Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge Rapport de pays : Benin. Septembre 2010

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1 Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge 2010 Rapport de pays : Benin Septembre 2010 Client: Service public fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement, Direction Générale de la Coopération au Développement, South Research CVBA-VSO En collaboration avec ECORYS Nederland et IDEA

2 South Research CVBA-VSO Leuvensestraat 5/ Leuven België T +32 (0) F +32 (0) info@southresearch.be Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

3 Table de matières Table de matières 3 Sigles et Abréviations 6 1. Introduction et Contexte Introduction et Contexte Contexte La Coopération Belge au Benin Méthodologie Evaluation du projet d appui aux filières de production agricole dans les départements du Mono et du Couffo (analyse de terrain) Caractéristiques du Projet Contexte général du projet La logique d intervention Historique du projet Performance par rapport aux critères d évaluation Analyse des processus Conclusions et facteurs explicatifs Evaluation du projet appui institutionnel au MAEP dans le cadre du programme d appui au développement et à la diversification des filières agricoles (analyse de terrain) Caractéristiques du Projet Contexte général du projet La logique d intervention Historique du projet Performance par rapport aux critères d évaluation Analyse des processus Conclusions et facteurs explicatifs Evaluation du projet Appui au développement des filières Halieutiques du Bénin (ADEFIH) (analyse documentaire) Caractéristiques du Projet Contexte général du projet La logique d intervention Historique du projet Performance par rapport aux critères d évaluation 49 Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

4 4.6 Analyse des processus Conclusions et facteurs explicatifs Evaluation du projet facilité d appui aux filières agricoles dans les départements de l Atacora et de la Donga (FAFA AD) (analyse documentaire) Caractéristiques du Projet Contexte général du projet Historique du projet Analyse des processus Conclusions globales et leçons 59 Annexes 62 Annexe 1 Chronogramme des visites Annexe 2 Liste des personnes rencontrées Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

5 Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

6 Sigles et Abréviations ABSSA AT ATEP CARDER CECPA CERPA CIA CCIB CNAB COT CRM CRR CTS CST CTB DP DPP DPDR DGCD ECORYS FAFA FAP FDC GTZ MAEP MCA MEF OCDE OP PACTE PAMR PAPME PAMRAD PDRI PAS PIC PONADEC ProCGRN Autorité béninoise pour la sécurité sanitaire des aliments Assistance Technique Association des transformateurs et exportateurs de produits de pêche Centre d action régional pour le développement rural Centre communal de promotion agricole Centre Régional de Promotion Agricole Chambre inter-departementale d Agriculture Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin Chambre National d Agriculture au Bénin Comité d Orientation Technique Comité régional des maraichers Comité régional des riziculteurs Comite technique de suivi Chef services techniques Coopération Technique Belge Direction Pêche Direction de la programmation et de la prospective Déclaration de Politique de Développement Rural Direction Générale de Coopération et du Développement Facilité d appui aux filières agricoles Filières agricoles porteuses Fonds de Développement Communal Coopération Technique Allemande Ministère de l agriculture, de l élevage et de la pêche Millenium challenge account Ministère de l Economie et des Finances Organisation pour la Coopération et le Développement Economique Organisations de producteurs/trices Programme d Appui aux Collectivités Territoriales Projet d appui au monde rural Programme d appui aux PME Projet d Appui au Monde Rural dans l Atacora/Donga Programme de développement rural intégré Plan d actions stratégique Programme Indicatif de Coopération Politique Nationale de Décentralisation/déconcentration Programme de Protection et de conservation des ressources naturelles Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

7 PSO PSRP/DSRP PTF SDDAR SMCL TS UAC UE UGP URPA URPR Plan Stratégique Opérationnel Plan/document de stratégie de réduction de la pauvreté Partenaire Techniques et Financiers Schéma Directeur de Développement Agricole et Rural Structure Mixte de Concertation Local Technicien spécialisé Unité d Appui Conseil Union européenne Unité de gestion du Projet Union régionale des producteurs d anacarde Union régionale des producteurs de riz Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

8 1. Introduction et Contexte 1.1 Introduction et Contexte 1.1. Contexte Le troisième contrat de gestion entre l Etat belge et la Coopération technique belge (CTB) prévoit que l Etat évalue chaque année la qualité des prestations de la CTB sur base d un minimum de 10 projets sélectionnée par l Etat. L évaluation de 2010 a cependant un cadre plus large et poursuit des objectifs qui dépassent le cadre d analyse de projets: rendre compte à l Etat Belge de la qualité des prestations de services de la CTB; déterminer si les prestations de la CTB se sont améliorées par rapport aux évaluations précédentes ; formuler des recommandations dans la perspective du quatrième contrat de gestion en ce qui concerne les tâches de service public de la CTB. Conformément à ces objectifs mais différemment aux trois évaluations précédentes de la qualité des services de la CTB, l évaluation de 2010 aura deux produits finaux : un rapport de synthèse de l analyse faite sur la base du cadre d évaluation utilisé dans les évaluations des années précédentes et un rapport assorti de recommandations pour l élaboration du quatrième contrat de gestion. Le présent rapport porte sur la qualité des prestations de la CTB au Bénin et constitue une contribution au rapport de synthèse portant sur la performance des projets dans le Sud. Six pays ont été sélectionnés pour cette composante de l évaluation. Il s agit de cinq pays en Afrique (Bénin, Burundi, Maroc, Rwanda et Sénégal), ainsi que le Vietnam. Dans le cas du Bénin, quatre projets ont été sélectionnés et ont été évalués sur la base du cadre d évaluation de Deux de ces projets ont été évalués sur base d une étude documentaire et des visites de terrain, tandis que les autres deux projets ont été évalués sur base d une étude documentaire complétée de quelques interviews seulement. Il s agit des projets suivants: Le projet d appui aux filières de production agricole dans les départements du Mono et du Couffo (Fafa MC) Le projet appui institutionnel au MAEP dans le cadre du programme d appui au développement et à la diversification des filières agricoles Le programme d approvisionnement en eau potable en milieu rural (AIMAEP) Le projet Appui au développement des filières Halieutiques du Bénin (ADEFIH) Evaluation du projet facilité d appui aux filières agricoles dans les départements de l Atacora et de la Donga (FAFA AD). Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

