La convention des partenaires sociaux en faveur de la stabilité de l'emploi: l'évaluation espagnole

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1 La convention des partenaires sociaux en faveur de la stabilité de l'emploi: l'évaluation espagnole 1 Introduction L'évaluation espagnole a porté sur la convention de 1997 conclue entre les partenaires sociaux en Espagne pour promouvoir la stabilité de l'emploi. Dans cet accord, les partenaires sociaux ont indiqué leur volonté de mettre fin à la tendance aux contrats temporaires et d'encourager l'usage des contrats de travail permanent. Le gouvernement espagnol a intégré des parties de cette convention dans sa législation. La réunion d'évaluation a eu lieu à Madrid au ministère du travail et des affaires sociales. Y ont participé les représentants du gouvernement et les experts indépendants de la Grèce et du Luxembourg. Comme aucun représentant du gouvernement n'était disponible pour participer à la réunion, le gouvernement français n'y a pas pris part en dépit de l'intérêt qu'il avait exprimé pour la convention des partenaires sociaux. Au lieu d'une visite sur le terrain, les hôtes espagnols avaient invité les représentants des organisations syndicales et patronales à exposer leur points de vue sur l'accord. Ce rapport de synthèse est basé sur les questions soulevées dans les documents de réaction et au cours des discussions qui ont eu lieu pendant la réunion. Il contient une analyse du marché espagnol du travail. Il s'intéresse ensuite à la convention des partenaires sociaux et à la manière dont le gouvernement espagnol y a réagi. Il se penche aussi sur les effets de la convention qui ont fait l'objet d'une discussion pendant la réunion. Le rapport résume, en outre, l'évaluation des besoins des pays pairs et les conclusions sur les possibilités de transposer ces mesures dans d'autres pays de l'ue. 2 Contexte du marché du travail et considérations politiques Le marché espagnol du travail est caractérisé par un taux global de chômage qui est nettement plus élevé que la moyenne de l'ue depuis quelques années. En 1997, quand les partenaires sociaux ont signé leur convention, le taux de chômage était de l'ordre de 21 % comparé à quelque 11 % pour la moyenne de l'ue. D'autre part, le taux de participation à la population active et le taux d'emploi (respectivement de 50 % et de 40 %) étaient relativement faibles en Espagne, bien que l'emploi soit en hausse depuis En gros, ces taux étaient environ de 20 points inférieurs à la moyenne de l'ue. Cependant, il est à noter que le taux de chômage de longue durée en Espagne ne diffère pas énormément de la moyenne de l'ue (respectivement 50 % et 49 %). Depuis 1995, l'économie espagnole a connu une amélioration générale dont témoignent une hausse de l'emploi depuis 1995 et une baisse du chômage depuis Un autre élément typique du marché espagnol du travail est la rotation rapide de la maind'œuvre due à un pourcentage élevé de contrats de travail temporaire (c'est-à-dire à durée déterminée). Depuis 1992, le travail temporaire représente environ un tiers de l'emploi total, ce qui est le taux le plus élevé de l'ue. Cela explique en partie pourquoi, par comparaison avec d'autres pays, les taux élevés de chômage ne coïncident pas avec un taux plus élevé de chômage de longue durée. L'ampleur du travail temporaire diffère selon les secteurs. Dans le secteur de l'agriculture et de la construction, il représente quelque 60 % du total des emplois 1

2 salariés, tandis qu'il ne s'élève qu'à 12 % environ dans des secteurs comme l'électricité, le gaz, la production d'eau, la distribution et la finance. Le grand nombre de contrats de travail à durée déterminée est le résultat d'une politique du marché du travail qui, depuis 1984, a favorisé les contrats temporaires plutôt que les procédures plus flexibles de licenciement. 