Dr. Philippe Briand Professeur à la faculté de droit de Nantes

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1 [L assurance Lyers Impayés] L assurance loyers impayés Submitted By Dr. Philippe Briand Professeur à la faculté de droit de Nantes Depuis plus de trente ans, le contrat de bail d habitation fait l objet en France de toutes les sollicitudes du législateur. La raison tient dans un constat simple : le logement constitue l un des besoins essentiels de l homme au même titre qu il est perçu comme essentiel d avoir accès aux soins en cas de maladie, d avoir accès à l éducation, ou de pouvoir librement circuler sur tout le territoire. La société doit donc s organiser afin de pourvoir à de tels besoins. Ainsi entre-t-il dans les missions incontestées de l Etat de bâtir des hôpitaux pour assurer les soins, de bâtir des écoles pour assurer l éducation ou de construire des routes pour permettre la circulation de tous. S agissant du logement, les choses sont plus complexes. Les personnes qui ne peuvent accéder à la propriété de leur logement sont contraintes de conclure un contrat de location. A cet égard, il existe depuis longtemps en France un secteur dit social et un secteur libre. On pourrait croire logiquement que seul le secteur social devrait être l objet d une règlementation, celle-ci imposant aux bailleurs des contraintes qui ne seraient que la contrepartie des aides procurées par l Etat. On pourrait penser que le législateur n a pas à se préoccuper des rapports privés existant entre un propriétaire et son locataire, du moins, dès lors que ni l un ni l autre ne sollicite une aide quelconque de l Etat. En réalité, il n en est pas ainsi. [13-14/5/2014] [College of Law at the UAEU] 5

2 [Dr. Philippe Briand] Il n est plus guère de secteur économique qui demeure libre de toute réglementation. Plus encore lorsque le secteur considéré est le théâtre de l expression d un droit dit fondamental. Car l Etat se reconnaît garant de l effectivité de ces droits fondamentaux que sont par exemple le droit à l emploi (reconnu dans le préambule de la constitution de 1946) ou le droit au logement. C est en proclamant en 1982 que «le droit à l habitat (qui deviendra en 1989 le droit au logement) est un droit fondamental» que le législateur justifie l assujettissement du contrat de bail à des objectifs d intérêt général visant à la protection du locataire d un local d habitation. Ces objectifs d intérêt général sont la lutte contre le déséquilibre contractuel, la garantie d une véritable stabilité du contrat et la maîtrise de l évolution des loyers. Cependant, la crise économique aidant, la part incombant aux dépenses de logement dans le budget des ménages les plus modestes s est accrue ces dernières années. Les statistiques montrent un accroissement de l ordre de 30%. On constate donc une dégradation de la capacité à se loger décemment pour les ménages à revenus modestes. Ainsi, pour les locataires les plus modestes, le loyer moyen versé à un bailleur privé équivaut en moyenne à 33,6% de ses revenus. Il en résulte une multiplication des situations d impayé auxquelles sont exposés les propriétaires bailleurs. Le défaut de paiement de ses loyers par le locataire est devenu un véritable problème de société. Les bailleurs sont relativement démunis face à de telles situations et ce, pour deux raisons : - d abord, la loi française rend très difficile l exécution des décisions de justices prononçant la résiliation du bail. Les expulsions de locataires ne payant plus leurs loyers sont des procédures longues et décourageantes pour les bailleurs. - Ensuite, les garanties que peut prendre un bailleur pour se prémunir contre le non paiement du loyer par son locataire ne sont pas parfaitement satisfaisantes. 6 [22 nd International Annual Conference Legal Aspects of Insurance & Its Contemporary Trends]

