Les enseignements de la crise alimentaire de 2005 au Niger

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1 Les enseignements de la crise alimentaire de 2005 au Niger pour les politiques de sécurité alimentaire Johny EGG INRA / UMR MOISA (Montpellier) Journée CIRAD 4 septembre 2008 «Sécurité alimentaire et production agricole : y a-t-il vraiment un lien?»

2 Pourquoi parler de la crise 2005 au Niger Une crise qui a marqué les esprits une crise «non annoncée» incluant les zones de production principales alors que le Niger a un Dispositif national de prévention considéré comme expérimenté une médiatisation hors norme au Sahel (20 ans) une mise en cause sévère des acteurs publics Une crise emblématique des changements dans les déterminants des crises alimentaires (la sécurité alimentaire des ménages) dans les conditions de «la réponse» aux crises (les politiques publiques de sécurité alimentaire)

3 Les études et évaluations de la crise alimentaire 2005 du Niger Evaluation du DNPGC face à la crise étude IRAM : Egg, Michiels, Delpeuch, Blein, Alby-Flores «Enseignements de la crise» : série études MAE (à paraître) Evaluation de l action du PAM (contribution V. Ancey) Evaluation de l action des ONG : CARE, CRS, World Vision, SCF Analyse MSF : «Niger 2005, une catastrophe si naturelle», Karthala Etude LASDEL : rétrospective de la crise «vue par le bas» Numéro d Afrique contemporaine

4 Plan de l exposé 1. Les dispositifs publics de prévention / gestion des crises alimentaires dans les pays du Sahel 2. La caractérisation de la crise alimentaire 2005 du Niger 3. Le déroulement de la crise 4. Les réponses du Dispositif public 5. Les enseignements de la crise 2005 du Niger

5 1. Les dispositifs de prévention / gestion des crises alimentaires dans les pays du Sahel

6 Le Sahel : une zone qui vit avec le risque Un environnement à risques, histoire jalonnée de famines exposition aux risques liée aux aléas ( sécheresse, criquets) aggravée par facteurs structurels : pauvreté, faible productivité, dégradation fertilité sols, pâturages Les stratégies anti-risques des populations Prévenir le risque (gestion ex-ante du risque) Diversifier les activités et les sources de revenus Épargne de précaution (stock, bétail, valeur d échange) Atténuer les conséquences du choc (partage des risques et gestion ex post) Pratiques de crédit / réciprocité Réseaux de solidarité

7 La politique de prévention / atténuation Objectif : suppléer les stratégies des ménages ex ante : prévenir le risque ; ex-post : atténuer les conséquences du choc - idée d assurance Politique s impose après la libéralisation marchés céréaliers Schéma de base : information (alerte / choc) : bilans, SAP, SIM stock de sécurité (et autres outils) structure coordination Etat- donateurs Mise en œuvre : à partir fin 80 s tous les pays du CILSS se dotent d un Dispositif national Niger : SAP (1989), DNPGC renforcé par UE (2000)

8 Structures et outils du Dispositif Niger Les structures : Organe commun : CMC / CRC (Commission Mixte de concertation) signataires : UE, France, RFA, USAID, Suisse et PAM Bien commun : SNR (SNS + FSA) Bien commun des donateurs : FCD Les outils : CCA (Cellule Crises Alimentaire, Cabinet 1er Ministre) SAP (bilans céréaliers, surveillance zones à risques, SIM ) OPVN (gestion par contrat-plan avec l Etat) Les moyens d intervention Aide alimentaire Ventes à prix modérés, distribution semences/intrants Actions d atténuation (micro-réalisations)

9 2. Caractérisation de la crise alimentaire 2005 Une crise alimentaire sévère qui résulte d une combinaison de facteurs conjoncturels et structurels Une crise qui s écarte du schéma attendu par le Dispositif national

10 Une crise d accessibilité sur fond de déficit d offre Production céréalière insuffisante et déficit fourrager très important Niveau de prix des céréales très élevé (effet intégration marché régional) Baisse prix bétail, oignons et commerce Oc tobre N ovembre Evolution du prix du mil sur le marché de Niamey Janvier M ars 2001/ / / /2005 A vril M ai Juin Juillet Septem bre

