I. Historique : des niveaux de dette publique plusieurs fois très élevés.

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1 Page 1 sur 8 La dette publique française En fin 2014, la dette publique française est supérieure en moyenne à celle de l Union européenne et de la zone euro, et s élève à 95,3 % du PIB. Elle était à 91,9 % un an auparavant. Le pays ne cesse de s'approcher de la barre des 100 %. Avec un montant de Md, la France se situe au quatrième rang des pays de l UE les plus endettés en volume, après l Allemagne et l Italie. Le Royaume-Uni vient de la dépasser en Mais le rythme de progression depuis 2001 est plus rapide en France (+127%), qu en Allemagne (+73%) et en Italie (+57%). Il est de 233% au Royaume-Uni. I. Historique : des niveaux de dette publique plusieurs fois très élevés. La dette publique française a connu des niveaux très élevés au XIX siècle, après la guerre de 1870 (>100% du PIB), et au XX siècle après les deux conflits mondiaux et la grande crise de 1934 (de l ordre de 200%). A la fin des années cinquante, elle était supérieure à son niveau actuel : 120% du produit intérieur brut. Le fort développement économique qu a connu le pays, les politiques économiques, monétaires et de change (nouveau franc, dévaluations), les faibles taux d intérêts réels 1 ont permis à la fois de financer la modernisation de la France et de rembourser sa dette publique. En 1980, le niveau de la dette des administrations françaises avait été ramené à 21% du PIB, son niveau le plus bas en dépit des déficits publics dus aux effets des deux chocs pétroliers de 1973 et de La tendance s inverse en La dette des administrations françaises ne cesse d augmenter depuis lors de 10% par an en moyenne, avec une accélération au début des années 1990 (crise du système monétaire européen, récession économique) et à partir de 2008 (crise des dettes souveraines). Entre 1997 et 2002, la dette française se stabilisera autour de 60% du PIB, c est-à-dire à la limite du seuil d alerte fixé dans le pacte de stabilité et de croissance. Ce n est qu en 2003, qu elle le dépassera de manière irréversible. II. Une dette publique concentrée sur l Etat Selon les normes du système européen de comptabilités nationales, les administrations publiques (APU) sont décomposées en administrations centrales (Etat et ODAC 2 ), administrations locales (APUL) et administrations sociales (ASSO) 3. A la différence d autres pays de l UE, la France est organisée selon deux principes qui font de l Etat le «caissier général» et le «fermier général» des autres administrations Les mécanismes financiers sont tels que la dette publique se trouve concentrée sur l Etat pour les trois-quarts. L Etat finance son propre déficit, et une partie de celui des autres administrations. 1 Hors inflation qui, à l époque était élevé, voire très élevé à la fin des années 1970 cf. infra. 2 Organismes divers d administration centrale : ce sont les grands opérateurs de l Etat : pôle emploi, ONF 3 Il existe aussi une autre catégorie, celle des Etat fédérés, inopérante pour la France

