Organisation institutionnelle du contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires à Madagascar

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1 Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel Bureau de Représentation pour l Océan Indien à Antananarivo (Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles) Organisation institutionnelle du contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires à Madagascar Dr. Gilles SARTER Expert ONUDI Sous la direction de Patrick GILABERT Représentant de l ONUDI Documentation arrêtée au 1 er mars 2008

2 Clause de non responsabilité L Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel ne peut en aucun cas être tenues responsables de l utilisation et de l interprétation de l information contenue dans cette publication qui vise à informer et non à délivrer des conseils personnalisés. Les opinions exprimées dans ce document sont celles des auteurs et ne sont pas nécessairement celles de l Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel. Bureau de l ONUDI à Madagascar 2

3 Institutions publiques du contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires I- La Direction de la Santé Animale et du Phytosanitaire (DSAPS) 1- Le Service de la Quarantaine des Végétaux (SQV) 2- Le Service de l Hygiène et de la Santé Publique (SHSP) II- La Direction de la Qualité et de la Protection du Consommateur (DQPC) 1- Le Service des Normes et du Conditionnement (SNC) 2- Le Service de la Répression des Fraudes (SRF) 3- Le Service de la Métrologie Légale (SML) III- La Direction de la Concurrence et du Commerce Intérieur (DCCI) IV- Le Bureau des Normes de Madagascar (BNM) V- L Agence de Contrôle de la Sécurité Sanitaire et de la Qualité des Denrées Alimentaires (ACSQDA) VI- L Autorité Sanitaire Halieutique (ASH) VII- Comité National du Codex Alimentarius (CNCA) VIII- Le Bureau Municipal de l Hygiène (BMH) Les laboratoires officiels I- Le Laboratoire d Hygiène des Aliments et de l Environnement (IPM) II- Le Laboratoire de Chimie et de Microbiologie (LCM) III- Le Laboratoire National de Diagnostic Vétérinaire (LNDV) IV- Le Laboratoire de Contrôle des Pesticides (LCP) V- Le Laboratoire d Analyses et de Contrôle des Aliments et des Eaux VI- La section d hygiène alimentaire du Laboratoire de Microbiologie de l Environnement (LME) VII Le Laboratoire de l Agence de Contrôle de la Sécurité Sanitaire et de la Qualité des Aliments (ACSQDA) Bureau de l ONUDI à Madagascar 3

4 Les centres techniques I- Le Centre Technique Horticole de Tamatave (CTHT) II- Le Centre Technique Horticole d Antananarivo (CTHA) III- La Maison du Petit Elevage (MPE) IV- Le Cirad V- SGS Le contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires I- Le contrôle des exportations II- Le contrôle des importations III- Les contrôles des denrées sur le marché local Les projets I- Les projets de lois II- Organisation des autorités compétentes III- Renforcement des capacités des laboratoires IV- Les projets par filières V- Promotion des BPH et sensibilisation des consommateurs CONCLUSION Annexe 1 : La Convention Internationale pour la Protection des Végétaux Annexe 2 : Normes malgaches antérieures à la création du Bureau des Normes Annexe 3 : Exigences de l Union Européenne pour l exportation des produits halieutiques Annexe 4 : Fiche de projet renforcement du Laboratoire de Chimie et de Microbiologie Annexe 5 : Requête de financement du Laboratoire de Chimie des Pesticides Annexe 6 : Informations concernant le Laboratoire d Analyses et de Contrôle des Aliments et de l Eau Annexe 7 : Requête de financement du Laboratoire de l ACSQDA Annexe 8 : Tarifs des analyses proposées par le CTHT Annexe 9 : Draft de loi alimentaire Annexe 10 : Projet d ajustement et développement du système national de contrôle phytosanitaire des végétaux et produits végétaux à l importation et à l exportation Bureau de l ONUDI à Madagascar 4

5 Introduction La sécurité sanitaire des aliments est un enjeu de première importance pour la santé publique et le développement économique de Madagascar. La première affirmation est en grande partie liée au défaut quasi-généralisé d hygiène et de salubrité qui touche à la fois la production, la transformation, le transport et la commercialisation des denrées alimentaires ainsi que la restauration collective. Les dangers en matière de sécurité sanitaire des aliments proviennent essentiellement des bactéries et des autres agents microbiens provenant d une manipulation incorrecte des aliments. Rappelons que la nourriture contaminée joue un rôle important dans les épidémies de choléra et dans d autres formes de diarrhées épidémiques, contribuant de façon notable à la malnutrition et à la mortalité infantile. A ce constat d ordre sanitaire s ajoutent la problématique de la circulation transfrontalière des produits. Le secteur alimentaire et agroalimentaire, autrefois non concerné par les règles du GATT, est depuis l Uruguay Round et les Accords de Marrakech l objet d âpres négociations ayant pour conséquence une diminution progressive des droits de douanes. Cette impulsion provoquée par les instances internationales a été de plus renforcée par la multiplication des négociations multilatérales de libre-échange (dans le cas de Madagascar on pensera à la création des zones de libre-échange de la COMESA et de la SADC). La baisse des protections tarifaires a certes contribué à faciliter l accès aux marchés, mais en parallèle, diverses barrières non tarifaires se sont développées et sont en passe de devenir à l heure actuelle la principale source d entrave au commerce. Parmi ces mesures, les réglementations dans le domaine sanitaire, ont vu leur incidence croître et leur impact sur le commerce international devenir de plus en plus évident. Ce rapport s inscrit dans le cadre de futures assistance techniques fournis par l ONUDI, notamment en matière de modernisation et de mise à niveau des infrastructures et des entreprises, et ceux en accord avec les priorités du Madagascar Action Plan (MAP). Ce travail a donc pour objectif de procurer aux décideurs les informations nécessaires pour mener une réflexion sur les actions à mener à Madagascar (i) pour promouvoir le contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires, (ii) pour aider les institutions locales à faire face aux principaux enjeux actuels et à anticiper sur ceux qui sont à venir. A cet effet, nous avons identifié : les différentes institutions publiques (chapitre 1), laboratoires officiels (chapitre 2), centres techniques et autres organismes d appui (chapitre 3) impliqués dans le contrôle et l amélioration de la qualité sanitaire des aliments. Nous décrivons l ensemble de leurs rôles et missions tels qu ils sont définis par leurs statuts et le cadre légal. Nous confrontons les missions affichées et les activités effectuées et nous décrivons de quelle manière ces différentes institutions interagissent. Puis nous donnons une vue d ensemble du cadre légal et des procédures de contrôle des denrées alimentaires exportées, importées ainsi que produites et consommées localement (chapitre 4). Nous terminons par l exposé des principaux projets en cours, en matière d amélioration des contrôles et de la qualité sanitaire des denrées à Madagascar. Bureau de l ONUDI à Madagascar 5