3 La convention des partenaires sociaux Les partenaires sociaux et le gouvernement se sont engagés dans un dialogue social en mai 1996 pour remédier aux problèmes du marché espagnol du travail. En avril 1997, les partenaires sociaux ont signé une convention pour accroître la compétitivité des entreprises, améliorer l'emploi et réduire la part du travail temporaire. Les contrats à durée déterminée sont considérés comme indésirables car ils créent un marché du travail à deux vitesses où les salariés ayant un contrat temporaire ont moins de droits que leurs collègues bénéficiant d'un contrat permanent. Les salariés ayant un contrat à durée déterminée, par exemple, reçoivent en général une formation spécifique à l'entreprise moindre que ceux qui ont été embauchés à des postes permanents. La proposition quadriennale des partenaires sociaux a été intégralement adoptée par le gouvernement. Peu après la signature de l'accord, le gouvernement a intégré celui-ci dans la législation et y a ajouté plusieurs mesures d'encouragement en vue d'en accentuer les effets. Plusieurs de ces mesures visent spécifiquement des groupes distincts sur le marché du travail tels que les jeunes, les chômeurs de longue durée et, bien entendu, les travailleurs temporaires. Les objectifs de l'accord et des changements législatifs peuvent être résumés comme suit: 1. Promotion des contrats permanents pour: les ans, les chômeurs de longue durée, les chômeurs plus âgés, les personnes handicapées, les travailleurs temporaires. 2. Réduction de contrats à durée déterminée. 3. Promotion de l'enseignement théorique et pratique combiné pour les jeunes afin de faciliter leur entrée sur le marché du travail. La plupart des mesures d'encouragement introduites par le gouvernement pour soutenir la réalisation des objectifs consistent entre autres: 1. à réduire les cotisations à la sécurité sociale. Les employeurs ont droit à ces allègements quand ils embauchent des personnes faisant partie d'un des groupes cibles susmentionnés et leur offrent un contrat à durée indéterminée. Ces réductions s'appliquent aux contrats permanents initiaux et aux contrats à durée déterminée qui sont convertis en contrats permanents. Les contributions des employeurs à la sécurité sociale sont réduites pendant trois ans. Les employeurs bénéficient d'allègements plus grands les deux premières années que la troisième année. Pour certains groupes cibles, les employeurs peuvent demander la réduction pendant toute la durée du contrat de travail. Le degré d'allègement dépend de la mesure dans laquelle la personne employée a été coupée du marché du travail. 2. à réduire les coûts de licenciement pendant une période de deux ans pour les nouveaux contrats permanents en vue d'éliminer les obstacles empêchant les employeurs d'offrir ces contrats. 2

3 3. à limiter nombre de contrats à durée déterminée qui peuvent être offerts. 4. à réformer le contenu des politiques de formation pour promouvoir la formation théorique et pratique combinée des jeunes. La réduction des coûts de licenciement indique que l'accord conclu par les partenaires sociaux implique un compromis entre la stabilité de l'emploi et les indemnités payées par l'employeur au salarié en cas de licenciement pour des raisons purement économiques. Pour les nouveaux contrats à durée illimitée, les indemnités que les employeurs sont tenus de payer en cas de licenciement sont passées de 45 jours de salaire par année d'ancienneté avec un maximum de 42 mois de salaire à 33 jours de salaire avec un maximum de douze mois de salaire. La convention a été signée pour quatre ans avec la possibilité d'une prolongation. Il n'est pas certain que ce sera le cas. Conformément à la durée de l'accord, les mesures introduites par le gouvernement seront d'application pendant quatre ans. Cependant, les allègements des cotisations à la sécurité sociale pour les contrats permanents initiaux seront prolongés au-delà de cette période de quatre ans. Par contre, il est peu probable que les réductions octroyées pour les contrats à durée déterminée convertis en contrats permanents continuent après l'expiration de ce délai. 