2 Page 2 sur 8 Composantes de la de5e des APU en % de PIB - INSEE 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0, ETAT ODAC APUL ASSO L Etat (Trésor public) assure ainsi la gestion des opérations de trésorerie des collectivités, collecte l impôt pour leur compte et leur verse des dotations globales et des compensations fiscales au nom de la solidarité nationale (100 Md pour une dépense publique locale de 230 Md ). Les administrations locales s endettent seulement pour financer leurs investissements. Cette dette représente 182 Md soit 10% de la dette des APU, en légère progression. De même, l Etat finance les prestations de solidarité versées par les administrations sociales. C est également une fraction de l impôt national (CSG, CRDS 4 en particulier) qui contribue à l équilibre du financement de la sécurité sociale. En revanche, depuis les années 1995, lorsque les administrations sociales ne peuvent assurer l équilibre en fin d année par les cotisations et les impôts qui leur sont alloués, elles bouclent leur financement par l emprunt. La dette, qui s est donc ajoutée à celle de l Etat, est passée de 2,3% du PIB à 10,2%, à 210 md en III. Une dette publique de plus en plus difficilement soutenable La notion de soutenabilité de la dette publique La notion de soutenabilité s'intéresse à la capacité d'un Etat à rester solvable, c'est-à-dire à conserver assez de marges de manœuvre budgétaires pour honorer ses engagements. En théorie, aucune dette souveraine n est insoutenable car l Etat ne peut être mis en faillite et la capacité dont il dispose à lever l impôt est illimitée. L histoire montre qu il peut aussi décider de ne pas rembourser par toutes sortes d artifices. En cela, une dette souveraine n est pas une dette comme une autre. Selon la Commission européenne, les surplus budgétaires de demain doivent permettre de financer l'endettement d'aujourd'hui. Une dette publique est insoutenable quand l'état devient incapable de la financer, même en levant des impôts nouveaux. Il ne doit donc pas dépasser un certain niveau d endettement pour préserver des marges de financement : c est le seuil de soutenabilité. 4 Contribution au remboursement de la dette sociale, prélevée sur les salaires. Instituée pour résorber le déficit de la sécurité sociale lors de la crise de 1995, elle a été ensuite pérennisée, ce déficit devenant chronique.

3 Page 3 sur 8 A la différence des autres périodes de tension forte sur la dette publique française, celle que nous vivons aujourd hui ne résulte pas d une guerre. Elle provient d une accumulation de déficits depuis quarante ans qu il a fallu financer par l emprunt ; le processus s est accéléré avec la crise de 2008 qui, comme en 1934, a nécessité l intervention massive de l Etat. A. Une dette qui s autoalimente : l effet boule de neige A cela s ajoute un autre phénomène, l effet «boule de neige» lorsque l Etat n est plus en mesure de rembourser les intérêts sur ses ressources budgétaires propres. Cette incapacité se mesure à travers deux facteurs combinés, le déficit primaire et l écart critique. 1. Le déficit primaire 4,00% 3,00% 2,00% Solde primaire des administrations publiques en % PIB - source INSEE 1,00% 0,00% - 1,00% - 2,00% - 3,00% - 4,00% - 5,00% - 6,00% Le solde primaire est le solde d exécution du budget avant le paiement des intérêts de la dette. La France a connu plusieurs périodes de déficit primaire, après 1981, pendant les crises des années 1990 et 2008/10. Leur persistance déclenche un effet de boule de neige. 2. L écart critique Les intérêts de la dette sont le deuxième facteur combiné avec le déficit primaire. La dette augmente mécaniquement lorsque le taux d intérêt réel est supérieur au taux de croissance du PIB. Les taux d intérêts réels (hors inflation) sur la dette de l Etat ont été marqués par d importantes variations. Négatifs jusqu en 1983, ils ont augmenté jusqu au début des années Ils se sont envolés en 1993 (récession, crise du système monétaire européen, politique du franc fort) jusqu à la fin des années 90. Ils ont enfin diminué avec l avènement de l euro pour atteindre 2% environ. Dette de l Etat - l écart critique en % du PIB source INSEE

4 Page 4 sur 8 L écart critique mesure la différence entre le taux d intérêt réel et le taux de croissance. Il est négatif si les taux d intérêt sont supérieurs à la croissance et positif dans le cas inverse. Lorsque l écart est négatif, la dette se résorbe, ce qui fut le cas dans les années 1960/70. Lorsqu il est positif, la dette s autoalimente ce qui a été le cas dans les années 1985, durant la décennie 1990, et en 2008/ L importance de l effet boule de neige Comme l indique le tableau suivant, l augmentation de la dette de l Etat provient pour les deux tiers de l accumulation des déficits annuels et, pour le tiers, de l effet boule de neige. Composantes de l augmentation de la dette de l Etat (%PIB) Source INSEE rapport CAC 2015 B. Un point d équilibre encore loin de portée d atteinte Solde budgétaire primaire stabilisant la dette de l Etat et solde primaire constaté Source : Cour des comptes et PLF 2015

