Intégrer la fonction juridique dans la direction d un établissement scolaire : craintes ou refuge?

Transcription

1 Intégrer la fonction juridique dans la direction d un établissement scolaire : craintes ou refuge? 1 C O N F É R E N C E E S E N 2 8 M A I E M M A N U E L A U B I N, m a î t r e d e c o n f é r e n c e s H D R e n d r o i t p u b l i c à l a F a c u l t é d e d r o i t d e l U n i v e r s i t é d e P o i t i e r s

2 I. Introduction : le droit et l institution scolaire 2 La finalité de la règle de droit dans la société : la distinction entre la règle morale et la règle de droit Les fonctions de la règle de droit dans la vie scolaire : interdire, réglementer, autoriser et punir ; la différence entre une pratique, une règle interne ou une coutume de la communauté éducative et une norme juridique Le droit prescriptif : la déontologie applicable aux chefs d EPLE et aux enseignants; les règles applicables aux élèves (le règlement intérieur, acte juridique faisant grief depuis 1992) Le droit protecteur : le Statut général de la fonction publique, le droit de désobéissance, le droit de retrait d une situation de travail dangereuse, le droit de grève, le droit syndical.

3 La surface du droit applicable au sein d un EPLE 3 La distinction entre le droit public et le droit privé : origines et sens de cette distinction à travers des exemples Le droit administratif : droit de la fonction publique (Statut général pour les personnels de direction et les enseignants; décrets pour les agents contractuels de droit public comme les assistants d éducation) ; droit des services publics (principes d égalité, de gratuité, de laïcité) ; droit de la commande publique (contrats et marchés publics), droit des finances publiques (comptabilité de l EPLE).. Le droit du travail : le code du travail s applique aux agents contractuels recrutés dans le cadre des emplois aidés comme les EVS (emplois vie scolaire) recrutés dans le cadre de CAE (contrat d accompagnement dans l emploi) Le droit pénal : recherche de la responsabilité pénale d un chef d EPLE ou plainte au pénal en cas d agression d un enseignant

4 Les grands principes juridiques de l éducation nationale 4 La liberté de l enseignement : liberté de choix d un établissement public ou privé qui se fonde sur des normes internationale (art. 9 1 de la Conv.EDH, art. 18 de la DUDH : liberté de manifester croyances et convictions) L obligation d instruction : la loi impose l instruction (Code.E.Nat, art.l.131-1) des enfants qui constitue un droit subjectif de ces derniers (C.E.N, art. L.111-1, al.2) ; cf. le débat sur les conséquences de l absentéisme scolaire La laïcité : de valeur législative (loi de 1905) jusqu en 1946, ce principe a désormais une valeur constitutionnelle et doit être relié à l article 1 er de la Constitution de 1958 («La France est une République indivisible, laïque,..»). L égalité et la gratuité : ces deux principes ont une base constitutionnelle La responsabilité : assurer tous les enseignements obligatoires, assurer l éducation des enfants handicapés, protéger un enseignant agressé verbalement et/ou physiquement, prendre les mesures nécessaires à la titularisation de contractuels ou à la transformation du contrat, etc.

5 II. Hiérarchie des normes applicable à la vie scolaire 5 Le double mouvement de pénétration du droit dans la vie scolaire : la juridicisation (de plus en plus de règles de droit sont applicables) et la judiciarisation (de plus en plus de saisines du juge) La Constitution et les principes constitutionnels : l ordre constitutionnel comprend des normes et des principes républicains qui concernent directement la vie scolaire (principes d égalité, de gratuité, de laïcité) L influence croissante des normes internationales et européennes : l ordre juridique français doit tenir compte des conventions internationales et européennes (droit de la CEDH ou droit européen des droits de l homme, droit communautaire) La source législative : malgré sa dévalorisation, la loi reste la norme de droit commun du service public en général et de l Education nationale en particulier (processus de codification du droit)

6 Les normes de valeur constitutionnelle 6 Les normes constitutionnelles applicables à la vie scolaire : le principe d égalité (DDHC de 1789 et Préambule de la Constitution de 1946), la laïcité (art. 1 er de la Constitution), la gratuité (13 e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946), la liberté d opinion (art. 10 de la DDHC) Les bases constitutionnelles de la décentralisation (art. 1 er de la Constitution; art. 72) : distinction entre le transfert de compétences et le transfert de personnels : l éducation reste nationale, la gestion des EPLE est locale La nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité (applicable depuis mars 2010) va renforcer la constitutionnalisation de l ordre juridique en rendant possible l abrogation de lois contestées lors d un litige devant le juge administratif ou judiciaire.

7 Les normes conventionnelles 7 La Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales : art. 9 (liberté de pensée et de religion), art. 10 (liberté d expression) Le pacte international des droits civils et politiques de 1966 Les normes de droit communautaire : règlements et directives (exemple de l arrêt Gestas de juin 2008 concernant un contractuel de l éducation nationale) : la jurisprudence de la CJCE a joué un rôle essentiel dans l ouverture de la fonction publique aux citoyens européens non nationaux (l éducation nationale est essentiellement concernée par l accès en cours de carrière)