6 Chapitre 1 Organismes officiels du contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires I- La Direction de la Santé Animale et du Phytosanitaire (DSAPS) La mission de la Direction de la Santé Animale et du Phytosanitaire (DSAPS) du Ministère de l Agriculture et de la Pêche (MAEP) est fixée par l article 10 du décret du 27 février 2007 «fixant les attributions du Ministère de l Agriculture et de la Pêche ainsi que l organisation de son ministère» : La DSAPS est : «chargée de la mise en œuvre de la politique du Ministère en matière de santé animale et du phytosanitaire par l intensification et l amélioration de la lutte contre les maladies animales et du phytosanitaire.» Pour ce faire la DSAPS est organisée en quatre services dont deux sont plus spécifiquement en charge du contrôle de l hygiène et de la qualité sanitaire des denrées : le Service de la Quarantaine et le Service de l Hygiène et de la Santé Publique. La DSAPS est le point focal de l OIE (Organisation Mondiale de la Santé Mondiale) 1. A ce titre, elle a pour mission de déclarer à l Organisation les maladies animales qu elle détecte sur son territoire. L'OIE diffuse alors l'information à tous les autres pays afin qu'ils puissent se protéger. Réciproquement, c est à travers la DSAPS que l OIE fait parvenir à Madagascar toutes informations utiles relatives à la santé animale. Ces informations concernent également les maladies transmissibles à l'homme. 1 Créé en 1924, l'oie (Office International des Epizooties) est l'organisation intergouvernementale chargée d'améliorer la santé animale dans le monde. En mai 2003, l'office est devenu l'organisation Mondiale de la Santé Animale mais a gardé son acronyme historique OIE. Les normes établies par l Organisation sont reconnues comme références mondiales par l Organisation Mondiale du Commerce (OMC). En mai 2007, l OIE compte 172 pays et territoires membres. Bureau de l ONUDI à Madagascar 6

7 1- Le Service de la Quarantaine des Végétaux (SQV) Service de la Quarantaine B.P Nanisàna Antananarivo Tel. : sq@maep.gov.mg 1.1- Missions et activités Le Service de la Quarantaine a pour mission de lutter contre l introduction et la dissémination des organismes nuisibles aux végétaux sur le territoire malgache. A cet effet, il intervient dans le contrôle phytosanitaire des végétaux à l importation et à l exportation. A cet effet, SQV délivre les «permis phytosanitaires d importer», exigés pour l importation de produits végétaux non transformés (voir chapitre 4). Le SQV assure aussi la tutelle technique des inspecteurs du phytosanitaire au niveau des postes de contrôle du phytosanitaire aux frontières (ports, aéroports et port sec d Antsirabe). Ces inspecteurs sont chargés du contrôle des végétaux et produits d origine végétale au moment de leur exportation et de leur importation. Ils délivrent aussi les «certificats phytosanitaires» pour les produits exportés à partir de Madagascar. Le SQV est chargé de la supervision technique et de la formation permanente de ces agents. Il a également pour mission la centralisation et la diffusion des informations phytosanitaires et réglementaires, sur les plans national et international. A ce titre, le chef du SQV est le point focal SPS 2 à Madagascar. Notons que les postes de contrôle du phytosanitaire qui sont au nombre de 18 à Madagascar sont placés sous l autorité des SRSAPS (Services Régionaux de la Santé Animale et du Phytosanitaire) des Délégations Régionales du Développement Rural (DRDR) du Ministère de l Agriculture. Le chef du SQV n a donc aucune autorité sur ces derniers (seul le poste de contrôle de l aéroport international d Antananarivo est placé sous la tutelle hiérarchique du SQV). Cette rupture de la chaîne hiérarchique entre le service central et les inspecteurs sur le terrain joue en défaveur de Madagascar alors que, sur le plan international, la nécessité de démontrer la compétence et l efficacité des autorités de contrôle du phytosanitaire est de plus en plus pressante : accords SPS, projet de protocole du COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa) 3 sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires, Convention Internationale pour la Protection des Végétaux - CIPV (voir annexe 1). 2 Le point focal SPS est notamment chargé de répondre à toutes les questions raisonnables, posées par des pays signataires des accords sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (dits accords SPS) de l OMC et de fournir les documents pertinents à cet effet. 3 Le traité du COMESA a été signé par 20 Etats d Afrique orientale et australe en novembre Bureau de l ONUDI à Madagascar 7