5 Page 5 sur 8 Le solde stabilisant indique le niveau d excédent primaire nécessaire à la stabilisation de la dette. Il varie dans le temps et selon les pays car il dépend de la combinaison de trois facteurs : le niveau du déficit primaire initial avec l impact de l effet boule neige. Plus le déficit primaire est élevé, plus le solde stabilisant sera élevé pour le corriger. le taux de croissance du PIB : plus il est élevé, plus les ressources fiscales seront importantes et moins le solde stabilisant devra être élevé. le niveau des taux d intérêts réels ; plus ils sont élevés, plus le refinancement de la dette sera onéreux et plus le solde stabilisant devra être élevé. Actuellement le niveau du solde stabilisant de l Etat est faible malgré l ampleur de la dette (de l ordre de 1,4% en 2014), en raison du faible taux d intérêt réel des emprunts d Etat (dû en partie à la politique de la BCE favorable au rachat des créances publiques). Cette conjoncture propice est temporaire. Il n en reste pas moins que l écart de PIB constaté avec le solde primaire effectif (environ -1,4%) traduit un effort insuffisant de l Etat pour sortir de la spirale de l endettement. IV. Le redressement indispensable des finances publiques : Pour l ensemble des administrations publiques, le déficit primaire se situe à 1,8% du PIB, et le solde stabilisant à +1,8%. L écart (3 points) indique l ampleur de l effort de redressement pour sortir du risque de spirale d endettement : 65 milliards d euros par an. Dans les précédentes périodes de dettes publiques excessives, la France avait mis en œuvre des politiques de résorption associées à des dévaluations, à des politiques monétaires à la fois généreuses et protectionnistes, et à des plans de relance économique destinés à maitriser l inflation à un niveau suffisant et à restaurer la compétitivité nationale. Ce fut le cas après les deux guerres mondiales ainsi que dans les années trente. L intégration dans la zone euro ne permet plus de telles politiques monétaires. Seules les politiques économiques d amélioration de la compétitivité et de maîtrise des finances publiques sont permises dans le cadre défini par les traités européens. Son salut ne dépend que de la maîtrise des finances publiques. Voici quelques pistes de réflexion, à la mesure de l enjeu de 65 milliards.

6 Page 6 sur 8 A. La maitrise des ressources publiques 1. La France n a- t- elle pas réduit trop tôt ses impôts et cotisations? La montée de la dette publique ne provient pas seulement de la croissance excessive des dépenses publiques. La tendance permanente au déficit budgétaire est aussi engendrée par les choix de politique fiscale. En effet, si les dépenses de l Etat ont baissé depuis 1980, malgré deux pics (1993 et 2010), les recettes ont baissé plus vite, par le double effet, Des transferts de fiscalité aux autres administrations Des politiques de baisse fiscale et sociale pratiquées depuis 2000 : les baisses d impôts ont représenté 4,3% de la richesse nationale annuelle depuis que la France a été déclarée éligible à l euro. Les baisses et de cotisations sociales en ont représenté 1,75 % entre 2010 et Corrélativement les recettes des ASSO et des APUL ont progressé. Mais au total, depuis 1995, les ressources globales des APU sont restées stables autour de 50% du PIB, et le niveau des prélèvements obligatoires en 2012 est identique en 2013 à celui de 1998, malgré la politique de baisse fiscale des années Si les recettes n avaient pas baissé depuis 1997, la dette publique aurait été stabilisée jusqu en 2007, puis elle aurait progressé plus modérément avec la crise. Le ratio dette/pib, aurait été inférieur à 55% en 2007 (-9 points) et légèrement supérieur à 70% en 2012 (-18 points). L impact sur le déficit aurait été presque nul en 2007, et de 2,3% en 1012 (au lieu de 3,9%). Les politiques fiscales sont toujours délicates à mettre en œuvre car elles doivent répondre à de multiples objectifs d équité, de légitimité, d efficacité économique et de compétitivité : la question ici posée est de savoir un relâchement trop précoce de l effort de discipline budgétaire et financière par une politique de baisse fiscale, ne risque pas de coûter plus cher à terme. La France avait fourni un gros effort pour obtenir son intégration à la zone euro. Les baisses fiscales des années 2000 (avant la crise), n ont elle pas été prématurées? 2. La dépense fiscale : un mal français Les dépenses fiscales s analysent comme des mesures législatives dont la mise en œuvre entraine, pour le contribuable, un allègement de la charge fiscale par rapport à celle qu il acquitterait par la simple application de la norme : abattements, exonérations, taux réduits, avec un but incitatif à caractère économique ou social pour la famille, l environnement, l investissement, l épargne, le développement de territoires Depuis 2009, les pouvoirs publics ont décidé de réduire les dépenses fiscales en maîtrisant l évolution du périmètre, en améliorant le chiffrage et l évaluation de l impact des mesures, et en limitant les créations gagées par des suppressions de niches fiscales. Evaluées à 75 Md en 2010, les dépenses fiscales sont passées à 82 Md en 2014, pour 453 mesures. Certaines d entre elles ont été déclassées de la liste établie en Quatorze dépenses représentent à elles seules plus de 50 % du coût total des dépenses fiscales. La dépense fiscale représente 20% des recettes fiscales nettes de l Etat ; elle complexifie le système fiscal dont elle accroît le coût. Une étude de l inspection générale des finances avait évalué les niches fiscales créatrices de richesse, avec un avantage massif et mesurable, et les autres concernant des mesures plus limitées et ciblées socialement.