9 Il est à souligner que cette évaluation ne vise pas à analyser ces quatre projets de façon individuelle, mais plutôt à les évaluer comme des études de cas permettant de tirer des conclusions globales sur la qualité des services de la CTB. Ainsi, la mission d évaluation n est pas censée formuler des recommandations au niveau des projets analysés. Le cadre d évaluation qui est utilisé pour chaque évaluation de projet dans les six pays est présenté dans l annexe 1 et sert de base pour la structure de ce rapport. Pour chaque projet, quatre critères d évaluation et trois processus ont été analysés sur base de critères de jugement. Pour chacun des projets, chaque critère d évaluation et processus est analysé dans une section séparée qui se termine par un score pour chaque critère de jugement (+ pour bien, +/- pour suffisant, -/+ pour insuffisant, -/- pour faible) qui permet également d accorder un score global par critère et processus. Comme certains projets n ont démarré que très récemment ou n ont même pas encore commencé, il n a pas été possible d accorder un score pour tous les critères de jugement. 1.2 La Coopération Belge au Benin La coopération bilatérale entre le Royaume de la Belgique et la république du Bénin remonte à la fin des années 70. La coopération s exerce à travers plusieurs canaux : La coopération bilatérale directe La coopération bilatérale passant par des instances non gouvernementales La coopération multi-latérale comme celle relative au système des Nations Unies Les financements octroyés par le Fonds belge de Survie En 2000, l année de reprise par la CTB des projets de coopération bilatérale directe au Bénin, les dépenses dans le cadre de la coopération bilatérale étaient de Euro. Le Programme Indicatif de Coopération (30,000,000 Euro) avait comme objectif spécifique la réduction de la pauvreté des populations rurales des départements du Mono-Couffo et de l Atacora-Donga. Conjointement trois secteurs de concentration sont retenus qui appuient trois axes du DSRP, à savoir : L appui au secteur de l agriculture et de la sécurité alimentaire qui contribue à un renforcement du cadre macro-économique à moyen terme (8,000,000 Euro) L appui au secteur de la santé qui contribuera au développement du capital humain et l hygiène publique (4,900,000 Euro) L appui au secteur de la justice et à la décentralisation qui contribuera au renforcement de la bonne gouvernance et des capacités institutionnelles (15,000,000 Euro) 2,100,000 Euro était prévu pour les bourses et le programme PMI En mars 2008 un nouveau Programme Indicatif de Coopération entre le Bénin et la Belgique pour un montant de 52 millions d euros a été conclu. L aide se concentre sur les deux secteurs prioritaires: la santé et l agriculture, en mettant l accent sur le soutien au processus de décentralisation comme thème transversal. Il a été décidé de concentrer la coopération le plus que possible dans les départements du Mono, du Couffo, de l Atacora et de la Donga. Dans le secteur santé, deux projets sont en cours. L un porte sur l appui institutionnel au Ministère de la santé et l autre qui prendra fin en novembre Un troisième Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

10 démarre en septembre 2010 et concerne l appui et le renforcement des zones sanitaires et des directions départementales de la santé de l Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dans le secteur agricole, la collaboration se concentre sur le renforcement des filières agricoles à travers trois projets en cours, l un relatif aux filières halieutiques qui prendra fin en mars 2011, un second concerne l appui institutionnel au Ministère de l agriculture, de l Elevage et de la Pêche dans le cadre de la diversification et de la promotion des filières agricoles, et un troisième relatif à la facilité d appui aux filières. Par ailleurs, en relation avec la coopération déléguée, l UE finance un projet d appui à la filière riz exécuté par l Agence belge de développement, la CTB. Une autre intervention est en cours en soutien aux filières agricoles par le biais d une assistance technique au MAEP par le Programme d Appui à l expertise de l Etat béninois (PAEX) en vue de la création de l Autorité béninoise de la sécurité sanitaire des aliments (ABSSA) et une quatrième démarre en septembre 2010 sous la forme d une facilité d appui aux filières agricoles. Une dernière intervention en lien avec le PIC est en cours de préparation et pourrait démarrer en 2011 en appui aux investissements agricoles. A l ensemble des interventions portant sur les deux secteurs se déroulent les programmes MIP et Bourses.» Les prévisions des dépenses 2010 sont Euro. Les dépenses en stationnent autour de 4 millions d euro, celles de 2008 étaient de Euro et celles de 2009 de Il faut noter que le taux d exécution des projets est faible car il est estimé que les capacités institutionnelles sont insuffisantes. Par ailleurs, la lenteur dans les procédures nationales de marchés publiques constitue une entrave majeure dans la mise en œuvre et le faible ancrage institutionnel des programmes constitue une faiblesse dans le processus de capitalisation et de pérennisation des acquis. Néanmoins pour le nouveau PIC le taux de décaissement est déjà plus élevé. 1.3 Méthodologie Contexte méthodologique Au niveau méthodologique, cette évaluation a pu profiter des expériences acquises lors des évaluations précédentes et notamment du cadre d évaluation qui a été développé progressivement lors des évaluations précédentes et a servi également de base à la présente évaluation 1. Ce cadre contient des critères de jugement et des indicateurs liés aux quatre critères d évaluation (pertinence, efficacité et impact, efficience et durabilité) et aux trois processus (formulation, accompagnement et supervision, et suivi et évaluation) qui ont été opérationnalisés lors des évaluations précédentes et maintenus pour cette évaluation afin, entre autres, de permettre une comparaison entre les résultats des différentes évaluations. Au Bénin comme dans les cinq autres pays visités lors de la phase de terrain, quatre projets ont été sélectionnés dont l identification (et donc la formulation et la mise en œuvre) ont (eu) lieu après l entrée en vigueur du troisième contrat de gestion. Démarche Ce rapport est le résultat d une démarche qui, grosso modo, peut être divisée en trois phases : une phase préparatoire, qui a concerné plusieurs activités : o une série de discussions avec des personnes clés en Belgique au niveau de la DGCD et de la BTC ; 1 Voir annexe 3. Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