8 1.3- Moyens humains, financiers et matériels Pour assurer ses missions le SQV dispose de 7 ingénieurs agronomes et 6 techniciens et personnels administratifs. Il est doté d un laboratoire et de serres tunnels en plastique pour l analyse d échantillons et la mise en culture en serres de quarantaine. Le SQV n est pas doté de l autonomie financière. Il n a pas de budget de fonctionnement propre et ne peut encaisser directement les paiements des certificats délivrés qui se font sous forme de timbres fiscaux. 2- Le Service de l Hygiène et de la Santé Publique (SHSP) Service de l Hygiène et de la Santé Publique B.P. 291 Ampandrianomby Antananarivo Tel. : Organisation et Missions Le Service de l Hygiène et de la Santé Publique (SHSP) est la structure du Département de la Santé Animale et du Phytosanitaire (DSAPS) du Ministère de l Agriculture, de l Elevage et de la Pêche (MAEP) qui a pour mission de garantir l innocuité et la salubrité des denrées alimentaires d origine animale destinées au marché local et à l exportation. Ses missions administratives et réglementaires concernent : l élaboration de projets de normes alimentaires et de directives sur l hygiène alimentaire relatives à la production, transformation et commercialisation des denrées alimentaires d origine animale (DAOA.) ; l inspection des établissements de production, transformation et commercialisation des DAOA ; la délivrance des «autorisations sanitaires d importation» des DAOA ; la délivrance d agrément pour l exportation aux établissements de production commercialisation de DAOA ; Ses missions techniques et de sensibilisation sont relatives à : la promotion de l application des textes réglementaires en matière d hygiène et de salubrité des DAOA et de contrôle alimentaire auprès des autorités locales (régions, districts, communes) ; la formation et/ou recyclage des agents d inspection des DAOA (agents qui sont notamment en charge de l inspection des abattages au niveau des tueries et abattoirs) ; la supervision et l encadrement du fonctionnement de l inspection des DAOA par des tournées et des missions de service ; Bureau de l ONUDI à Madagascar 8

9 l appui à la mise aux normes des établissements de transformation, de traitement, de conditionnement et de distribution ainsi que le transport des denrées alimentaires d origine animale. Compte-tenu de la faiblesse de ces moyens humains le personnel du SHPS est constitué de trois vétérinaires et de deux adjoints-techniques (niveau bac+2) les activités du Service se concentrent principalement sur : la délivrance des «autorisations sanitaires d importation des DAOA» ; le contrôle des importations de DAOA au niveau de l aéroport d Antananarivo ; les contrôles des importations aux autres postes frontaliers sont effectués par les vétérinaires officiels des Services Régionaux de la Santé Animale et du Phytosanitaire (SRSAPS), Directions Régionales du Développement Rural (DRDR) ; la délivrance d agrément et inspection des établissements qui produisent et exportent des DAOA (actuellement deux établissements de production de foie gras) ; l inspection occasionnelle des points de vente de DAOA, dans les grandes surfaces de la capitale. Bureau de l ONUDI à Madagascar 9

10 II- La Direction de la Qualité et de la Protection du Consommateur DQPC Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie Ambodihady Antananarivo Tel. : La Direction de la Qualité et de la Protection du Consommateur (DQPC) du Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie (MECI) est chargée de la mise en œuvre de la politique du gouvernement en matière de qualité et de normalisation. La DQPC succède à l ancienne DNQ (Direction Nationale de la Qualité) suite au décret du 27 février 2007 fixant les attributions du Ministère du Commerce. La DQPC est composée de trois services : Service des normes et du conditionnement (SNC) Service de la répression des fraudes (SRF) Service de la métrologie légale (SML) La DQPC est le point focal OTC (Obstacles Techniques au Commerce) 4 Madagascar. à 1- Le Service des Normes et du Conditionnement (SNC) Les missions du SNC concernent l élaboration de la réglementation, la promotion de la qualité. A ce titre, il élabore des règlement rendant obligatoire les normes (ou une partie de ces dernières) qui sont élaborées par le Bureau des Normes de Madagascar (BNM), si les comités techniques ou le conseil d administration de cette organisation en font la demande. Le SNC est aussi chargé du contrôle de la qualité du café et de la vanille exportés. Ce contrôle est rendu obligatoire par l ordonnance n du 01 septembre 1988 relative à la politique d exportation et par son décret d application n Dans ce cadre, le SNC délivre le Certificat de Contrôle de Conditionnement et d Origine (CCCO). Au niveau régional ce certificat est délivré par les Services Régionaux du Commerce et du Conditionnement (SRCC), au niveau des délégations régionales du MECI. Dans les faits, les responsables avancent que seuls six de ces services sont en place sur l ensemble des 22 régions. Le Directeur de la Direction de la Qualité (DQPC) prépare actuellement un nouveau texte de décret portant organisation de sa direction. Si ce texte aboutit, le Service de la Normalisation et du Conditionnement (SNC) devrait devenir «Service de la 4 Tout comme l accord sur l application de mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), l accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC) de l OMC décrit les grandes principes qui doivent guider les différents pays signataires dans l élaboration des normes techniques pouvant affecter les échanges internationaux. Bureau de l ONUDI à Madagascar 10

11 réglementation et de la qualité» (SRC): le Directeur argumente, en effet, que la normalisation relève du Bureau des Normes de Madagascar (BNM) et que la dénomination actuelle entretient une confusion relative aux attributions des deux organismes, chez les opérateurs et le public. 2- Le Service de la Répression des Fraudes (SRF) Le Service de la Répression des Fraudes (SRF) est un nouveau service au sein de la Direction de la Qualité (DQPC). Comme le Service de la Normalisation et du Conditionnement (SNC), le SRF a une mission réglementaire : Contribuer à la finalisation du projet de la Loi nationale alimentaire Elaborer une nouvelle loi sur la répression des fraudes qui devra remplacer l ancienne loi datant de 1905 Elaborer une loi de protection du consommateur. A terme, il est prévu que le SRF devienne le service en charge de la répression des fraudes, dans le domaine alimentaire, au sein du Ministère. Actuellement cette mission incombe à la Direction de la Concurrence et du Commerce Intérieur (DCCI) qui intervient dans tous les secteurs du commerce. Le SRF ne compte actuellement parmi son personnel que 2 Commissaires du Commerce et 3 contrôleurs, la plupart des agents de contrôle étant actuellement affectés à la DCCI. Dans le futur, le SRF devrait aussi être en charge du contrôle des denrées importées : ce sont actuellement les agents de la DCCI qui effectuent ces contrôles aux niveau des postes frontaliers (voir chapitre 4). Dans un projet de nouveau décret d organisation de la DQPC, le Service de la Répression des Fraudes deviendrait Service de la Protection du Consommateur et de la Répression des Fraudes. Le directeur de la qualité souhaite, en effet, associer la mission de répression à celles d information et de protection du consommateur. Le développement de ces deux activités s inscrit dans le prolongement de la finalisation du projet de loi portant protection des consommateurs. 3- Le Service de la Métrologie Légale (SML) Le Service de la Métrologie Légale (SML) n intervient pas dans le domaine du contrôle de la qualité sanitaire des denrées alimentaires. Son action se limite à la calibration des appareils d analyse, à la demande des laboratoires. Actuellement aucun des laboratoires impliqués dans l analyse des aliments n a effectué de demande officielle auprès de ce service. Le SML est le point focal Codex Alimentarius à Madagascar. Signalons que le Laboratoire de Chimie et de Microbiologie de Tananarive (LMC) et le Laboratoire de Chimie de Tamatave (voir chapitre 2) sont placés sous la tutelle du SML. Bureau de l ONUDI à Madagascar 11