4 Effets de la convention Une évaluation continue des effets de la convention et des mesures gouvernementales n'a pas été entreprise. Il est donc très difficile d'en mesurer les effets et notamment les effets nets de leur mise en œuvre. Il convient aussi de souligner que l'accord a été mis en œuvre pendant une période de reprise économique. En 1998, l'emploi a augmenté de plus de 3 %, ce qui est l'augmentation la plus forte enregistrée jusqu'ici dans les années Le taux de croissance de l'emploi escompté en 1999 est de près de 5 %. Mise à part cette hausse de l'emploi, le chômage a diminué d'un peu moins de 9 % en 1998, ce qui n'était pas arrivé depuis longtemps. Comme l'accord a été mis en œuvre au cours d'un période d'activité économique favorable, il est difficile de juger des effets nets de celui-ci sur la stabilité de l'emploi. Néanmoins, selon le ministère espagnol du travail et des affaires sociales et l'expert indépendant espagnol en politiques actives du marché du travail, la réforme a été positive jusqu'à présent et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, le pourcentage des contrats de travail temporaire a légèrement diminué par rapport à l'emploi global. En 1998, l'année après la signature de la convention et son intégration par le gouvernement dans la législation, la proportion de travailleurs temporaires par rapport à l'emploi global était de 33,1 %, ce qui ne représente qu'une diminution de 0,5 % par rapport à l'année précédente (33,6 % en 1997 et 33,8 % en 1996). Au cours du deuxième trimestre de 1999, cette proportion a encore diminué pour passer à 32,7 %. Selon le ministère espagnol du travail et des affaires sociales, la diminution a été minime parce que le nombre de personnes recrutées à titre permanent ne représente qu'une petite fraction du nombre considérable de personnes embauchées cette année. Cependant, cette fraction est en augmentation. Les informations récentes recueillies en surveillant le marché du travail montrent une augmentation des nouveaux contrats à durée indéterminée enregistrés auprès de l'inem, le service public espagnol de l'emploi. La proportion des nouveaux contrats à durée indéterminée est passée d'environ 4 % à 9 % du total des nouveaux contrats de travail. Le ministère espagnol du travail et des affaires sociales a conclu, sur la base d'une analyse de régression dans laquelle l'impact de la croissance économique est séparé, que le nombre de 3

4 contrats permanents a augmenté de unités chaque trimestre, ce qui est une conséquence directe de la réforme de De plus, les chiffres relatifs à l'augmentation du nombre de contrats à durée indéterminée et à durée déterminée révèlent que le nombre de contrats permanents a augmenté plus rapidement que celui des contrats temporaires. Il est aussi intéressant de noter que la proportion de travailleurs temporaires dans le secteur privé a diminué de manière significative de 3 % mais qu'elle a augmenté dans le secteur public, ce qui serait dû à des restrictions budgétaires dans ce dernier secteur. Le deuxième mérite de la convention est d'être à l'origine, semble-t-il, d'une distribution plus égale des contrats permanents dans les différents groupes de travailleurs. Les groupes cibles notamment ont profité de cette nouvelle répartition. Les femmes semblent avoir davantage profité de l'augmentation de la proportion de contrats permanents que les hommes. Troisièmement, le nombre de contrats de formation combinant enseignement théorique et pratique a affiché une hausse. Une autre caractéristique importante et positive de l'accord est sa corrélation avec les mesures d'encouragement prises par le gouvernement. La forte diminution du nombre de conflits industriels depuis la signature de la convention semble indiquer une amélioration des relations industrielles et du climat des négociations collectives. Bien que le jugement porté sur les effets de l'accord ait été positif, deux faiblesses ont été mises en lumière. Premièrement, les mesures d'encouragement à la mise en œuvre de l'accord coûtent cher. Et, deuxièmement, l'expert indépendant espagnol se demande si la convention, les changements législatifs y afférents et les mesures d'encouragement prises par le gouvernement ont modifié la perception qu'ont les employeurs des coûts de licenciement. Si les différents employeurs estiment que ces coûts sont encore trop élevés, les mesures introduites ne feront pas baisser le nombre de contrats à durée déterminée. Il sera alors très difficile de changer structurellement le comportement des employeurs. Une autre critique émise concerne l'allègement des cotisations à la sécurité sociale applicables aux nouveaux contrats permanents qui pourrait avoir pour conséquence la substitution de nouveaux contrats permanents aux contrats permanents existants. Cependant, depuis la réforme, les chiffres relatifs aux résiliations de contrats existants n'indiquent pas d'augmentation apparente. D'un autre coté, le nombre des contrats ordinaires qui ont été passés est en légère diminution. Le ministère du travail et des affaires économiques estime que 9 % des contrats pour lesquels un allègement des cotisations à la sécurité sociale est offert sont improductifs. À leur avis, cet effet de poids mort est contrebalancé par la disparition d'autres types de contrats subventionnés qui existaient avant la réforme. 