Message accompagnant le projet de modification de la loi sur le droit de cité valaisan du 18 novembre 1994

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1 Message accompagnant le projet de modification de la loi sur le droit de cité valaisan du 18 novembre 1994 Le Conseil d Etat du canton du Valais au Grand Conseil Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, Nous avons l honneur de vous soumettre, avec le présent message, le projet de modification de la loi sur le droit de cité valaisan du 18 novembre Considérations générales 1.1. Les motifs de la révision Le droit de la naturalisation a connu une évolution significative durant cette dernière décennie. Jusqu au début des années 2000, les communes et les cantons pouvaient rejeter les demandes de naturalisation ordinaires sans en préciser les motifs. Il n était pas question de prévoir la possibilité de recourir contre des décisions rendues en violation de l interdiction de toute discrimination et de l arbitraire consacrée dans la Constitution. L évolution du droit a amené le législateur à considérer la naturalisation comme un acte relevant du droit administratif ordinaire. Le 9 juillet 2003, alors que la question de l introduction des voies de droit suscitait un vif débat aux chambres fédérales dans le cadre de la révision de loi fédérale sur l acquisition et la perte de la nationalité suisse 1, le Tribunal fédéral rendait deux arrêts déterminants dans le domaine de la nationalité. Dans «l affaire d Emmen» 2, la Haute Cour annulait pour la première fois une décision de naturalisation de la commune précitée pour cause de discrimination. Dans une affaire zurichoise 3, elle déclarait que le principe de la naturalisation par les urnes était contraire à la Constitution dès lors que les décisions rendues par le peuple ne pouvaient pas être motivées. Ainsi pour le Tribunal fédéral, les décisions en matière de naturalisation doivent être prises dans le respect des grands principes de l Etat de droit et des dispositions constitutionnelles pertinentes. Cette nouvelle jurisprudence a conduit au dépôt de trois initiatives cantonales, de deux initiatives parlementaires au Conseil national, de l initiative parlementaire Pfisterer 4 et de l initiative populaire lancée le 18 novembre 2005 par l Union démocratique du centre (UDC) intitulée «Pour des naturalisations démocratiques». 1 Loi sur la nationalité, LN (RS 141.0) 2 ATF 129 I ATF 129 I Initiative déposée le 3 octobre 2003 par l ancien conseiller aux Etats Thomas Pfisterer, conçue en termes généraux portant modification de la loi sur la nationalité, visant à ce que les cantons puissent continuer à accorder la naturalisation par décision de l assemblée communale ou par scrutin populaire et à ce que le Tribunal fédéral ne puisse plus se prononcer sur les naturalisations ordinaires, mais connaisse uniquement des recours qui concernent la violation des garanties constitutionnelles de procédure

2 Du rejet de cette initiative par le peuple suisse le 1 er juin 2008 découle l entrée en vigueur, le 1 er janvier 2009, de quatre nouvelles dispositions 5 de la LN adoptées par les Chambres fédérales le 21 décembre 2007, sur la base du rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 27 octobre , établi à la suite de l initiative parlementaire Pfisterer. En matière de naturalisation ordinaire, le droit fédéral laisse aux cantons la compétence de déterminer la procédure tant au niveau cantonal que communal (art. 15a LN). Il introduit l obligation de motiver tout refus de naturalisation (article 15b LN) et impose aux cantons de veiller au respect de la sphère privée des candidats à la naturalisation, de sorte que seules les données personnelles indispensables à l appréciation des conditions requises pour l acquisition de la nationalité puissent être transmises et qu il soit tenu compte des destinataires dans le choix des informations destinées à être publiées (article 15c LN). Enfin, l article 50 LN impose aux cantons d assurer une protection juridictionnelle dans le domaine des naturalisations en instaurant une voie de recours devant un tribunal qui statue en dernière instance cantonale sur des recours formés contre des refus de naturalisation ordinaire. Par ailleurs, la loi fédérale sur le Tribunal fédéral 7, en vigueur depuis le 1 er janvier 2007, modifie les voies de droit dans le domaine de la naturalisation ordinaire. Ainsi, le rejet d une demande de naturalisation ordinaire par une autorité cantonale ou communale peut être attaqué, en dernière instance, devant le Tribunal fédéral par un recours constitutionnel subsidiaire (article 113 LTF). Afin d asseoir la garantie de l accès au juge, la LTF exige en premier lieu des cantons qu ils instituent des tribunaux supérieurs appelés à statuer comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu une décision d une autre autorité judiciaire peut faire l objet d un recours devant le Tribunal fédéral lorsque la voie d un recours constitutionnel subsidiaire est ouverte (articles 86 al. 2 et 114 LTF). La LTF n autorise les cantons à s abstenir d instituer une instance judiciaire que dans les seuls cas où la cause revêt un caractère politique prépondérant (articles 86 al. 3 et 114 LTF). Par l introduction de l article 50 LN, le législateur a clairement signifié qu en vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, les actes de naturalisation ne doivent pas être qualifiés de décisions revêtant un caractère politique prépondérant au sens de l article 86 alinéa 3 LTF, mais représentant à la fois des actes politiques et des actes de nature administrative applicables à un cas d espèce. Etant donné le pouvoir d examen limité du Tribunal fédéral dans le cadre d un recours constitutionnel subsidiaire, la garantie de l accès au juge au niveau cantonal doit être assurée. Peu importe, à cet égard, quel organe rend la décision. La garantie de l accès au juge doit dès lors être assurée même lorsqu une décision en matière de naturalisation émane d un parlement cantonal 8. La législation fédérale et la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de naturalisation ordinaire imposent donc une révision de la législation cantonale en matière d octroi du droit de cité valaisan L adaptation de la législation cantonale La loi sur le droit de cité valaisan du 18 novembre 1994 a été modifiée le 12 septembre à la suite d une révision constitutionnelle relative au transfert, dans la procédure de naturalisation ordinaire, de la compétence d octroi du droit de cité communal de la commune bourgeoisiale à la commune municipale. 5 FF : articles 15a, 15b, 15c et 50 LN 6 FF LTF (RS ) 8 Avis du Conseil fédéral du sur la motion RS/VS /5