12 III- La Direction de la Concurrence et du Commerce Intérieur (DCCI) DCCI Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie B.P. 454 Ambohidahy Antananarivo Tel.: La Direction de la Concurrence et du Commerce Intérieur (DCCI) succède à la DCI (Direction du Commerce Intérieur) suite au décret du 27 février 2007 fixant les attributions du Ministère du Commerce. La répression des fraudes fait partie des attributions de la DCCI. Son directeur lorsque nous l avons rencontré s est prononcé en faveur du transfert de l ensemble des activités de répression des fraudes vers le SRF (DQPC) mais le cabinet du ministre entendrait pour sa part que le SRF n intervienne que dans le secteur alimentaire. Les commissaires et contrôleurs du commerce sont au nombre d une cinquantaine au niveau central et d une centaine à l échelon régional au niveau des Service Régionaux du Commerce. Ce sont des agents assermentés et qualifiés comme Officiers de Police Judiciaire. Lors des descentes dans les établissements de commerce, ils sont habilités à procéder à la vérification de la conformité des documents et autorisations administratives mais aussi à la constatation des infractions : étiquetage, modalités de conservation des produits, délits de tromperie et de falsification, publicité mensongère. Ces contrôles ont pour cadre réglementaire la Loi du 01 août 1905 sur la répression des fraudes. Les commissaires du commerce rencontrés soulignent le caractère obsolète de cette loi qui réglemente : les infractions sur la tromperie, la falsification et la mise en vente des denrées alimentaires falsifiées, corrompues ou toxiques destinées à l alimentation humaine ou animale. Les commissaires et contrôleurs sont habilités à dresser des procès verbaux, à procéder à la saisie fictive ou à la consignation des produits. Les PV sont transmis au Service de la Législation et du Contentieux du Ministère. Les poursuites sont effectuées par voie administrative et donnent lieu au règlement d une amende transactionnelle. Si l opérateur verbalisé s y oppose, le Service de la Législation entame une poursuite par voie judiciaire par déferrement au Parquet. Les agents de la DCCI sont aussi chargés de l inspection des lots de denrées alimentaires importés (chapitre 4). Bureau de l ONUDI à Madagascar 12

13 IV- Le Bureau des Normes de Madagascar (BNM) BNM BP 1316 Soarano Antananarivo Tel.: Organisation Le Bureau des Normes de Madagascar (BNM) est un Etablissement Public à caractère Administratif placé sous la tutelle financière du Ministère chargé des Finances et du Budget et sous la tutelle technique du Ministère de l Economie, du Commerce et de l Industrie (MECI). Le décret interministériel portant statut et organisation du BNM décret n en date du 18 mars 2004, qui remplace le décret n du 4 novembre 1998 associe les Ministères chargés : - de l Economie, des Finances et du Budget - de l Environnement des Eaux et Forêts - de l Industrialisation, du Commerce et du Développement du Secteur privé - de l Energie et des Mines - de la Santé et du Planning Familial - de l Agriculture, de l Elevage et de la Pêche - des Télécommunications, des Postes et de la Communication - de la Culture et du Tourisme - des Transports, des Travaux Publics et de l Aménagement du Territoire Le BNM est doté d un conseil d administration composé de représentants issus des Ministères susceptibles d être impliqués dans la question de la normalisation, notamment ceux en charge de la Santé, de l Agriculture, du Commerce et de l Industrie ainsi que de trois représentants issus du secteur privé et un représentant des Associations de Consommateurs. Le Conseil d Administration examine et approuve : les programmes d activités, le budget, l organisation et l organigramme, les nominations des cadres dirigeants du BNM. Le BNM est dirigé par un Directeur Général nommé par décret pris en Conseil des Ministres et qui a pour fonction la direction administrative du bureau, l animation et la coordination de ses activités, la réalisation des objectifs conformément aux directives du Conseil d Administration. 2- Missions Les attributions du BNM telles qu elles apparaissent sur le décret n sont les suivantes : - l élaboration, la centralisation, la promulgation des normes nationales - l acquisition et la gestion de toute documentation normative Bureau de l ONUDI à Madagascar 13