8 La loi, principale source de la légalité républicaine 8 L appel à la loi : l exemple de la demande des chefs d EPLE favorable à l intervention du législateur dans le domaine des tenues vestimentaires contraires à la laïcité (loi du 15 mars 2004) : la volonté de disposer d un cadre normatif national pour gérer les conflits liés à la laïcité-neutralité Le rappel de la loi : L exemple de la loi du 20 août 2008 sur le service minimum d accueil en cas de grève des enseignants (important contentieux dans ce domaine) La loi sans appel : les dispositions législatives figurant dans le Statut général de la fonction publique imposent des obligations de faire et de ne pas faire dans le cadre du service public. La loi du 9 août 2004 interdit les distributeurs automatiques de boissons et produits alimentaires payants dans les EPLE (pas de préjudice anormal et spécial pour les entreprises : TA Châlons en champagne, 11 déc.2008, LIJ, fév.2009, n 132, p.22). De même, l État a désormais une obligation de résultat en matière de scolarisation des enfants handicapés (passage de la responsabilité sans faute à la responsabilité pour faute)

9 La loi dévalorisée 9 Le contrôle de la loi promulguée : la théorie des neutrons législatifs appliquée en 2004 à la loi Fillon sur l avenir de l école La neutralisation de la loi appliquée dans le cadre de l exception d inconventionnalité : l incompatibilité de la loi avec des normes internationales et européennes (exemple de l arrêt Gestas de 2008 concernant un maîtreauxiliaire) L abrogation de la loi dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité (depuis mars 2010) : la loi a perdu de son prestige au contact de trois techniques de contrôle : le contrôle de constitutionnalité, le contrôle de conventionnalité et la théorie de l abrogation implicite

10 La source réglementaire 10 Les décrets d application des lois : l obligation de prendre ces décrets dans un délai raisonnable résulte d une jurisprudence du Conseil d État remontant à 1999 (CE, 11 mars 2009, Desgeorges : euros de préjudice en raison de la perte de chance sérieuse d être titularisé en raison du retard dans l intervention du décret permettant de titulariser des agents non titulaires : le décret aurait dû intervenir avant le 1 er janvier 1986, il a été pris le 15 fév.1999) Les décrets portant statut particulier applicable aux corps d emploi de l éducation nationale : exemple du décret n du 11 déc.2001 (personnels de direction) qui impose une obligation de mobilité (CE, 2 nov.2005, Mme Oudot, n ). Décrets contestés par des syndicats : quelques exemples du contentieux (CE, 26 janv.2007, n : décret du 26 août 2005 relatif au remplacement de courte durée dans les EPLCE; CE, 6 juill.2007, n : décret du 10 mai 2005 relatif l à l application de l art. 136 de la loi de finances rectificatives concernant les bonifications pour enfants)

11 III. Le conflit de normes au stade de l action administrative : l interprétation du droit 11 Le problème de l interprétation du droit : le chef d EPLE est et doit devenir davantage un interprète du droit de la vie scolaire. Distinction entre une pratique n ayant rien de prescriptif et une norme juridique imposant des droits et des obligations. Le juge est un interprète de la loi : le rôle décisif du juge dans l interprétation des normes (exemple du droit disciplinaire et du contrôle du juge dans ce domaine selon les personnes concernées : personnels de direction, enseignants ou élèves) Le juge est également un créateur de droit : il peut créer des normes s imposant à l administration (les principes généraux du droit : exemple de la sécurité juridique en mars 2006, Sté KPMG et autres) ou des notions ne figurant pas dans un texte (exemple de l obligation de réserve inventée par le Conseil d État en 1935) mais qui s imposent néanmoins à l administration

12 Le conflit des normes au stade de l action administrative : le texte, le contexte et le prétexte 12 L action repose toujours sur un texte qui ne doit pas devenir un prétexte (abus du droit) dans un contexte de malaise au sein de l EPLE (agressions physiques, relations tendues avec la hiérarchie, etc ) Les conflits relatifs au droit de grève dans les établissements scolaires Le contentieux relatif au droit de retrait abusif des enseignants de collèges et de lycées en cas d agression de l un d entre eux.

13 Les circulaires, degré zéro de la norme juridique 13 La circulaire, un acte indicatif dépourvu de valeur juridique Le nouvel état du droit applicable aux circulaires depuis le 1 er mai 2009 : l obligation de publication sur le site internet circulaires.gouv.fr ou la fin d un «droit souterrain» (l exemple du Ministère de l Education nationale) Le rôle décisif du juge administratif dans l appréciation de la légalité des circulaires : exemple de l arrêt du 17 juin 2009 sur la circulaire relative au service minimum d accueil (distinction entre une circulaire impérative et une circulaire purement interprétative depuis un arrêt Duvignères de 2002)

14 IV. Une notion au carrefour du droit et du management : la déontologie 14 La déontologie dans les métiers de l éducation nationale Localisation de la déontologie dans l ordre juridique (Code de l éducation nationale, Statut général de la fonction publique, titre 1 er, loi du 13 juill.1983 modifiée) Déontologie applicable aux personnels enseignants et aux personnels de direction des EPLE : de la neutralité dans le service à la dignité des fonctions Déontologie applicable au sein de l EPLE : le règlement intérieur, un vecteur de droits et obligations contestable devant le juge depuis 1992 (acte faisant grief)

15 Déontologie applicable aux enseignants 15 Comportement des agents dans le service ou la déontologie dans la vie scolaire : l obligation de neutralité (politique, religieuse ). Devoir de pondération dans la critique de la hiérarchie (CAA Bordeaux, 14 déc.2004, MEN c/o, n 00BX1055) Comportement de l enseignant dans sa vie privée : l obligation de moralité (exemple de la jurisprudence sur l utilisation des nouvelles technologies)

16 Déontologie applicable aux chefs d EPLE 16 Les obligations figurant dans le code pénal : le conflit d intérêts, la probité L obligation de dignité inhérente aux fonctions de chef d EPLE (définition et application de cette notion en jurisprudence) : le comportement du chef d EPLE dans sa vie privée peut rejaillir sur l EPLE et justifier des poursuites disciplinaires