DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT

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1 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT MAI 2012

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3 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 3 Mission «Direction de l action du gouvernement» Programme 129 Coordination du travail gouvernemental Programme 308 Protection des droits et libertés Programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

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5 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 5 Sommaire Synthèse... 7 Introduction... 9 I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS C - LES DEPENSES DE L EXERCICE II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION B - LA GESTION BUDGETAIRE C - LA GESTION DES EMPLOIS D - GESTION BUDGETAIRE ET DEMARCHE DE PERFORMANCE III - ANALYSES SPECIFIQUES DE QUATRE ASPECTS DE L EXERCICE A - L EXERCICE 2011 AU REGARD DES DOCUMENTS PLURIANNUELS B - LES DEPENSES FISCALES ET LEUR EVOLUTION EN C - LA GESTION DES CREDITS DU TITRE 6 : LES DEPENSES D INTERVENTION D - LES OPERATEURS RATTACHES A LA MISSION IV - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR A - LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA COUR AU TITRE DE B - RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS DE LA COUR... 57

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7 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 7 Synthèse (Md ) LFI AE : 1,53 CP : 1,11 ; Crédits ouverts AE : 1,55 CP : 1,12 ; Exécution AE : 1,38 CP : 1,03 Plafond d emploi en ETPT 1 : 3 517; exécution : La mission Direction de l action du gouvernement remplit au travers du programme 129-Coordination du travail gouvernemental les fonctions d état-major politique et administratif du Premier ministre. En 2009, est venu s ajouter le programme 308-Protection des droits et libertés qui rassemble les autorités administratives indépendantes (AAI) chargées de la défense des droits des citoyens. La mission a connu une innovation d ampleur en 2011 avec la mise en place, dans le cadre de la RéATE, du programme 333-Moyens mutualisés des administrations déconcentrées qui regroupe les dépenses de fonctionnement et d investissement des nouvelles directions départementales interministérielles (DDI) tandis que les dépenses de personnel des mêmes structures sont prises en charge au sein du programme 129. Dans ce contexte, la question se pose de l organisation actuelle de la mission. Une réflexion sur le gain potentiel de cohérence qui résulterait du regroupement au sein du programme 333 de l intégralité des dépenses de la mission relatives à l administration territoriale de l État paraît souhaitable 2. Par ailleurs, les périmètres des programmes 129 et 308 ont aussi évolué avec l ajustement ou la mise en place de structures gouvernementales, administratives et constitutionnelle (institution du «Défenseur des droits» notamment). Ces modifications se sont traduites par un doublement du poids budgétaire de la mission qui dépasse désormais 1 Md, situation qui se stabilise dans la loi de finances initiale de La direction des services administratifs et financiers (DSASF) a en charge la gestion de la mission, elle en suit l activité budgétaire et comptable complexe du fait de la juxtaposition de structures diversifiées et pour certaines d entre elles «indépendantes». 1 Hors opérateurs. 2 Il s agirait de transférer l action 5 «administration territoriale de l État» du programme 129 vers le programme 333 qui formerait ainsi un ensemble homogène.

8 8 COUR DES COMPTES La gestion budgétaire de la mission n est pas contestable sur les plans de la soutenabilité, de la performance et de la régularité. Les observations précédentes de la Cour sur l exécution budgétaire sont prises en compte et le plus souvent appliquées comme l atteste la future mise en place au sein de la DSAF d une sous-direction dont la mission sera de suivre le programme 333. Toutefois, la suggestion de profiter du déploiement de Chorus pour arriver à ne mettre en place qu un seul centre de service partagé pour la mission reste à concrétiser, certaines autorités administratives indépendantes ayant conservé des CSP spécifiques. La mise en place de CHORUS s est faite dans de bonnes conditions, même s il subsiste quelques difficultés en particulier pour le programme 333. La dépense fiscale (exonération du traitement de la Légion d honneur), les dépenses du titre 6 et les opérateurs de cette mission n appellent pas d observations particulières. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS 1. Entamer une réflexion sur l opportunité du regroupement de l ensemble des crédits de titre 2 du programme 129 relatifs à la RéATE au sein du programme Supprimer les centres de services partagés spécifiques aux AAI et les intégrer au CSP de la DSAF. 3. Améliorer les indicateurs de performance relatifs à l action «stratégie et prospective» afin de mesurer l effectivité de l atteinte de l objectif assigné ; «éclairer la décision du gouvernement par une expertise reconnue».

9 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 9 Introduction La mission Direction de l action du gouvernement regroupe trois programmes qui n ont de commun que le fait d être placés sous la responsabilité du secrétaire général du gouvernement. Ils représentent pour l exécution 2011 des crédits de 1,4 Md en AE et de 1 Md en CP. Le programme 129-Coordination du travail gouvernemental concerne pour l essentiel le soutien et l activité propre des services du Premier ministre. Néanmoins, ce programme regroupe aussi les dépenses de personnel liées à la RéATE (DDI et DDI/Adj) alors que les dépenses immobilières et de fonctionnement liées à cette même réforme sont portées par un programme mis en place en 2011, le Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Enfin, le programme 308-Protection des droits et libertés rassemble les diverses autorités administratives indépendantes (AAI) dont les missions sont relatives à la défense des citoyens. 1 - Programme 129-Coordination du travail gouvernemental L exécution 2011 du programme 129 en CP se monte à 508,9 M et se décompose en 45 % de crédits de personnel (227,8 M ), 45 % de crédits de fonctionnement (233,9 M ), 4 % de crédits d investissement (17,9 M ) et 6 % de subventions (29,3 M ). L architecture budgétaire du programme 129 repose sur neuf actions qui reprennent ses principaux domaines d activité (travail gouvernemental et Premier ministre, coordination de la sécurité et de la défense, coordination de la politique européenne, administration territoriale, soutien, stratégie et prospective ). Cette organisation avait notablement évolué en 2010 notamment par la prise en charge de la rémunération des directeurs départementaux (DDI) et de leurs adjoints, ainsi que les crédits correspondant aux structures de pilotage et de soutien de la gestion administrative, statutaire et financière des DDI et de leurs moyens de fonctionnement. En conséquence, le périmètre et la nomenclature budgétaire retenus dans le PLF 2011 ont été modifiés par la création d une sousaction «Direction départementales interministérielles» (action 5 «Administration territoriale»). En PLF 2012, l architecture budgétaire reste identique à celle de 2011.