11 et de dégradation continue des conditions de vie des ménages vulnérables Crise sévère pour tous les ménages vulnérables en raison : des prix élevés, de la dégradation continue de leurs moyens de production de l épuisement de leurs stratégies de survie - «les gens ont adopté la crise» les migrations sont accentuées, la solidarité communautaire se fragilise les récoltes ne suffisent pas à rembourser l endettement les exploitations aisées ont profité de la crise (ventes de céréales, acquisition de terres suite à dettes )

12 Intensification des stratégies d atténuation région de Maradi Exode précoce et prolongé de tous les jeunes (importance de téléphonie mobile et Western Union) Forte consommation de feuilles y compris de nouvelles espèces végétales toxiques Décapitalisation des ressources (vente ou mise en gage de champ, vente de biens propres, ) Recours aux moins vulnérables (demande d aide alimentaire ou semences), mais aussi fragilisation des ménages (répudiation)

13 Une crise nutritionnelle «révélée» Toutes les enquêtes nutritionnelles anthropométriques réalisées en 2005 au Niger ont donné : des prévalences de malnutrition aiguë (poids-taille <- 2ET) dans la population des enfants de moins de 5 ans toujours graves ( 10%) et souvent critiques ( 15%), comparables aux situations de guerre Toutes les régions sont touchées (zones vulnérables ou non sur le plan alimentaire). Ce paradoxe apparent réside dans la complexité des causes de malnutrition avec une intrication de la sécurité alimentaire, de l'environnement social et de la santé.

14 Ampleur de la crise Prévalence de malnutrition aiguë en 2005 dans plusieurs régions r du Niger 25 (% d enfants de 6 à 59 mois avec un Poids-Taille < - 2 ET) 20 Critique % Grave Mauvaise 0 Maradi +Tahoua - z.agricole (09-10) Mar+Tah - z.agropastorale (09-10) Mar+Tah - z. pastorale (10) Acceptable

15 Comparaison des prévalences de malnutrition aiguë dans plusieurs régions r du Niger (1) 25 (% d enfants de moins de 5 ans avec un Poids-Taille < - 2 ET) 20 Critique % 15 Grave 10 Mauvaise 5 Acceptable 0 Maradi (01/1992) Maradi (04-08/2000) Maradi (01/2005) Maradi NE (05/2005) Tahoua (01/1992) Tahoua (04-08/2000) Tahoua CO (05/2005) Tahoua C0 (08/2005)

16 Au-delà du Niger : dans le Sahel, des taux de malnutrition aiguë parmi les plus élevés du monde 25 % d enfants de moins de 5 ans avec un Poids-Taille < - 2 ET en milieu rural dans plusieurs pays du Sahel ( ) 20 Critique % 15 Grave 10 Moyenne 5 Acceptable 0 Niger 1992 Niger 2000 Burkina 1992 Burkina 1998 Burkina 2003 Mali 2001 Tchad Nigeria N.O 2003

17 3. Chronologie de la crise alimentaire: une périodisation du «processus» Manque d anticipation Divergences de stratégies entre les acteurs du Dispositif national

18 Juin - sept 2004 : fin de la lutte anti-acridienne Octobre - janv 2005 : diagnostic et programmation à partir d un déficit jugé maîtrisable, plan d urgence d atténuation des crises (PAC) Requête d aide alimentaire (manque de crédibilité du signal) Février - juin : doutes et remises en causes Hausse des prix, difficultés approvisionnement Révélation de la crise nutritionnelle (HKI-PAM, MSF) modifie profondément le déroulement «annoncé» de la crise 1er flash appeal, pression des media passage à «l arène internationale» (sièges des agences)

19 Juillet : passage à l urgence Forte pression pour les distributions gratuites (Médiatisation, «humanitaires, sièges) Rupture d approvisionnement en céréales du Dispo. Changement de stratégie du PAM Crise institutionnelle au sein du DNPGCA Août début oct : distributions gratuites gén. Les nécessités de la coordination s imposent coordination compliquée par gd nombre acteurs Distributions gratuites grande échelle, grands moyens Novembre : difficulté de pronostic nvelle campagne Controverse malgré la production satisfaisante et l excédent de fourrages (en fonction résilience)

20 4. Caractérisation de la réponse Une réponse qui tarde mais parvient à contenir la crise