5 Évaluation des besoins des pays pairs Le taux de chômage global était de 9,6 % en Grèce en 1997 et est monté à 10,8 % en 1998, ce qui est un peu moins de la moitié du taux de chômage en Espagne. Comme dans la plupart des États membres de l'ue, le chômage est réparti inégalement entre les hommes et les femmes en Grèce, les femmes étant surreprésentées parmi les chômeurs. Le chômage de longue durée est plus répandu en Grèce qu'en Espagne. Il atteint en effet 55,7 % du chômage total. 4

5 Autre différence entre les marchés grec et espagnol du travail, le nombre de contrats à durée déterminée exprimé en pourcentage du total de l'emploi en Grèce est inférieur à la moyenne de l'ue et de loin inférieur à celui de l'espagne. Étant donné que la proportion d'emplois temporaires en Grèce est aussi petite, des mesures spéciales pour réduire l'emploi temporaire ne sont pas nécessaires. De plus, l'expert grec indépendant a indiqué que les contrats temporaires donnent souvent la possibilité à l'employeur d'évaluer les capacités du travailleur. La complète abolition de ces contrats engendrerait des frais supplémentaires pour les employeurs. Par conséquent, elle suggère qu'une approche comme celle de l'espagne se concentre sur les contrats temporaires qui sont renouvelés à plusieurs reprises. Le Luxembourg a un taux de chômage mensuel moyen d'environ 2,5 %, ce qui est nettement moins que le taux de chômage en Espagne. Parmi les chômeurs inscrits, le pourcentage de personnes ayant un diplôme de l'enseignement secondaire ou un diplôme universitaire est relativement élevé. Le panel des ménages du Luxembourg fournit certaines indications sur les types de contrats de travail. Ce panel est constitué de personnes de toutes les catégories d'âge, vivant dans quelques ménages. L'étude est basée sur des personnes résidant au Luxembourg. Par conséquent, le panel ne s'occupe que de deux tiers de l'emploi total au Luxembourg, étant donné que plus ou moins un tiers des salariés sont des travailleurs transfrontaliers qui font la navette et viennent de France, de Belgique et d'allemagne chaque jour pour travailler au Luxembourg. En 1997, quelque 7 % seulement des personnes sondées avaient un contrat à durée déterminée, ce qui est moins que la moyenne de l'ue qui est de 12 %. Environ 2 % des répondants avaient un contrat de formation professionnelle ou participaient à un programme du marché du travail en Les 91 % restants avaient un contrat de travail permanent. Environ 23 % des contrats à durée déterminée ont une durée maximale de six mois, tandis que quelque 31 % des contrats ont une durée de plus d'un an. Les contrats à durée déterminée sont surreprésentés dans le secteur bancaire et financier, dans le secteur de l'éducation et dans les services de santé et sociaux. La proportion des contrats à durée déterminée dans ces secteurs est respectivement d'environ 10 %, 19 % et 10 %. En moyenne, les jeunes sont plus souvent embauchés sur la base d'un contrat à durée déterminée: quelque 16 % de ce groupe d'âge spécifique ont un contrat temporaire, tandis que 67 % ont un contrat permanent. Les 16 % restants participent à des programmes du marché du travail ou à une formation. Les chiffres susmentionnés indiquent que le niveau de l'emploi temporaire au Luxembourg n'est pas préoccupant. La réduction du nombre de contrats à durée déterminée n'est donc pas une priorité dans ce pays. Au contraire, les contrats à durée déterminée ne sont pas considérés comme indésirables. Ils accroissent la flexibilité du marché du travail en ce sens que les employeurs peuvent adapter le nombre de travailleurs qu'ils embauchent à la demande de leurs biens et services. Selon le représentant du gouvernement luxembourgeois, une réduction des contrats temporaires aurait pour conséquence une flexibilité moindre du marché du travail. Cependant, comme les participants grecs l'ont souligné, le renouvellement continu des contrats temporaires n'est pas souhaitable et, dans cette optique, l'approche espagnole pourrait être plus utile. 5