10 10 COUR DES COMPTES Sur un plan opérationnel, l architecture du programme se décompose en sept budgets opérationnels de programme (BOP) dont notamment ceux des secrétariats généraux (SGDSN, SGAE ) et de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) en charge du soutien. Les évolutions constatées entre 2011 et 2012 concernent l ajout de nouvelles unités opérationnelles pour le BOP Soutien en particulier pour tenir compte de la création de la «Direction interministérielle des systèmes d information et de communication de l Etat» par le décret du 21 février 2011 et le BOP MILDT. Celles-ci permettent, d une part, une meilleure lisibilité des dépenses d intervention et des transferts financiers, ainsi que de certaines dépenses de fonctionnement, assurées depuis le BOP Soutien, et, d autre part, une visibilité accrue sur les dépenses effectuées depuis le fonds de concours de la MILDT. 2 - Programme 308-Protection des droits et libertés L exécution 2011 du programme 308 en CP se monte à 84,8 M et se décompose en 58,9 % de crédits de personnel (49,9 M ), 40,7 % de crédits de fonctionnement (34,5 M ), 0,3 % de crédits d investissement (0,3 M ) et 0,1 % de subventions (0,1 M ). L architecture budgétaire a évolué sous l effet de la création du Défenseur des droits (action 9) et repose désormais sur six actions, cinq pour chacune des principales autorités et une pour les «Autres autorités indépendantes». Sur un plan opérationnel, l architecture du programme se décompose en neuf BOP dont chacun regroupe les crédits de personnel, de fonctionnement, d'investissement et d intervention des neuf autorités concernées. Les évolutions constatées en gestion 2011 et prises en compte dès le début de la gestion 2012 concernent la création du BOP «Défenseur des droits». L évolution des missions assurées par les entités du programme ont également donné lieu à des abondements de crédits en PLF A ce sujet, aucun transfert entrant dans les crédits de la mission Direction de l action du Gouvernement n a toutefois eu d impact sur le plafond du programme 308. En revanche, certains redéploiements depuis le programme 129 ont permis d abonder les crédits du programme 308 pour des montants le plus souvent très modestes (quelques milliers d euros). Les mouvements les plus significatifs ont concerné la Commission nationale de l informatique et des libertés

11 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 11 (CNIL) avec 0,14 M en titre 2 et 0,1 M en hors titre 2, et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) avec 0,26 M en titre 2 et 0,1 M en hors titre 2. Le programme 308 s inscrit, en 2011 comme en 2012, dans la continuité budgétaire des années précédentes. Il convient de préciser que l année 2011 est caractérisée par une hausse importante des autorisations d engagements, correspondante aux réengagements des baux de la majorité des AAI composant le programme. 3 - Programme 333-Moyens mutualisés des administrations déconcentrées L exécution 2011 du programme 333 se monte en CP à 440,1 M et se décompose en 99,8 % de crédits de fonctionnement (439,4 M ), et 0,1 % de crédits d investissement (0,5 M ). Créé au PLF 2011, le programme 333 regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI) et les crédits immobiliers (de l État occupant) d une grande partie des services déconcentrés de l État (DDI, directions régionales des ministères concernées par la RéATE, directions régionales des affaires culturelles, préfectures et les services de l éducation nationale en cité administrative). Il ne concerne que les services en France métropolitaine. L architecture budgétaire repose désormais sur deux actions. L action 1 «fonctionnement courant des DDI» et l action 2 «loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées». Le programme compte 23 BOP, un central et un par région placé sous l autorité du préfet de région. Les 22 BOP régionaux sont déclinés en 238 unités opérationnelles (UO) correspondant aux 238 DDI, comprenant les crédits de l action 1 et en 96 UO correspondant aux 96 départements concernés, comprenant les crédits de l action 2. La cartographie budgétaire est inchangée pour Lors de sa création, le montant des crédits inscrits sur le programme 333 avait été déterminé sur la base d une prévision de l exécution 2010 des dépenses supportées alors par les différents programmes ministériels, notamment pour le fonctionnement des directions départementales interministérielles, alors que celles-ci venaient à peine d être créées. L analyse précise de l exécution de l année 2010, première année pleine de fonctionnement de ces nouvelles directions a permis, en début d année 2011, de réévaluer le montant des crédits à transférer sur le programme 333 en provenance des différents programmes ministériels.

12 12 COUR DES COMPTES Ce transfert a été opéré en gestion 2011, il a été en outre inscrit en base pour le PLF Les crédits du programme couvrent principalement des dépenses de nature incompressible. Les loyers représentent 53 % des besoins, les dépenses connexes (fluides, charges locatives, impôts) représentent quant à elles 16 %, l entretien immobilier 7 %. L action 1 consacrée au fonctionnement courant des DDI représente 22 % de la dépense. Dans ce contexte, les seules marges de manœuvre du programme sont celles obtenues par la mutualisation et la rationalisation des dépenses courantes ainsi que celles des implantations immobilières. I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - APERCU GENERAL DE L EXECUTION DES CREDITS DE LA MISSION EN 2011 Programmes Aperçu général de l'exécution 2011 Autorisations d'engagement (AE) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n ,89 588,82 522,30 n ,32 141,02 136,76 n ,83 819,30 721,53 Mission 1 525, , ,59 (a) LFI +solde des mouvements de toutes natures +fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements Programmes Aperçu général de l'exécution 2011 Autorisations d'engagement (CP) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n ,40 573,19 508,99

