Les Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels

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1 Les Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels Cours en ligne disponible sur demande sur le site CAPeye Cours préparé par Marianne Lefebvre, Pauline Lecole et Sophie Thoyer. Enregistrement réalisé par Pauline Lecole et Marianne Lefebvre le 9 juillet Ceci ne constitue pas une source d information officielle. N hésitez pas à consulter directement les sites des administrations en charge des aides PAC. Diapo 2 Nous vous proposons ici un cours introduction sur l ICHN en 7 questions: - l ICHN c est quoi? - Pourquoi ces aides? - Qui peut en bénéficier? - Comment ces aides sont-elles mises en place et où sont les agriculteurs qui touchent ces aides? - Combien touchent les bénéficiaires? - Quels sont les impacts de ces subventions? - Quels sont les enjeux aujourd hui? Diapo 3 Premièrement, de QUOI parle-t-on? Qu est-ce que l ICHN? L ICHN est une des aides versées aux agriculteurs dans le cadre du deuxième pilier de la PAC, qui regroupe les aides au développement rural co-financées par le budget de l Union européenne et celui de chaque Etat membre. Il s agit d une aide versée aux agriculteurs dont l exploitation est située dans une commune classée en zone défavorisée, encore appelée zone à handicaps ou contraintes naturelles.

2 L aide était au départ destinée aux exploitations herbagères d élevage qui pratiquent un pâturage adapté au milieu et consistait, jusqu en 2001, en une prime versée en fonction du nombre d animaux détenus par l'éleveur. Mais depuis 2001, le paiement s'effectue en fonction du nombre d'hectares et non plus en fonction du nombre de têtes de bétail. De plus, depuis 1990, les surfaces en productions végétales peuvent aussi bénéficier de l ICHN dans les zones les plus difficiles. Le montant de l indemnité est calculé de façon à compenser les coûts supplémentaires et la perte de revenu résultant de contraintes plus élevées pour la production agricole dans certaines zones. Diapo 4 POURQUOI ces aides? L Europe décide d aider les agriculteurs situés en zone défavorisée en 1975, en complément des aides de soutien au marché qui constituent alors la majorité des aides PAC. C est une des premières aides de la PAC qui est zonée. La France et le Royaume Uni avaient déjà mis en place ce type de mesures quelques années auparavant. L'aide française à l'agriculture aux zones défavorisées est une mesure historique attachée initialement à la politique d aménagement de la montagne. A l époque, l objectif principal est d encourager la poursuite de l'exploitation des terres agricoles même dans les zones à fortes contraintes naturelles, afin de contribuer à la préservation des paysages et de lutter contre l exode rural. Les objectifs de cette mesure ont depuis évolué, et les objectifs sociaux liés à l exode rural ont aujourd hui quasiment disparu. Par contre, l objectif environnemental a été renforcé au cours du temps, et il est maintenant explicite dans le règlement européen que les indemnités compensatoires des handicaps naturels doivent contribuer à la sauvegarde et à la promotion de systèmes agricoles durables. Diapo 5 QUI sont les bénéficiaires? Les agriculteurs bénéficiant de l ICHN sont ceux dont l exploitation est située dans une commune classée dans l une des trois catégories de zone défavorisée, que nous vous expliquerons dans la diapositive suivante. De plus, les agriculteurs souhaitant bénéficier des ICHN doivent faire une demande, déposée chaque année sur Telepac, en même temps que la demande des aides du premier pilier. Le bénéficiaire s engage aussi à respecter la conditionnalité et à poursuivre son activité agricole en zone défavorisée pendant au moins 5 ans à compter de la première année du bénéfice de l ICHN.