3 En 2007, le Conseil d Etat avait estimé prématuré d introduire des dispositions dans la loi cantonale qui privilégieraient le caractère administratif de la procédure de naturalisation, notamment par l introduction d un droit de recours au plan cantonal. Conscient alors que des questions importantes touchant en particulier à la nature juridique de la naturalisation demeuraient en suspens, il a jugé opportun d attendre l évolution du droit fédéral en matière de naturalisation ordinaire pour introduire dans la loi cantonale les dispositions utiles. La loi sur le droit de cité valaisan n ayant pas encore été adaptée, les personnes dont la demande de naturalisation ordinaire a été formellement rejetée par le Grand Conseil le 19 août 2010 ont déposé un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral. Dans son arrêt du 4 janvier , la Haute Cour a rappelé l exigence d instituer dans la législation cantonale valaisanne une voie de droit auprès d une autorité judiciaire contre les décisions du Grand Conseil en matière de naturalisation ordinaire. Le présent projet de modification prévoit d introduire une voie de droit contre les décisions négatives en matière de naturalisation ordinaire. Le recours d une personne qui se voit refuser l octroi du droit de cité communal ou la citoyenneté cantonale n est toutefois possible que si les considérations à l appui d un refus sont connues. De toute évidence, le corollaire d une voie de droit est de disposer d une motivation indiquant les raisons du refus Les décisions de refus d octroi du droit de cité communal Après analyse des différentes propositions de voies de recours faites par le groupe de travail chargé d élaborer un projet de modification de la loi sur le droit de cité valaisan et prise de connaissance de l avis de droit 11 établi par le Professeur Benoît Bovay concernant l instruction des recours contre les décisions négatives de droit de cité communal, le Conseil d Etat a décidé d instituer une procédure de réclamation à l encontre de ces décisions dans la loi sur le droit de cité valaisan. L ouverture d une voie de la réclamation, selon les modalités prévues par la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre , a l avantage de permettre au candidat à la naturalisation d obtenir de l autorité communale qui s est déjà prononcée à son sujet, une nouvelle décision, après réexamen de la situation de fait et de droit, dans le cadre d une procédure simple, rapide et, en principe, gratuite. Dès lors qu il est exigé d instituer une autorité judiciaire qui connaisse des recours contre les refus de naturalisation ordinaire en qualité d autorité cantonale de dernière instance, le Conseil d Etat juge indispensable d introduire dans la loi sur le droit de cité valaisan une disposition qui confère au Tribunal cantonal la compétence de statuer sur les recours déposés contre les décisions sur réclamation rendues en matière de droit de cité par les autorités communales. L introduction d une voie de recours contre les décisions communales en la matière auprès du Conseil d Etat et l attribution de la compétence d instruction de ces recours au Service de la population et des migrations ne se seraient pas justifiées en raison de la trop forte implication de l administration cantonale auprès des commissions communales chargées d octroyer le droit de cité, par le biais de directives, renseignements ou critères donnés nécessaires à l évaluation des candidats à la naturalisation. 10 Causes 1D_9/2010, 1D_10/2010 et 1D_11/ Avis de droit du 23 mai 2011 sur la problématique de l instruction des recours contre le refus du droit de cité communal et le devoir de récusation des fonctionnaires 12 LPJA (RS/VS172.6) 3/5