13 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 13 Programmes Aperçu général de l'exécution 2011 Autorisations d'engagement (CP) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n ,21 87,43 84,78 n ,58 458,09 440,15 Mission 1 109, , ,92 (a) LFI +solde des mouvements de toutes natures +fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements a) Impact des changements de périmètre Les changements de périmètre en 2011 ont conduit le programme 129 à bénéficier de plusieurs transferts entrants consolidés en PLF : la réforme de l administration territoriale de l État a assuré le regroupement sur le programme 129 des emplois et des crédits de rémunération des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints (497 ETPT) et des emplois et crédits de rémunération des agents composant les structures administratives de pilotage et de gestion administrative et financière des DDI et du programme 333 (37 ETPT). S ajoutent à ces transferts les crédits de fonctionnement au titre du remboursement des frais de changement de résidence des personnels concernés ; la création et la prise en charge de l Académie du renseignement (9 ETPT) ; la création du ministre de l espace rural et de l aménagement du territoire et du commissaire général à l investissement, ainsi que la transformation en ministère de plein exercice du portefeuille confié jusqu en juin 2009 au secrétaire d État chargé des relations avec le Parlement (106 ETPT). Des missions nouvelles ont été mises à la charge des services du Premier ministre en Elles ont donné lieu à des transferts en gestion entre programmes budgétaires: le décret n du 21 février 2011 a créé la direction interministérielle des systèmes d information et de

14 14 COUR DES COMPTES communication de l État (DISIC). Rattachée au Premier ministre, elle est chargée notamment d'organiser toutes les opérations de mutualisation des systèmes d'information entre les différentes administrations de l'état. Le programme 129 a donc été abondé en gestion de 20 ETPT, 3,37 M en titre 2 et 0,9 M en hors titre 2; à la suite de la création de la mission «Etalab» par le décret n du 21 février 2011, chargée de la constitution d un portail unique interministériel des données publiques, le programme 129 a été abondé en gestion de 5 ETPT et 0,43 M en titre 2 ; Les différents transferts intervenus en gestion 2011 ont été consolidés en PLF 2012 (DISIC et mission ETALAB). Le renforcement de l ANSSI se confirme également par un transfert entrant au programme 129 en PLF 2012 (20 ETPT). Les marges de manœuvre constatées au programme résultent des reports des projets entrepris par le CAS, le SGDSN et le SIG. Les difficultés de mise en œuvre des projets et les contraintes politiques (réserve électorale) expliquent ces décalages. S agissant des mutualisations intervenues sur les marchés de dépenses de fonctionnement, les effets seront constatés à partir de En effet, la mise en place du responsable ministériel des achats (RMA) a été effective en Des économies sont notamment attendues concernant les dépenses de téléphonie mobile (adhésion au marché Opache porté par le ministère de l Intérieur) et de moyens d impression (marché SOLIMP avec un objectif de réduction de 60 % du parc d impression). B - LA PROGRAMMATION DES CREDITS 1 - Démarche retenue dans la procédure de programmation La programmation est conduite par le responsable de programme en liaison avec les responsables de chaque service. En effet, une caractéristique forte des programmes de la mission réside dans la diversité et l autonomie plus ou moins prononcée des entités qu elle réunit pour fédérer dans un ensemble budgétaire commun d une part, les fonctions d état-major, de coordination, de stratégie mises à la disposition du Premier ministre et, d autre part, celles relatives aux autorités administratives indépendantes.

15 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 15 Ces particularités impliquent qu aucune décision concernant les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) de ces programmes n est prise sans leur accord, tant dans la préparation du budget et le suivi de la gestion que dans le pilotage par la performance. Cette autonomie est plus marquée encore s agissant du programme 308-Protection des droits et libertés». S agissant de la performance, la procédure suivie se déroule dans le cadre général de la programmation budgétaire. Compte tenu de cette situation, les stratégies de performance sont élaborées par le responsable de programme en liaison avec les responsables de chaque entité. Chaque année, conformément à la charte de gestion du programme, des réunions bilatérales sont organisées avec ces entités pour préparer le dispositif de performances du projet annuel de performances (février - mars). A cet occasion une revue des objectifs et indicateurs de performances est réalisée. La procédure se poursuit avec la conférence de performance (avril) à laquelle sont associés les responsables de BOP en fonction des besoins. S agissant des hypothèses structurantes retenues, la programmation intègre les principaux facteurs d évolutions de la masse salariale. Ces facteurs recouvrent les extensions en année pleine du schéma d emplois de l année N-1, l impact des mesures catégorielles nouvelles, les conséquences des mesures générales actées (point d indice, GIPA ) et l intégration du GVT. En ce qui concerne le programme 333, la programmation budgétaire a été effectuée sur la base d un ratio par agent concernant les dépenses de fonctionnement courant (action 01) et les autres dépenses immobilières de l action 02 et des besoins réels concernant les loyers externes et budgétaires indiqués par les RBOP. 2 - Programme 129 a) Ajustements à la programmation et mouvements de crédits Plusieurs réallocations ont été effectuées durant la gestion 2011 entre les actions du programme 129 : deux mouvements au profit de l action 03 «Coordination de la politique européenne (SGAE)» depuis l action 10 «Soutien» (0,19 M en AE et en CP HT2) et depuis le disponible au programme (0,45 M en AE et en CP HT2). Ces mouvements ont permis d affecter sur l action 03 les crédits nécessaires au paiement des dépenses de fonctionnement du SGAE résultant