14 - la promotion et l application des normes - la diffusion des normes et toutes informations normatives - la gestion de la marque nationale de conformité - la gestion des laboratoires affiliés au BNM - la formation à la Normalisation, certification, qualité, - la représentation de Madagascar auprès des organismes régionaux de Normalisation - la représentation de Madagascar auprès des organismes internationaux de Normalisation, tels que ISO, CEI, Codex Alimentarius, OIML Un projet d amendement au décret est en attente de signature au niveau du Ministère de l Economie (MECI). La principale modification des missions du BNM viendra de l attribution de nouvelles missions de certification de la conformité aux normes nationales et de la gestion des marques nationales de conformité ainsi que des marques collectives de conformité (ceci suite à une demande de la part d opérateurs privés). 3- L élaboration des normes Les normes relatives aux aliments sont développées dans le cadre d un comité technique agro-alimentaire au sein duquel sont constitués des sous-comités ponctuels qui sont fonction des besoins en normes à élaborer, par exemple : - sous-comité lait et produit laitier - sous-comité fruits et légumes - sous-comité jus de fruits - sous-comité litchis - sous-comité sucre - sous-comité riz - Une fois adoptée par le comité technique la norme est homologuée par le BNM (parution au Journal Officiel). Sur proposition du comité technique ou du Conseil d Administration du BNM, la norme ou une partie de la norme peuvent être prises en main par le Service des Normes et du Conditionnement (SNC) du Ministère de l Economie (MECI) pour être rendues obligatoires par un règlement. La Direction de la Qualité (DQPC) du MECI, en tant que point d information OTC, (Obstacle Technique au Commerce) est responsable de la notification auprès de l OMC si le règlement technique adopté n est pas fondé sur une norme internationale (ISO ou Codex Alimentarius). Depuis 2002 (date à laquelle le Conseil d Administration du BNM a siégé pour la première fois), le BNM a élaboré 28 normes relatives à des produits alimentaires (tableau ci-dessous). Bureau de l ONUDI à Madagascar 14

15 Classe Référence Désignation Date de publication Légumes Légumes frais NM NM NM NM NM Légumes secs NM NM* sur la pomme de terre NM sur le melon charentais NM sur l ail NM sur les oignons NM sur les carottes NM sur le pois du cap 25/07/ /07/ /12/ /12/ /12/ /07/2005 Prod. De l élevage Miel NM NM sur le miel 14/09/2004 Huiles alimentaires Huiles végétales NM NM sur les Huiles végétales 19/12/2006 Tubercules Manioc NM NM NM NM NM sur tubercules frais de manioc NM sur manioc séché NM sur farine de manioc NM sur farines composites 19/12/ /12/ /12/ /12/ Jus de fruits - conservés par procédés physiques NM NM NM NM NM NM NM NM NM NM NM NM NM NM sur Jus de pomme NM sur Jus de tomate NM sur Jus d orange NM sur Jus d ananas NM sur Jus de citron NM sur Jus de corossol NM sur Jus de goyave NM sur Jus de pêche NM sur Jus de prune NM sur Jus de papaye NM sur Jus de tamarin NM sur Jus de grenadelle NM sur Jus de fraise 19/12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ /12/ Fruits Fruits frais NM NM NM * NM : Norme Malagasy NM sur la fraise NM sur les pommes NM sur les poires 25/07/ /12/ /12/2006 Bureau de l ONUDI à Madagascar 15

16 Tableau n 1 : Liste des normes nationales élaborées par le BNM dans le domaine alimentaire Il faut aussi relever l existence de normes antérieures à la création du BNM qui ont été élaborées par des comités techniques mis sur pied par la Direction Nationale de la Qualité (maintenant DQPC) du MECI (voir annexe 2). Les travaux en cours concerne l élaboration de normes sur le sucre, les litchis, le riz, le lait et les produits laitiers. Les normes nationales sur le lait et les produits laitiers font simultanément l objet de travaux d harmonisation avec les normes de la COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa). Ces normes constituent un premier lot de normes à harmoniser dans le cadre de cet accord de libre échange. Il sera suivi d autres lots selon un calendrier qui n est pas encore établi. En parallèle, le BNM projette de mettre en place des groupes de négociateurs (constitués de toutes les entités intéressées) dans la perspective de l organisation de réunions techniques sur l harmonisation des normes, au sein de la SADC (Southern African Development Community). 4- Problèmes rencontrés par le BNM dans l exercice de ses missions Le BNM fonctionne sans le Conseil National de Normalisation (CNN) qui devrait guider son travail. Actuellement, le Conseil d Administration se substitue à ce dernier. Bien que le décret n attribue au BNM le contrôle de la documentation sur les normes nationales et internationales, le service en charge de cette mission (situé dans les locaux mêmes du BNM) a été placé sous la tutelle de la Direction de la Qualité (DQPC) du Ministère de l Economie (MECI). De la même façon, le Laboratoire de Chimie et de Microbiologie de Tananarive et le Laboratoire de Chimie de Tamatave qui sont en principe placés sous l autorité du BNM (décision ministériel 001/MCC du 21 septembre 1999) sont actuellement sous contrôle de la DQPC. Cet état de fait est à l origine, pour le BNM, d un manque de recettes propres qui est conséquent. Le BNM dispose en effet d un budget autonome qui lui permet de percevoir les recettes issues de différentes prestations (actuellement : organisation de formation et vente des normes). Lorsque les laboratoires étaient sous son contrôle, il percevait les recettes issues de la facturation des analyses réalisées par ce dernier : en 2004, un montant de 140 millions de FMG sur des recettes totales de 195 millions (5 millions provenant de la vente de normes et 50 millions de la formation). Notons aussi que, bien que le BNM ait pour mission de représenter Madagascar auprès des organismes internationaux de normalisation, le point focal du Codex alimentarius est situé au Sein du Service de Métrologie Légale de la DQPC (MECI). Ce n est pas non plus le BNM qui participe aux discussions en cours sur le projet d harmonisation des normes dans le cadre des accords commerciaux SADC mais la DQPC. Bureau de l ONUDI à Madagascar 16

17 Le BNM a adopté un organigramme qui était préparé en 1999 et qui montre une structure complexe avec un effectif cible de 72 personnes. Néanmoins, il semble que le BNM manque de personnel et a du mal, en conséquence, à faire fonctionner les comités techniques. Bureau de l ONUDI à Madagascar 17