3 [L assurance Lyers Impayés] Or, l équilibre du marché locatif repose sur la confiance qu inspire ce marché aux investisseurs privés. En effet, le parc locatif français est constitué de 4,7 millions de logements loués et 96% des bailleurs sont des personnes physiques. On voit immédiatement que la capacité des personnes physiques à investir dans l immobilier locatif est essentielle pour assurer la stabilité du parc locatif. Il est important de leur redonner confiance en leur permettant d accéder à des outils juridiques performants, leur garantissant le paiement des loyers qui leur sont dus. Les outils traditionnels sont le dépôt de garantie et le cautionnement. Pendant très longtemps, l assurance n était pas pratiquée. Rien n interdisait pourtant au bailleur de souscrire une assurance-insolvabilité qui eût couvert le risque d impayé du locataire. Mais les assurances-insolvabilité sont coûteuses et constituent pour le bailleur une dépense diminuant considérablement la rentabilité de l investissement locatif. C est la raison pour laquelle, jusque dans les années 1980, les compagnies d assurance ne pratiquaient pas l assurance loyers impayés. C est l insuffisante efficacité des garanties consacrées par la loi (1) qui conduisirent les pouvoirs publics à promouvoir l assurance loyers impayés (2). Mais l échec des premières formes d assurance loyers impayés força le gouvernement à aller plus loin dans la toute récente loi du 24 mars 2014 (3). 1 Les garanties de paiement du loyer Le statut des baux d habitation, issu de la loi du 6 juillet 1989 fait référence à deux types de garantie. Une garantie de paiement des réparations en cas de dégradations commises par le locataire sur la chose louée. Cette garantie prend la forme soit d un dépôt de garantie versé par le locataire à la signature du contrat de bail et dont le montant ne peut excéder 1 mois de loyer hors charges, soit d une garantie autonome pour un montant qui ne peut excéder un mois de loyer hors charge. Ce dépôt de garantie ou cette garantie autonome n ont pas vocation à servir de garantie de paiement du loyer puisque c est seulement à l expiration du bail que le bailleur pourra, le cas échéant se servir de ces sommes. [13-14/5/2014] [College of Law at the UAEU] 7

4 [Dr. Philippe Briand] La principale garantie de paiement du loyer que le bailleur peut se ménager dans le bail réside dans le cautionnement des obligations résultant du contrat. Les études statistiques menées en France montrent que 77% des bailleurs exigent une caution solidaire. Lorsqu un tel cautionnement est exigé, cela conduit le locataire à solliciter l engagement d un tiers qui répondra des éventuels impayés laissés par le locataire. Ce tiers doit donc présenter une solvabilité suffisante pour donner confiance au bailleur. Lorsque le logement est loué à un étudiant ou bien à une personne jeune, il est fréquent que le locataire fournisse à titre de garantie, l engagement de caution de ses parents. En revanche, lorsque le locataire est plus âgé, il lui souvent plus difficile de trouver quelqu un qui s engage à titre de caution. Dans ce cas, il reste la solution du cautionnement donné par un établissement financier mais la rémunération de ce service est d un coût assez élevé. En outre, les banques elles-mêmes exigent souvent de la part du débiteur des contregaranties qu il n a pas les moyens de fournir. Au final, le cautionnement bancaire des dettes de loyers reste assez peu développé. Lorsque le bailleur ne peut pas obtenir l engagement d une caution, il est obligé de redoubler de prudence en sélectionnant ses locataires sur des critères de revenus. En tout état de cause, le niveau élevé des garanties exigées constitue indéniablement un frein à l accès au logement. Les candidats-locataires à revenus modestes sont souvent écartés d emblée, faute de présenter des garanties suffisantes. C est pourquoi il fut imaginé de promouvoir des solutions passant par le mécanisme de l assurance. 2 Les premiers pas de l assurance loyer impayé Ce sont d abord, dans les années 80, les compagnies d assurance qui ont imaginé offrir aux bailleurs une garantie de loyers impayés. Ces garanties sont souscrites par le bailleur dans le cadre d un contrat d assurance. Le paiement des primes d assurance incombe donc au bailleur et à lui seul. 8 [22 nd International Annual Conference Legal Aspects of Insurance & Its Contemporary Trends]