16 16 COUR DES COMPTES de leur implantation rue de Bellechasse, notamment ceux ayant fait l objet d un transfert en PLF 2011 sur le programme 129 depuis les ministères économique et financier pour la prise en charge du SGAE. Un mouvement supplémentaire s est avéré nécessaire en cours d année afin de couvrir l ensemble des engagements budgétaires du SGAE, les transferts de crédits assurés depuis les ministères économique et financier s avérant insuffisants ; deux mouvements ont été effectués au profit de l action 10 «Soutien» depuis l action 02 «Coordination de la sécurité et de la défense» pour un montant global de 0,65 M en AE HT2 et 0,58 M en CP HT2. Ces mouvements sont la conséquence de la prise en charge par l action 10 de l Académie du renseignement et du Coordonnateur national du renseignement. b) Modalités de la budgétisation en AE/CP La budgétisation est faite en AE=CP à l exception des types de dépenses suivants : les opérations d investissement : il est veillé à la couverture pluriannuelle de chaque tranche fonctionnelle ; les baux privés : ils sont budgétés à hauteur de l engagement ferme de l Etat ; les marchés forfaitaires sur plusieurs années. 3 - Programme 308 a) Ajustements à la programmation et mouvements de crédits Il n y a pas eu de sous-budgétisations constatées au niveau du programme. Cependant, il a été procédé à certaines réallocations de crédits en fin de gestion, afin d éviter des tensions sur certains BOP. Elles se sont faites avec l accord des responsables de BOP concernés. S agissant des crédits de titre 2, les BOP CCSDN et CADA ont émis des besoins de crédits de masse salariale en fin de gestion, à hauteur respective de 0,015 M et 0,035 M. La ressource a été trouvée à partir des crédits sans emplois des BOP CGLPL et CNCDH. Pour les crédits de hors titre 2, il a été procédé à un mouvement de crédits depuis le disponible budgétaire au programme (crédits non affectés sur les BOP, essentiellement des reports) vers les BOP du

17 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 17 CGLPL et de la CADA pour de faibles montants (0,13 M en AE et 0,08 M en CP). b) Modalités de la budgétisation en AE/CP. A l exception des baux, les dépenses du programme sont budgétées en AE=CP. 4 - Programme 333 a) Ajustements à la programmation et mouvements de crédits Le constat du sous calibrage du programme a conduit à programmer les crédits en début de gestion 2011 sur une période de six mois s agissant des dépenses hors loyers et sur la base des besoins réels sur les loyers. Par la suite, les conclusions de la clause de réexamen des crédits du programme ont permis une nouvelle programmation en juin 2011 sur la base : de la ressource ouverte en loi de finances ; des contributions complémentaires des ministères par voie de transfert ; d une levée partielle de la réserve de précaution ; d une possibilité d ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative de fin d année. Ainsi, la dotation initiale du programme a été modifiée par : des mouvements réglementaires : transfert de crédits opéré au profit du programme 333, suite à la publication de trois décrets de transfert et d un décret de virement du 3 novembre 2011, d un montant de 27,18 M en AE et de 18,22 M en CP. En effet, l exécution 2010 a montré que le calibrage budgétaire 2011, prévu dans des délais contraints lors de la préparation du PLF, s est avéré insuffisant pour couvrir les besoins de fonctionnement des services déconcentrés entrant dans le périmètre du programme 333. des fonds de concours et attributions de produits : rattachement du fonds de concours n , mis à disposition du programme au cours de l année 2011, correspondant au «produit des cessions de biens mobiliers bénéficiant aux administrations déconcentrées» pour un montant de 1,28 M en AE et en CP (dont 0,94 M mis à disposition en 2011 et 0,33 M qui feront l objet d un report sur l année 2012) ;

18 18 COUR DES COMPTES rattachement du fonds de concours n «participation du FEDER aux dépenses d'assistance technique» d un montant de 0,3 M en AE et CP ; loi de finance rectificative du 28 décembre 2011 au titre de la compensation du transfert des parcs de l équipement aux conseils généraux pour un montant de -0,28 M en AE et CP. b) Modalités de la budgétisation en AE/CP Le programme a fait l objet d une dotation supplémentaire forfaitaire en loi de finances initiale d un montant de 352 M en AE pour couvrir les besoins (conformément aux règles de budgétisation) au titre des baux existant avant 2011 ou à passer. Les autres dépenses ont été budgétées en AE=CP. C - LES DEPENSES DE L EXERCICE Les dépenses de l exercice, conformes à la norme, n appellent pas d observations critiques particulières. Voir tableaux N 1 et N 2 en annexe. 1 - Programme 129 a) Écarts entre crédits ouverts et consommés Pour ce programme, les crédits ouverts s établissent à 588,82 M en AE et 573,19 M en CP soit respectivement 1,93 M de plus que la LFI et 6,21 M de moins que la LFI en AE et en CP. La consommation au 31 décembre 2011 est de 522,75 M en AE et de 508,99 M en CP. Les écarts entre les crédits ouverts et la consommation s expliquent principalement par : l application d une période de réserve électorale, depuis le 1 er avril 2011, avec un renforcement de cette réserve à compter du 1er octobre 2011 pour les crédits de communication du service d information du Gouvernement. Le SIG a été contraint à restreindre fortement le périmètre de ses campagnes et, par voie de conséquence, ses financements ou cofinancements interministériels d actions de communication. Les crédits non consommés s élèvent ainsi à 7 M en AE et en CP dont 5 M ont été mis à la disposition du programme durant la gestion ; les aléas du calendrier des projets du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. Les crédits sans emploi se