18 V- L Agence de Contrôle de la Sécurité Sanitaire et de la Qualité des Denrées Alimentaires (ACSQDA) ACSQDA Ministère de la Santé Tsarlalana Anatananariov Tél. : acqsdasan@yahoo.fr 1- Organisation et missions L Agence de Contrôle de la Sécurité Sanitaire et de la Qualité des Denrées Alimentaires (ACSQDA) est un Etablissement Public à caractère Administratif, placé sous tutelle du Ministère de la Santé, qui a été créé par le décret interministériel N L ACSQDA fait suite à l UCQDA (Unité de Contrôle de Qualité et des Denrées Alimentaires) créée en 2004 et qui succédait elle même au Laboratoire de contrôle des eaux aliments et solutés (datant de 2003) qui n était autre que le Laboratoire des Fraudes Alimentaire du Ministère de la Santé, avant cette date. Les organes de l ACSQDA sont : - un conseil d administration composé de sept membres de droit (représentants des Ministères de la Santé, des Finances, de l Agriculture, de la Recherche, du Commerce, du Tourisme), deux représentants des industries et commerces alimentaires, un représentant du personnel ; - un comité scientifique qui élabore des avis scientifiques sur les questions de sécurité sanitaire et de la qualité des denrées alimentaires à la demande de la direction ou du président du CA ; - un comité consultatif qui donne des avis ou points de vue au CA sur les sujets pertinents en rapport avec la salubrité des aliments et les mesures correspondantes de réglementation le long de la chaîne alimentaire ; - le directeur nommé par décret en Conseil des Ministres. Pour mener à bien ses missions, l Agence est organisée en 4 services techniques service des enregistrements, service des analyses et de la surveillance, service de la normalisation, service de l inspection et d un service administratif et financier. Le décret de création de l ACSQDA fait référence à la Loi du 01 août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires. Il semble donc que la répression des fraudes fassent aussi partie des attributions de l agence. Par ailleurs, l article 4 du décret stipule que l ACSQDA a pour mission de «protéger la santé des consommateurs en veillant à ce que les denrées alimentaires consommées, distribuées, commercialisées ou produites à Madagascar soient conformes aux normes les plus strictes de sécurité sanitaire et d hygiène alimentaire.» Bureau de l ONUDI à Madagascar 18

19 A ce titre, ses missions sont nombreuses (article 4) : - définir un cadre législatif et réglementaire ; - contribuer à l application des normes et textes réglementaires ; - contrôler et vérifier les activités des instances locales de contrôle alimentaire en matière d inspection, de contrôle, d éducation et d analyse des produits ; - coordonner les activités d inspection des établissements alimentaires (industries et restauration) en matière d hygiène et de salubrité des aliments ; - coordonner les activités de contrôle de qualité obligatoire des denrées alimentaires par les laboratoires, pour certification à la mise en consommation humaine (certificat de consommabilité ou de conformité) ; - effectuer des expertises toxicologiques ; - établir un réseau officiel de laboratoires de contrôle alimentaire ; - surveiller les maladies d origine alimentaire ; - gérer les produits chimiques à usage alimentaire et les produits d hygiène non alimentaires enregistrés dans le but de leur octroyer une autorisation de mise sur le marché à Madagascar ; - développer le transfert de l information, de l éducation et du conseil aux acteurs de la chaîne alimentaire ; - lancer des travaux de recherche Notons aussi que l ACSQDA est le point INFOSAN à Madagascar. INFOSAN est un réseau mondial, créé par l Organisation Mondiale de la Santé (OMS) d autorités de sécurité sanitaire des aliments qui vise à : diffuser des informations importantes sur la sécurité sanitaire mondiale des aliments ; améliorer les collaborations nationales et internationales dans le but de prévenir la dissémination internationale d aliments contaminés. Les points INFOSAN : réceptionnent les notes et messages d information INFOSAN ; diffusent les notes d information INFOSAN à toutes les parties concernées ; communiquent leurs observations aux boîtes aux lettres INFOSAN sur des sujets d intérêt général ; communiquent directement avec les autres membres du réseau. 2- Activités a- Délivrance du Certificat de consommabilité L Agence délivre les Certificats de consommabilité qui sont obligatoires pour la mise sur le marché de denrées alimentaires importées (article 37 du décret n ). ou produites localement (voir chapitre 4) : 1226 certificats délivrés en Bureau de l ONUDI à Madagascar 19

20 Pour délivrer ces certificats l agence peut être amenée à réaliser des analyses, dans son propre laboratoire (voir chapitre 2) ou à faire réaliser des analyses, dans d autres laboratoires officiels, sur des échantillons de denrées alimentaires. Lorsque l ACSQDA ne réalise pas directement l analyse des échantillons, elle confierait ceux-ci : - au Laboratoire d Hygiène de l Alimentation et de l Environnement (LHAE, Institut Pasteur) pour la recherche et l identification de salmonelles, Shigella sp., vibrion cholérique ; les responsables du LHAE disent ne recevoir que quelques échantillons en relation avec des cas de TIAC mais ne parlent pas d analyses de contrôle relatives à la délivrance du Certificat de consommabilité) ; - au Laboratoire d Analyse et de Contrôle des Aliments et des Eaux (LACAE du Centre National de Recherche sur l Environnement) pour des analyses chimiques ; les responsables du LACAE confirment qu ils reçoivent des échantillons pour la détection et l analyse de colorants, de métaux lourds ou de l aflatoxine B1 dans les aliments. b- Promotion des bonnes pratiques d hygiène L ensemble du personnel technique de l ACSQDA (18 personnes) a reçu une formation d Inspecteur d Hygiène et de Salubrité en Il est prévu que ces inspecteurs soient assermentés auprès du Tribunal de première instance au cours de l année Ces inspecteurs sont habilités à faire des descentes sur le terrain, dans les Etablissements de Restauration Collective (ERC) et dans les Etablissements Agro-Alimentaires (EAA) pour y faire des diagnostics et de la sensibilisation aux bonnes pratiques d hygiène (plus de 500 visites effectuées en 2006). A l occasion de ces descentes, les inspecteurs formulent des directives à l attention des responsables d établissement. Si lors d une seconde visite les directives n ont pas été suivies d effets, les inspecteurs peuvent saisir les autorités concernées (les communes pour les ERC, le Ministère de l Economie pour les EAA) afin que ces dernières puissent envisager des mesures répressives. Les diagnostics sont réalisés, au sein des EAA et ERC, sur la base de directives qui ont été rédigées par le Service de la normalisation de l ACSQDA (ces directives sont inspirées des normes du Codex Alimentarius). Ces textes concernent pour l instant : l hygiène corporelle des préparateurs, l entreposage, l usage des ustensiles, la vente, la cuisson et la préparation, le transport des aliments, la conception des locaux pour la restauration collective de rue et la conception des locaux des centres de consommation collective. L ACSQDA transmet ces différentes directives aux communes afin qu elles puissent les transcrire dans leur réglementation : c est le cas par exemple de la commune d Antsirabe qui s en est servi pour émettre une série d arrêtés sur son territoire. Les chefs de service de l ACSQDA ont aussi formé des Inspecteurs d Hygiène et de Salubrité qui sont actuellement en poste, au niveau des Directions Régionales de la Santé, dans 15 des 22 chefs-lieux de région que compte Madagascar. Ils ont pour Bureau de l ONUDI à Madagascar 20

