activités qui s y exercent. C est ainsi que la bonne gestion des multiples aspects des espaces ruraux est devenue un pilier essentiel des politiques territorialisées de développement rural. 2) Pressions pour une réforme de la politique agricole. Au-delà des considérations relatives aux limites de la politique agricole et aux effets spatiaux négatifs qu elle peut entraîner, les pressions visant à réformer l approche aujourd hui purement agricole du développement rural sont au moins de deux sortes. La première a trait aux obstacles imposés par certaines politiques agricoles aux échanges internationaux. Les distorsions introduites par les subventions découlant des politiques agricoles sont fortement mises en question par l Organisation mondiale du commerce, et les récentes négociations ont montré que sans une réforme des subventions agricoles dans les pays développés, on ne peut guère avancer. À cette pression au niveau international, s ajoutent des pressions budgétaires internes. Dans beaucoup de pays de l OCDE en effet, les subventions agricoles sont de plus en plus contestées en raison de leur impact sur les finances publiques, qui alimente un débat sur d autres usages possibles des ressources publiques en faveur des zones rurales. Au niveau de l Union européenne aussi, les pressions budgétaires sont fortes en raison du processus d élargissement. Celuici pose en effet le problème de la pérennité financière d un système dont le coût augmente avec l entrée des nouveaux pays membres, dont certains qui possèdent un large secteur agricole aspirent à l égalité de traitement avec les «anciens» membres. 3) Décentralisation et évolution de la politique régionale. Dans la théorie comme dans la pratique, la politique régionale a pris acte du fait que pour aider les différentes régions à se développer en fonction de leurs caractéristiques propres, la redistribution financière n est pas suffisante. Il en a découlé dans de nombreux pays des politiques et des programmes dont l objectif précis est de développer des localités rurales et de les rendre plus compétitives en s appuyant sur les atouts locaux. Depuis les années 80, l objectif de redistribution régionale perd de son importance au profit de politiques qui visent à identifier et à cibler les possibilités économiques locales. Le paradigme de la politique régionale a donc commencé à évoluer, passant d une stratégie descendante de réduction des disparités entre régions par des 14

17 NOTE DE SYNTHÈSE Tableau 0.1. Le nouveau paradigme rural Ancienne approche Nouvelle approche Objectifs Péréquation, revenu agricole, compétitivité des exploitations Compétitivité des zones rurales, valorisation des atouts locaux, exploitation des ressources inutilisées Secteur clé ciblé Agriculture Divers secteurs des économies rurales (exemples : tourisme rural, industrie, technologies de l information et de la communication, etc.) Outils principaux Subventions Investissements Acteurs clés Administrations nationales, agriculteurs Tous les niveaux d administration (supranational, national, régional et local), divers acteurs locaux (publics, privés, organisations non gouvernementales) subventions à un ensemble beaucoup plus étendu de mesures destinées à améliorer la compétitivité régionale. Ces nouvelles approches se caractérisent par plusieurs éléments. Premièrement, une stratégie de développement qui prend en compte les multiples facteurs directs et indirects qui influent sur la performance des entreprises locales. Deuxièmement, l accent mis davantage sur les connaissances et les atouts endogènes (locaux) que sur les investissements et les transferts exogènes. Enfin, gouvernance collective/ négociée, qui implique non seulement les administrations nationales régionales et locales, mais aussi d autres acteurs, le gouvernement central jouant un rôle moins prépondérant. Comment l approche de la politique rurale évolue-t-elle? Du fait de cette réorientation majeure de la politique régionale, plusieurs pays membres s efforcent de plus en plus de développer une approche territorialisée multisectorielle qui consiste à identifier et à exploiter la diversité des potentiels de développement des zones rurales. Deux principes caractérisent le «nouveau paradigme rural» : il est axé 1) non plus sur des secteurs mais sur des territoires et 2) non plus sur des subventions mais sur des investissements. Un nombre croissant d initiatives témoignent d une nouvelle approche intégrée de la politique rurale dans les pays membres. Au Canada, l initiative dénommée «Lentille rurale» assure la prise en compte des priorités rurales dans l élaboration de la politique du gouvernement et la cohérence entre les politiques des différents ministères face aux objectifs ruraux. Quant au Programme de développement des collectivités, il favorise une approche ascendante du développement économique des zones rurales. 15

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