19 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 19 sont élevés à 13,9 M et 12,6 M dont 1 M a été mis à la disposition du programme durant la gestion ; les difficultés de paiement du loyer budgétaire du bâtiment sis 66 rue Bellechasse occupé par le secrétariat général des affaires européennes. Ce paiement devrait être différé en Les crédits non consommés du SGAE se sont ainsi élevés à 1,4 M en AE et 1,5 M en CP ; le report de certains travaux immobilier ou d achat d infrastructure et de prestations informatiques et la moindre activité de soutien de la direction des services administratifs et financiers (deux cabinets en 2011 contre six en 2010). L action 10 affiche ainsi un disponible de 1,3 M en AE et 3,8 M en CP ; les modalités de consommation du fonds de concours de la MILDT (ne sont consommés que les crédits relatifs aux rattachements des gestions antérieures). Ainsi, les crédits sans emploi, en fin d année 2011, se sont élevés à 19,4 M en AE et 30,7 M en CP ; le solde des crédits gelés au titre de la réserve de précaution et sans emploi au 31/12/2011 soit 2,5 M en AE et 1,5 M en CP. b) Évolution des dépenses par nature de crédits En titre 2 : S'agissant du programme 129, un montant de 227,8 M en titre 2 a été consommé en 2011, pour un montant de 228,8 M de crédits ouverts. Par comparaison, 176,2 M de crédits de titre 2 avaient été consommés en 2010, pour un montant de 184,8 M de crédits ouverts. Cette hausse de la consommation s'explique en grande partie par la montée en puissance du BOP Administration territoriale qui regroupe les crédits de rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales et de leurs collaborateurs, des responsables régionaux du service des achats de l'etat ainsi que des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints. Ainsi, 49 M supplémentaires ont été consommés en 2011 par rapport à 2010 sur ce BOP. Par ailleurs, la montée en puissance de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information a entraîné une hausse de la consommation des crédits de titre 2 pour le SGDSN. En hors titre 2 : L exécution 2010 s est élevée à 275,65 M en CP hors titre 2. Celle-ci s établit à 281,15 M en CP pour 2011 soit une augmentation de 5,5 M. Cette augmentation intègre notamment les dépenses

20 20 COUR DES COMPTES supplémentaires engendrées par les nouvelles missions rattachées au programme 129 (DISIC, Mission ETALAB, montée en puissance de l ANSSI et REATE). Les dépenses d intervention (titre 6) diminuent de 7 % entre 2010 et 2011 par réduction du nombre de bénéficiaires et des montants alloués. De la même manière, les dépenses d investissement (titre 5 en CP) connaissent une réduction de 23 %. Au contraire, les dépenses de fonctionnement courant (titre 3 en CP), augmentent de 6 % notamment en raison d effets de périmètre. Pour 2012, certains BOP connaissent une diminution importante de leur ressource disponible par rapport à celle du début de gestion En effet, les crédits du SIG sont en baisse de 4,18 M, ceux du CAS de 1,05 M, ceux du BOP Soutien (hors impact positif de l'amendement destiné au financement du marché «Sigma-ADER» par la DISIC) de plus de 5 M. Ces réductions sont d'autant plus significatives qu'elles portent sur des périmètres dont la traduction budgétaire en PLF est constante en valeur par rapport à 2011, voire déjà en baisse conformément aux orientations du triennal Programme 308 a) Écarts entre crédits ouverts et consommés Les crédits ouverts s établissent à 141,02 M en AE et 87,43 M en CP. La consommation au 31 décembre 2011 est de 136,76 M en AE et de 84,8 M en CP. Les écarts entre les crédits ouverts et la consommation s expliquent principalement par : la consommation des crédits de titre 2 au programme qui s élève à 49,9 M pour un montant de crédits ouverts de 50,9 M, laissant un disponible budgétaire en fin d exercice de 1 M. Cet écart est justifié par la vacance des emplois entre deux recrutements lors de certains remplacements de personnel. Il porte le taux de consommation des crédits de titre 2 à 98 % pour l année Ce taux est en légère progression par rapport à la gestion précédente (97 %) ; La consommation de crédits du BOP Défenseur des droits, constitué en milieu de gestion par les anciens BOP du Médiateur de la République, de la HALDE, de la CNDS et du Défenseur des enfants, laisse apparaître un disponible de 0,8 M en AE et 0,4 M en CP. La mise en commun des engagements juridiques a impliqué le report de certains projets à la gestion suivante. De plus, l outil Chorus ne permettant pas

21 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 21 de créer un BOP en cours de gestion, le regroupement des crédits sur un BOP (BOP Médiateur) s est révélé indispensable à la centralisation des nouveaux engagements de l entité. Cette contrainte a ajouté une difficulté supplémentaire ; l ensemble des autorités administratives indépendantes ainsi que la CNCDH n ont pas consommé l intégralité de leur dotation, laissant un disponible budgétaire de 0,4 M en AE et 0,5 M en CP. Cet écart, marginal au regard du montant des crédits ouverts au programme, s explique notamment par le retard pris dans la mise en œuvre de marchés informatiques et logistiques ; Enfin, la part de la réserve de précaution non annulée est restée sans emploi au 31 décembre 2011 soit 1,8 M en AE et 0,5 M en CP. b) Évolution des dépenses par nature de crédits De 2010 à 2011, les dépenses du programme 308 évoluent de la manière suivante : En titre 2 : S'agissant des crédits de titre 2, 49,9 M ont été consommés en 2011, pour un montant de 50,9 M en crédits ouverts. Par comparaison, 45,3 M de crédits de titre 2 avaient été consommés en 2010, pour un montant de 47 M en crédits ouverts. Cette hausse de la consommation se justifie par le transfert sur le programme 308 du Défenseur des enfants en 2011 depuis le programme 124-Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales. Par ailleurs, la CNIL et le CGLPL ont vu leurs crédits augmenter à la suite d un accroissement des effectifs visant à leur donner les moyens de mener à bien leurs missions (nouveaux champs d'actions confiés par le législateur pour la CNIL, augmentation croissante des correspondances reçues et complexité accrue des dossiers pour le CGLPL). Enfin, des crédits supplémentaires ont été octroyés afin de permettre le remboursement de mises à disposition gratuites. En hors titre 2 : L exécution 2010 s élevait à 35,1 M en CP hors titre 2. Celle-ci s établit à 34,9 M en CP pour 2011 soit une diminution de 0,3 M. Les dépenses au programme sont donc relativement stables en 2011 par rapport à la gestion précédente.