21 1er temps de la réponse La stratégie d atténuation : Peu d impact en raison : sous dimensionnement du plan d urgence sous réalisation, suite difficultés d approvisionnement PAC : actions utiles mais réponse non adaptée à difficultés d envergure : lourdes à organiser + handicap manque disponibilités de céréales Ventes à prix modérés : réalisées à 50% Appréciées, mais volumes insuffisants pour avoir impact significatif sur ménages et sur prix

22 2ème temps de la réponse : l urgence Les distributions gratuites à grande échelle: succès opérationnel global : plus de t de céréales distribuées en deux mois durant la saison des pluies (dont t par le PAM et t par le Dispositif) mais ambitions initiales de ciblage des ménages abandonnées Impact important (seules aides significatives, 20 j.) mais limité par période tardive Effets pervers sur actions de développement (banques de céréales, crédit, prise en charge )

23 Centres de récupération nutritionnelle CRENI, CRENAS, CRENAM Janvier 2005 : 1 CRENI et 7 CRENA sur Maradi Juillet 2005 : 1 Protocole National de prise en charge de la malnutrition Juillet décembre : plus de 800 centres - 25 ONG enfants traités

24 5. Principaux enseignements Une nécessaire adaptation du dispositif public et des outils d analyse au changement de paradigme

25 La crise 2005 a mis en évidence Un décalage entre le «modèle» de Dispositif en place au Niger (et au Sahel) et l évolution (i) des conditions de la sécurité alimentaire des populations vulnérables (ii) des conditions de l aide Le Dispositif doit s adapter à un changement de paradigme

26 Une crise inscrite dans un continuum Au total, une crise inscrite dans un continuum de dégradation des systèmes de vie des populations vulnérables affaiblisement de la capacité d absoption des chocs extérieurs notamment aux prix (les stratégies faisant davantage recours au marché) «la crise nous a trouvé à genoux, elle nous a mis à terre» «les gens ont adopté la crise» Au total, : une crise dans laquelle les déterminants conjoncturels et structurels sont difficiles à démêler

27 La remise en question du schéma type de la crise alimentaire au Sahel L origine de la crise n est pas liée à un choc, mais au processus de transformation et d appauvrissement des ménages ruraux Adaptation des outils de suivi et d analyse (stratégie des ménages) Réponses dans la durée Prise en compte du continuum urgence / réhabilitation / développement L ampleur de la malnutrition infantile Nécessite solutions curatives et préventives Changement du rôle du marché régional Assurance sur disponibilités n est plus garantie par le marché

28 La remise en question du dispositif de gestion des crises au Sahel Un contexte de concurrence pour leadership de gestion des crises : national, régional ou international Nouveaux acteurs de la gestion des crises Organisation paysannes, ONG locales Revendication de souveraineté nationale (Afr. Ouest) Collectivités décentralisées Mise en œuvre de la politique par les élus, ex Mali ONG locales Nouveaux donateurs Bilatéraux, notamment anciens «récipiendaires» (Chine, Inde, Maroc) Multilatéraux (ONU, solidarités islamique )

29 L évolution des modalités d alerte et de mobilisation de l aide Décalage dans les politiques de communication entre : Le Dispositif : information à caractère technique diffusée par des canaux spécialisés Les acteurs de l aide humanitaire : mobilisation de l opinion publique pour inciter à l action les donateurs Aujourd hui, la médiatisation est nécessaire pour renforcer l efficacité de l appel, mais : la priorité au plaidoyer se fait au détriment de l information la médiatisation de la crise entraîne un changement d arène difficile à gérer pour les acteurs du Dispositif (passage de l arène locale à l arène internationale et rôle prépondérant des acteurs de l aide humanitaire)

30 Conflits de normes sur les politiques de sécurité alimentaire Urgence versus prévention et développement - Normes globalisées de l aide d urgence - Moyens sans commune mesure avec Dispositifs nationaux La gestion commune face : au droit universel à l alimentation : droit fondamental qui «s impose» aux Etats, qui s affranchit, si nécessaire, des contraintes institutionnelles locales au nom du devoir d ingérence à la souveraineté alimentaire Droit des peuples à définir leur propre politique agricole et alimentaire (via Campesina 2001, OP)