3 En France, en 2014, environ agriculteurs bénéficient de l ICHN, soit moins de 20% des exploitants agricoles. A l échelle de l Europe, c est aussi environ un agriculteur sur 5 qui perçoit l ICHN, soit. 2.8 Millions d agriculteurs sur la période Diapo 6 OU sont ces bénéficiaires? Vous pouvez voir sur cette carte de France les zones classées zones défavorisées. En bleu clair, les zones de montagne, caractérisées par une saison de production courte en raison de l altitude et/ou des fortes pentes. Elles correspondent à 60% des zones défavorisées. En vert clair, les zones soumises à des contraintes naturelles importantes, appelées en France «zones défavorisées simples». Pour être classée en zone défavorisée simple, une commune doit remplir au moins l'un des critères biophysiques définis dans le règlement européen relatif au développement rural (par ex des températures basses, un fort risque de sécheresse ou des sols médiocres), et ce pour au moins 60 % de la surface agricole de la commune. Enfin, en vert foncé, les zones soumises à des contraintes spécifiques. Il s'agit selon la Commission Européenne de zones où l agriculture permet de conserver ou améliorer l environnement, préserver les paysages agricoles, et leur potentiel touristique. Sur cette carte, on distingue à peine le vert foncé car seules quelques communes côtières de Haute Corse sont classées dans cette catégorie. Ces trois catégories sont définies par l Union européenne mais ce sont les États membres qui fixent les limites des zones sur leur territoire. Le budget dédié à l ICHN étant limité, les États membres doivent donc choisir entre une délimitation des zones moins restrictive pour augmenter le nombre de bénéficiaires, et des montants d aides à l hectare plus généreux. Diapo 7 En France, près de la moitié des surfaces agricoles est aujourd hui classée en zone défavorisée. Il s agit essentiellement (pour 28%) des zones défavorisées simples, suivies par les zones de montagne (pour 14.6%). Regardons de plus près ce qui se passe chez nos voisins européens. On observe sur ce graphique une forte hétérogénéité entre États membres dans le zonage. En moyenne, les nouveaux États membres (EUN12) ont moins de surfaces classées en zone défavorisées: 46% contre 58% pour les anciens États membres (EU15). De plus, on voit sur le graphique de droite, que certains États membres ont quasiment toutes leurs surfaces agricoles classées en zone défavorisées. C est le cas pour la Finlande, le Luxembourg ou Malte. A l inverse, les zones défavorisées sont très minoritaires au Danemark, aux Pays Bas et en Belgique, où la plupart des agriculteurs ont leurs exploitations en plaine.

4 Diapo 8 Combien touchent les agriculteurs bénéficiaires? Ce sont les États membres qui définissent les niveaux d indemnités et les types de production couverts par la mesure. Pour déterminer le niveau d indemnisation, les États membres utilisent une combinaison de critères pour mesurer la gravité du handicap en comparant les coûts supplémentaires et pertes de revenus par rapport aux zones non défavorisées. En 2015 en France, le montant de l ICHN varie entre 57 et 267 par hectare. L indemnité est calculée à l hectare dans la limite d un plafond de cinquante hectares, avec une majoration pour les 25 premiers hectares. Les exploitations de moins de 3 hectares n ont pas droit à l ICHN. Diapo 9 Ce montant de l ICHN touché par chaque bénéficiaire dépend de nombreux paramètres. Nous détaillons ici les principaux : - Le type de zone défavorisée: les paiements en zone de haute montagne sont plus élevés que dans le piémont ou en zone défavorisée simple - L orientation technico-économique de l exploitation Les montants à l hectare diffèrent pour les surfaces fourragères et les surfaces cultivées. Une majoration du montant par hectare est appliquée aux élevages dont plus de la moitié du cheptel est constituée d'ovins et de caprins. - Les conditions de production Afin de s assurer que les éleveurs des zones défavorisées respectent des pratiques favorables à l environnement et à la bonne utilisation des terres, l indemnité versée pour des surfaces fourragères est conditionnée au respect d un critère de chargement, c est-à-dire le nombre d animaux (exprimé en Unité de Gros Bovin) par hectare. Le système de plage optimale de chargement animal permet d exclure de l ICHN des modes d'élevage trop intensifs (au-delà du taux de chargement maximal) ou trop extensifs (en deçà du taux de chargement minimal). La définition des plages ainsi que les modalités de calcul du taux de chargement sont ajustées au niveau départemental par sous-zones pédoclimatiques. - La part de surface agricole utile (SAU) en zone défavorisée Les exploitations ayant moins de 80% de leur SAU en zone défavorisée simple ne sont pas bénéficiaires de l ICHN. On considère que ces exploitations ne se trouvent pas dans une situation économique difficile qui met en péril leur survie même si elles sont en zone défavorisée.