22 22 COUR DES COMPTES Pour 2012, le programme 308 voit sa ressource disponible considérablement amoindrie (-67,3 M ) en AE. La réduction de ces crédits par rapport à la LFI 2011 correspond aux montants des baux des autorités administratives indépendantes engagés en 2011 pour la totalité de la durée de ces baux. Les AE destinées aux baux privés ne sont donc pas à réengager en En dehors des dépenses immobilières, le programme 308 connaît une augmentation réelle de 0,2 M en AE et CP correspondant à une augmentation des moyens de fonctionnement de la CNIL et du CGLPL en corrélation avec la hausse de leurs effectifs. Hormis ces deux éléments, aucun autre facteur d évolution n est à signaler en 2010 par rapport à 2011, les CP restant globalement stables. 3 - Programme 333 a) Écarts entre crédits ouverts et consommés Les crédits ouverts au programme se portent à 819,3 M en AE et 458,1 M en CP. La consommation au 31 décembre 2011 est de 721,5 M en AE et 440,2 M en CP. Les crédits sans emploi s élèvent donc à 97,8 M en AE et 17,9 M en CP. Ces montants s expliquent principalement par : Un montant de 24,3 M en AE et de 6,9 M en CP correspondant à la part de la réserve précaution libérée le 31 décembre 2011 ; Des difficultés de consommation sur les loyers budgétaires. Cet état de fait résulte d un périmètre immobilier non stabilisé (la REATE est toujours en cours), d une mauvaise connaissance de France domaine des loyers à imputer sur le nouveau programme. La différence entre ressource théorique au titre des loyers 150 M et la consommation au 31 décembre de 137 M est de 13 M ; Pour les AE, un montant forfaitaire a été ouvert en LFI 2011 afin de couvrir tous les baux existants ou à passer, pour la totalité de l engagement ferme de l État. Cependant cette ressource particulière n a été mise à disposition des responsables de BOP par le responsable de programme que sur présentation de chaque bail justifiant le besoin. Il est demandé le report intégral des AE non consommées afin de pouvoir couvrir les besoins 2012 au titre des nouveaux baux.

23 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 23 b) Appréciation sur l exécution de la dépense au regard de la norme de dépense du budget général Le contexte d une première année d existence, aggravé par le mauvais calibrage initial du programme rend toute appréciation difficile. Malgré ces conditions, les taux de consommation importants constatés, 88 % en AE et 96 % en CP par rapport aux crédits répartis, montrent un calibrage au plus juste de la ressource. D autre part, au cours de la gestion 2011, des difficultés de consommation ont été constatées sur les loyers budgétaires. Cet état de fait résulte d un périmètre immobilier non stabilisé (la RéATE est toujours en cours) et d une mauvaise connaissance de France domaine des loyers à imputer sur le nouveau programme. c) Évolution des dépenses par nature de crédits Le programme 333 n ayant été créé qu en 2011, les comparaisons avec l exercice 2010 ont été faites à partir des dépenses supportées à cette date par les programmes ministériels pour le fonctionnement des directions départementales interministérielles (qui constituent le programme 333 à partir de 2011). Sous cette convention, il apparaît que, de 2010 à 2011, les crédits du programme 333 évoluent de la manière suivante : Hors titre 2 : +264,7 M en AE et - 13,9 M en CP Les données relatives à l exécution 2010 se basent sur les remontées chiffrées communiquées par les services déconcentrés. Cellesci sont uniquement constituées de titre 3. L exécution 2011 affiche des données en titre 3, 5 et 6 (les chiffres en T6 sont a priori des erreurs d imputation car le programme n en comporte pas). Globalement, l exécution 2011 est en baisse par rapport à 2010 de 6 % en AE si l on ne compte pas les engagements au titre des AE pluriannuelles pour 268,4 M auquel cas les AE augmentent de 52 % et de 3 % en CP. Les dépenses de titre 5 sur 2011 sont pour d essentiel constituées de l engagement pluriannuel d un crédit-bail passé pour l acquisition d une implantation dans la région Pays de la Loire. L exécution de la dépense en CP entre 2010 et 2011 est retracée par postes de dépenses dans le tableau ci-dessous.

24 24 COUR DES COMPTES en CP évolution Exécution 2010 exécution 2011 Action % Autres dépenses % Loyer budgétaire % Loyer externe % Total % L évolution des dépenses relatives aux loyers s explique principalement par les déménagements induits par les regroupements et optimisation des surfaces engendrées par la RéATE. Sur les loyers budgétaires, la baisse est principalement due au fait que le périmètre n est pas stabilisé. L augmentation sur le poste relatif aux loyers externes peut être imputée à une bosse de dépenses sur les loyers externes générées par les regroupements de services. II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA MISSION Les outils suivants ont été déployés depuis 2008 afin d améliorer la gestion des programmes de la mission «Direction de l action du Gouvernement» : L élaboration de chartes de gestion qui définissent les règles du dialogue de gestion au sein du programme, tant sous l angle de la prévision et de l exécution budgétaires que du point de vue de la démarche de performance. Les chartes de gestion des programmes 129 «Coordination du travail gouvernemental» et 308 «protection des droits et libertés» ont été élaborées en 2008 au terme d une concertation avec les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP). l institution en 2008 de comités de pilotage pour chacun des programmes. Réuni au moins deux fois par an, le comité de pilotage étudie le rapport annuel de performance de l année précédente et les orientations du projet annuel de performance suivant. L exécution budgétaire du programme et les travaux en cours ou en projet font également l objet d un examen lors de ces comités. l organisation de réunions semestrielles de suivi de l exécution budgétaire. Depuis 2009, le directeur des services administratifs et financiers rencontre deux fois par an les responsables des