21 objectif de former 110 Agents d Hygiène qui seront affectés au niveau des Préfectures et placés sous l autorité des Inspecteurs régionaux. Ajoutons qu il existerait au sein de l ACSQDA des compétences disponibles pour la réalisation d études HACCP. Mais les agents manquent des moyens nécessaires pour se rendre sur le terrain et effectuer ces analyses dans de bonnes conditions. Un projet d appui à la mise en place de démarches HACCP dans des fromageries artisanales de la région de Antsirabe est en cours d élaboration. c- Recension et investigation des TIAC Un autre domaine d activité de l Agence concerne la recension et l investigation des cas de toxi-infections alimentaires collectives (TIAC). Rappelons que l on parle de TIAC lorsqu il est avéré que deux personnes au moins ont été intoxiquées par la consommation d un même aliment. Concrètement l ACSQDA peut être alertée lors de suspicions de cas de TIAC par les services hospitaliers ou communaux, par les médecins ou encore directement par les individus. En cas d alerte, l Agence est habilitée à descendre sur le terrain pour prélever des échantillons d aliments et conduire des investigations pour identifier l origine de l intoxication collective. Les échantillons sont généralement acheminés au LHAE (Institut Pasteur) pour la recherche et l identification de germes pathogènes. En principe, les résultats de ces analyses doivent être confrontés à ceux résultant d analyses effectuées sur les malades. Le nombre de cas de TIAC recensés entre 2002 et 2006 par l ACSQDA sont présentés dans le tableau 2. Ils sont peu nombreux pour un pays comme Madagascar (compte-tenu de la taille de la population et des conditions d hygiène locales). Il est, en effet, probable que la plupart des cas de TIAC ne font pas l objet d un signalement de la part des victimes et des organismes et personnels médicaux: Année TIAC recensés Tableau 2 : Nombre de cas de TIAC recensés par l ACSQDA entre 2002 et 2006 D après les agents de l ACSQDA, la plupart des cas d intoxication recensés sont dus à un manque d hygiène dans la préparation des aliments et à des problèmes de conservation de ces derniers. Les principaux aliments incriminés parmi les cas recensés sont la mayonnaise et le poisson. Les principaux agents pathogènes identifiés sont les salmonelles et les staphylocoques. d- L enregistrement des Etablissements Agro-Alimentaires (EAA) et des Etablissements de Restauration Collective (ERC) Le Service des enregistrements de l ACSQDA est chargé d enregistrer tous les EAA et ERC en activité et de leur attribuer un numéro d immatriculation, conformément à Bureau de l ONUDI à Madagascar 21

22 la Circulaire n 184 du 25 octobre Cette activité rencontre une difficulté majeure. La plupart des établissements n étant pas en règle du point de vue fiscal ne souhaitent pas se faire connaître de l administration. Actuellement entre 150 et 200 établissements seraient immatriculés. 3- Moyens financiers et humains L Agence est placée sous tutelle financière et comptable du Ministère chargé des Finances et du Budget. Ses ressources sont constituées par les subventions publiques, les fonds d aide extérieurs, les ressources issues des prestations de service (redevances prévues pour l enregistrement des denrées alimentaires et les octrois d Autorisation de Mise sur le Marché, frais d analyses ). Le personnel est constitué de 12 analystes, 5 médecins, 1 ingénieur chimiste (tous Inspecteurs d hygiène), de 2 secrétaires et 3 chauffeurs. Bureau de l ONUDI à Madagascar 22

23 VI- L Autorité Sanitaire Halieutique (ASH) ASH BP 530 Ampandrianomby Antananarivo Tel. : Missions et activités L Autorité Sanitaire Halieutique (ASH) est l autorité compétente en matière du contrôle sanitaire des produits de la pêche et de l aquaculture à Madagascar. Cet Etablissement Public à caractère Administratif placé sous la tutelle technique du Ministère de l Agriculture (MAEP) a été créée par le décret n du 22 juin L article 2 de ce décret mentionne les missions principales de l ASH : 1. l élaboration de la politique de défense sanitaire de la filière pêche et aquaculture et sa mise en œuvre ; 2. l élaboration des réglementations relatives à la traçabilité et à la sécurité sanitaire des produits de la pêche et de l aquaculture et le contrôle de leur application ; 3. l élaboration des règles relatives à l hygiène des conditions de production, transformation, transport, stockage et distribution des produits de la pêche et de l aquaculture ; l application de ces dispositifs tant à la production que dans les circuits commerciaux, y compris l importation des produits de la pêche et de l aquaculture. Dans les faits, les activités de l ASH sont principalement orientées vers le contrôle sanitaire des produits et des établissements de la pêche et de l aquaculture, dans le cadre de l exportation de crevettes vers l Europe. Il s agit de : 1. la délivrance d agréments sanitaires aux navires, entrepôts frigorifiques et établissements manipulant des produits de la pêche pour l exportation ; 2. la délivrance de certificats sanitaires pour les produits de la pêche et de l aquaculture à l exportation ; 3. le contrôle de l hygiène dans les sites de production, de transformation, de stockage des produits destinés à l export ; 4. la mise en place d un plan de surveillance des résidus dans la filière aquacole ; Bureau de l ONUDI à Madagascar 23