6 6 Transposabilité Comme indiqué, le travail temporaire ne constitue pas un problème grave en Grèce. Par conséquent, la Grèce n'est pas directement intéressée par l'approche espagnole. Les différences au niveau institutionnel empêchent aussi de transposer directement ces mesures. De toute façon, la Grèce n'envisage pas de recourir à l'approche espagnole tant qu'elle ne sait pas à quel point la convention est efficace. Les informations actuelles ne sont pas concluantes. On ne sait pas, par exemple, si l'évolution du nombre de contrats permanents résulte de cette convention ou d'une tendance générale à la reprise économique. Certains éléments de l'approche espagnole pourraient néanmoins présenter un intérêt particulier pour la Grèce. Les employeurs grecs se plaignent que les restrictions existantes en matière de licenciement et les montants élevés des indemnités de licenciement créent de sérieuses rigidités sur le marché grec du travail. Ils rendent les licenciements difficiles et onéreux ce qui décourage l'expansion de l'emploi. Les syndicats grecs s'opposent fermement à toutes les modifications des réglementations sur les licenciements proposées par les employeurs. Une convention comme celle de l'espagne pourrait être utilisée pour convaincre les syndicats d'accepter un assouplissement des réglementations existantes sur les licenciements. C'est aussi un moyen de réduire le nombre de contrats temporaires qui sont renouvelés. Donc, selon l'expert indépendant grec, il pourrait être utile pour les autorités grecques d'envisager la possibilité d'utiliser certains éléments de la convention espagnole pour élaborer un 'accord global' portant sur les modifications des réglementations sur les licenciements qui serait adapté à la situation des relations industrielles en Grèce. Mais il faudrait pour ce faire plus d'informations sur la convention espagnole, notamment sur les activités préparatoires qui ont été entreprises afin de créer les conditions dans lesquelles les partenaires sociaux sont parvenus à cet accord. Le représentant du gouvernement et l'expert PAMT indépendant du Luxembourg ne voient pas la nécessité de transposer l'approche espagnole dans leur pays pour décourager l'utilisation de contrats à durée déterminée. Ils considèrent que le travail temporaire au Luxembourg accroît la flexibilité du marché du travail ce dont ils se réjouissent. Cependant, ils estiment aussi que le renouvellement continu des contrats temporaires est indésirable. Les participants luxembourgeois apprécient grandement l'approche consensuelle, notamment parce que la convention entre les partenaires sociaux espagnole a provoqué l'action gouvernementale. Une telle approche serait aussi avantageuse pour le Luxembourg. 7 Conclusions L'évaluation par les pairs a révélé que tous les participants appréciaient grandement la convention des partenaires sociaux espagnols. Cet engagement commun de réduire le travail temporaire a fourni une base solide au gouvernement espagnol pour introduire des différentes mesures visant à encourager le recours à des contrats permanents. Ce consensus des partenaires sociaux sur les approches à adopter pour remédier aux problèmes du marché du travail est essentiel si l'on veut que les efforts déployés pour résoudre ces problèmes portent leurs fruits, peu importe que ces problèmes concernent les contrats à durée déterminée ou d'autres sujets. Les réactions des participants pairs indiquent aussi qu'avant d'envisager une 6

7 éventuelle transposition des pratiques du marché du travail dans les pays pairs, il faut avoir une idée claire de l'efficacité des mesures. L'efficacité nette est d'une grande importance. Les pays pairs doivent savoir quels effets les mesures auraient si elles étaient mises en œuvre dans un climat économique moins favorable et, notamment, une situation moins favorable du marché du travail. 7