7 Page 7 sur 8 B. La maîtrise des charges publiques 1. La France n a pas vraiment amorcé la baisse des dépenses publiques Dépense publique réelle des principaux pays européens Base 100 en 2010 (Cour des comptes - source Eurostat) La comparaison des 6 pays européens monte que l effort structurel de la France en matière de dépenses publiques est inférieur en France : celle-ci ont augmenté de 2% entre 2010 et 2014, tandis qu elles ont baissé de 2 % (Allemagne) à près de 13% (Espagne). 2. Son volontarisme est nettement moins marqué en France Variation des dépenses publiques depuis 2010 Cour des comptes source Eurostat

8 Page 8 sur 8 Les prestations sociales ont augmenté de 5% en France, et de moins de 2% dans les autres pays. Elles ont même baissé de 4% en Espagne. Les réformes en Europe ont porté sur les régimes de retraites, les dépenses de santé et d assurance chômage. La masse salariale publique est restée stable en France tandis qu elle a baissé dans les autres pays (sauf en Allemagne), parfois de manière drastique (Espagne, Italie, Royaume-Uni). L enjeu pour la France concerne surtout les collectivités locales. L effort de réduction des charges courantes est limité en France. Celles-ci ont augmenté en Allemagne sur la période. Mais elles ont fortement baissé au Royaume- Uni, aux Pays-Bas et en Italie dont les coûts de structure sont plus élevés. Enfin les investissements ont baissé en France dans une plus faible proportion qu en Espagne, en Italie et dans l ensemble de la zone euro. En conclusion «la plupart des pays européens concernés par la crise ont revu en profondeur les contours de l action publique alors que la France s est trop souvent contentée de comprimer de manière peu différentiée les dépenses. Sur la masse salariale publique, les taux de non remplacement des départs à la retraite ont été plus élevés qu en France et les rémunérations ont été parfois diminuées. Dans certains pays des plans de départs ont été également mis en œuvre. En outre de nombreuses organisations publiques ont été rationalisées réduction du nombre des agences publiques, voire des collectivités locales, rationalisation des compétences) [ ]. Au total, les dépenses publiques en volume ont vu leur progression seulement infléchie en France à la sortie de la crise alors qu elles ont baissé chez nos principaux partenaires européens». Cour des comptes, rapport sur la situation des finances publiques ; juin 2015 Franc-Gilbert BANQUEY