Dossier thématique Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement

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1 Dossier thématique Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement

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3 Service Public Fédéral Finances - Belgique Bulletin de Documentation 73ème année, n 2, 2ème trimestre 2013 Introduction au dossier thématique «Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement» Luc COOSEMANS Adviseur-generaal van Financiën (*) (*) Luc Coosemans, Conseiller général des Finances, Service Public Fédéral Finances, Service d Encadrement «Expertise et Support stratégiques», Service d Etudes et de Documentation. 7

4 Bulletin de Documentation 73ème année, n 2, 2ème trimestre

5 Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement En octobre 2011, huit partis politiques ont conclu un accord concernant une nouvelle réforme de l Etat. Pour le gouvernement, qui a été constitué en décembre 2011, la concrétisation légale de cet accord ainsi que l assainissement des finances publiques représentent l essentiel de son programme. En outre, ces deux éléments sont indissociablement liés. Cette réforme de l Etat constitue une nouvelle étape dans la redéfinition de l organisation institutionnelle du pays ainsi que dans la concrétisation des compétences qui seront exercées par les différents niveaux de pouvoir dans la fédération belge. Cette réforme est une nouvelle étape très importante dans un long processus. Après la première transformation de l Etat unitaire et la concrétisation de l autonomie culturelle en 1970, les communautés et les régions ont reçu l organisation administrative à l occasion de la réforme de 1980 et leurs compétences ont été élargies. Ce processus s est poursuivi dans le cadre de la réforme de l Etat de Au cours de cette troisième réforme, le financement des communautés et des régions a également été formalisé sous la forme d une loi spéciale qui a été complétée, lors des quatrième (1993) et cinquième (2001) réformes de l Etat, afin de régler le financement des nouvelles compétences et de renforcer l autonomie fiscale des pouvoirs publics subnationaux. Vingt ans plus tard, le développement de l Etat fédéral, qui existe constitutionnellement depuis 1993, est toujours en cours. D une part, dans le cadre de la soutenabilité des finances publiques, il était absolument nécessaire de revoir certains dispositifs de financement. D autre part, la conviction selon laquelle un certain nombre de matières pouvaient être exercées de manière plus cohérente et en toute autonomie et responsabilité à un niveau non fédéral, en prêtant attention aux attentes propres ainsi qu aux besoins spécifiques au sein des régions, était devenue suffisamment forte. La sixième réforme de l Etat, qui est actuellement en cours, est d une ampleur impressionnante. Sur la base des chiffres utilisés pour l accord politique d octobre, la part des communautés et des régions dans les dépenses publiques totales progresse de 8 points de pourcentage ou de 4,4 % du pib. L important dans ce transfert est qu un paquet considérable de compétences relatives aux dépenses de sécurité sociale est transféré aux communautés et que l autonomie fiscale des régions est élargie. L accord institutionnel, la redistribution des compétences et l adaptation ainsi que la modification de la loi spéciale de financement sont d une ampleur telle 9

6 Bulletin de Documentation 73ème année, n 2, 2ème trimestre 2013 qu un numéro distinct du Bulletin de documentation du spf Finances devait lui être consacré avant que la version finale des textes de loi ne soit déposée au parlement. Pour une description correcte des adaptations et des compléments qui seront apportés à la loi spéciale de financement sur la base de l accord politique, nous renvoyons à l article de notre collègue Barbara Coppens, «De bijzondere financieringswet: heden en toekomst», publié dans le Bulletin de documentation 2012 n 3 du spf Finances ainsi qu à l excellente étude sous-jacente de septembre 2012 portant le même titre ( La présente édition du Bulletin de documentation examine les principaux éléments de l accord à partir de différents points de vue. Tout d abord, il sera question de la régionalisation des compétences en matière de marché du travail, du transfert de compétences aux communautés en matière d allocations familiales ainsi qu en matière de soins de santé. L attention portera également sur le refinancement de la Région de Bruxelles-Capitale. Ensuite, le nouveau cadre de financement des entités fédérées sera examiné en vue de la coordination budgétaire en Belgique et de son intégration dans la nouvelle réglementation européenne. L impact de la nouvelle réforme de l Etat sur la soutenabilité budgétaire de l ensemble des niveaux de pouvoir est également analysé. Un aspect spécifique de cette réforme de l Etat est l extension de la capacité fiscale des régions. Ce renouvellement sera toutefois abordé dans un prochain numéro du Bulletin de documentation. Afin d analyser les divers aspects de cette réforme de l Etat, il a été fait appel à des experts. En tant que spécialistes dans leur domaine, ces derniers ont rédigé en toute indépendance des contributions sur la base de l accord politique d octobre 2011 et des informations budgétaires y incluses. Nous souhaitons les remercier pour cette collaboration spontanée. 10