11 o o o o o la collecte et l étude de la documentation sur les quatre projets à étudier et sur le contexte global de la coopération entre le Bénin et la Belgique ; la rédaction d un premier draft du rapport de synthèse de cette évaluation pays, sur base des acquis des deux activités précédentes ; la préparation de la mission de terrain au niveau des deux membres de l équipe d évaluation ; des contacts préparatoires avec les personnes clés au Maroc au niveau de l Ambassade, de la Représentation de la CTB et des quatre projets ; la définition d un planning pour la mission. la mise en œuvre en tant que telle de la mission de terrain (qui s est déroulée du 16 au 27 août 2010) par une équipe d évaluation composée de deux consultants, M. Alidou Moussiliou et Bob Peeters. Les activités de la mission sont présentées en détail en annexe 2 et peuvent être résumées comme suit : o la mission a commencé avec deux réunions de briefing/démarrage au niveau du MAEP et de la Représentation de la CTB ; o dans la phase initiale également, des entretiens ont eu lieu avec des représentants de différents acteurs impliqués dans les projets et à la fin de la mission avec des institutions béninoises responsables de la coopération internationale, o la plupart du temps de la mission a, ensuite, été consacrée à des activités de collecte de données liées aux quatre projets évalués : interviews avec les équipes des projets, avec des représentants des bénéficiaires directs et indirects, et avec des représentants d autres parties concernées ; o une séance de restitution globale à laquelle des représentants de la CTB et de la Coopération belge ont participé; o une discussion focus group qui a permis un échange sur les expériences relatives au troisième contrat de gestion et des réflexions sur des pistes pour le prochain contrat de gestion. une phase de rédaction du rapport ; un premier draft a été envoyé pour commentaire aux concernés le 7 septembre; le draft final a été soumis au client le 5 octobre Défis et validité des résultats Comme déjà souligné dans l introduction de ce rapport, l étude des quatre projets doit être considérée comme une étude de cas permettant d arriver à une meilleure compréhension de la qualité des services de la CTB. Ainsi, ce rapport ne reflète pas les résultats d une évaluation exhaustive des quatre projets. L équipe d évaluation est cependant convaincue que ses constats reflètent la réalité que vivent les deux projets analysés relativement plus en profondeur ; elle reste cependant réservée quant aux deux projets analysés surtout sur la base d une simple revue documentaire. Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

12 2. Evaluation du projet d appui aux filières de production agricole dans les départements du Mono et du Couffo (analyse de terrain) 2.1 Caractéristiques du Projet Numéro d intervention DGCD Code Navision CTB BEN Programme Indicatif de Coopération Secteurs et sous-secteurs Agriculture et élevage DAC Modalité Régie et Co-gestion Contrat de gestion CTB troisième contrat de gestion Date d approbation de la fiche d identification Signature de la convention spécifique Rapport de formulation DTF Démarrage effectif du projet Septembre 2008 Durée de la convention spécifique 72 mois Durée totale de la mise en œuvre 60 mois Contribution du partenaire Contribution belge Euro Institution partenaire Ministère de l agriculture, de l élevage et de la Pêche 2.2 Contexte général du projet La promotion des filières agricoles est devenue un axe prioritaire de la politique de relance du secteur agricole au Bénin. Dans la déclaration de la politique du développement agricole l option de la libéralisation du secteur agricole et le désengagement de l Etat de l essentiel des activités productives et une meilleure articulation entre les acteurs a été prise. Le MAEP a élaboré des outils opérationnels tels que les Schéma Directeur du développement Agricole et Rural (SDDAR) et le plan stratégique Opérationnel. En 2006 le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole fait de la promotion des filières agricoles l un des axes majeurs. Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