24 5. l harmonisation de la législation malgache avec la législation communautaire relative à l hygiène et à la qualité sanitaire des produits de la pêche et de l aquaculture. Visites d agrément 17 Visite de contrôle 2620 Certificats sanitaires délivrés 3368 Analyses officielles sous-traitées : - microbiologiques - physico-chimiques - histamine Tableau n 3 : Indicateurs d activité de l ASH (mars mars2007) Pour bien comprendre l orientation des activités actuelles de l ASH, il faut se rappeler l historique de sa création. 2- Historique de la création de l ASH Une mission de l OAV (Office Alimentaire et Vétérinaire de la Commission Européenne) en juin 1997 visant à évaluer les capacités de l autorité compétente locale, à l époque il s agissait de la Direction de la Santé Animale et du Phytosanitaire (DSAPS) du Ministère de l Agriculture, à fournir les garanties requises pour l export des PP (produits de la pêche) vers l UE, aboutit à la décision 97/516/CE de la Commission Européenne, du 1 er août 1997 (relative à certaines mesures de protection à l égard de certains PP originaires de Madagascar) de suspendre les importations de PP en provenance de ce pays (voir en annexe 3 les «Rappels sur les conditions d importation des produits de la pêche dans l UE»). Suite à des garanties fournies par la DSAPS aux Service de la Commission, une nouvelle mission de l OAV est effectuée à Madagascar en octobre 1997 pour vérifier les mesures mises en place suite à l embargo. Le rapport de mission (XXIV/2081/97) conclue à «la proposition de levée de l embargo aux importations des produits de la pêche en provenance de Madagascar». En conséquence et suite aux engagements officiels du gouvernement malgache (entre autres de donner à la DSAPS les moyens nécessaires pour lui permettre d assumer pleinement son mandat), la décision 97/516/CE de la commission a été amendée par la décision 97/757/CE de la Commission fixant les conditions particulières d importation de PP et PA (produits de l aquaculture) provenant de Madagascar. Le pays a été porté sur la liste I de la décision 97/296/CE de la Commission (établissant la liste des pays tiers en provenance desquels l importation des PP est autorisée pour l alimentation humaine). En 2004, le pays a aussi été porté sur la liste de l Annexe de la décision 2004/432/CE de la commission, du 29 avril 2004, concernant l approbation des plans de surveillance des résidus présentés par les pays tiers conformément à la directive 96/23/CE 5 du Conseil (aquaculture). 5 Directive relative aux mesures de contrôle à mettre en œuvre à l égard de certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et leurs produits. Bureau de l ONUDI à Madagascar 24

25 En 2005, le rapport d une nouvelle mission de l OAV, visant à vérifier que la DSAPS était en mesure de garantir les exigences requises par le décret 97/757/CE, conclue à nouveau qu «il n est pas possible de considérer la DSAPS comme étant capable de fournir les garanties sanitaires prévues par la décision 97/757/CE de la Commission (à savoir vérifier et certifier la conformité des produits de la pêche avec les exigences de la directive 91/493/CEE du Conseil et en ce qui concerne les produits de l aquaculture de la directive 96/23/CE du Conseil)». Cette conclusion est accompagnée d une série de recommandations concernant : la dotation de l AC (Autorité Compétente) en financements et matériels convenables, en personnels qualifiés pour être en mesure d assumer pleinement ses missions ; la mise en place d un système de surveillance des résidus dans la filière aquacole ; la mise à niveau de la législation malgache afin qu elle offre le même niveau de garantie que la législation communautaire (notamment en matière de potabilité de l eau, teneurs des résidus dans les produits ) ; s assurer de la conformité de l usage et de la construction des infrastructures (transformation, stockage ) avec la réglementation communautaire ; le suivi du contrôle des établissements agréés ; l établissement d un système fiable d émission des certificats sanitaires des produits exportés ; la mise aux normes et l accréditation des laboratoires officiels de contrôle. Ce sont les conclusions de ce rapport d inspection qui sont à l origine de la création de l ASH avec le soutien financier de l Union Européenne. La mise en place et en activité de l ASH depuis deux ans s effectue dans la perspective de répondre à ces différentes exigences. Parallèlement et depuis 2006, Madagascar est portée sur la liste de l Annexe II de la décision 2006/766/EC de la Commission établissant la liste des pays tiers en provenance desquels les importations de PP sont autorisées. En mars 2007, Madagascar a reçu la visite d une nouvelle mission de l OAV (Commission Européenne) qui avait pour objectif d évaluer les activités de l ASH. Celle-ci a conclu que, malgré les actions correctives et les améliorations apportées depuis 2005, l ASH n est pas encore en position d assurer un contrôle complet de la filière et des PP et PA dans le respect des exigences de la décision 97/757/EC. Les observations réalisées par la mission portent sur les moyens financiers et humains de l autorité, sur le plan de surveillance et les certificats sanitaires à l export, sur les laboratoires d analyse et sur la réglementation. Au terme de son rapport, la mission de l OAV recommande que l ASH adresse aux services de la Commission Européenne un rapport semestriel incluant les progrès et les résultats obtenus jusqu à ce que toutes les déficiences observées aient été corrigées. Bureau de l ONUDI à Madagascar 25