5 Pour les exploitations ayant moins de 80% de leur SAU en zone de montagne, l ICHN est versée, mais pas à taux plein (entre 9 et 15% de l ICHN selon leur part de SAU en zone défavorisée). - La part des revenus issus de l agriculture Pour les systèmes d'exploitation basés sur la pluriactivité, lorsque le revenu non agricole est important, les pertes de revenus liées à l activité agricole en zones défavorisées sont minimes par rapport aux exploitations gérées par des agriculteurs à titre principal. Ainsi, une dégressivité de l ICHN est prévue pour les pluriactifs dont les revenus agricoles sont inférieurs aux revenus non agricoles. Diapo 10 L ICHN combien cela coûte? La France est le pays qui a alloué la plus grande part de son budget pour le développement rural à l ICHN, soit environ 3.7 milliards d pour la période , ou un peu plus de 500 millions d euros par an, qui sont distribués entre un peu moins de bénéficiaires. Le graphique représente les principales mesures de développement rural sur la période à l échelle de l Union européenne. On observe le budget alloué à chaque mesure en milliards d euros (les barres de couleur), et la part de chaque mesure dans le budget total du second pilier (entre parenthèse). On remarque que les paiements aux agriculteurs en zone défavorisée de montagne et hors zone de montagne (regroupés sous le nom «support to Less Favoured Area» en anglais, ici en rouge) correspondent respectivement à la 4 ème et 3 ème mesure par ordre d importance dans le budget. Si on somme les dépenses pour ces deux types de mesure, c est alors le deuxième plus gros poste de dépenses du fonds européen agricole pour le développement rural (soit environ 15% du budget du second pilier), derrière les mesures agroenvironnementales et juste devant les aides à l investissement et à la modernisation. Diapo 11 Quel est l impact de ces aides? Nous vous présentons ici les principaux résultats d une étude de 2006 commandée par la Commission Européenne sur l Evaluation de la mesure relative aux zones défavorisées dans les 25 États membres de l Union européenne, ainsi que quelques résultats de l Evaluation ex post du Plan de Développement Rural National français de 2008 consacrée aux aides aux zones défavorisées. Il n existe malheureusement pas d étude plus récente sur le sujet au moment de la rédaction de ce cours. L évaluation porte sur trois dimensions: économique, sociale et environnementale. Diapo 12