5 [L assurance Lyers Impayés] Ce coût avoisine en général les 3% du loyer annuel. Ce montant élevé a nuit au développement de cette assurance. Les bailleurs lui préféraient le cautionnement qui présentait l avantage d être gratuit lorsque la caution était une personne physique. Cet échec a conduit les pouvoirs publics à mettre en place une nouvelle garantie, à compter de 2007 : La garantie des risques locatifs (GRL). L amélioration consiste ici à faire financer une partie du système par les contributions versées par les entreprises au titre de leur participation à l'effort de construction. Ces contributions peuvent désormais financer des «compensations aux entreprises d'assurances de dommages qui proposent la souscription de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés respectant un cahier des charges» Ainsi, le financement du dispositif est partagé entre le bailleur et un fonds alimenté par les contributions des entreprises. Cela entraine une diminution du coût de cette garantie. Ce mécanisme ne s applique cependant qu aux locataires pouvant justifier de ressources représentant au moins deux fois le montant du loyer et à condition que le loyer ne dépasse pas 2000 par mois. Cependant, les conditions d accès demeurent restrictives. C est souvent pour d autres catégories de locataires que le bailleur a besoin d être assuré. La GRL n a finalement pas connu le succès que l on espérait. Alors que l on attendait environ 1,2 millions de contrats GRL à la fin 2012, à cette date, seulement contrats avaient été conclus. C est pourquoi le gouvernement a réfléchi à la mise en place d une garantie universelle, c'est-à-dire une garantie qui puisse s appliquer à tous les contrats de bail d habitation en cas de défaillance du locataire quel qu il soit. Cette réflexion a abouti à l introduction en France d une Garantie Universelle des Loyers (GUL) qui est désormais prévue par la loi du 24 mars Cette garantie universelle des loyers ne sera applicable qu au 1 er janvier Cependant, d ores et déjà, elle se présente comme un outil remarquable en cela qu elle sera non seulement universelle mais gratuite. [13-14/5/2014] [College of Law at the UAEU] 9

6 [Dr. Philippe Briand] 3 La Garantie Universelle des Loyers (GUL) L objectif du dispositif nouveau est d assurer la prise en charge des impayés de loyer éprouvés par tous les bailleurs du parc privé. Tous les logements (s ils satisfont aux normes de décence) sont concernés, même les logements loués meublés, même les sous-locations. L intérêt principal de cette garantie est qu elle facilitera l accès au logement de nombreuses personnes qui en étaient écartées au motif qu elles n offraient pas suffisamment de garanties. Car tous les locataires, y compris ceux qui ont des ressources modestes, seront couverts par ce mécanisme, à condition cependant que le loyer ne représente pas plus de la moitié des ressources du locataire à la date de la conclusion du bail. La garantie universelle des loyers vise donc à apaiser les relations entre propriétaires et locataires, à redonner confiance aux propriétaires et à les inciter à mettre sur le marché locatif des logements qu ils se refusent actuellement à louer, de peur d avoir à faire face à de mauvais payeurs. On espère que de nombreux logements soient ainsi, du fait de cette mesure, remis sur le marché de la location. Avec ce mécanisme, c est l Etat qui se substituera au locataire pour verser au bailleur les loyers qui lui sont dus. Cette garantie ne sera cependant pas obligatoire pour le bailleur. En effet, le bailleur pourra fort bien préférer recourir au cautionnement ou même à une assurance loyers impayés. Dans la pratique, le bailleur devra cocher une case du contrat bail indiquant son choix en faveur de la GUL ou du cautionnement ou bien d une assurance privée. Il ne pourra donc pas cumuler le bénéfice de la GUL avec celui d un cautionnement, sauf si le locataire est un étudiant ou un apprenti. La garantie universelle couvrira non seulement les impayés de loyers mais également les impayés de charges locatives. En revanche, elle ne couvrira pas les réparations liées aux dégradations accomplies par le locataire. Pour ces dégradations cependant, le bailleur est invité à souscrire un contrat d assurance distinct. Cependant, l aide ainsi versée au bailleur au titre de la GUL ne sera pas strictement égale aux loyers impayés. 01 [22 nd International Annual Conference Legal Aspects of Insurance & Its Contemporary Trends]