7 Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement La régionalisation des compétences en matière de marché du travail avait déjà été entamée au cours d une précédente réforme de l Etat (1980), mais elle était partielle et restait limitée aux aspects «formation» et «éducation» par les communautés. La séparation entre le fédéral et le régional n était pas non plus idéale. L exercice de certaines compétences dites «résiduelles» au niveau fédéral était en contradiction flagrante avec cette régionalisation antérieure. En outre, elle ne permettait pas de répondre efficacement aux besoins spécifiques du marché du travail qui diffère considérablement en fonction des régions. En résumé, la sixième réforme de l Etat donne lieu à une situation dans laquelle seuls le droit du travail et l indemnisation des chômeurs et des prépensionnés restent au niveau fédéral, ainsi que des composantes fiscales et parafiscales de la politique active du marché du travail. Axel Mathot (SERV) réalise une analyse intéressante de cette politique active du marché du travail, subdivisée par type de mesures, par groupe cible et par région. La sixième réforme de l Etat augmente considérablement la part du niveau régional dans les dépenses relatives à la politique active du marché du travail. Sur la base de simulations, l auteur met en garde contre d éventuels manques de ressources pour poursuivre à l avenir une politique inchangée. Luc Simar (CESW) aboutit à des perspectives similaires après analyse de ce qu implique la politique du travail en Belgique, également sur la base de simulations propres. Dans sa contribution, son attention porte essentiellement sur le manque de ressources de financement transférées pour la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale. Le transfert aux communautés des compétences relatives aux allocations familiales et à des composantes des soins de santé est commenté dans le cadre de cette publication par Jean Hermesse, Laurent de Briey et Antoine de Borman, tous liés au Cepess. Le transfert de ces compétences occupe une place particulière dans le cadre de cette réforme de l Etat. D un point de vue budgétaire, ces compétences représentent le poste le plus important de cette opération (10,2 milliards d euros). La répartition des ressources entre les entités compétentes de la fédération belge et l évolution de celles-ci dans le temps en fonction de facteurs démographiques et des besoins liés à l âge, suscitent chez les auteurs de nombreuses réserves. Les allocations familiales (6 milliards d euros) sont la seule composante de la SS intégralement transférée, toutefois après ancrage dans la Constitution du droit aux allocations familiales et après harmonisation des systèmes. De nombreux risques sont également répertoriés en ce qui concerne le transfert des soins de santé et de l aide aux personnes (âgées). 11