25 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 25 BOP des programmes 129 et 308 afin d analyser l exécution budgétaire de l exercice en cours, de détecter les besoins et de prévoir d éventuels mouvements de crédits entre BOP. La fin de gestion est ainsi mieux anticipée. les enveloppes de gestion et la réalisation des coûts complets : la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) assure mensuellement le suivi et la notification de la consommation des services dits «enveloppés» (il s agit des cabinets relevant du Premier ministre et des services dont les dépenses s imputent sur le BOP Soutien). Au cours du troisième trimestre, le directeur des services administratifs et financiers rencontre les responsables de ces services afin de prendre en compte leurs besoins en moyens humains, logistiques et informatiques. Le secrétaire général du Gouvernement leur notifie en début d exercice leur enveloppe de crédits, qui constitue un plafond à ne pas dépasser. Ces enveloppes, support du dialogue avec ces services, permettent en outre de reconstituer, par nature de dépenses, le coût global de ces services. Elles contribuent à la maîtrise des coûts de la fonction soutien et servent à la justification de l emploi des crédits votés par le Parlement. a) Programme 333 Une des principales caractéristiques du programme 333 réside dans la nature incompressible des dépenses dont il est constitué. Celles-ci sont destinées pour les trois quarts d entre elles au paiement des loyers (budgétaire et externe) et aux autres dépenses à caractère immobilier (dépenses des fluides, d entretien immobilier et de charges connexes à la location). Le quart restant concerne des dépenses de fonctionnement courant. Les marges de manœuvre sont réduites. Pour sa première année de gestion, le programme a dû faire face à une double difficulté structurelle et conjoncturelle. D une part, le constat d un sous calibrage de la ressource dès le début de la gestion a conduit à programmer sur six mois les crédits de dépenses de fonctionnement courant et les autres dépenses liées à l immobilier. D autre part, l arbitrage rendu à l issue de la clause de réexamen des crédits ne s est concrétisé que tardivement (le 7 novembre 2011). L abondement tardif des ressources par décrets de transfert a fortement réduit la visibilité des services sur la dépense. Cette situation a engendré des difficultés de programmation et de gestion des crédits au niveau des RBOP et des UO. L incertitude sur les ressources a conduit les services à concentrer les

26 26 COUR DES COMPTES moyens alloués sur les dépenses obligatoires et inéluctables au détriment des autres dépenses (formations, déplacements etc.). En outre, les moyens alloués aux DDI ne leur ont pas permis de satisfaire aux dispositions de la circulaire du 24 juin 2011 relative au plan de gestion de leur parc automobile. Une part très faible des moyens a été consacrée au renouvellement des véhicules sur 2011 et ce malgré des consignes dispensées aux RBOP en la matière. Le responsable de programme sera attentif à ce que la programmation des responsables de BOP intègre le renouvellement réguliers des équipements (informatique automobile). B - LA GESTION BUDGETAIRE Que ce soit à l occasion des conférences budgétaires ou en juin et en septembre pour le suivi de l exécution des crédits, le directeur des services administratifs et financiers reçoit soit individuellement soit collectivement les responsables de BOP. Ces rencontres sont l occasion d exprimer à la DSAF les besoins des services concernés par nature de dépense, volume et coût financiers. Un contrôle de la dépense par nature est ensuite réalisé régulièrement sur la base de restitutions CHORUS, permettant de mettre en cohérence le besoin exprimé avec les dépenses réalisées. De plus, les services de la DSAF tiennent à jour, mensuellement, un tableau de bord qui comprend les crédits ouverts et les consommations par BOP. Ces outils permettent donc un suivi efficace et régulier des consommations, en rapport avec les moyens alloués. Ils permettent de prévenir des tensions budgétaires qui pourraient survenir en cours ou en fin de gestion. De plus, des échanges informels ont lieu très régulièrement entre la DSAF et les différents responsables de BOP. Cette description est aussi valable pour les AAI même si le dialogue se fait dans le respect de leur indépendance. Enfin, en tant que de besoin, la DSAF apporte son concours aux petites AAI ne disposant pas des ressources pour suivre leurs crédits. 1 - Programme 129 a) La régularité Le programme 129 est correctement doté mais les dépenses des services qui le composent sont soumises à de nombreux aléas (ex : changement de composition du Gouvernement).

27 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT 27 Des écarts entre la LFI et l exécution ont été constatés (cf. supra). Ils s expliquent notamment par les différents transferts intervenus en gestion et les rattachements de fonds de concours. La consommation des crédits de personnel s est avérée inférieure aux prévisions inscrites en loi de finances en raison notamment du décalage entre les entrées et les sorties, dû à une rotation des effectifs plus importante que prévue. Néanmoins, le contrôle budgétaire n a formulé aucune observation particulière sur la cohérence d ensemble des documents de gestion. L intégralité des charges à payer en fin d année 2010 correspond à des dettes juridiquement exigibles en La programmation budgétaire 2011 a tenu compte de ces charges à payer. Il n y a pas eu de reports ou d anticipations de dépenses. b) La mise en réserve de crédits En 2011, la réserve de précaution a été calculée sur la base de 0,5 % des crédits de titre 2 et de 5 % des crédits de hors titre 2. La mise en réserve s est ainsi élevée à 1,22 M en titre 2 (AE=CP), 15,5 M en AE HT2 et 15,1 M en CP HT2. Les crédits mis en réserve ont subi les modifications suivantes : un dégel de 2,7 M en AE et CP HT2 a été effectué en début de gestion 2011 au profit des fonds spéciaux ; la LFR n du 29 juillet 2011 a porté annulation de 2,26 M en AE et CP HT2. En conséquence, la réserve de précaution a été diminuée de 0,65 M en AE et CP HT2 ; la LFR n du 19 septembre 2011 a impacté le programme de 1,85 M en AE et CP HT2. Ces crédits ont été annulés sur la réserve de précaution ; la LFR n du 28 décembre 2011 a amputé le programme de 0,99 M en titre 2 (AE=CP), 4,54 M en AE HT2 et 4,35 en CP HT2. La réserve de précaution a été modifiée en conséquence ; le décret n du 30 novembre 2011 portant annulation de crédits a diminué la réserve de précaution du programme de 3,4 M en AE HT2 et 4,35 M en CP HT2. L application du dispositif «Fonds État exemplaire» a entrainé le gel de 0,71 M en AE et CP HT2 en début d exercice. Le dégel correspondant s est élevé à 0,66 M en AE et CP soit un dégel de 93 % de mise en réserve au titre du dispositif.