7 [L assurance Lyers Impayés] En effet, l aide ne sera versée qu après une période de carence (dont on ne connait pas encore la durée) et après application d une franchise. Toutefois, cette franchise ne sera pas appliquée si le locataire est étudiant, un apprenti, à un demandeur d emploi ou à un salarié ne disposant pas d un de travail contrat à durée indéterminée. Qui plus est, l aide ne se fera pas sur la base du loyer effectivement impayé mais à hauteur d un plafond variable selon les caractéristiques du logement. Lorsque le logement sera situé dans une zone d urbanisation de plus de habitants où il existe des difficultés sérieuse d accès au logement, ce plafond sera égal au loyer de référence correspondant au loyer médian du quartier. Mais le montant de la garantie sera majoré lorsque le logement sera loué à un étudiant, un apprenti, à un demandeur d emploi ou à un salarié ne disposant pas d un contrat de travail à durée indéterminée. On voit clairement que le législateur a voulu considérablement faciliter la conclusion de contrats de bail avec les personnes «à risques» qui sont actuellement les plus exposées à des refus de location. Lorsque le bailleur aura opté pour le système de la garantie universelle, il sera couvert gratuitement pour une période de 18 mois de loyers impayés. Cette couverture apparaîtra certainement insuffisante dans bien des cas. En effet, le risque du système nouveau réside clairement dans le fait que le locataire s estime délivré de sa dette de loyer par le paiement de la garantie et qu il s installe dans le confort qui lui est ici procuré. De son côté, le bailleur ainsi indemnisé peut négliger de poursuivre la résiliation du bail et laisser s écouler la période de 18 mois au terme de laquelle il ne sera plus garanti. On peut craindre que les difficultés soient repoussées mais pas supprimées. Certes, la loi nouvelle indique que les aides versées au titre de la garantie ouvrent droit à un recours subrogatoire contre le locataire au profit de l agence qui aura garanti les impayés. Reste à savoir si l établissement public créé pour cette occasion sera suffisamment organisé pour exercer systématiquement de tels recours. Reste à savoir si ces recours ne seront pas illusoires, le locataire étant dans l impossibilité matérielle d y faire face. En outre, la loi prévoit que les actions contentieuses introduites par le bailleur en raison du non-paiement du loyer ne peuvent être rejetées du seul fait que le bailleur a perçu une aide en vertu de la GUL. [13-14/5/2014] [College of Law at the UAEU] 00

8 [Dr. Philippe Briand] Ainsi, bien qu ils soient garantis par la GUL, les bailleurs conservent le droit de faire sanctionner leur locataire. Toutes ces mesures, on l imagine, sont très coûteuses. Leur coût a été évalué à 700 millions d euros par an. Mais tout laisse croire que cette évaluation sousestime le montant réel de la charge que représente cette garantie pour l Etat. an. Il est très vraisemblable que l on dépasse rapidement le milliard d euros par Dans un premier temps, le ministre du logement avait imaginé faire financer ce coût par un prélèvement obligatoire sur les loyers, de l ordre de 1% à la charge de chacune des parties au contrat de bail. Devant le mécontentement qu une telle mesure avait créé, le gouvernement a reculé et finalement le financement ne sera pas assuré par les parties. Le gouvernement devra trouver d ici 2016 (date d entrée en vigueur de la mesure) les moyens d en assurer le financement. Le fonds d Action Logement (financé par les entreprises) devrait être une fois encore sollicité. La création de cette garantie universelle des loyers est une mesure cohérente. La mise en œuvre du droit au logement conduisait systématiquement les propriétaires à supporter exclusivement le coût de cette règlementation sociale. Car on ne peut approuver les mesures visant à maintenir les mauvais payeurs dans les lieux loués qu à la condition d indemniser le bailleur du préjudice qui en résulte. Jusqu à lors, le bailleur n était indemnisé qu à partir du moment où les pouvoirs publics refusaient de prêter la main à l exécution d une décision d expulsion. Il s écoulait donc de nombreux mois pendant lesquels le propriétaire devait seul assumer les conséquences financières de l impossibilité de se débarrasser de son locataire. Avec la loi nouvelle, le préjudice subi par le bailleur sera notablement atténué pendant cette période intermédiaire. Les mesures de protection du locataire qui n accroissent pas corrélativement la charge du bailleur sont rarissimes. Pour une fois, l Etat ne sollicite pas les propriétaires et assume seul les conséquences financières de la mise en œuvre du droit au logement. On ne peut naturellement que s en réjouir. 01 [22 nd International Annual Conference Legal Aspects of Insurance & Its Contemporary Trends]