13 Au sein des Centres Régionaux pour la promotion Agricole (Cerpa) une direction de la promotion des filières et de la sécurité alimentaire a été créée. Ces directions sont récentes et ne jouent pas encore leur rôle faute d un appui d une instance centrale capable de concevoir et d orchestrer ce nouveau processus. Au sein du MAEP une cellule transitoire de régulation des filières agricoles a été créée et est chargée de l élaboration et du suivi et évaluation d une politique cohérente de promotion des filières agricoles. Cette cellule n a pas vu la jour et il a été récemment envisagé de la remplacer par une autorité de régulation des filières agricoles. En 2008 la mise en œuvre d une politique de promotion des filières s est heurtée à l inexistence d un cadre de référence commun et des instruments correspondants et à l inadéquation des structures d encadrement existantes actuellement. Les départements de Mono et de Couffo sont de vocation agricole hectares cultivables avec une population agricole de personnes. La plupart des structures de production sont de nature familiale où la production vivrière est dominée par la culture de maïs et de manioc. Le niébé, l arachide, les cultures maraîchères et le coton jouent un rôle dans la diversification des revenus. Les problèmes dans l agriculture dans le Mono Couffo sont multiples : rendements bas à cause de la baisse de la fertilité des sols, la faible valorisation de l eau pendant la contre saison, les activités commerciales peu développées, etc. La région présente des niveaux de pauvreté supérieurs à la moyenne nationale. Il existe un potentiel considérable pour l intensification des cultures à travers un aménagement des bas-fonds et une meilleure maîtrise de l eau. Le potentiel des terres irrigables et utilisables pour les cultures maraîchères et le riz est estimé à hectares. Dans la zone d intervention, on note la présence de plusieurs acteurs qui jouent un rôle important. Il existe plusieurs organisations paysannes et de ces filières. L Union Régionale des Producteurs, dont 354 groupements de base sont membres avec au total affiliés (45 % sont des femmes) La chambre de l agriculture a pour mission de conseiller les pouvoirs publics mais elle n est pas occupée à exécuter cette tâche il y a plusieurs opérateurs privés mais qui sont déstructurés et les grands opérateurs hésitent à investir dans les filières de riz et de maraîchage. Les importateurs des intrants sont fort limités dans le pays (4) et encore fortement liés au secteur de coton. les structures étatiques qui sont en train de se structurer mais manquent de vision et d une stratégie filière pour jouer leur rôle de régulateur et facilitateur des filières Le projet aborde les trois axes complémentaires ci-après en vue de la promotion des filières riz et maraîchage dans le Mono et le Couffo : la dynamisation et l articulation des marchés (commercialisation et approvisionnement en intrants et en équipements) le renforcement de la compétitivité des systèmes de production (renforcer la capacité du système agricole à mieux répondre aux exigences du marché) la mise en place d un cadre approprié de gouvernance de filières i.e. l articulation des acteurs actifs dans la filière guidée par des instruments de pilotage et négociée dans les cadres de concertation appropriés et un appui et encadrement qui répondent aux nécessités) Une spécificité de ce projet est que le Maître d ouvrage i.e. le MAEP a délégué les activités e facilitation pas a une Unité de gestion de projet mais a une équipe de facilitation qui est responsable de faciliter l exécution du projet dont le cahier de charge met l accent sur assurer la planification et l exécution des activités de Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

14 facilitation de l intervention depuis l organisation diagnostic de base jusqu à la clôture du projet. L équipe est composée de 2 AT Internationaux sous l autorité du Représentant Résident de la CTB et un 1 responsable de la facilitation sous l autorité du MAEP et trois chargés de facilitation (AT nationaux) qui travaillent sous l autorité du responsable de la facilité. Deux Assistants Techniques junior renforcent l équipe, une en appui à la CCIB, l autre en appui à l élaboration du système de suivi et évaluation. Un prestataire international spécialisé en recherche développement, planification et évaluation est intervenu au démarrage pour la réalisation du diagnostic de base et accompagne le projet dans l élaboration et l exécution du suivi. Le projet met l accent sur le renforcement et le développement des capacités des acteurs. D où l importance de l approche de facilitation et de partenariat, et l utilisation des instruments d intervention spécifiques comme les conventions de financement de partenariat, le financement de Microprojets, le financement d Investissements publics, le financement d études et d appui conseil, un budget d appui au financement (microcrédit) et les prestations de services stratégiques. Il y a un administrateur gestionnaire et une secrétaire de direction qui sont des cadres nationaux ainsi que des chauffeurs. 2.3 La logique d intervention L objectif spécifique de FAFA Mono- Couffo est le renforcement et l articulation effective des acteurs privés et publics afin d améliorer la productivité et la rentabilité des filières riz et maraîchage dans le Mono- Couffo. Ceci va contribuer à la sécurité alimentaire dans la zone. Trois résultats sont définis : les producteurs et les opérateurs du marché ont amélioré leur articulation et réduit leurs coûts et risques de transaction en aval comme en amont de la filière les producteurs et transformateurs adaptent leurs méthodes de production aux opportunités de marché et améliorent leur maîtrise des charges d exploitation pour une production durable et respectueuse de l environnement. un cadre de politique de promotion des filières efficace s est mis en place avec des structures de concertation et de pilotage au niveau central et régional et des instruments et méthodologies validés Dans le DTF il est spécifié qu on a opté pour un cadre logique simple et englobant qui permette à chaque partenaire de s y retrouver et de s engager dans des négociations, une définition générale des activités nécessaires pour obtenir des résultats car chaque partenaire devra avoir les possibilités de négocier comment participer et les résultats à atteindre (le cadre logique et les fiches d activités sont un point de départ) et des indicateurs généraux à préciser après la phase de planification. Le cadre logique présenté dans le DTF est le cadre global commun à tous les partenaires. Après ce cadre sera traduit dans des cadres plus opérationnels pour chaque convention avec les partenaires. Ce système en cascade servira de modèle pour l établissement du système participatif de suivi et d évaluation. Dans le rapport d activités 2009 les indicateurs (18) du cadre logique ont été spécifiés sur base d une étude de milieu et des concertations avec les acteurs. Ils sont beaucoup plus opérationnels que ceux dans le cadre logique du DTF. Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