4 Les décisions de refus d octroi de la citoyenneté cantonale La Constitution cantonale du 8 mars 1907 fixe la compétence du Grand Conseil pour octroyer le droit de cité au plan cantonal. L article 28 actuel prévoit à son alinéa 1 chiffre 2, que «sont Valaisans, ceux à qui la naturalisation a été octroyée conformément à la législation cantonale». La loi sur le droit de cité valaisan prévoit, à son article 1bis, que le Grand Conseil octroie la citoyenneté cantonale. La question de l opportunité du maintien de la compétence du Grand Conseil de décider des naturalisations, respectivement du transfert de dite compétence au Conseil d Etat, lequel implique une révision constitutionnelle a été soulevée au sein du groupe de travail mandaté par le Conseil d Etat pour élaborer un avant projet de révision de la loi sur le droit de cité valaisan. A la différence d autres cantons où cette compétence est dévolue à l exécutif cantonal ou déléguée par cette autorité à un Département, la naturalisation comme acte politique semble encore fortement ancrée dans notre optique valaisanne. En gardant sa prérogative en la matière, le législatif cantonal valaisan doit alors pouvoir statuer avec plein pouvoir d examen sur les demandes qui lui sont soumises. Il y a lieu d instituer une voie de droit devant une instance juridictionnelle pour les décisions négatives du parlement cantonal. Cette voie de droit doit mener en dernière instance cantonale devant une autorité judiciaire, en application de la législation fédérale et, afin d assurer la garantie de l accès au juge. Dans l idéal et en respect du grand principe de la séparation des pouvoirs, il ne va pas de soi qu une autorité judiciaire puisse contrôler les décisions négatives de naturalisation au plan cantonal. Des nuances à ce principe existent toutefois pour des décisions de nature administrative, qui peuvent faire l objet d un contrôle de la légalité par le Tribunal cantonal, notamment en matière budgétaire ou de droits politiques 13. Dès lors, seul un tribunal possède l indépendance et l autorité nécessaires pour pouvoir sanctionner les décisions de naturalisation qui violent les droits fondamentaux, indépendamment de l autorité qui a pris la décision attaquée. Le Conseil d Etat considère que la Cour de droit public du Tribunal cantonal a les prérogatives d une autorité judiciaire et que son indépendance à l égard des pouvoirs exécutif et législatif est garantie. Les exigences de motivation en cas de décision négative doivent être respectées, de même que les conditions toujours plus restrictives en matière de protection des données. Le Conseil d Etat propose de laisser le soin à la Commission de justice, en collaboration avec le Service parlementaire, d assurer la rédaction des décisions négatives et de la formulation des motifs des refus. S agissant de la problématique d un risque d atteinte à la sphère privée de la personne dont la demande de naturalisation ferait l objet d une contestation devant le Parlement, en cas de délibérations publiques ou encore de la retransmission des débats concernant la naturalisation par les médias, celle-ci a été réglée le 17 mars 2011 par la modification de l article 78 du règlement du Grand Conseil. 2. Considérations spéciales Art. 1bis Autorités compétentes 1 Le Grand Conseil octroie la citoyenneté cantonale et le conseil municipal octroie le droit de cité communal. Le règlement communal d organisation peut confier cette compétence au législatif. 2 Les autorités compétentes statuent avec plein pouvoir d examen dans le cadre de la présente loi. 13 ATF 134 I 199 et les références citées 1P.338/2006, 1P.582/2006 et 1C_185/2007 4/5

5 L alinéa 1 reste inchangé. L alinéa second entend conférer un pouvoir d examen étendu à toute autorité appelée à statuer sur une demande de naturalisation ordinaire. Une vérification complète des conditions posées par la législation en la matière doit pouvoir être assurée en dernier lieu par le Grand Conseil. Art. 18 Voies de droit 1 Les décisions de refus d octroi du droit de cité communal sont sujettes à réclamation. 2 Les décisions sur réclamation rendues par la commune et les décisions de refus d octroi de la citoyenneté cantonale rendues par le Grand Conseil sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. 3 Les décisions de refus rendues par la commune et le Grand Conseil sont sommairement motivées. Le requérant peut demander, dans les 30 jours, qu une décision motivée lui soit notifiée. Le délai pour recourir court dès notification de la décision motivée. 4 Les décisions relevant de la compétence du Département, prises en vertu de la présente loi et de son règlement, sont sujettes à recours auprès du Conseil d Etat. 5 Pour le surplus, la procédure est régie par la loi sur la procédure et la juridiction administratives. La modification de l article 18 est liée à l entrée en vigueur des articles 15b et 50 LN. 3. Incidences financières Le présent projet ne comporte aucune incidence financière. Il devrait cependant entraîner un supplément de travail pour l autorité judiciaire chargée d instruire les recours contre les décisions négatives en matière de naturalisation ordinaire. 4. Conclusion La modification de la loi sur le droit de cité valaisan est dictée par les exigences fédérales et jurisprudentielles en matière de naturalisation ordinaire. Vu le développement qui précède, nous vous proposons, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Députés, d accepter le présent projet de modification de la loi sur le droit de cité valaisan avec le message qui l accompagne, et saisissons l occasion pour vous renouveler l assurance de notre haute considération et de vous recommander, avec nous, à la protection divine. Sion, le 1 er février 2012 Le président du Conseil d Etat : Jacques Melly Le chancelier d Etat : Philipp Spörri 5/5