6 Premièrement, les impacts économiques: On propose de les approcher via le revenu agricole. Quelle contribution de l ICHN au revenu des agriculteurs? En France en 2006, l ICHN correspond à en moyenne 20% du revenu agricole global, mais cette part monte à 40% en zone de montagne. C est beaucoup. Néanmoins, en France comme dans la plupart des États membres, un fossé subsiste entre le revenu agricole dans les zones défavorisées et hors zones défavorisées, même après prise en compte des paiements ICHN. Par exemple, en France, le revenu des agriculteurs de montagne demeure de 30 à 40 % inférieur à celui des agriculteurs de plaine. Diapo 13 Deuxièmement les impacts sociaux. On propose ici de répondre à la question suivante : Quels sont les impacts de l ICHN sur le maintien des exploitations agricoles? La tendance est partout à la baisse du nombre d exploitations agricoles dans toutes les zones. Néanmoins, à l échelle de l Union européenne, sur la période de 1995 à 2003, la superficie des terres agricoles s est maintenue dans les zones défavorisées. En France, sur la période , la déprise agricole est moins forte en zone défavorisée que dans les zones non bénéficiaires de l ICHN, sauf pour les zones de haute montagne où le nombre d exploitations a fortement diminué. Concernant le nombre d actifs agricoles, le taux d'installation des moins de 40 ans est légèrement plus élevé en zones défavorisées, notamment dans les zones de piémont et montagne, mais l installation de jeunes agriculteurs reste insuffisante pour remplacer les départs. Attention! On ne peut pas déduire de ces quelques chiffres que c est grâce aux aides en faveur des zones défavorisées que les exploitations se maintiennent ou disparaissent moins vite qu ailleurs. Il existe de multiples facteurs en jeu, et les aides ne constituent qu une partie mineure des revenus agricoles. Diapo 14 Enfin les impacts environnementaux. L agriculture n est pas verte en soit, et le maintien des exploitations agricoles ne peut être favorable à l environnement que si les exploitations en zones défavorisées sont engagées dans des pratiques agricoles durables. On observe que les zones défavorisées sont en moyenne caractérisées par des systèmes d exploitation moins intensifs et moins productifs. En effet, les contraintes physiques et socioéconomiques auxquelles sont soumis les agriculteurs en zone défavorisée conduisent naturellement les élevages à avoir un cheptel souvent plus petit, au rendement animal plus faible, sur une surface plus grande mais au rendement végétal plus faible. Néanmoins, on ne peut pas dire que c est grâce aux indemnités ICHN.

7 Par contre, en mettant l accent sur les exploitations d élevage, l ICHN contribue au maintien des pâturages, ce qui contribue à la préservation des paysages. On entend néanmoins des critiques sur le fait que la combinaison actuelle des critères de classification, des règles d éligibilité et des structures d indemnisation ne débouche pas nécessairement sur un ciblage suffisamment précis des ressources sur les zones où l agriculture contribue le plus à la protection de l environnement et le risque d abandon de l agriculture le plus grand. Certains analystes indiquent que, pour que l ICHN permette réellement d atteindre des objectifs environnementaux, il faudrait introduire des contreparties environnementales plus contraignantes. Par exemple, des pays comme l Allemagne ont défini des critères environnementaux beaucoup plus stricts pour les agriculteurs souhaitant bénéficier des indemnités compensatoires de handicap naturel, critères allant au-delà du respect des bonnes conditions agro-environnementales (BCAE), par ailleurs obligatoires dans tous les Etats membres. Pour d autres, ce n est pas nécessaire car l ICHN a plutôt un rôle d «effet socle», c est-à-dire qu elle permet aux éleveurs de se maintenir et de pouvoir contractualiser d autres dispositifs comme les Mesures Agro-environnementales climatiques, qui ont elles, des effets plus directs sur l environnement. Plus généralement, quelle remarque méthodologique pouvons-nous faire quant à ces évaluations? L ICHN est pour ses bénéficiaires un élément parmi un ensemble important d aides. Evaluer séparément et quantifier les effets propres de chaque mesure du programme de développement rural n est pas simple. L objectif devrait plutôt être d évaluer l efficacité et l utilité de l ICHN en relation avec les autres mesures du deuxième pilier de la PAC. Diapo 15 Pour finir, quels sont les enjeux liés à l ICHN pour le futur? Premier enjeux, la simplification: La Prime Herbagère Agro-environnementale, dite PHAE, était jusque 2014 un autre dispositif mis en place en France, qui visait la préservation des prairies et le maintien de l ouverture des espaces à gestion extensive. Or, 83% des exploitants qui touchaient la Prime Herbagère Agroenvironnementale touchaient aussi l ICHN. Par soucis de simplification, et parce que la Commission Européenne a estimé que la PHAE n avait pas véritablement d impact environnemental et n était donc pas légitime, la PHAE a été supprimée avec la réforme de L'ICHN a elle été revalorisée pour compenser la suppression de la PHAE. Un montant supplémentaire de 70 /hectare sur une superficie maximale de 75 hectares sera ainsi versé à partir de 2015.