15 Dans les conventions d actions des indicateurs spécifiques pour chaque action sont définis qui forment la base pour le système de suivi et évaluation. 2.4 Historique du projet La coopération belge avait des expériences dans le domaine agricole dans la zone de Mono Couffo notamment avec le projet d Appui au Monde Rural dans le Mono (PAMR-Mono) - qui s est déroulé de 1998 jusqu en septembre Dans le cadre du PIC le secteur agricole était retenu comme prioritaire et dans ce secteur le renforcement des capacités de production. Le Comité des Partenaires a approuvé le document d identification le 04 juillet La formulation a eu lieu en début 2008 et le DTF a été approuvé en mars La convention de mise en œuvre a été signée le 23 avril Le projet a démarré effectivement le premier septembre 2008 avec l arrivée du premier ATI. L engagement du personnel a pris plus de temps que prévu. 2.5 Performance par rapport aux critères d évaluation Pertinence Le projet correspond avec et adhère aux objectifs de développement des partenaires opérationnels (niveau méso) et des partenaires stratégiques (niveau politique) dans le pays Le projet répond aux besoins de la population rurale dans ces deux départements qui dépendent essentiellement de l agriculture. La sélection des deux filières est basée sur des études et des réflexions avec les parties concernées. Pendant la phase de démarrage un plan stratégique par filière a été élaboré sur base des études et d un processus participative ce qui garantit que les actions définies seront pertinentes pour les bénéficiaires. L approche de facilitation qui se concentre sur le renforcement et la valorisation de ce qui existe déjà (structures locales, les potentialités agro-écologiques et les ressources naturelles) contribue à la pertinence de ce projet. L approche multi-acteur crée des synergies et se base sur et renforce les potentialités existantes. Le processus de planification participative, le système d échange et de suivi ainsi que le CL souple garantissent que les actions restent pertinentes. Le projet s inscrit dans la politique du ministère MAEP. L approche filière qui intègre tous les acteurs de la chaine de valeur est un axe prioritaire pour le gouvernement et les filières de riz et de maraîchage figurent dans la liste des filières prioritaires pour le MAEP. En plus le projet vise à renforcer les structures déconcentrées de l Etat ce qui pour elle est important. Il s agit notamment des CeRPA pour ce qui est du MAEP, de la Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin (CCIB) pour le secteur privé et de la Chambre Nationale d Agriculture (VNAB) Le projet s inscrit dans les stratégies existantes de la coopération belge Il s inscrit dans le PIC aussi bien du point de vue secteur que comme zone d intervention. Le projet est cohérent avec la note stratégique de la coopération belge sur l agriculture notamment sur les axes stratégiques de favoriser une approche Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

16 programme sectoriel, renforcer les capacités techniques des agriculteurs et renforcer les capacités des groupements de producteurs. Le projet s inscrit dans le contexte changeant de la coopération internationale L approche filière et l approche multi-acteur deviennent une approche partagée par tous les bailleurs de fonds. Le groupe thématique agriculture dont la Belgique est le chef de file concrétise de plus en plus l approche filière au Bénin et les expériences sont prises en compte par le projet. La logique de l intervention correspond avec les pensées dans le contexte de la coopération internationale. Il faut noter qu il n y a pas encore beaucoup d expérience avec la mise en œuvre d une telle approche. Par sa nature (approche participative se basant sur un plan stratégique) mais aussi par ses liens forts avec le projet AIMAEP qui facilite la reforme du ministère l intervention s adapte aux changement du contexte le projet est au courant des changements et s y adapte. Tableau 2.1 Jugement de la pertinence Questions d évaluation Score 1.1. le projet s inscrit correspond avec et adhère aux objectifs de +/+ développement des partenaires opérationnels (niveau méso) et des partenaires stratégiques (niveau politique) dans le pays 1.2. le projet s inscrit dans les stratégies existantes de la coopération belge +/ le projet s inscrit dans le contexte changeant de la coopération +/- internationale Score général pertinence +/ Efficacité et Impact Il y a des indicateurs qualitatifs et quantitatifs pour évaluer l efficacité du projet (l'efficacité est mesurée au niveau des outputs, outcomes et impacts du projet) Dans le rapport d activités 2009 les indicateurs au niveau des résultats sont opérationnalisés. Il est encore trop tôt pour se prononcer sur les résultats. L équipe suit bien l avancement du projet au niveau des outputs qui sont spécifiés pour chaque activité entreprise. Des conventions d exécution des actions entre les partenaires et le projet contiennent pour chaque action des indicateurs bien spécifiques qui permettent aussi bien pour le partenaire que pour le projet de garantir un suivi de l action. Des outputs concrets qui contribuent à la réalisation des objectifs spécifiques peuvent être identifiés Il est trop tôt de se prononcer sur les résultats au niveau des bénéficiaires mais les outputs/ produits suivants sont atteints : Un plan stratégique porté par les acteurs principaux de la filière qui est une bonne base pour l exécution Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

17 Sur base du plan stratégique les acteurs ont développé des actions prioritaires sous forme de fiches avec des indicateurs bien précis: le projet dispose de bons indicateurs pour suivre l efficacité des actions. Les indicateurs de renforcement des capacités ne sont pas explicites mais implicites dans les actions (si la structure arrive à produire les résultats de l action, ses capacités ont augmenté). Sur base des fiches d activités quelques conventions ont été signée et leur mise en œuvre a démarré. Des manuels de procédures et de gestion Un système de suivi qui intègre tous les acteurs et s il est bien appliqué doit contribuer à des réflexions et des améliorations au fur à mesure Un début de cohésion, de respect et de coordination entre les acteurs de la filière Le démarrage de quelques actions: o Recherche action sur les pesticides o Mise en relation entre commerçants et producteurs (crin crin, piment) o Installation de guichets MIP, sensibilisation des bénéficiaires (demande : URP 429, CCIB 59, mais peu de MIP bancables) o 2 accords d exécution d activités signés et en phase d exécution Ces outputs sont en fait des conditions préalables pour garantir une bonne exécution du programme. Des résultats (outcomes) qui contribuent à la réalisation des objectifs généraux du projet peuvent être identifiés Il est trop tôt pour se prononcer sur la réalisation des résultats et des objectifs généraux mais on peut conclure que le projet a construit une bonne base pour garantir l atteinte des résultats La capacité des partenaires directs et opérationnels (niveau national ou subnational) est renforcée Même si le projet est récent et il est difficile de mesurer les changements au niveau des capacités des partenaires, on peut énoncer plusieurs éléments qui contribuent au renforcement des capacités: Les moyens mis à disposition (p.e. CRR et CRM: animateurs, moyens de déplacements, etc.) qui leur permet de faire des sensibilisations et des formations pour leurs membres L approche de facilitation y contribue effectivement car elle oblige les partenaires à prendre eux mêmes des initiatives, à faire des démarches et d apprendre en faisant. La facilitation de l élaboration des fiches d activités augmente les capacités dans ce domaine. Une nette amélioration des fiches d activités est constatée Les capacités de planification (le CRR élabore maintenant son plan stratégique filière riz, basé sur celui de FaFa) et de suivi-évaluation des partenaires ont augmenté Les concertations entre les acteurs augmentent mais le défi est d arriver à une vraie approche multi-acteur basée sur: o Une bonne connaissance des uns et des autres o Une vision partagée o La conviction d interdépendance et d une situation gagnant-gagnant d une collaboration o Le respect o Et pas sur la disponibilité de fonds Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