28 28 COUR DES COMPTES c) Principales mesures intervenues en gestion Trois lois de finances rectificatives ont réduit les crédits du programme 129 durant l exercice 2011 : la LFR n du 29 juillet 2011 pour un montant de 2,26 M en AE et en CP HT2 ; la LFR n du 19 septembre 2011 pour un montant de 1,85 M en AE et en CP HT2 ; la loi n du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 pour un montant de 0,99 M en titre 2 (AE=CP), 4,54 M en AE HT2 et 4,35 M en CP HT2. Par ailleurs, le montant total des crédits reportés de l exercice 2010 sur l exercice 2011 a été de 46,16 M en AE et 38,32 M en CP, dont 25,5 M en AE et 28,42 M en CP par arrêté de report anticipé du 7 février 2011 (concerne exclusivement la MILDT). Les AE affectées non engagées de titre 5 (investissement) représentent 19,5 M en AE. Le décret n du 3 novembre 2011 a assuré un virement de crédit (0,88 M en AE et en CP) du programme 129 au programme 333-Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Ces moyens concernent les crédits de fonctionnement des plateformes régionales des ressources humaines, des services régionaux des achats et des chargés de mission auprès des SGAR. Les décrets de transferts intervenus durant l exercice 2011 sont les suivants : le décret n du 28 juillet 2011 portant transfert de crédits d un montant de 54,26 M en AE et 48,26 M en CP. Ce transfert a bénéficié au programme 144-Environnement et prospective de la politique de défense au titre du financement d équipements militaires. Pour les mêmes motifs, le décret n du 14 novembre 2011 a assuré le transfert de 4,5 M en AE et en CP depuis le programme 129 vers le programme 146-Équipement des forces; le décret n du 28 octobre 2011 portant transfert de crédits a abondé l action 02 du programme 129 de 5 M en AE et en CP. Ces crédits sont destinés aux fonds spéciaux et ont été transférés depuis le programme 144-Environnement et prospective de la politique de défense ; à la suite de la création de la mission ETALAB et la direction interministérielle des systèmes d information et de communication (DISIC), le décret n du

29 MISSION DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT novembre 2011 a assuré le transfert de 3,8 M en titre 2 et 0,9 M en AE et en CP HT2 au profit du programme 129. Ces crédits sont relatifs aux emplois également transférés (respectivement 20 ETPT et 5 ETPT au titre de la DISIC et de la mission ETALAB). Les crédits de hors titre 2 sont réservés à la DISIC afin de couvrir ses besoins d'études ; le décret n du 23 novembre 2011 a assuré le transfert de 1,2 M en AE HT2 et 0,7 M en CP HT2 depuis le programme 129 vers le programme 218-Conduite et pilotage des politiques économique et financière. Ce transfert est effectué au profit du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) auprès des ministères économique et financier pour l'exercice de ses missions interministérielles ; le décret n du 8 décembre 2011 organise un transfert du programme 129 à hauteur de 0,1 M en AE et en CP vers le programme 217-Conduite et pilotage de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Ce transfert est destiné à compléter le financement du Grand Paris ; conformément au décret n du 19 décembre 2011, 2,9 M en titre 2 ont été transférés du programme 129 vers le programme 195. Ces crédits sont reversés sur le compte d'affectation spéciale Pensions en fin de gestion afin d'assurer le versement intégral des montants prévus en loi de finances initiale pour Le décret n du 30 novembre 2011 a diminué les crédits du programme 129 de 19 M en AE et 22,1 M en CP dont 15,6 M en titre 2 (annulations de crédits). Enfin, deux décrets de dépenses accidentelles et imprévisibles ont assuré l abondement des dotations destinées aux fonds spéciaux pour un montant total de 11,28 M en AE et en CP HT2 (DDAI n du 04 mars 2011 et DDAI n du 15 septembre 2011). d) Éventuel impact de la régulation budgétaire sur le pilotage de la gestion Le pilotage de la gestion par les services n a pas été perturbé par la régulation budgétaire. En effet, La réserve de précaution initiale s est élevée à 13,19 M en AE et 13,20 M en CP pour l exercice 2010 et pour 2011, la réserve de précaution s établit à 16,72 M en AE et 16,32 M en CP (titre 2 et autres titres). Concernant la réserve «fonds État exemplaire», le gel s établit à 0,76 M en 2010 contre 0,71 M en 2011,

30 30 COUR DES COMPTES les LFR et décrets d'annulation ont principalement touché les crédits mis en réserve. 2 - Programme 308 a) La régularité Il n y a pas de sous-estimation ou de sur-calibrage au programme. Cependant, les crédits laissés sans emplois en fin de gestion traduisent certaines difficultés rencontrées dans l exécution du calendrier des engagements juridiques et des paiements associés. Ainsi, la création en cours de gestion du Défenseur des droits a entraîné des difficultés pratiques dans le processus de la dépense, conduisant à les reporter en gestion suivante. De même, certaines AAI ont connu des retards de mises en œuvre de certains de leurs marchés. L intégralité des charges à payer en fin d année 2010 correspondent à des dettes juridiquement exigibles en La programmation budgétaire 2011 a tenu compte de ces charges à payer. Les reports et anticipations de dépenses au programme 308 sont marginaux. Exceptionnellement cela concerne le défenseur des droits dont la création en cours d année à conduit à geler des projets préparés par les anciennes AAI. b) La mise en réserve de crédits La réserve de précaution a été constituée à hauteur de 0,5 % des crédits de titre 2 et 5 % des crédits de hors titre 2 soit 4,9 M en AE et 2,1 M en CP. L ensemble des crédits hors titre 2 du programme a été soumis à une diminution pour absorber l impact de la réserve de précaution à l exception des baux, dont le montant est inclus dans l assiette de calcul de la mise en réserve de 5 % mais pour lesquels l impact de la fraction des crédits gelés a été réparti sur les autres postes de dépenses. Les crédits mis en réserve n ont pas été mis à disposition des services durant l exercice. L application du dispositif «Fonds État exemplaire» a entrainé le gel de 0,1 M en AE et CP HT2 au programme en début d exercice. Le dégel correspondant s est élevé à 0,9 M en AE et CP soit un dégel de 93 % de mise en réserve au titre du dispositif.