8 Bulletin de Documentation 73ème année, n 2, 2ème trimestre 2013 En ce qui concerne le défi du montant des ressources transférées et l incohérence qui subsiste dans certaines entités fédérées, les auteurs cherchent des réponses dans un nouveau modèle de coordination. Les conséquences de l accord institutionnel pour la Région de Bruxelles-Capitale sont examinées par deux auteurs. La Région de Bruxelles-Capitale occupe une place particulière dans la structure fédérale du pays. Le principe de territorialité sur lequel repose l organisation institutionnelle du pays et la position en tant que capitale et internationale de cette région en limitent la capacité fiscale. En parallèle, la Région bruxelloise est confrontée à des dépenses spécifiques et supplémentaires qui sont nécessaires à l exercice de son rôle national et international. A cette fin, des dotations spécifiques et un calendrier ont été décidés dans le cadre de la sixième réforme de l Etat. Magali Verdonck (Université Saint Louis Bruxelles) effectue une comparaison entre le contenu de l accord institutionnel de 2011, qui est à présent déjà exécuté partiellement, et les besoins estimés en 2010 par Verdonck, Taymans et Ector. En parallèle, des réserves sont formulées concernant les conséquences de la grande importance de l autonomie fiscale et de la diminution de l intervention de solidarité nationale pour la soutenabilité budgétaire dans la Région de Bruxelles- Capitale. Verdonck concentre essentiellement son analyse sur le financement complémentaire de la Région de Bruxelles-Capitale. Geert Jennes (Vives - KUL) analyse le financement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le contexte plus large de la loi spéciale de financement. Des paramètres tels que la croissance économique, la part dans le produit de l impôt des personnes physiques, des facteurs démographiques déterminent le financement. La destination et le montant des transferts sont définis en fonction de la contribution respective des régions dans les recettes fiscales fédérales. Jennes compare ces transferts issus de l ancienne LSF avec ceux issus de la nouvelle LSF sur la base de simulations effectuées à l aide du modèle Vladymo sur la vaste période A cet égard, le financement de la RBC et l importance du refinancement de 2012 à 2015 et pour l ensemble de la période sont examinés. La soutenabilité des dépenses publiques à long terme constitue le grand défi pour la politique budgétaire du pays. Renforcer les compétences au niveau régional, modifier et compléter le cadre de financement représentent les défis pour cet objectif. 12

9 Considérations relatives à la réforme de la loi spéciale de financement Dans sa contribution, Annelore Van Hecke (Vives - KUL) évalue la répartition interne des efforts budgétaires au sein de l Etat fédéral. A cette fin, elle prend pour point de départ les nouvelles règles qui sont imposées aux Etats membres de l UE dans le six-pack, le two-pack et le pacte budgétaire et qui renforcent le pacte de stabilité et de croissance. Elle place le cadre national et régional dans le contexte de cette nouvelle réglementation et elle analyse la coordination verticale des efforts budgétaires. Elle se demande si une décentralisation de la dette n aurait pas constitué une bonne contribution dans le cadre de cette sixième réforme de l Etat en vue de disposer d un point de départ correct afin de répartir ou de régler les efforts d assainissement entre les entités de la fédération. Dans sa contribution, Robert Deschamps (Université de Namur) examine les perspectives à moyen terme des communautés et des régions. A cet égard, l auteur a accordé une attention particulière à l autonomie et à la responsabilité que les communautés et les régions peuvent et doivent intégrer dans leur politique budgétaire. L auteur indique les conséquences économiques d une politique fiscale régionale et pose une série de questions quant à la nécessaire coordination entre le pouvoir fédéral et les entités fédérées. Il insiste sur la responsabilité des communautés et des régions en matière de pensions pour la soutenabilité des finances publiques. Dans leur contribution, Koen Algoed (Cabinet du Ministre flamand des Finances, du Budget, de l Emploi, de l Aménagement du Territoire et des Sports) et Wim Van den Bossche (Ministère flamand des Finances et du Budget) analysent la soutenabilité des finances publiques fédérales et régionales sur la période sur la base de simulations, et concentrent leur attention sur les montants de péréquation. Les transferts de compétences aux communautés et aux régions veillent à une nette responsabilisation. En ce qui concerne le transfert, du fédéral au régional, des dépenses liées au vieillissement, les auteurs mentionnent les transferts implicites que ces dépenses entraînent. Pour ce qui est de l impact de certaines dépenses fiscales et des dépenses liées au vieillissement, les auteurs font état de la politique fiscale qui sera nécessaire afin de réaliser le financement et ils estiment la valeur du coefficient d élasticité des additionnels régionaux. Sauf mention contraire, les textes ont été clôturés en avril

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