18 Les stratégies d intégration des thèmes transversaux (genre, VIH/Sida) sont clairement définies et il y a des outputs/résultats concrets Dans le DTF il est stipulé que le genre est intégré d une manière transversale en adaptant les outils et les stratégies ainsi qu en intégrant le genre comme critère de choix des bénéficiaires Sur le terrain nous avons constaté le suivant: Il n y a pas une vraie intégration de cet aspect basé sur une conviction de l inégalité et la nécessité de chercher des méthodes créatives pour y répondre (p.e. durant le processus de planification stratégique, le système d élaboration des fiches, le système de suivi et évaluation) Le projet a raté une chance d intégrer une approche genre dans l élaboration du plan stratégique. Peu d attention ou de sensibilité à la question : qui est touché par le projet? P.e. pour les MIP CCIB: des bénéficiaires doivent se faire enregistrés, ce qui paraît couteux, les fonds de roulement qui sont une nécessité pour les petites vendeuses et les transformatrices ne sont pas prévus dans le Projet. Il faut noter qu un des projets est retenu pour animer le processus d intégration du genre dans les projets de sécurité alimentaire avec l appui de la DGD. Il y a des indications de changements potentiels au niveau des bénéficiaires (planifiés et non planifiés). Il est trop tôt pour se prononcer. Le facteur décisif est que les parties concernées prennent leurs responsabilité et servent leurs clients pour garantir une amélioration du bien être des groupes cibles. L approche utilisée y contribue mais cet aspect doit faire plus explicitement partie des activités de renforcement des capacités. Tableau 2.2 Jugement de l efficacité Critères de jugement 2.1. Il y a des indicateurs qualitatifs et quantitatifs pour la constatation de l efficacité du projet (efficacité est mesurée au niveau d output, outcomes et impact) 2.2 Des outputs concrets qui contribuent à l atteinte de l objectif spécifique peuvent être identifiés 2.3 Des outcomes peuvent être identifiés qui contribuent à la réalisation des objectifs généraux du projet 2.4. Les capacités des partenaires directs et opérationnels (niveau national ou sub-national) sont renforcées 2.5. Les stratégies d intégration des thèmes transversaux (genre, HIV/Aids) sont clairement définies et il y a des résultats (output/outcome) concrets 2.6. Il y a des indications de changements au niveau des bénéficiaires finaux (planifiés et non planifiés). Score général efficacité Score +/- + /- Trop tôt Trop tôt -/+ Trop tôt Trop tôt Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

19 2.5.3 Efficience La planification du projet est dans une large mesure réalisée et les changements éventuels sont justifiés Un retard dans l exécution est constaté: Signature de mise en œuvre: fin avril 2008, engagement de l ATi: septembre 2008, l engagement du deuxième Ati en janvier 2009, démarrage du processus de planification stratégique: février 2009, finalisation du plan stratégique et son opérationnalisation: début/ mi Problèmes rencontrés: o Recrutement des AT nationaux (équipe de la facilité) et certaines démissions o le remplacement du RAF recruté par la CTB qui a démissionné o Long processus d appel d offre pour le bureau d étude pour accompagner le processus de diagnostic o Une phase de démarrage d un an était prévue mais a pris presque 18 o mois La phase entre l engagement de l AT et le démarrage du processus de planification longue Pour le processus de planification stratégique participative tout le monde y compris les partenaires disait qu une période 6 mois est nécessaire pour atteindre les résultats obtenus. Maintenant, ils attendent avec impatience la signature de plus de conventions, résultat d une concrétisation du PAS et le démarrage effectif des activités. L élaboration du PAS a pris beaucoup de temps. La qualité de ce plan semble être bonne et les partenaires s en sont appropriés. Néanmoins il y a peu de critères utilisés pour suivre et garantir la qualité du processus de son élaboration. La participation réelle de toutes les parties concernées à toutes phases est un facteur décisif mais pas analysé par le projet. Une brève analyse de notre part de la liste des participants montre que peu de femmes ont participé à ce processus et qu à la séance de validation du PAS et du document de stratégie de la FAFA des 17 participants 4 étaient de la CIA et personne de la CRR n avait participé. Donc il pourrait y avoir un biais surtout dans les choix des priorités. Maintenant le projet est dans la phase de l opérationnalisation de ce plan à travers les fiches d activité. Ceci qui prend plus de temps que prévu (capacités des partenaires, différente interprétation des concepts, etc.) et des multiples renvois des fiches entre l équipe de facilitation et le partenaire pour informations complémentaires. Cela peut affecter le taux de consommation du budget et les partenaires s en plaignent. Aussi il a été mentionné qu il y avait un problème de restitution de ce plan par les structures impliquées vers leurs membres. Cela peut affecter l appropriation par la base. Maintenant les partenaires sont obligés d élaborer des fiches d activités qui cadrent dans le PAS. Ce travail prend du temps et beaucoup d énergie des partenaires surtout pour la mise en forme au détriment du processus même. Au début un va et vient autour des fiches à causer un délai dans leur approbation et donc au démarrage des activités. Même si on constate une amélioration dans la qualité des fiches le projet doit se poser la question si l élaboration des fiches doit prendre tant de temps précieux des partenaires dot les tâches sont de représenter leurs membres et de les encadrer. L approche du projet est le faciliter les partenaires à assurer la maitrise d'ouvrage, commander un travail et suivre et contrôler. Tout le monde ne peut tout faire. Un prestataire peut aider à élaborer une fiche. Rien ne prouve que les chargés de programme qui élaborent Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