8 Au total, au terme de la revalorisation en 2019, l ICHN renforcée représentera en France un budget annuel de 1056 Millions, soit près de 300 M de plus que les sommes actuellement versées dans les zones défavorisées au titre de l ICHN et de la PHAE. Deuxième enjeu, la révision des critères de zonage: En 2009, la Commission Européenne a proposé une révision des critères pour classer les zones agricoles à handicaps naturels, et notamment les zones défavorisées simples. Avec le concours d experts scientifiques, elle a recensé huit critères liés au sol et au climat pour classer ces zones de manière plus objective et précise. Ces critères ont été repris dans la PAC mais les États membres ont jusque fin 2018 pour mettre en application ces nouveaux critères. Les enjeux sont importants pour certaines zones car, avec l augmentation des montants à l hectare de l ICHN, appartenir à une zone défavorisée ou non peut faire une grosse différence pour le revenu des agriculteurs. En parallèle, la classification des zones de montagne est aussi en évolution. Par exemple, depuis avril 2015, de nouvelles communes de montagne ont été classées en zone sèche, ce qui ouvre la possibilité aux agriculteurs installés dans ces zones de bénéficier d un montant plus élevé d ICHN et ainsi compenser les pertes et surcoûts liés à l augmentation du risque sécheresse. Diapo 16 Nous avons terminé avec le cours. Nous vous proposons maintenant de vérifier si vous avez bien compris. Question : Prenez le temps de lire les trois propositions et de choisir celle qui reflète le mieux les objectifs de l ICHN. 1- L ICHN est une aide aux collectivités territoriales pour les investissements en faveur de la réduction des handicaps naturels (chemin d accès, irrigation, terrassement ) 2- Les aides ICHN ont avant tout pour objectif de contenir la déprise agricole dans des zones à fortes contraintes naturelles, en compensant la différence de revenus entre les agriculteurs des zones fortement productives et ceux des zones défavorisées. 3- L ICHN est une aide pour les systèmes particulièrement respectueux de l environnement dans les zones défavorisées. Réponse : La bonne réponse est la proposition 2. En effet, depuis sa création en 1975, l objectif principal de l ICHN est d encourager la poursuite de l'exploitation des terres agricoles même dans les zones à fortes contraintes naturelles. Pour cela, l ICHN subventionne les agriculteurs en zones défavorisées, et non les collectivités territoriales comme indiqué dans la proposition 1. De plus, l objectif environnemental a été renforcé au cours du temps, et il est maintenant explicite dans le règlement européen que les indemnités compensatoires des handicaps naturels doivent contribuer à la sauvegarde et à la promotion de systèmes agricoles durables. Néanmoins, les conditions choisies par la France pour pouvoir bénéficier de l ICHN ne permettent pas d assurer que les exploitations maintenues en zone défavorisées sont toutes vertueuses du point de vue environnemental. La proposition 3 n est donc pas correcte.

9 Diapo 17 Question : Le montant des ICHN perçues par un éleveur est en partie lié au nombre d unités de gros bétail (UGB) sur son exploitation. Vrai ou Faux? Réponse : C est Vrai. Depuis 2001, le paiement des ICHN pour un éleveur se fait en fonction du nombre d hectares de surfaces fourragères, et non des UGB. Néanmoins, le montant varie en fonction du taux de chargement, c est-à-dire du nombre d UGB par hectare. Diapo 18 Question : Choisir la bonne proposition. Pour être classée en zone défavorisée simple/de montagne/à handicaps spécifiques, une commune doit remplir au moins l'un des critères biophysiques définis dans le règlement européen (températures, pluviométrie, sols ) pour au moins 60 % de sa surface agricole. Le montant des paiements par hectare pour ces zones sont plus faibles. Réponse : Il s agit des zones défavorisées simples Diapo 19 C est terminé. Nous espérons que ce cours vous a plu. N hésitez pas à mettre à jour vos connaissances régulièrement car la politique agricole évolue vite et il est possible qu il y ait des changements à mi-parcours, c est-à-dire avant la prochaine réforme de la PAC en 2020.