20 aujourd'hui les fiches vont rester indéfiniment avec les OP concernées. Dès un meilleur emploi, ils vont quitter. C'est leurs compétences qui sont développées dans ce cadre et non celles des OP. On a constaté peu de retard dans le déboursement en 2009: 89% du budget a été utilisé. Pour l an 2010 la situation est telle (14%) qu un rattrapage s impose et que le projet doit maintenant atteindre sa vitesse de croisière La relation entre les moyens et la réalisation des résultats et objectifs est acceptable Le budget est 5,5 million d Euro pour une période de 5 ans. La population des départements de Mono et couffo était estimée en 2007 à habitants. Le nombre de bénéficiaires pour la filière riz est estimé à exploitations et pour les filières maraîchères à exploitations. Le budget nous semble réaliste et permet au programme d exécuter les activités principales retenues dans le plan stratégique. Mais il faut constater que la définition du budget, n a pas suffisamment tenu compte des capacités d absorption par les partenaires. Environ 80 conventions d activités sont prévues qui doivent être exécutées par les partenaires et dont le volume financière peut varier entre 5 à 50 millions de FCFA. Certaines partenaires comme la CIA et la CCIB n ont pas encore les capacités pour garantir une bonne exécution des projets sur base seulement d une facilitation du projet. Mais même pour les partenaires bien rodés comme l URP, CRR, CRM, le CERPA les défis sont grands. Les coûts de l'at sont acceptables au regard des coûts totaux du projet et du type de projet Le coût de l AT international (2) s élève à Euro ce qui correspond à 23 % de la contribution belge. Les AT nationaux (cadres locaux recrutés par le partenaire en cogestion) sont budgétisés à Euro. Vu la nature du projet, les capacités existantes au niveau des partenaires et l accent mis sur le renforcement des capacités, ce montant semble être raisonnable. Une fois que l approche est bien compris, il faut se demander si deux AT International sont encore nécessaires même si leur profil et leur tâches sont différentes i.e. un position plutôt institutionnel pour le cocoordinateur et une fonction de facilitation qui demande un changement des attitudes et d habitudes par rapport à la gestion des projets classiques. Les modalités de l organisation et la gestion de l intervention contribuent à la réalisation des objectifs Les modalités de l organisation sont complexes mais aussi innovantes vu la nature de l intervention. Le MAEP est maître d ouvrage, l ordonnateur est le Directeur Général du budget du ministère de l Economie et des finances. L équipe de facilitation joue un rôle important et elle travaille en étroite collaboration avec la SMCL Dans le DTF une SMCL, un Comité technique d Orientation et de suivi et une plateforme technique d appui aux filières de Riz et de maraîchage étaient prévus avec les fonctions suivantes : le SMCL : orientations générales, conformité avec la Convention Spécifique. Le CTOS : l orientation technique générale, la supervision rapprochée des activités au niveau national la plate-forme technique d appui est un organe régional de concertation et de coordination entre les partenaires de l intervention Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

21 Il s est avéré que le CTOS et la plate-forme se chevauchent aussi bien en ce qui concerne leurs membres que leurs fonctions. Il est proposé maintenant de supprimer le CTOS et d attribuer ses tâches à la plate-forme. Sur le terrain les modalités de l organisation et de gestion du projet sont à jour. L équipe se rencontre chaque semaine pour échanges et réflexions. Les membres de l équipe se sentent impliqués et sont motivés. La prise de décision se situe à plusieurs niveaux (au niveau de l équipe, la plate-forme et la SMCL) et semble efficace. Il est proposé que la plate-forme remplace le CTOS prévu dans le DTF car il y a une duplication des fonctions. Nous pensons que cela est plus réaliste et pragmatique Tableau 2.3 Jugement de l efficience Critères de jugement 3.1 Il n y a pas eu des retards dans l exécution du projet et le budget a été utilisé comme prévu ou selon un plan révisé 3.2 La relation entre les moyens et la réalisation des résultats et objectifs est acceptable 3.3 la relation entre les coûts des AT et le coût total du projet est acceptable en fonction du type de projet 3.4 les modalités de l organisation et la gestion de l intervention contribuent à la réalisation des objectifs Score général efficience Score -/+ Trop tôt +/- + /- Trop tôt P.S. même s il y a un retard dans l exécution du projet nous sommes assez positif car nous considérons que la faute réside surtout dans la formulation du projet qui n a pas suffisamment pris en compte la spécificité du projet. Pour le futur il est important d améliorer la phase de démarrage sans que cela ait un effet sur la participation et les principes d une facilitation Durabilité : La durabilité institutionnelle : les acquis du projet sont ancrés au niveau institutionnel (appropriation) L équipe de facilitation est ancrée au MAEP mais il est spécifié que cette équipe ne doit pas être pérennisée. Il est important que les partenaires continuent à mieux fonctionner et à continuer à développer des projets en fonction d un meilleur fonctionnement des deux filières et de mieux servir leurs clients. Pour le garantir le projet s insère dans des structures pérennes et facilite le travail de ces structures. La manière de travailler (PAS, fiches d activités par les partenaires, les rencontres entre les partenaires, l organisation de la plate-forme) garantit un bon ancrage institutionnel des actions. Puisque le projet utilise l approche de facilitation et renforce les capacités des partenaires; on peut estimer que ces facteurs influencent positivement la durabilité des interventions. Un point d attention de cet ancrage institutionnel est l organisation des filières concernées. La plate-forme est plutôt un organisme lié au projet. Il serait intéressant de réfléchir à organiser une table filière d une manière durable qui réunisse les acteurs de la filière. Les problèmes qui se posent sont: qui a le mandat et l autorité pour l organiser, qui le prend en charge, comment garantir une dynamique et une synergie? Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

22 La durabilité financière : la viabilité financière de produits, services et structures nouveaux ou améliorés par le projet est assurée On a analysé la durabilité financière à plusieurs niveaux : Au niveau des actions concrètes: le fait que pour des actions économiques des plans de faisabilité sont demandés dans les fiches de projet donne certains garantis pour la durabilité de ces propositions Au niveau des structures pour qu elles puissent continuer avec les actions elles ont besoin des capacités financières. On constate que peu d importance est donné à ce point (renforcement des capacités financière des partenaires par la collecte des cotisations des membres, l augmentation des capacités de plaidoyer etc.) La durabilité socioculturelle : les réalisations concrètes et les effets au niveau des bénéficiaires sont adaptés au contexte et la continuité des effets est assurée On peut supposer que la durabilité socioculturelle est garantie par l approche participative appliquée par le projet. Le Plan Stratégique est formulé avec la participation des acteurs principaux et les axes de travail sont concrétisées par les concernées dans des fiches d activités. Important est qu on respecte la participation des bénéficiaires dans la planification des actions, donc qu on met l accent sur la sensibilisation, la communication et l implication. Durabilité politique : il y a un appui politique pour le thème et l approche du projet L approche filière est devenue un axe central dans la politique agricole. Le lien que le projet a avec le projet d Appui Institutionnel au MAEP, influence la durabilité politique car il y a une influence mutuelle. Le projet est au courant des évolutions dans les politiques agricoles et est capable de s y adapter. Table 2.4 Jugement de critère de durabilité Critères de jugement 4.1. La durabilité institutionnelle : les acquis du projet sont ancrés au niveau institutionnel (ownership) 4.2. La durabilité financière : la viabilité financière de produits, services, structures nouvelles ou améliorées par l intervention est assurée 4.3. La durabilité socioculturelle et facteurs contextuels : le concept et l approche de l intervention sont adaptés aux facteurs liés au contexte socioculturel et la continuité des effets est assuré 4.4. La durabilité politique : il y a une base politique pour le thème du projet et son approche Score général durabilité Score Trop tôt Trop tôt Trop tôt Trop tôt Trop tôt Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre

23 2.6 Analyse des processus Processus de formulation La formulation est basée sur une fiche d identification qui donne déjà les grandes lignes du projet. La formulation s est basée sur cette fiche d identification. La formulation a été faite par un expert international, un expert de la CTB (Mr Couvreur) et un expert national ainsi qu un représentant de l URP et du Cerpa Le processus de formulation est de bonne qualité La formulation s est faite en deux tranches, une première du 12 au 21 décembre et une deuxième du 8 au 18 janvier 2008 avec des entretiens avec plusieurs partenaires et des visites de terrain. Durant la deuxième phase l équipe de formulation a visité le projet PAMRAD au nord du pays pour intégrer les leçons de ce projet dans la formulation. Même si l approche était assez classique : entretiens individuels, visites sur le terrain, restitution aux ministères MAEP et que le délai assez court on a constaté que la plupart des acteurs qui jouent un rôle important dans les 2 filières ont été interviewés. Les acteurs que nous avons pu interviewer (CERPA et les OP) se souvenaient de la formulation et affirmaient qu ils avaient pu participer. Ils ont aussi pu réagir au DTF et ont confirmé que leurs points de vue étaient repris dans ce document. La formulation a pris en compte les leçons à tirer des autres interventions dans le domaine agricole (CTB visite au projet Pamrad- mais aussi Veco, Protos et autres bailleurs de fonds). En février 2008 le Comité de Contrôle de Qualité a délibéré le DTF. Aussi bien la lecture du rapport de la réunion que les interviews avec les personnes de la CTB et de la DGCD montre que les discussions concernaient le contenu et ont contribuées à une amélioration du dossier. Les produits de la formulation (rapports de formulation et DTF) sont de bonne qualité Le rapport de formulation est de bonne qualité ce qui a donné lieu à un DTF qui sert comme cadre de référence mais qui est assez flexible et qui permet une élaboration participative durant la phase de démarrage (PAS). A juste titre la formulation s est concentrée sur une analyse des acteurs impliqués dans les deux filières et pas sur une analyse des filières mêmes car un processus participatif était prévu dans la phase de démarrage avec les acteurs en vue de formuler un plan stratégique et définir les actions prioritaires. Le DTF décrit clairement les concepts du projet et contient un cadre logique qui est suffisamment clair mais pas détaillé au niveau des indicateurs et des activités vu la prévision d une phase de démarrage. L analyse des risques a été bonne et il est décrit comment ces risques sont pris en compte dans le projet sauf que pour l élaboration des budgets on n a pas suffisamment analysé et pris en compte les capacités d absorption des partenaires. Dans le DTF 20 fiches d activités principales assez détaillées ont été élaborées et on peut se demander si une telle spécification était nécessaire sachant qu une phase de Evaluation de la qualité des services de la CTB (2010) Rapport Bénin version Septembre